Viešosios organizacijos teorija

ĮŽANGA

Daug didelių pokyčių viešojo administravimo srityje ir viešojo administravimo teorijoje įvyko nuo antrojo Viešųjų organizacijų teorijų leidimo. Šiame leidime bandėme knygą atnaujinti: pridėjome pastaruoju metu išspausdintos medžiagos, be to, bandėme sutelkti dėmesį į dabar vykstančią diskusiją apie naująjį viešąjį valdymą ir tai, ką aš vadinu naująja valstybės tarnyba. Pirmasis atsiranda iš vyraujančios viešojo administravimo interpretacijos, ypač papildžius ją rinkos modeliais ir visuomenės pasirinkimo ekonomika; jam rūpi sumažinti biurokratizmą ir padidinti vyriausybės efektyvumą bei našumą. Naujoji valstybės tarnyba susikuria iš demokratinės humanistinės tradicijos viešajame administravime, jai rūpi pilietiškumo ir bendruomenės reikalai. Mano nuomone, šios dvi minties srovės tyrinėtojams, bandantiems susikurti savo viešojo administravimo filosofiją, suteikia galimybę rinktis.
Kitais atžvilgiais ši knyga tęsia kai kurias svarbias temas, pradėtas ankstesniuose leidimuose. Tai knyga ir apie teoriją, ir apie praktiką. Ji supažindina su viešųjų organizacijų teorijomis viešojo administravimo tyrinėtojus ir visus, kurie nori įsitraukti į organizacijas, siekiančias visuomeninių tikslų. O svarbiausia, šioje knygoje bandoma kritikuoti vyraujančios krypties darbus viešojo administravimo teorijoje, remiantis jų nesugebėjimu teoriją susieti su realia patirtimi tų, kurie dirba viešosiose organizacijose arba su jomis.
Pastaraisiais metais tradicinis atotrūkis tarp viešojo administravimo teorijos ir praktikos dar labiau išryškėjo. Mokslininkai ir praktikai, visuomet vienas kitą vertinę šiek tiek skeptiškai, dabar jau atsidūrė prie atviro priešiškumo ribos. Tokia padėtis yra labai nepageidauti¬na, nes trukdo mums suvokti viešąsias organizacijas ir dirbti jose. Svarbiausias šios knygos tikslas – geriau suprasti teorijos ir praktikos atotrūkį ir bandyti imtis derinti jų skirtumus.
Siekdamas šio tikslo, pirmiausiai apžvelgiu šios srities darbus, nu¬veiktus praeityje, tačiau ne tam, kad pateikčiau išsamią istorinę vie¬šųjų organizacijų teorijų apžvalgą, bet kad išanalizuočiau svarbiausius darbus, kurie įkūnija įvairių grupių bei laikotarpių požiūrius. Rem¬damasis šia apžvalga aptariu kelias dabartines viešųjų organizacijų šiuolaikines studijas ir siūlau, kaip geriau galėtume suvokti viešojo administravimo pasaulį. Įtraukiau ir kai kuriuos kitus organizacijų teoretikus, kurių indėlis į viešąjį administravimą yra gana svarus.
Apžvelgdamas tuos darbus pastebėjau daugiau nuoseklumo tarp įvairių teoretikų, negu buvau tikėjęsis. Šis atradimas leido padaryti tokias išvadas:
1. Nors yra daug įvairių viešųjų organizacijų teorijų, vyraujančioje viešojo administravimo kryptyje dėmesys koncentruojamas Į vadinamojo racionaliojo administravimo modelio kūrimą ir į požiūrį, kad demokratinės atskaitomybės pagrindas – politikos ir administravimo dichotomija.
2. Kaip pažinimo teorija, toks požiūris apsiribojo pozityvistine žiniųįgijimo samprata, nepripažindamas ir neskatindamas kitaip vertinti viešąsias organizacijas. Konkrečiai šis požiūris į viešųjų organizacijų teorijas neintegravo aiškinimo, supratimo ir kritikos.
3. Kaip organizacijų teorija, šis požiūris apsiribojo dėmesiu instrumentiniams dalykams, pavyzdžiui, hierarchinėms struktūroms, tačiau nepripažino ir neskatino alternatyvių organizacijos schemų paieškų. Konkrečiai šis požiūris neintegravo kontrolės, konsensuso ir bendravimo.
4. Todėl viešųjų organizacijų teorijos praktikams atrodė nesusijusios su jiems rūpimais dalykais ir viešosiose organizacijose nesukuriančios moralinio konteksto veiklai.
5. Į šiuos klausimus dėmesys vėl atkreiptas diskusijose apie naująjį viešąjį valdymą bei naująją valstybės tarnybą. Si diskusija tyrinėtojams ir praktikams suteikia galimybę pasirinkti, kokia turėtų būti viešojo administravimo teorijos ir praktikos ateitis.
Kad įvykdytume, ką žada viešojo administravimo teorija, turime kitaip vertinti visą šią sritį, rūpintis ne tik vyriausybės administravimu, bet ir platesniu procesu siekdami viešai apibrėžtų visuomeninių vertybių valdyti pokyčius. Laikydamiesi tokios perspektyvos (ji išdėstyta 1 skyriuje), aptariame administracinio darbo viešosiose organizacijose pobūdį, į kurį įeina ne tik reikalavimas dirbti efektyviai ir veiksmingai, bet ir demokratinės atsakomybės sąvoka. Šis pakitęs vertinimas svarbus vyriausybės administravimui ir valdymui plačiąja prasme. Kadangi didelės ir sudėtingos organizacijos vyrauja politiniame peizaže, tiktų klausti, ar visas šias organizacijas reikėtų valdyti taip, kad būtų išsaugoti mūsų įsipareigojimai gerbti laisvę, teisingumą ir žmonių lygybę. Svarbiausia yra ne kaip turėtume vertinti vyriausybinių institucijų veiklą, bet kaip įvairios organizacijos taptų viešesnėmis, kaip jos galėtų prisidėti prie mūsų visuomenės vertybių raiškos?
Beveik šimtmetį privatusis, arba verslo, administravimas buvo mo¬delis viešajam administravimui. Siūlau, kad viešosios institucijos ir jas palaikančios teorijos bei požiūriai galėtų tapti modeliais visų organizacijų rekonstrukcijai pagal demokratinius principus. Viešojo administravimo tradicijoje yra organizacinės reformos elementų, kurie svarbūs visoms mūsų institucijoms. Jei demokratijai mūsų visuomenėje lemta išlikti, jos neturi užgožti netikri hierarchijos ir autoritarinio valdymo pažadai. Demokratiniams rezultatams reikia demokratinių procesų.
Šiam tikslui pasiekti bus labai svarbi teorijos ir praktikos jungtis. Teorija, atskirta nuo praktikos ir nuo vertybių bei prasmių, kurios yra neatsiejamos nuo tos praktikos, neleis mums padaryti nieko daugiau, kaip tik leisti praktikai plėstis. Ji neleis diegti demokratinio administravimo, kurio reikalauja mūsų visuomenė. Mano nuomone, teorijos ir praktikos jungtis gali rastis tik asmeniškai mokantis. Tik apmąstydami ir apibendrindami savo patirtį individai gali sukurti veiklos teoriją, tik taip gali savo idėjas įkūnyti praktinėje ir asmeninėje viešojo administravimo filosofijoje.
Laikydamasis šio požiūrio, į šią knygą įtraukiau priedą apie Administracinį žurnalą. Žurnalas suteikia galimybę teoriją susieti su praktika iš keturių skirtingų perspektyvų analizuojant savo patirtį. Kruopščiai pildant Administracinį žurnalą, šios knygos medžiaga skaitytojui taps aktualesnė. (Išskyrus įvadinį skyrių, šioje knygoje daugiau neanalizuojami jokie konkretūs atvejai. Skaitytojui siūloma pačiam analizuoti konkrečius atvejus, pildant Administracinį žurnalą.) Vien teorijų skaitymas arba jų apmąstymas atskirai nuo praktikos neturės įtakos mūsų veiksmams. Kad iš tiesų ko nors išmoktume, turime matyti teorijos aktualumą ir svarbą kasdieniame gyvenime. Pamatysime, jog teorija yra labai asmeniškas dalykas.
Todėl visiškai tiktų pakalbėti apie mano paties mokymąsi. Rašydamas šią knygą dar labiau įsitikinau, kad idėjos yra svarbios. Žmogaus veiksmui reikia minties, nes be minties veiksmai yra akli. Tačiau pripažinę, kad mintis veda į veiksmą, turime pripažinti ir teorijas kuriančiųjų atsakomybę. Minties ir veiksmo, teorijos ir praktikos ryšys reikalauja, kad tie, kurie mąsto, ir tie, kurie rašo, dalytųsi moraline atsakomybe su tais, kurie veikia viešosiose organizacijose. Atsakomybė, teoretiko atsakomybė mūsų srityje dažniausiai nebūdavo pakankamai įvertinta. Mūsų disciplinoje, kaip ir visuose socialiniuose moksluose, būtina geriau suvokti teoretiko pašaukimą ir pareigą.
Ypač turėčiau padėkoti tiems, kurie daug man padėjo mokantis apie viešąsias organizacijas, ir tiems, kurie padėjo parengti šią knygą. Pirmiausia norėčiau paminėti kolegas iš Misūrio universiteto (Kolumbijos valstijoje), Kolorado-Denverio ir Delavvare universiteto. Tai Maria Aristigueta, Stan Botner, Michael Diamond, Kathy Denhardt, Ed Jennings, Jay White, Linda ir Peter deLeon, Jeff Raffel ir Dan Rich. Taip pat padėjo: Napoleon Bamfo iš Valdostos valstybinio koledžo, Arie Halachami iš Tenesio valstybinio universiteto, Mark McBeth iš Idaho valstybinio universiteto, Cheryl Miller iš Marylando-Baltimorės universiteto, Chris Simon iš Oregono valstybinio universiteto. Daug naudos gavau bendradarbiaudamas su kitais viešojo administravimo teoretikais, taip pat su tokiais poetais ir minties skleidėjais kaip Sloane Dugan, John Nabandian, Guy Adams, Orion White, Cynthia McSwain, Bob Backoff, Barry Hammond, Astrid Marget, Larry Kirkhart, Michael Harmon, Naomi Lynn, Brint Mihvard, Charlene May, Frank Marini, Bayard Catron, Jim Wolf, Frank Shenvood, George Frederickson, John Forester, Janet Vinzant, Cam Stivers, Cheryl King ir Ralph Hummel. Norėčiau padėkoti ir praktikuojantiems administratoriams, kurie padėjo man pastaraisiais metais. Galiausiai norėčiau asmenisai padėkoti tiems, kurie palaikė ir padrąsino mane rašant šią knygą ypač Janet, kuri ne tik suteikė mano darbui naujos energijos, bet ir nuostabiai padėjo išsiblaškyti, taip pat Michael ir Carl, kurie visuomet buvo šalia.

TURINYS
Pirmas skyrius
VIEŠŲJŲ ORGANIZACIJŲ PAŽINIMAS 6
Pažinimas 7
Formaliosios viešųjų organizacijų teorijos 10
Viešosios organizacijos teorijų kūrimas 12
Naujai apibrėžta sritis 15
Išvada 15
Šaltiniai 16
Antras skyrius
INTELEKTUALINIS PAVELDAS: MARXAS, VEBERIS IR FREUDAS 17
Karlas Marxas 17
Maxas Weberis 20
Sigmundas Freudas 24
Ko galime išmokti? 27
Išvada 28
Šaltiniai 29
Trečias skyrius
POLITINIS PAVELDAS: NUO WILSONO IKI WALDO 30
Viešojo administravimo teorijos pradžia 30
Politika ir administravimas 33
Išliekanti politikos ir administracijos įtaka35
Mokslinis požiūris į vadybą 37
Administracinis valdymas ir organizacijų struktūra 41
Efektyvumas: pagrindinis sėkmės matas 44
Demokratinė administracija 46
Išvada 47
Šaltiniai 47
Ketvirtas skyrius
RACIONALUSIS ORGANIZACIJŲ MODELIS 49
Mokslas apie žmogaus elgesį 49
Bendras požiūris į administravimą 50
Administravimo priežodžiai 50
Herbertas Simonas: racionalusis administravimo modelis 52
Sprendimų priėmimas ir politikos formavimas 55
Uždaros ir atviros sistemos 59
Išvada 61
Šaltiniai 61
Penktas skyrius
ORGANIZACINIS HUMANIZMAS
IR NAUJASIS VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS 63
Organizacinio humanizmo temos 63
Asmenybė ir organizacija: Chriso Argyriso darbai 66
Organizacijos raida viešajame sektoriuje:
Roberto Golembiewskio darbai 69
Naujasis viešasis administravimas 71
Išvada 76
Šaltiniai 77
Šeštas skyrius
DĖMESYS POLITIKAI IR NAUJASIS VIEŠASIS VALDYMAS 79
Viešosios politikos orientacijos raida 79
Dėmesingumas viešojoje politikoje 81
Efektyvumas viešojoje politikoje 87
Politikos įgyvendinimo atradimas 89
Politikos analizės metodai 92
Vincento Ostromo „Intelektualinė krizė” 92
Naujasis viešasis valdymas 95
Išvada 100
Šaltiniai 100
Septintas skyrius
VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS
IR NAUJOJI VALSTYBĖS TARNYBA 103
Racionaliojo modelio kritika 104
Interpretacinė teorija 107
Aktyvumo ir socialumo paradigma 109
Kritinė socialinė teorija 110
Link kritinės viešųjų organizacijų analizės 113
Postmodernizmas ir diskurso teorija 114
Naujoji valstybės tarnyba 118
Išvada 123
Šaltiniai 123
Aštuntas skyrius
PRAKTIKAS KAIP TEORETIKAS 126
Teorijos ir jų kūrimas 126
Link viešųjų organizacijų teorijų 128
Organizacija ir asmeninis mokymasis 130
Naujasis teoretikų vaidmuo 132
Išvada 132
Šaltiniai 133
PRIEDAS: „ADMINISTRACINIS ŽURNALAS” 133

Laimei, kad mūsų gerovė ir net pats gyvenimas labai priklauso nuo to, kaip veikia administraciniai mechanizmai, kurie yra aplink mus ir mus palaiko. Administravimo kokybė moderniojoje visuomenėje neatsie¬jama nuo mūsų kasdieninio gyvenimo, nuo pagrindinių dalykų (mais¬to ir pastogės) iki mūsų intelektinės veiklos periferijos. Šiandien jūsų gyvenimas gali priklausyti nuo grynumo kontrolės administravimo far¬macijos įstaigoje, rytoj jis gali priklausyti nuo Automobilių departa¬mento sprendimo, kitą savaitę jis gali priklausyti nuo Valstybės departamento pareigūno administracinės išminties. Nori ar nenori, ad¬ministravimas yra kiekvieno rūpestis. Jei norime išlikti, verčiau pasi¬stenkime jį suvokti.
Dwight Waldo (1955, p. 70)
Laisvas ir nelaisvas, kontroliuojantis ir kontroliuojamas, besirenkan¬tis ir renkamasis, darantis poveikį ir negalintis jam atsispirti, valdžios šaltinis ir negalintis jos neigti, priklausomas ir nepriklausomas, pra¬turtinantis asmenybes ir nuasmenintas, nustatantis tikslus ir priverstas juos keisti, ieškantis apribojimų, kad galėtų priimti sprendimus, sie¬kiantis konkretaus, tačiau besirūpinąs visuma, randantis lyderius ir neigiantis jų vadovavimą, norintis valdyti žemę ir valdomas nemato¬mo – apie tokį žmogų ir visuomenę pasakojama šiuose puslapiuose.
Chester Barnard (1948, p. 296)

PIRMAS SKYRIUS
VIEŠŲJŲ ORGANIZACIJŲ PAŽINIMAS
Dwighto Waldo (Dwight Waldo) pateiktas viešųjų organizacijų reikšmės mūsų gyvenimui įvertinimas šiandien yra netgi aktualesnis negu prieš trisdešimt penkerius metus, kai buvo parašytas. Per tą laiką federacijos, valstijos ir vietos viešosios organizacijos išaugo tiek, kad šios šalies valdžios institucijose dirba daugiau kaip šešiolika milijonų žmonių. Dar svarbiau, jog valdžios nagrinėjamų klausimų apimtis ir sudėtingumas padidėjo kur kas labiau, negu galėjome numatyti bent prieš kelerius metus, Kadangi viešųjų organizacijų įtaka mūsų gyvenimui tokia didelė, kalbėdami apie jas, kaip sako Waldo, geriau jau kalbėkime išmintingai.
Tačiau, kaip nurodo Chesteris Barnardas (Chester Barnard), reikia suvokti ir organizacijos gyvenimo kokybę. Nors viešąją biurokratiją dažnai vertiname kaip beasmenį mechanizmą, tačiau iš tiesų kiekvienas mūsų susidūrimas su viešąja organizacija – tai ilga ir sudėtinga žmogaus gyvenimo įvykių, supratimo bei elgesio grandinė, kuri susiformavo kasdieniame tokių, kaip mes patys, žmonių gyvenime. Organizacijos yra individualių žmogaus veiksmų rezultatas, veiksmų, kurie juos atliekantiems turi ypatingą reikšmę bei prasmę. Tariamai beasmenė organizacija visuomet veikia itin asmeninio gyvenimo fone.
Dėl šios priežasties viešosios organizacijos gali atrodyti labai įvairios priklauso nuo to, kokiu požiūriu vertinsi. Pavyzdžiui, dažnai kalbame apie begalinę painiavą ir popierizmą, kurie, manoma, būdingi viešosioms organizacijoms. Nors kai kurioms įstaigoms tariamai labai rūpi dirbti efektyviai ir gerai teikti paslaugas, atrodo, jos sukurtos tik dėl to, kad trukdytų tinkamai spręsti mūsų problemas. Viena, biurokratija gali atrodyti tokia sustabarėjusi, kad jau tapo nejautri, o antra, ji gali atrodyti iki žiaurumo despotiška. Taigi nenuostabu, jog daugelio amerikiečių nuomonė apie viešąją biurokratiją gana prasta.
Tačiau įspūdis pasikeičia, kai su biurokratija ir jos žmonėmis susipažįstame artimiau. Ne vienas tų asmenų yra labai rūpestingi ir kompetentingi, daug dirba, bando dalykiškai spręsti jiems tenkančius sudėtingus klausimus. Daugeliui jų senoji valstybės tarnybos sąvoka neatrodo atgyvenusi. Darbas valdžioje nėra tik užsiėmimas, tai galimybė dalyvauti sprendžiant sudėtingas valstybės problemas. Tai „tikras pasaulis”, kuriame žmonės patiria skausmą ir pasididžiavimą, džiaugsmą ir nusivylimą. Tai labai asmeniška vieta.
Šioje knygoje ne tik aiškinsimės, ką reiškia protingai kalbėti apie viešąsias organizacijas, bet ir tai, kaip mūsų žinias galima pritaikyti supratingai sprendžiant žmonėms iškylančias problemas. Bandysime atsakyti į pagrindinius klausimus: kaip galėtume suformuluoti geresnę ir sistemiškesnę viešųjų organizacijų sampratą; ką turėtume žinoti, kad viešąsias organizacijas padarytume dėmesingesnėmis, ir kaip galėtume pritaikyti įgytas žinias savo gyvenimui pagerinti?

PAŽINIMAS
Šie klausimai svarbus tiek praktiškai, tiek ir teoriškai. Kiekvienas administratorius praktikas turi nuolat (nors nebūtinai sąmoningai) klausti, kokių žinių galima sukaupti ir kaip jas pritaikyti? Ką žinau apie šią organizaciją, kaip galiu sužinoti ir tą informaciją pritaiky

ti? Vadovo užduotis yra pasirinkti, kokią informaciją kaupti, priimti sprendimus ir, remiantis ta informacija, imtis veiksmų. Galima net tvirtinti, kad pažinimas yra administravimo esmė.
Žinoma, žinių žmonės įgyja įvairiai. Mūsų supratimui apie organizacijas, be abejo, turi įtakos įvykiai, vykę prieš mums pradedant nuolat bendrauti su tomis organizacijomis. Patyrimas šeimoje padeda perprasti galią, valdžią, bendravimą, o patyrimas bažnyčioje bei mokykloje suteikia informacijos apie labiau struktūrizuotas organizacijas. Kol pradedame turėti reikalų su pagrindinėmis viešosiomis organizacijomis, kaip jų nariai arba klientai, jau esame pakankamai susipažinę su pagrindiniais elgsenos ir veiksmų modeliais (Denhardt, 1972, p. 15-19). Tačiau turime dar daug sužinoti, ir yra įvairių būdų tai padaryti. Galime pasikliauti gandais ar nuo¬girdomis, tyrinėti organizacijos veiklą praeityje, klausyti kitų organizacijos narių patarimų ir mokytis iš jų arba galime leistis vadovaujami efektyvumo didinimo ekspertų žinovų ir organizacijų raidos specialistų patarimu.
TEORIJA, PAGRĮSTA PRAKTIKA
Kiekvienu šių būdų formuojame savo požiūrį arba viešųjų organizacijų teoriją, ieškome paaiškinimų arba supratimo, kaip sistemiškai suvokti viešąsias organizacijas, jų narius ir dalyvius. Mūsų stebėjimų bei vertinimų rezultatai menamų viešųjų organizacijų teorijų pagrindu gali būti laikomi ta prasme, kad, nors ir retai suformuluojami ar sąmoningai svarstomi, sukuria prielaidas apie tai, kaip veikia viešosios organizacijos. Svarbiausia, kad tos teorijos be praktikos neegzistuoja ir neatsiejamai yra susijusios su tuo, kaip mes, viešųjų agentūrų nariai, arba jų dalyviai, elgiamės. Kiekvienas mūsų veiksmas grindžiamas tomis teorijomis, kurių laikomės, arba, tiksliau, yra mūsų teorinės pozicijos išraiška. Veikloje teorija ir praktika yra neatsiejamos. Šis teiginys atrodo gana paprastas, tačiau būtent priešingas teiginys, t.y. jog teorija yra atitrūkusi nuo praktikos – vis dažniau girdimas dabartinėse diskusijose apie viešąjį administravimą. Dažnai administratoriai skundžiasi, jog teoretikai nuo JAV įkūrėjų (1787 konstitucinio suvažiavimo dalyvių) iki šių dienų mokslininkų, gyvena ir dirba tarsi užsidarę dramblio kaulo bokštuose yra taip nutolę nuo praktiškojo pasaulio, kad jų principai ir įžvalgos neatitinka realaus gyvenimo. O mokslininkai, netgi tie, kuriems rūpi administracijos mokslo aktualumas, skundžiasi, kad viešųjų įstaigų praktikai yra taip susirūpinę administravimo smulkmenomis, jog dažnai praranda teorinę perspektyvą. Atotrūkis tarp teorijos ir praktikos, manoma, yra toks didelis, kad atrodo neįmanoma jų sujungti.
Pagrindinis šios knygos tikslas pateikti tokią viešųjų organizacijų sampratą, kuri padėtų sujungti teoriją ir praktiką, apmąstymus ir veiklą.
Formuojant protingą ir atidų požiūrį į viešąsias organizacijas, teorijos ir praktikos klausimas yra pagrindinis. Todėl ant kortos pastatyta kur kas daugiau negu varžybos tarp mokslininkų ir praktikų. Pagrindinis šios knygos tikslas – pateikti tokią viešųjų organizacijų sampratą, kuri padėtų sujungti teoriją ir praktiką, apmąstymus ir veiklą. Dėl to tolesniuose skyriuose apžvelgsime tas individo, organizacijų ir socialines teorijas, kuriomis siūloma vadovautis aiškinant viešųjų organizacijų veiklą, ir kelsime klausimus, kaip tos teorijos ir teiginiai, kuriais remiantis jos buvo sukurtos, tarnauja mūsų pačių teorijų kūrimo procesui, kuris leidžia suformuluoti administravimo teorijas. Apžvelgdami tuos darbus, kritiškai įvertinsime teorijos bei praktikos santykį, ir galiausiai šį ryšį pritaikysime asmeninės veiklos koncepcijai.

SKIRTINGI POŽIŪRIAI: 1 atvejis
Jau minėjome, kad ir mokslininkai, ir praktikai bando išspręsti viešojo administravimo pažinimo problemą. Kad suvoktume jų keliamus klausimus, išnagrinėsime du atvejus, atskleidžiančius kai kuriuos esminius viešojo administravimo teorijos bruožus. Kiekvienu atveju pradėkime nuo klausimo, kaip jūs, stebėtojas, apibūdintumėte įvairius veikėjus ir kaip analizuotumėte jų tarpusavio santykius. Kokios informacijos (išsamios, neišsamios, objektyvios, subjektyvios ir pan.) jūs turite? (Paprastai tyrinėtojai, apžvelgdami tokius atvejus, teigia, jog jiems nepakanka informacijos, kad atvejis jiems nevisiškai aiškus. Tačiau, žinoma, taip sakytų kiekvienas, nes visada atrodo, jog informacijos nepakanka.) Ar tai, kad prašote daugiau informacijos, reiškia, jog turite organizacijos įvaizdį, kuris, gavus dar daugiau informacijos, būtų aiškesnis? Jeigu jūsų klausimai atspindi tam tikras viešųjų organizacijų gyvenimo sampratas, kaip jas apibūdintumėte?
Galite nagrinėti atvejį ir remdamiesi jo dalyvių pozicija. Bandykite jų akimis pamatyti, kas vyksta iš tikrųjų. Galite bandyti atkurti tai, kaip jie analizavo situaciją. Kokiomis žiniomis ar organizacijos gyvenimo supratimu remdamiesi jie veikė? Kokios informacijos jie turėjo ir kokios trūko? Kaip jie apibūdintų savo bendrą požiūrį į viešųjų organizacijų gyvenimą? Ką jie mano apie žmogaus elgesį? Kaip supranta pagrindinius jų organizacijos uždavinius? Kaip supranta pačių valdžios agentūrų ir jų darbuotojų vaidmenį? Koks ryšys tarp jų pažiūrų sistemos ir elgesio?
Pirmasis atvejis parodo santykį tarp to, kaip suprantame orga¬nizacijų gyvenimą ir to, kaip elgiamės viešosiose organizacijose. Ke-nas Welshas vasarą dirbo stažuotoju didelės įstaigos vadybos paslaugų padalinyje. Per tą laiką Kenas turėjo imtis įvairių su vadybos reikalais susijusių projektų daugelyje centro laboratorijų. Vadybos paslaugų padalinys tai personalo skyriaus dalis, tačiau padalinio darbuotojams dažnai tekdavo „gesinti gaisrus” aukštajai vadovybei, todėl skyriuje jie buvo laikomi prestižiniais, ir direktorius jiems skyrė ypatingą dėmesį.
Po dviejų savaičių, per kurias Kenas susipažino su padalinio, skyriaus ir centro darbu, vienas nuolatinių analitikų Rickas Arnoldas – paprašė Keną padėti atlikti įdarbinimo analizę vienoje kompiuterių laboratorijoje. Tai buvo toks projektas, kokio Kenas tikėjosi iš savo vasaros stažuotės, todėl jis su džiaugsmu sutiko jame dalyvauti. Ypač džiaugėsi tuo, kad Rickas, kurį neabejotinai mėgo padalinio vadovas ir kurį juokais, bet pagarbiai, vadino Su-peranalitiku, paprašė jo pagalbos. Be patirties, kurios pats įgis, Kenas turės galimybę tiesiogiai stebėti kompetentingo vadybos analitiko darbą. Be to, buvo aišku, jog Ricko nuomonės paiso padalinio vadovas, todėl galėjo pasitaikyti galimybė stebėti veiksmus tuo lygiu, o gal net dalyvauti aukščiausiojo lygio centro vadovybės pasitarimuose. Taigi tai buvo patraukli užduotis, ir Kenas nedelsdamas ėmėsi darbo.
Paaiškėjo, jog Keno galios ribotos. Rickas buvo vyriausias analitikas, todėl jis, aišku, norėjo vadovauti projektui. Kenui tai atrodė visiškai natūralu. Kadangi Rickas tuo pačiu metu dirbo dar su keliais projektais, Kenas šiame įdarbinimo projekte dažnai pasijusdavo neturįs ką veikti. Todėl labai apsidžiaugė, kai Eddie Barthas, vienas iš vyresniųjų personalo narių, paprašė padėti sudaryti organizacijos schemas, kurių prašė vadovybė. Kenas dirbo nedidelėje techninių darbuotojų grupėje, -vienoje iš dviejų, kurios prieš kelerius metus buvo sujungtos į paslaugų padalinį. Netrukus Kenas suprato, kad organizacijos schemos sudarymas, ypač patekęs į šių techninių darbuotojų rankas, virto nepaprastai specializuotu procesu: jam reikėjo begalinių tvirtinimų, dėl grafinių projektų ir reprodukcijų jis tapo sudėtinga problema, kur kas sudėtingesne, negu galima buvo įsivaizduoti. Be abejonės, šis projektas Kenui buvo mažiau įdomus, negu žmogiškos įdarbinimo projekto problemos, tačiau Eddie visuomet buvo toks malonus, sulaukęs pagalbos atrodė toks laimingas. Taigi Kenas braižė schemas. Po dviejų savaičių darbo su dviem projektais jis išgirdo signalų, kad jo darbe ne viskas gerai. Kitas stažuotojas koridoriuje nugirdo pokalbį apie pernelyg energingus stažuotojus. Viena sekretorių užsiminė, kad ji tikinti, jog Kenui praeisiąs įkarštis. Kenas nesijautė nei itin energingas, nei įsikarščiavęs, todėl tokie komentarai jam pasirodė gana keisti. Jis pagalvojo, kad jie kalbėjo apie ką nors kitą.
Po kelių dienų Keną pakvietė užeiti į Jimo Piersono kabinetą. Jimas, vienas vyresniųjų personalo darbuotojų, vadovavo techniniam padaliniui, ir, Keno nuomone, per pirmąsias jo darbo centre savaites laikėsi distancijos, nors ir nebuvo nemalonus. Kiti buvo draugiški, kvietė Keną į vakarėlius, siūlė stoti į personalo skyriaus softbolo komandą, o Jimas laikėsi nuošalyje. Antra vertus, Jimas ir Kenas darbe susidurdavo retai, todėl Kenui neatrodė, kad tai keista. Kenui atrodė, kad susitikimas yra draugiškumo ženklas ir tikėjosi galėsiąs artimiau susipažinti. Tačiau draugiško pokalbio viltys greitai išsisklaidė: vos tik Kenas įėjo, Jimas ėmė kalbėti apie tai, kaip tvarkyti savo laiką, ypač akcentuodamas, kad dirbant su pernelyg daug projektų, nė vienas nebus atliktas tinkamai tai buvo aiški užuomina apie tuos du projektus, su kuriais dirbo Kenas.
Kenas buvo priblokštas. Niekas ir niekada nekėlė klausimo dėl jo darbo kokybės. Projektai neužėmė vienas kito laiko. O jeigu taip ir būtų buvę, Kenui buvo keista, kad pats Jimas ėmė jam priekaištauti. Vėliau Kenas apie tai pasišnekėjo su kitu stažuotoju, ir tas jam pasakė, jog Jimas visada širdo, kad, sujungus du padalinius, jis nebuvo paskirtas direktoriumi. Kitą rytą Jimas apie tai užsiminė Rickui, tačiau šis tik sumurmėjo apie „atsilikusius” skyriaus darbuotojus. Kenas pasijuto marionete kažkokioje kovoje dėl valdžios ir tuoj nusprendė pasitraukti iš mūšio lauko. Pasitaikius progai susitikti skyriaus vadovą, jis paaiškino padėtį ir pridūrė, kad iš tiesų nėra jokių tikrų problemų, o juo tik naudojamasi. Vadovas atidžiai išklausė, bet nieko nepasiūlė, tik pažadėjo stebėti padėtį.
Vėliau tą pačią savaitę, geriant alų po softbolo varžybų, personalo skyriaus direktorius paklausė Keno, kaip sekasi stažuotė. Kenas papasakojo jam, kas vyksta. Direktorius ilgai kalbėjo apie sunkumus, jam iškilusius reorganizuojant šio skyriaus padalinius. Be to, jis pareiškė, jog šių dviejų padalinių sujungimas sumažino jo kontrolės lauką ir palengvino vadovavimą skyriui. Buvo aišku, kad jam artimesnis analitinis požiūris į vadybos paslaugas: tokio laikėsi ir vadovas bei Superanalitikas. Pasak jo, reorganizacija išsprendė vieną iš pagrindinių jo problemų, o gal, kaip vėliau bandė prisiminti Kenas, jis sakė, kad tai greitai įvyks.
Šis atvejis parodo, kokių problemų iškyla norintiems daugiau sužinoti apie viešąsias organizacijas. Kokie motyvai žmones skatina dirbti tose organizacijose? Kaip galime paaiškinti ydingus bendravimo modelius viešosiose įstaigose? Kaip geriau suvokti ryšį tarp biurokratų ir biurokratijos? Kaip susitvarkyti, o gal netgi vadovauti organizacijos kaitai? Be to, ir tai dar svarbiau, šis atvejis parodo, kad pirmiausia mūsų veiksmų pagrindą sudaro pažinimo įgijimas. Prieš kiekvieną iš dalyvių buvo iškilusi užduotis sukaupti reikalingų žinių apie konkrečias aplinkybes, paskui nuspręsti, kaip turima informacija dera (ar reikia ją keisti) su jo paties pažiūrų sistema, jo menama teorija apie žmonių elgesį organizacijose. Kiekvienas iš šių asmenų turėjo atsakyti į tris pagrindinius klausimus, susijusius su viešosiomis organizacijomis: 1) Kokios žinios būtinos veiklai? 2) Kokie yra geriausi žinių šaltiniai? 3) Kaip tas žinias pritaikyti esamai situacijai? Tik atsakęs į tuos klausimus (nors menamai) kiekvienas asmuo galėjo imtis veiklos.
Pavyzdžiui, Kenas Welchas, šiuo atveju svarbiausias veikėjas. Iš visų dalykų, galėjusių padėti jam suvokti situaciją, Kenas pasirinko tai, kas susiję su valdžia ir galia. Jo dėmesys (tikriausiai perdėtas) valdžiai ir galiai privertė jį žiūrėti į pasaulį per tam tikrą linzę, kuri vienus įvykius išryškino, o kitus nublukino. Surinkęs tam tikrą informaciją, Kenas nusprendė, jog yra „marionetė” įstaigos kovoje dėl valdžios. Jei būtų sutelkęs dėmesį j kitus dalykus, pavyzdžiui, bendravimo trūkumus, o tai dažnai nutinka stambiose organizacijose, nepaisant pastangų bendradarbiauti, jis būtų elgęsis visiškai kitaip, galbūt būtų bandęs išsiaiškinti sumaišties priežastį ir ieškojęs veiksmingesnių santykių su kolegomis. Bet kuriuo atveju aišku, kad Keno turima organizacijos gyvenimo perspektyva, jo paties įsivaizduojamos organizacijos teorija nulėmė ir veiksmus.
SKIRTINGI POŽIŪRIAI: 2 atvejis
Panagrinėkime kitą atvejį, kuris parodo teorijų ir veiksmų, kurių žmonės laikosi, ir veiksmų, kurių jie imasi, ryšį bei nušviečia pagrindinius viešųjų organizacijų mokslo dalykus. Johnas Tayloras ir Carol Langley dirbo vietinėje bendruomenės plėtros agentūroje. Smarkiai reorganizavus agentūrą ir pradėjus įgyvendinti daug naujų programų, Johno paprašė vadovauti paskolų būstui programai, o Carol jam padėti. Pagal programą paskolas su mažomis palūkanomis buvo numatyta skirti žmonėms, tam tikruose miesto rajonuose norintiems įsigyti būstą. Nors ir Johnas, ir Carol turėjo patirties šioje srityje, nė vienas nebuvo susipažinęs su šia programa. Negana to, seminarai apie tokių programų įgyvendinimą vyko prieš keletą mėnesių. Joh-nui ir Carol paprasčiausiai įteikė instrukciją ir liepė imtis darbo.
Programoje buvo numatyta naujų veiklos formų, tačiau joms pradėti reikėjo laiko. Pavyzdžiui, reikėjo apmokyti inspektorius, kurie savo veiklą koordinuotų su savivaldybės inspektoriais, reikėjo užmegzti ryšius su daugeliu įstaigų, kurios teiktų informaciją apie paskolų prašytojus.
Johnas greitai suvokė, kad yra spaudžiamas per labai trumpą laiką baigti svarstyti pirmosios prašytojų grupės prašymus. Pirmąją grupę sudarė apie 40 prašytojų. Jie jau buvo kreipęsi į kitas programas, tačiau gavę neigiamus atsakymus. Savo prašymus agentūrai jie buvo pateikę maždaug prieš metus, todėl norėjo, kad prašymai būtų apsvarstyti kuo skubiau. Po kelių tokių prašytojų vizitų ir telefono skambučių Johnas puikiai suvokė, ką jie jaučia. Antra vertus, Johnas žinojo, kad ši paskolų programa ilgainiui bus gana svarbi bendruomenei ir kad, esant tokioms sunkioms aplinkybėms, gerai atliktas darbas turės didelės įtakos agentūrai ir jo paties karjerai valstybės tarnyboje.
Carol suvokė būtinybę kuo greičiau atlikti darbą, be to, ji jautėsi atsakinga prieš prašytojus. Ji rimtai reagavo į direktoriaus pastabą, kad agentūra galėtų pasinaudoti šia proga ir „išmokyti” prašytojus tvarkos, susijusios su tokiais projektais. Jai atrodė labai svarbu nuolat susisiekti su prašytojais ir informuoti juos apie reikalus, pavyzdžiui, patikrinimus, išlaidas, paskolų dydį, finansinę informaciją ir paskolų teikimo sąlygas bei terminus.
Kitaip nei Johnas, beveik visą laiką praleidžiantis įstaigoje, ji dažnai bendraudavo su prašytojais, kai kuriuos jų pažinojo iš ankstesnio darbo agentūroje.Johnas ir Carol turėjo užvesti bylą ir surinkti išsamią informaciją apie prašytojo finansinę padėtį ir pageidaujamą būsto atnaujinimo projektą. Šią informaciją, pasirašytą prašytojo, vėliau reikėjo persiųsti į regioninę įstaigą, kur turėjo būti priimtas sprendimas dėl paskolos.
Johnui atrodė, kad procesas užimtų mažiau laiko, jeigu prašytojai pasirašytų tuščius blankus, ir Carol laikytų juos agentūroje. Gavus informaciją, susijusią su paskola, būtų galima užpildyti atitinkamas eilutes ir sutaupyti laiko, gaištamo supažindinant kiekvieną prašytoją su informacija. Be to, esant tokiai tvarkai, nereikėtų ilgai derinti vizitų, kuriuose aptariama gautoji medžiaga.
Johnas ir Carol, be abejonės, skirtingai suvokė viešojo administratoriaus vaidmenį moderniojoje visuomenėje. Skirtingai jie suprato ir tai, kas yra dalykiškas administravimas. Todėl, patekę į šią situaciją, jie prisitaikė prie aplinkybių pagal savo administracinio darbo supratimą, ir ši samprata tapo jų veiksmų pagrindu.

Johnas norėjo kuo efektyviau atlikti paskirtą užduotį, o Carol rūpėjo nedelsiant reaguoti į klientų poreikius ir padėti jiems suvokti procesą.

Viena vertus, vyriausybinės įstaigos skatinamos kuo veiksmingiau teik¬ti paslaugas. Antra vertus, jos turi jautriai reaguoti į poreikius ir troški¬mus tų, kuriems dirba.
Kaip matome, šie dalykai, kuriuos skirtingai suprato Johnas ir Carol, nėra neįprasti, iš tiesų tai viešojo administravimo esmė. Viena vertus, vyriausybinės įstaigos skatinamos kuo efektyviau teikti paslaugas ir, kur įmanoma, atsisakyti biurokratiškumo. Kadangi viešosios įstaigos turėtų dirbti visuomenės interesų labui, jos turėtų jautriai reaguoti į poreikius ir troškimus tų, kuriems dirba. Ir dar galima teigti, kad viešosios įstaigos turėtų jausti ypatingą atsakomybę išmokyti piliečius kuo veiksmingiau spręsti savo problemas.
Šis atvejis – įdomus komentaras dar vienam klausimui, iškylančiam tyrinėjant viešąsias įstaigas: mūsų padėtis didžia dalimi nulemia požiūrį. Tai yra, paprastai asmens veiksmai vienaip atrodo iš išorės, o kitaip iš vidaus. Pavyzdžiui, Johno elgesį galėtume apibūdinti kaip savanaudišką, nes jam rūpi padaryti įspūdį tik tiems, kurie galėtų turėti įtakos jo paaukštinimui, tačiau geranoriškiau nusiteikę Johną galėtume apibūdinti kaip besirūpinantį agentūros klientais, norintį kuo skubiau padėti jiems gauti paskolas ir taip išspręsti finansinius sunkumus. Pats Johnas savo veiksmus galėtų apibūdinti ir vienaip, ir kitaip, be to, jis galėtų kalbėti apie situaciją visiškai kitu aspektu, pavyzdžiui, galėtų sakyti, kad jautė didžiulį spaudimą tiek iš išorės, tiek iš organizacijos vidaus, verčiantį užbaigti darbą, ir kad visa šita padėtis, ypač konfliktas su Carol, jam buvo nuolatinio nerimo šaltinis. Nors gana išsamiai galime apibūdinti individų elgesį organizacijoje, tačiau kur kas sunkiau įvertinti jų poelgių svarbą jiems patiems. Tačiau, norint protingai ir jautriai suvokti viešąsias organizacijas, reikia ir vieno, ir kito.

FORMALIOSIOS VIEŠŲJŲ ORGANIZACIJŲ TEORIJOS

Anksčiau minėjome keletą šaltinių, iš kurių semiamės žinių apie viešąsias organizacijas. Ir visai nesvarbu, ar mėginsime tobulinti sa¬vo teorijas, ar ne – jos kuriamos, ir mes jomis vadovaujamės. Norėdami patobulinti savo gebėjimą jautriau ir protingiau reaguo¬ti į situacijas, kuriose atsiduriame kaip viešųjų organizacijų klien¬tai, privalome kruopščiau apgalvoti tas menamas teorijas, kurių laikomės. Vienas kelias yra palyginti mūsų pačių menamas teorijas su išsamiomis teoretikų ir praktikų teorijomis, ir taip bandyti ge¬riau suvokti organizacijų pasaulį, kuriame gyvename. Formaliąsias viešųjų organizacijų teorijas galime lyginti su mūsų pačių perspektyva, ją patikslinti ir patobulinti taip, kad geriau suvoktume savo pačių ir kitų žmonių veiksmus.
KODĖL REIKIA STUDIJUOTI FORMALIĄSIAS TEORIJAS?
Formaliųjų teorijų studijavimas neabejotinai duoda naudos. Nors kuriantieji tokias teorijas ieško atsakymų į tuos pačius klausimus, kaip ir visi kiti, bandantys geriau suvokti organizacijų gyvenimą, pirmieji tai daro kur kas atsargiau, tiksliau ir rafinuočiau. Jie nėra išmintingesni ar įžvalgesni tiesiog tam skiria daugiau laiko. Kadangi formaliosios teorijos yra kruopščiau išrutuliotos, jos atspindi ir daugiau aspektų, ir tai, kokia tvarka pabrėžiami svarbiausi aspektai. Dėl šios priežasties formaliosios teorijos yra tarsi atskaitos taškas, pagal kurį galime lyginti savo pačių požiūrį į organizacijų gyvenimą. Norėdami patobulinti savo pačių suvokimą, turėtume tyrinėti kelius, kuriais eidami, kiti teoretikai ir praktikai bandė sukurti savo teorijas. Taip elgdamiesi, suvokiame tuos klausimus, kuriuos turėtume apsvarstyti, ir tuos, kurie nuolat buvo aptarinėjami (ir iš kurių neišvengiamai turėsime rinktis) ir suvokiame savo padėtį pagrindinių klausimų, kurie kyla esantiems organizacijose, atžvilgiu.
Be abejonės, teoretikų požiūris į tai, koks yra tinkamas teorinis pagrindas viešųjų organizacijų suvokimui, skiriasi, tačiau galima sakyti, kad daugelio teorijų tikslas sukurti suprantamesnį ir in-tegruotesnį, negu įprasta, pasaulio suvokimą. Teorija pakyla aukščiau paprastų faktų stebėjimo ir aklo prisirišimo prie tam tikrų vertybių, stengiasi pateikti labiau apibendrintus aiškinimus. Tai nėra paprasta faktų sankaupa ji atsiranda iš faktų ir nėra paprastas vertybių pripažinimas ji pertvarko vertybes. Taip teorija mūsų patirtį papildo dar vienu simboliniu matmeniu. Teorija nėra paprastas faktų ar vertybių pertvarkymas apgalvotas atgaminimas to, kaip mes suvokiame pačius save ir mus supantį pasaulį. Todėl teorijas galima vertinti pagal tai, kaip jos padeda aiškiau suvokti pasaulį ir jame efektyviau elgtis.
Dėl šios priežasties skeptiškai turėtume vertinti viešųjų organizacijų ir kitas teorijas. Turime pripažinti, kad viešųjų organizacijų teorijos, kaip ir pačios viešosios organizacijos, yra žmonių veiklos rezultatas, tam tikros konstrukcijos, kurios mažiau ar daugiau gali tikti įvairiems tikslams. Visos teorijos vienus dalykus akcentuoja, kitus nuvertina; taip jos atspindi platesnius kiekvienos kultūros aspektus. Dėl šios priežasties, svarstydami įvairias teorijas, matysime gyvenimo atspindį, tačiau turime atsiminti, kad tas atspindys nėra tobulas, jis yra perfiltruotas per bendrosios kultūros ir specifinių teoretiko pasirinkimų linzes. Todėl kartais teorijos paslepia realybę, o kartais ją išryškina.

MODELIŲ REIKŠMĖ
Šį faktą galime pailiustruoti svarstydami pažinimo perdavimo vaidmenį. Viešojo administravimo teoretikai dažnai kalba apie savo darbą kaip apie organizacijų, arba administravimo modelių, kūrimą. Šia prasme žodis „modelis” reiškia ne idealią organizacijos ar organizavimo būdo formą, bet realaus gyvenimo reprezentavi-mą (šiuo atveju verbalinį reprezentavimą). Vienas organizacijų teoretikas, pavyzdžiui, organizacijų modelius lygino su molekulinių struktūrų fizikoje modeliais, kuriuose visi rutuliukai reiškia įvairias įstaigas, o linijos valdžios linijas (Weiss, 1956, p. 2). Bet kuriuo atveju teoretikų sukurti modeliai turi bendrų bruožų su kitais modeliais.
Prisiminkime kokį nors automobilio modeliuką. Jis atspindi tikrą, normalaus dydžio automobilį. Jo forma tokia pat kaip ir didelio automobilio, jis turi bamperius ir langus, netgi besisukančius ratus. Šiuo atveju modelis gana puikiai atspindi realybę. Tačiau kitu atžvilgiu automobilio modelis skiriasi – variklis jame sukamas gumine juostele, o ne uždegamas benzinu. Šiuo požiūriu automobilio modelis iškreipia, o ne atspindi tikrovę. Tačiau šis iškraipymas sąmoningas. Modelio kūrėjas nori pailiustruoti, kad automobilis juda žeme, ir jam atrodė svarbiau parodyti būtent šį natūralaus dydžio automobilio veikimo aspektą, o ne tiksliai atkur-li įrenginį, verčiantį jį judėti. Todėl modelis ir atspindi, ir iškraipo tikrovę. Kad modelis būtų prasmingas, turime žinoti, kas yra kas.
Analizuodami viešųjų organizacijų teorijas turėtume žinoti, ką teoretikai pasirinko kurdami savo teorijas, ir pažinti tuos nukrypimus, prie kurių privedė šios teorijos. Tai yra, visuomet turėtume išsiaiškinti, kas pasakyta, kas nepasakyta ir kas dar turėtų būti pasakyta. Šis paskutinis klausimas itin svarbus, kadangi, kaip buvo minėta, teorija sukelia veiksmą. Todėl turėtume ne tik klausti, kaip teorijos išreiškia tai, kas esame mes ir mūsų organizacijos, bet ir tai, kuo mes ir mūsų organizacijos galėtų tapti.

VIEŠOSIOS ORGANIZACIJOS TEORIJŲ KŪRIMAS
Dabar pažvelkime į tai, ką ir iš ko teoretikai turi rinktis kurdami viešosios organizacijos teorijas. Tai yra, čia bus teigiama, kad teo-i etikų pasirinkimas paliko mūsų supratimą apie gyvenimą viešosiose organizacijose neišsamų, tačiau, nors suprantama ir integruota viešųjų organizacijų teorija dar nesukurta, kai kurie su ta teorija susiję aspektai buvo labai kruopščiai ištyrinėti. Be to, atsirado galimybė tuos aspektus sujungti į pažadėtą viešosios organizacijos teoriją, o tai padėtų suteikti prasmę mūsų susidomėjimui viešosiomis oi jvmizacijomis ir savo ruožtu pagerinti bendrą valstybės tarnybos kokybę.

Nors šis teiginys bus plėtojamas visoje knygoje, dabar tiktų ap¬žvelgti, kaip praeityje buvo žiūrima į viešųjų organizacijų teorijos kūrimą, ir nustatyti, kaip galima būtų suformuluoti integruotą po¬žiūrį. Kalbant apie viešųjų organizacijų teorijos apimtį, galima pa¬stebėti tris kryptis. Pirma, viešasis administravimas buvo laikomas valdžios proceso dalimi, todėl artimu politikos mokslui. Šiuo po¬žiūriu viešosios organizacijos teorija yra politinių mokslų dalis. An¬tra, viešosios organizacijos buvo laikomos beveik tokiomis pat, kaip ir privačios. Šiuo požiūriu viešosios organizacijos teorija yra tik pla¬tesnės organizacijų teorijos dalis. Trečia, buvo teigiama, kad vieša¬sis administravimas yra profesinė sritis, kaip teisė ar medicina, kur iš teorinių prielaidų gaunama praktinės naudos. Šiuo požiūriu vie¬šosios organizacijos teorija yra neįmanoma ir nepageidautina.
VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS IR VALDŽIA
Požiūrio, kad viešojo administravimo išskirtinis požymis yra jo ry¬šys su valdžia, laikėsi daugelis ankstyvųjų šios srities autorių; jis ir toliau traukia daugelį šalininkų. Pagal šią teoriją viešoji biuro¬kratija yra ne tik valdžios ranka, bet pripažįstamas ir svarbus jos vaidmuo valdžios procese. Teigiama, kad viešosios organizacijos įvairiais būdais daro įtaką valstybės politikos formavimui ir įgy¬vendinimui ir taip veikia „autoritetingą vertybių paskirstymą” vi¬suomenėje (Easton, 1965, p. 50). Jei tai yra tiesa, viešosios organizacijos turėtų būti vertinamos pagal tuos pačius kriterijus kaip ir kiti politikos proceso veikėjai. Tokie terminai kaip laisvė, lygybė, teisingumas, dėmesingumas ir pan. taikomi viešajai biuro¬kratijai lygiai taip, kaip ir vykdomajai valdžiai, įstatymų leidybai ar teismams. Todėl, remiantis šiuo požiūriu, tinkamiausia teorija, kuri galėtų būti pagrindas biurokratijos veiklai, yra politikos moks¬lai, o svarbiausios rekomendacijos, kurias galėtų pateikti teoreti¬kai, būtų tokios, kuriomis vadovaujamasi formuojant ir įgyvendinant valstybės politiką.
Šio požiūrio, kad viešosios organizacijos yra politikos proceso esmė, laikėsi daugelis ankstyvųjų teoretikų, ypač iš politikos moks¬lų srities. (Įdomu tai, kad ryšys tarp viešojo administravimo ir poli¬tikos teorijos šakų yra gana dvilypis.) Nors dažnai jos laikomos praktiniais ir filosofiniais tos pačios disciplinos kraštutinumais, vie¬šasis administravimas ir politikos mokslas turi bendrą paveldą, grin¬džiamą jų dėmesiu veiksmingam demokratiškam valdymui. Nors viešojo administravimo šaknys politikos teorijoje paprastai buvo ignoruojamos, vardan neatidėliotinų techninių problemų kai kurie teoretikai išlaikė susidomėjimą viešųjų organizacijų politikos te¬orija, susidomėjimą, kurį vėliau pamatysime ypač pabrėžiamą „nau¬jajame viešajame administravime”, ir tam tikruose pastarojo meto dėmesio valstybės politikai aspektuose.
VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS IR PRIVAČIOS ORGANIZACIJOS
Kiti tvirtino, kad priešingai šiai pozicijai individų elgesys orga¬nizacijose ir pačių organizacijų elgsena yra beveik tas pat, nepriklausomai nuo to, kokią organizaciją tyrinėsime. Toks bendras požiūris į organizacijų analizę patraukė daug šalininkų ir sukūrė tarpinę discipliną, kurios šaltinis buvo verslo ir viešasis administra¬vimas, organizacinė sociologija, industrinė psichologija bei įvairios kitos sritys. Šio požiūrio skelbėjai teigia, kad pagrindinės vadybos problemos yra tos pačios ir privačioje įmonėje, ir valstybės sekto¬riuje. Tai yra, bet kuriuo atveju vadovas turi reikalų su valdžios ir galios bei komunikacijos klausimais, ir t.t. Jeigu tai yra tiesa, pa¬mokos, išmoktos vienoje aplinkoje, automatiškai turėtų būti per¬keliamos j kitą. Be to, pamokos, išmoktos bet kurioje aplinkoje, turėtų praturtinti bendrąją organizacijų teoriją. Pavyzdžiui, moty¬vacijos tyrimas, atliktas su automobilių pramonės surinkimo cecho darbininkais, ir tyrimas apie skatinimo modelius valstybės sekto¬riuje turėtų papildyti bendrą darbuotojų motyvacijos aiškinimą.
Paprastai požiūris, kad reikia laikytis bendrosios administravi¬mo teorijos, siejamas su požiūriu, kad pagrindinis tokios teorijos rūpestis turėtų būti efektyvumas. Iš dalies šis požiūris kyla iš anks¬tyvojo mokslo ir verslo ryšio, kai buvo aiškiai akcentuojama moks¬linių principų svarba organizacijos produktyvui didinti. Šis principas netrukus buvo pakartotas ir valstybės sektoriuje; straipsnyje, kuris dažnai cituojamas kaip inauguracinis darbas viešojo administravi¬mo srityje, Woodrowas Wilsonas (Woodrow Wilson, 1887) tvirtina, kad tokia teorija valstybės sektoriuje galėtų padidinti efektyvumą, kaip tai yra privačiame. Bet kuriuo atveju šis požiūris, siūlantis ben¬drąją organizacijų teoriją, siejamą su organizacijų efektyvumo di¬dinimu, tebėra svarbus, gal netgi svarbiausias tarp viešojo administravimo tyrinėtojų.
VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS KAIP PROFESIJA
Be to, yra ir toks požiūris, kad viešąjį administravimą geriausia laiky¬ti profesija (kaip teisė ar medicina), susijusia su daugeliu teorinių perspektyvų. Dwightas Waldo (Dwight Waldo), vienas labiausiai ger¬biamų mūsų laikų teoretikų (1975, p. 223-224), ypač aktyviai skelbė šį požiūrį. Jis net išvedė analogiją su medicina: „Nėra vieningos, vie¬nodos sveikatos ir ligos teorijos, tokios teorijos ir technologijos nuo¬lat kinta, jose daugybė nežinomųjų, aštraus prieštaravimo dėl gyvybiškai svarbių medicinos klausimų, ir „kūrybos” elementas išlieka jose didelis ir svarbus. „Atidžiai studijuojant „sveikata” pasirodo esan¬ti tokia pat neapibrėžiama, kaip ir „geras administravimas”. Tačiau, nepaisant akivaizdžios nedarnos šioje teorijoje, medicinos mokyklos ir toliau rengia medicinos profesionalus, ir tai daro remdamosi įvai¬rių disciplinų teorijomis. Taigi galima būtų teigti, kad rengiant kar¬jerai viešojo administravimo srityje galima būtų laikytis panašios strategijos, tik turėtų rūpėti ne tiek dalykinis idėjų ir metodų pagrin¬das, kiek jų pritaikomumas sprendžiant administratorių problemas. Turint galvoje, kad šiuo metu jokia disciplina negali suteikti žinių, kurių reikia administratoriui viešajame sektoriuje, galime tikėtis, kad visos disciplinos duos tiek, kiek gali.
Deja, požiūris į viešąsias organizacijas, kaip į profesiją, tikriausiai labiau negu kiti čia pateikti požiūriai trukdo sukurti suprantamą ir integruotą viešųjų organizacijų teoriją, taip pat ir galimybę, kad teorija visiškai atitiktų praktikų interesus ir problemas. Teigti, kad viešojo administravimo praktikai žinių turi semtis iš teorinių perspek¬tyvų, atsiradusių tokios tradicinės mokslinės disciplinos, kaip orga¬nizacijų analizė arba politikos mokslas, kontekste, reiškia teigti, kad viešojo administravimo praktikai turi vadovautis teorijomis, kurios nevisiškai atitinka jų interesus. Administratoriaus požiūriu, politi¬nis mokslas nėra užbaigtas, nes jis ignoruoja pagrindines vadovavimo problemas, o organizacijų analizė yra neišsami todėl, kad ignoruoja demokratiško atsakomumo problemą. Bet kuriuo at¬veju administratoriui lieka teorinė užduotis suderinti abi teori¬jas, užduotis, kurios iki šiol neįveikė net ir talentingiausi leoretikai.
DĖMESYS SUDĖTINGOMS ORGANIZACIJOMS
Prieš toliau tyrinėjant viešosios organizacijos teorijos apimtį, būtina išskirti dar dvi viešosios organizacijos teorijos tendencijas, kurios susiaurino šios srities klausimų ratą. Pirma, daugelis viešo¬jo administravimo teoretikų dėmesį sutelkė į dideles ir sudėtin¬gas organizacijas. Todėl, pavyzdžiui, termino „organizacija” apibrėžimas apima savybes, akivaizdžiai būdingas tradicinėms biu¬rokratinėms struktūroms. Teigiama, kad organizacija – tai grupė žmonių, suburtų tam tikram tikslui pasiekti; ji vadovauja individų veiksmams. Be to, vadovaujama per tam tikrus ryšius, kuriuose dalyvauja vyresnybė ir pavaldiniai. Šiems ryšiams būdinga tai, kad valdžia eina iš viršaus žemyn. Biurokratinės organizacijos taip pat apibrėžiamos pagal jų struktūrą, arba hierarchiją, kuri atsiranda dėl darbo pasidalijimo ir vadovybės ryšių aiškinimo (kiekvienas asmuo turi vieną viršininką).
Nors į visus organizacijos apibrėžimus, suformuluotus asmenų, tiriančių stambias ir sudėtingas organizacijas, įeina vienoks ar ki¬toks šių elementų derinys, organizacijas galima apibrėžti ir laisviau. Pavyzdžiui, Barnardas (1948, p. 73) organizaciją apibūdina kaip „dviejų ar daugiau asmenų veiksmų arba jėgų sąmoningai koordi¬nuojamą sistemą”. Atkreipkime dėmesį, kad Barnardo apibrėžime ne tik išplečiama grupių, kurias galima laikyti organizacijomis, skalė, bet ir siūloma sutelkti dėmesį į koordinuotus veiksmus, o ne į for¬malius mechanizmus. Nors daugelis šioje knygoje apžvelgiamų te¬orijų dėmesį koncentruoja į dideles ir sudėtingas organizacijas, daugybė viešųjų agentūrų leidžia mums rinktis laisvesnį tyrimo ob¬jekto apibrėžimą. Be to, reikia atsiminti, kad didelių biurokratinių struktūrų savybes laikydami viešąsias organizacijas apibūdinančiais bruožais, tarsi pripažįstame tokių struktūrų tęstinumą. Jeigu viešo¬jo administravimo ir praktikai, ir teoretikai tyrinės tik biurokratines organizacijas, vargu ar jie svarstys alternatyvius organizacijų mo¬delius. Priešingai, savo organizacijas jie bandys pritaikyti šiam mo¬deliui. (Kaip vėliau matysime, kur kas naudingiau išlaikyti lankstesnį požiūrį.)
VALSTYBĖS IR VYRIAUSYBĖS ADMINISTRAVIMO SULYGINIMAS
Antra, daugelis, nors ir ne visi, viešojo administravimo teoretikų viešąjį administravimą sulygino su vyriausybės administravimu, tai yra su valdžios mandato vykdymu. Viešojo administravimo tyri¬nėtojai dėmesį sutelkė į tas agentūras, kurios formaliai yra vy¬riausybės dalys: departamentai, valdybos, municipalinio, valstijų ir federacinio lygio komisijos. Paulo Appleby (Paul Appleby, 1945, Ch.l) teigimu „vyriausybė skiriasi” nuo privačios įmonės, kadangi viešasis administravimas skiriasi nuo verslo administravimo. Be abejo, yra priežasčių manyti, kad viešasis administravimas turėtų būti skiriamas nuo kitų panašių sričių, bet ar todėl, kad jis susijęs su valdžia? Kai valstybės agentūrų darbuotojų klausiame, ką iš¬skirtinio jie mato savo darbe, jie paprastai aiškiai atskiria savo pačių darbo suvokimą nuo darbo privačioje įmonėje suvokimo. Pavyzdžiui, jie nurodo, kad valstybės agentūroms labiau rūpi pa¬slaugos, o ne gamyba ar pelnas. Be to, jie teigia, kad valdžios agentūrų tikslai yra kur kas menkiau apibrėžti negu privačiame sektoriuje. Pirmieji paprastai apibūdinami kaip paslaugos, o pas¬tarieji – kaip pelnas ir gamyba. Be to, praktikai nurodo, kad spren¬dimų priėmimo procesas valstybės agentūrose yra pliuralistinis, ir agentūros personalas ne tik turi būti dėmesingas kitiems aplin¬kos veiksniams, bet ir jų gebėjimui efektyviai veikti gali užbėgti už akių sprendimai, priimti kitur vyriausybės sistemoje. Reikalavi¬mas, kad valdžios agentūros jautriai reaguotų į piliečių interesus, akivaizdžiai ir, be abejonės, teisingai apriboja sprendimų priėmi¬mo procesą. Be to, praktikai tvirtina, kad jų veiksmai labiau negu pramonės srities kolegų matomi visuomenei. Kaip skelbia seno¬vės išmintis, viešieji administratoriai gyvena tarsi auksinių žuve¬lių akvariume, nes kiekvieną jų judesį atidžiai stebi kritiška visuomenės akis.
Daugeliui šios šalies administratorių atrodo, kad tos galimybės ir apribojimai iš tiesų atskiria viešąjį administravimą. Tačiau esama ženklų, kad šie bruožai atsirado ne dėl to, kad čia įtraukta vyriausy¬bė. Galima būtų tvirtinti, kad mažiau demokratiškos politinės sis¬temos savo tikslus gali apibrėžti tiksliau, jų sprendimų priėmimo procesai yra mažiau pliuralistiniai, joms mažiau rūpi atvirumas ar atskaitomybė. Visiškai įmanoma įsivaizduoti totalitarines sistemas, kuriose administraciniams veiksmams nebūdingi visi šie išskirtiniai bruožai. Be to, daugelis vadinamųjų privačių organizacijų vis daž¬niau patenka į visuomenės areną ir suvokia būtinybę keisti savo tradicinę vadovavimo praktiką. Daug privačių ir pusiau privačių or¬ganizacijų vis labiau orientuojasi į paslaugų sferą. Savo veiklą jie vykdo vis labiau susirūpinę dėl nežinomų aplinkos veiksnių įtakos, o jų veiklą atidžiai stebi ir vyriausybė, ir visuomenė.
Šie poslinkiai liudija ne tai, kad vyriausybė ir verslas vis labiau panašėja (nors jie gali būti panašūs), bet tai, kad demokratizacijos laipsnis, kurį prisiima organizacija, nulemia jai vadovavimo proceso viešumą. Toms organizacijoms, kurios įsipareigojusios atvirai, viešai formuluoti ir vykdyti politiką, atsiras ypatingų galimybių ir apriboji¬mų, kuriuos siejame su viešosiomis organizacijomis.
NAUJAI APIBRĖŽTA SRITIS
Šiame skyriuje bus teigiama, kad viešojo administravimo teorija gali būti sukurta iš naujo apibrėžus sritį. Kad būtų išvengta ankstes¬niuose apibrėžimuose buvusių apribojimų, alternatyvusis turi turė¬ti šiuos bruožus: paaiškinti ankstesnių teorijų perspektyvas, -politinę, bendrąją ir profesinę; apibūdinti viešąjį administravimą kaip procesą, o ne kaip kažką, atsirandantį tam tikroje struktūroje (t.y. hierarchijoje); jame turi būti pabrėžiamas viešasis proceso po¬būdis, o ne jo ryšys su formaliosiomis valdžios sistemomis. Tokia alternatyva bus sukurta vėliau, o pirmiausia bus nustatytas srities apibrėžimas, kuriuo remiantis galima kurti alternatyvą.
Pagal įprastą apibūdinimą demokratinė politinė teorija domisi būdais, kuriais viešosios institucijos skatina socialines vertybes, nustatytas ir taikomas aktyviai dalyvaujant piliečiams ir jautriai rea¬guojant į piliečių poreikius bei interesus. Demokratijos teorija dė¬mesį sutelkia į tokius klausimus kaip laisvė, teisingumas ir lygybė. Organizacijų teorijos, priešingai, domisi tuo, kaip individai gali pa¬keisti procesus, kad būtų naudingiau jiems patiems arba korporaci¬joms, ypač didelėse sistemose. Tokios teorijos dėmesį sutelkia į galios ir valdžios, lyderiavimo ir motyvacijos, grupių dinamikos aspektus.
Sugretinus šiuos du požiūrius knygoje bus įrodinėjama, kad vie¬šajam administravimui rūpi proceso kaitos galimybės, ypač siekiant viešai apibrėžtų socialinių vertybių. Toks apibrėžimas leidžia spręs¬ti, kad viešasis administravimas nėra vien kelių kitų mokslo ir prak¬tinių požiūrių junginys, kad jame glūdi išskirtinis dalyko esmės suvokimas. Jei taip, mūsų apibrėžimas turėtų leisti kurti viešojo ad¬ministravimo teorijas, o ne teorijas, susijusias su viešuoju administ¬ravimu. Kad suprantamiau apibrėžtume dalyką, sutelksime dėmesį į suprantamos ir integruotos viešosios organizacijos teorijos kūri¬mą. Be to, kuo daugiau mūsų apibrėžimas atitinka praktiką, tuo aktualesnis (lyginant su iki šiol siūlytom teorijom) jis bus tiems, kurie dirba šioje srityje. Jis pripažins neįprastą viešosios įstaigos vadovo darbo sudėtingumą.
Taigi žvelgiant šiuo aspektu vadovu viešojoje įstaigoje gali būti individas, jautrus tarpasmeninių ir struktūrinių santykių įtakai, pa¬stovių ir kintamų organizacijų modelių raidai, asmuo, galintis pri¬pažinti ir atsiliepti į organizacinės kaitos proceso subtilybes. Šis požiūris pripažįsta tokio vadovo ypatingą ryšį su socialinių vertybių formavimu ir įgyvendinimu, ryšį, kuris sudaro etinį viešojo admi¬nistravimo pagrindą. „Vadovo ryšiai su politiniu ir administraciniu pasauliu yra sudėtingi, todėl jame jis nėra nei nepriklausomas vei¬kėjas, nei vien politinės sistemos instrumentas. Būdamas šioje ypa¬tingoje padėtyje vadovas priima, interpretuoja ir daro poveikį vertybėms, kurios vadovauja jo gabumų ir talentų panaudojimui” (Denhardt and Nalbandlan, 1980).
Viešajam administravimui rupi vadovauti kaitos procesams, siekiant viešai apibrėžtų socialinių vertybių.
Nagrinėjant teorijas apie gyvenimą viešosiose organizacijose, mūsų viešojo administravimo apibrėžimas, t.y. vadovavimas kaitos procesams, siekiant viešai apibrėžtų socialinių vertybių, turėtų pa¬sidaryti aiškesnis. Svarbu pripažinti, kad toks apibrėžimas tik lei¬džia kurti suprantamą viešųjų organizacijų teoriją, bet jos neužtikrina. Kad pasiektume šį tikslą ir nustatytume jos reikšmę administravimo praktikai, reikės išnagrinėti ir suderinti daugybę skirtingų teorijų. Tokios viešųjų organizacijų teorijos sukūrimas yra didelė ir sudėtinga užduotis ne tik teoretikams, bet ir praktikams.
IŠVADA
Atsižvelgę į šiuos samprotavimus, galime atsigręžti į kai kuriuos veiksnius, suformavusius mūsų supratimą apie viešąsias organiza¬cijas moderniojoje visuomenėje. Kaip matėme, visi mes kuriame įsivaizduojamas teorijas, kuriomis vadovaujamės bendraudami su viešosiomis organizacijomis. Vienas būdų patikslinti savo teorijas ir sustiprinti jų poveikį savo veiksmams yra geriau išstudijuoti for¬maliąsias viešųjų organizacijų teorijas. Lygindami su kitų sukurto¬mis teorijomis, galėtume patikrinti savo asmenines teorijas ir geriau apgalvoti, kaip mūsų teorijos galėtų pasitarnauti mums, kaip viešų¬jų organizacijų nariams ir klientams.
Visi kuriame įsivaizduojamas teorijas, kuriomis vadovaudamiesi dalyvaujame viešosiose organizacijose.
Tolesniuose skyriuose nagrinėsime, kaip viešojo administravimo teoretikai ir praktikai bandė sukurti formalesnes viešojo valdymo teorijas. Tikslas yra ne vien pateikti istorinę viešojo administravimo teorijos raidos apžvalgą, bet ir išnagrinėti tas idėjas, kurios būtų svar¬bios toliau kuriant suprantamą ir integruotą viešųjų organizacijų teori¬ją. Nors išskirsime tokių disciplinų, kaip politinio mokslo ir organizacijų analizės indėlį, dėmesį telksime į darbus tų teoretikų, kurie sąmonin¬gai akcentavo viešųjų organizacijų tyrinėjimą ir taip sukūrė pagrindą moderniajam viešųjų organizacijų mokslui.
Ar viešosios organizacijos svarbios individams moderniojoj visuomenėje? Kaip šiame skyriuje išsiaiškinome, sukurti viešosio ganizacijos teoriją nereiškia vien sukaupti metodus, kuriuos galima pritaikyti tam tikroms situacijoms. Kalbėjimas apie mūsų patirties svarbą ir jos įtaką visuomenės vertybėms yra daug sudėtinge tyrimo pradžia. Tai tyrimas, reikalaujantis, kad būtume dėmesingi ne tik empiriniams klausimams, susijusiems su vadovavimu kaitai sudėtingose sistemose, bet ir platesniu socialiniu, politiniu bei etiniu kontekstu, kuriame egzistuoja viešosios organizacijos.
ŠALTINIAI
Appleby, Paul. Big Democracy. New York: Knopf, 1945.
Barnard, Chester. The Functions ofthe Executive. Cambrii Mass.: Harvard University Press, 1948.
Denhardt, Robert B. „Learning About Bureaucracy”. Pesonel Administration, (May-June 1972):
15-19.
Denhardt, Robert B., and John Nalbandian. „Teaching Public Administration as a Vocation.” Paper presented at the annual meeting of the American Society for Public Administration, 198C
Easton, David. A Framework for Political Anatysis. Englevv Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1965.
Waldo, Dwight. The Study of Public Administration. New Y Doubleday, 1955.
Waldo, Dwight. „Education in the Seventies”. In American Public Administration, edited. by Frederick C. Mosher, pp. 181—232. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1975.
Weiss, Robert S. Processes ofOrganization. Ann Arbor: Uni’ sity of Michigan Press, 1956.
Wilson, Woodrow. „The Study of Administration”. Polit Science Quarterly (June 2, 1887): 197-222.

ANTRAS SKYRIUS
INTELEKTUALINIS PAVELDAS: MARXAS, WEBERIS IR FREUDAS

Viešojo administravimo teoretikai, kaip ir kiti socialinių mokslų at¬stovai, privalo laikytis ypatingos kalbėjimo tradicijos, kuri nors iš dalies apibrėžtų jų veiklos pobūdį. Klausimus, kuriuos svarstė anks¬tesni autoriai, reikia arba pripažinti, arba performuluoti, arba pa¬rodyti, kad jie neaktualūs, reikia nurodyti ir ištaisyti tai, ką jie praleido. Bet kuriuo atveju teorijas būtina priderinti prie besikei¬čiančių socialinių ir kultūrinių laiko sąlygų. Tik tuomet galėtume teigti, kad teorijos papildo mūsų supratimą apie gyvenimą viešo¬siose organizacijose ar kur kitur.
Be abejo, teoretikai, telkiantys dėmesį į viešąsias organizacijas, turi atsižvelgti į ankstesnius darbus, skirtus viešosioms organizaci¬joms. Be to, savo darbą jie turi susieti su platesne kultūrine ir inte¬lektualine tradicija, kurios dalis yra jų veikla. Vien tam, kad įrodytų, jog jų darbas svarbus tuo, kad imasi esminių žmogaus problemų, viešųjų organizacijų teoretikai turi susilaikyti nuo pagundos siau¬rai ar mechaniškai žvelgti į šią temą. Kaip ir kiti socialinių mokslų teoretikai, jie turi klausti, kaip jų darbai dera su kita kultūrine arba intelektualine to laiko veikla ir kiek jie apima plačiausius žmogaus egzistencijos klausimus. Jei tai nebus daroma, jų tyrinėjimai tikrai nebus svarbūs bendram žmonijos tobulėjimui.
Šiame skyriuje apžvelgsime trijų teoretikų darbus: Karlo Mar¬so, Maxo Weberio ir Sigmundo Freudo. Jų veikalai šiame amžiuje lėmė intelektualinę Vakarų pasaulio orientaciją ir pateikė aiškiau¬sias bei didžiausią įtaką padariusias formuluotes apie gyvenimo mo¬derniojoje industrinėje visuomenėje kokybę. Šių teoretikų darbai per pastaruosius dešimtmečius iš esmės nulėmė socialinės teorijos krypti ir, nors neturėjo tiesioginės įtakos ankstyvajai viešojo admi¬nistravimo raidai, nustatė programą, kurios imtis gali visi sociali¬nių mokslų teoretikai. Todėl prieš išsamesnį viešojo administravimo teorijų nagrinėjimą apžvelgsime pagrindinius šių mąstytojų teigi¬nius ir būdus, kaip jie paveikė moderniosios socialinės teorijos rai¬dą. Be to, jų darbus bandysime sujungti su tais pagrindiniais standartais, pagal kuriuos vėliau galima bus vertinti labiau specia¬lizuotus darbus apie organizacijų gyvenimą.
KARLAS MARXAS
Karlas Marxas (1818-1883), be abejonės, žinomas kaip socializmo ir komunizmo išplitimo teorinės bazės XX a. kūrėjas; be to, jo dar¬buose svariai ir gana fundamentaliai išdėstomos socialinės sąlygos moderniojoje industrinėje visuomenėje. Marxas išreiškia didelį su¬sirūpinimą, kad moderniosios institucijos riboja žmogaus galimy¬bių raidą. Nepriklausomai nuo to, ar sutinkame su šiomis revoliucinėmis jo analizės idėjomis, negalime ignoruoti iššūkio, kurį jis meta socialiniam ir organizaciniam gyvenimui.
MARXAS IR HĖGELIS

Marxo idėjos iš esmės pagrįstos Hėgelio požiūriu į istoriją, kaip proto išsivadavimą, ir tą laisvę, kurią suteikia protas. Pagal šią teoriją da¬barties aplinkybės, suprantamos kaip praeinantys laisvės evoliuci¬jos etapai, turi būti pašalintos, kad būtų užtikrintas proto ir laisvės plėtojimo tęstinumas. Dabartis įdomi tuo, kad prikausto mūsų dė¬mesį ir taip atitraukia nuo laisvės plėtojimo. Dėl šios priežasties dabartis yra svarbesnė ne dėl to, ką atskleidžia, o dėl to, ką slepia. Socialinės teorijos užduotis – atskleisti klaidingas apraiškas da¬bartyje, kad būtų galima didinti laisvę ateityje. Kritikos aktu per¬žengiame dabarties ribas ir leidžiame atsiskleisti ateities galimybėms.
Kad parodytų, kaip idėjos veikia proto tobulinimą, Hėgelis pa¬sitelkė dialektinį požiūrį, pagal kurį idėjos gimsta nuolatiniame kon¬flikto ir dermės procese. Šio klasikinio aiškinimo (nuo kurio Hėgelis dažnai nutoldavo) dialektika yra ta, kad pirminė idėja, tezė, susidu¬ria su savo priešybe, antiteze. Iš tezės ir antitezės sąveikos gimsta sintezė, kuri yra ne paprasčiausias kompromisas tarp dviejų prie¬šingų idėjų, o aukščiau jų esantis tęstinumas. Sintezė savo ruožtu tampa nauja teze, kuriai priešpriešinama antitezė, ir taip toliau. Taigi idėjos gimsta procese, kurio esmė yra konfliktas.
Marxo indėlis buvo tas, kad jis Hėgelio dialektinio proceso sam¬pratą sujungė su ekonominės organizacijos formų, arba „gamybi¬nių jėgų”, istorine analize. Marxas (Tucker, 1978, p. 699) istoriją suvokė kaip kovojančių ekonominių modelių, kurie atsiranda iš eko¬nominių klasių kovos, rezultatą: „Visa istorija yra klasių kovos isto¬rija.” Pavyzdžiui, dialektinis ryšys tarp senovinės vergovinės visuomenės ir feodalizmo atsiradimas sudarė sąlygas plisti kapita¬lizmui. Vėliau, pasak Marxo, kova tarp kapitalizmo ir socializmo atves į komunizmą.
DARBO PASIDALIJIMAS IR KAPITALO KAUPIMAS

Pasak Marxo, visos gamybinės sistemos nustato tam tikrus prekių ir paslaugų paskirstymo ir pasikeitimo jomis socialinius ryšius, nors kai kurie jų yra akivaizdžiai tobulesni už kitus. Gamybines užduotis pradėjus skirstyti įvairiems darbininkams prasideda specializacija ir atsiranda klasinių santykių galimybė. Tuomet mažuma, kontro¬liuojanti grupė, gali gauti pelno iš perprodukcijos, kurią sukuria darbininkų masė. Užėmusi tokią valdančią padėtį grupė ir vyrauja, ir išnaudoja darbininkus. Toks pelno kaupimas, žinoma, priklauso nuo privačios nuosavybės sąvokos. Kai visa nuosavybė yra bendra, ekonominius ir politinius santykius apibudina komunos dvasia, ta¬čiau kai nuosavybę valdo individai, mažos grupės arba korporaci¬nės struktūros, jokios bendrumo dvasios čia nėra. Nereikalaujama, kad moderni korporacija įneštų savo indėlį į visuomenę; ji egzis¬tuoja tam, kad neštų pelną.
Taigi bet kurio amžiaus sąmonė atspindi pagrindines gamybi¬nes jėgas, kurios yra to amžiaus esmė. Kiekvienas individas ir vi¬suomenė sukuria savo pasaulio sampratą, kurią nulemia socialinės ir ekonominės aplinkybės, būdingos kiekvienai epochai. Be to, val¬dantieji gamybos priemones gali daryti esminę įtaką visuomenėje skleidžiamai informacijai, ir galima sakyti, kad dėl šios įtakos jie vadovauja visuomenės sąmonei. Tik tokios idėjos, kurios atitinka valdančiosios klasės interesus ir lūkesčius, bus svarstomos visuo¬menėje. Žinoma, daugelis visuomenės narių gali perimti tokią sa¬vimonę ar požiūrį į pasaulį, kuris iš esmės prieštarauja jų pačių pagrindiniams interesams. Darbininkai gali patikėti, kad savo dar¬bu jie privalo padėti kaupti kitų privačią nuosavybę, – tų, kurie, jų manymu, yra laimingesni ar labiau nusipelnę. Kiek socialinės gru¬pės sąmoningumas prieštarauja tokiems tos grupės interesams, ku¬riuos ji išreikštų, būdama laisva, tiek tas sąmoningumas gali būti laikomas klaidingu, tiesiog apgaule.
PERĖJIMAS Į SOCIALIZMĄ
Marxas teigė, kad kapitalistinėse visuomenėse glūdi natūralios ten¬dencijos, kada nors nuvesiančios į socialistinę visuomenę. Pavyz¬džiui, kapitalizmas grindžiamas nepastoviais dviejų klasių ryšiais, t.y. savininkų, arba buržuazijos, ir darbininkų, arba proletariato. Šio ryšio nestabilumas nuves į ekonominę krizę, kai darbininkai, suvokdami savo, kaip atstumtųjų, padėtį, pradės revoliucinę kovą, kad sugriautų egzistuojančią sistemą. Kovą apvainikuos komunis¬tinės valstybės sukūrimas.
Būtent didėjant centralizacijai padedamas pagrindas privačios nuosavybės panaikinimui ir bendrai gamybinių priemonių nuosa¬vybei. Šiame etape visi darbininkai yra savininkai ir iš valstybės gauna pagal savo įnašo dydį. Tačiau ši „proletariato diktatūra”savaime yra nebaigta, kadangi asmenys vertinami pagal jų dalinius įnašus į tam tikras gamybines užduotis (Marx, in Tucker, 1978, p. 538). Darbi¬ninkai gali kontroliuoti, tačiau jie tebėra darbininkai ta prasme, kad yra sudaiktinti, susvetimėję, priklausomi. Tik visiškai panaiki¬nus darbo pasidalijimą įveikiamas susvetimėjimas, ir šiame etape mes vertinami ne pagal savo dalinius įnašus j produkto, kuris egzis¬tuoja atskirai nuo mūsų, gamybą, bet kaip savarankiškos esybės, gebančios nukreipti savo energiją ir ketinimus atlikti užduotims, kurios mums atrodo svarbios.

INDUSTRINĖ ORGANIZACIJA IR INDIVIDO RAIDA
Kaip galime spręsti iš dramatiškų devintojo dešimtmečio įvykių Rytų Europoje ir komunistiniame bloke, Marxas, prognozuodamas is¬torinius dvidešimtojo amžiaus įvykius, padarė esminių klaidų. Ta¬čiau Marxo teiginys apie modernios industrinės organizacijos įtaką individo raidai tebėra vienas svarbiausių ir įtakingiausių idėjų šiuo klausimu. Ekonominių procesų moderniojoje visuomenėje dialek¬tinei raidai vis labiau reikia sudėtingesnės ir labiau despotiškos or¬ganizacijos, kurią įkūnijo biurokratinis kapitalizmas. Čia individai kenčia nuo vis didesnio susvetimėjimo ir nuasmeninimo, jie pra¬randa sąlytį su savimi ir su kitais.
Pasak Karlo Marxo, gamybinėms jėgoms reikia vis sudėtingesnės ir despotiškesnės organizacijos, kurioje individai kenčia nuo vis didėjančio susvetimėjimo ir nuasmeninimo.
Šio svarbaus teiginio šaknys- viename pagrindinių Marxo postualų apie glaudų žmogaus ir gamybinio proceso ryšį. Marxui atrodė, kad žmogus turi tam tikrų ,, įgimtų, gyvybinių galių“, prilygstančiuų instinktams.Kartu individas yra ,, kenčianti, priklausoma, ribota būtybė“, kurios egzistavimas priklauso nuo išorinių jėgų ( Marx, in Tucker, 1978, p. 115). Kadangi mūsų instinktų objektai yra išorėje, mes stengiamės kontroliuoti išorinį pasaulį taip, kad jis patenkintų mūsų interesus” (Marx, in Tucker, p. 156). Taigi bendriausia prasme žmogų apibūdina jo atliekamas darbas.

SUSVETIMĖJIMO DIDĖJIMAS
Kalbėti apie susvetimėjimą Marxas pradeda nuo idėjos, kad kapi¬talizmo sąlygomis savininkai turtą gali kaupti tik atitinkamai nu¬skurdinę darbininkus. Tie, kuriems priklauso žemė ir kapitalas, yra suinteresuoti asmeniniu pelnu ir darbininkams moka tik tokius at¬lyginimus, kad šie galėtų toliau gaminti. Individualaus darbininko indėlį į gamybos procesą eksproprijuoja tie, kurie gali valdyti, kad didintų savo pačių naudą. Kovoje tarp kapitalisto ir darbininko dėl atlyginimo ir pelno savininkas yra aiškiai pranašesnis.
Biurokratinio kapitalizmo sąlygomis individualaus darbininko darbas virsta standartinių vienetų gamyba, tokių, kuriuose nėra jo¬kio individo ženklo. Kitaip nei amatininkas, kuris gali išdidžiai pa¬rodyti savo darbo produktą ir laikyti jį savo unikaliu indėliu, surinkimo linijos darbininkas rutiniškai apdoroja praslenkantį ob¬jektą. Šiame procese darbo kokybė visai nesvarbu, prasmę turi tik kiekybė, ir prie šios kiekybinės produkcijos darbininkas prisideda ką nors pasukdamas ar palenkdamas.
Šiomis sąlygomis mūsų darbo produktas jau nėra kūrybingu¬mo, asmenybės raiška, jis mums atrodo kaip paprasčiausias objek¬tas, egzistuojantis atskirai nuo mūsų, ir į patį darbo procesą galime žiūrėti tik nešališkai. Taip mes susvetimėjame, tampame atskirti nuo savo darbo. Pasak Marxo (Tucker, 1978, p. 74):
darbas darbininkui yra išorinis dalykas, t.y. jis nepriklauso jo es¬mei, savo darbe darbininkas ne teigia, bet neigia save, jaučiasi ne patenkintas, o nelaimingas, laisvai netobulina savo fizinės ir proti¬nės energijos, bet kankina savo kūną ir žaloja protą. Todėl darbi¬ninkas jaučiasi nuošaly nuo savo darbo, o dirbdamas jaučiasi nuošaly nuo savęs. Kai nedirba, jis jaučiasi savimi, o kai dirba, savimi jis nesijaučia.

Tačiau dar svarbiau yra tai, kad, nors mus apibūdina mūsų at¬liekamas darbas, jį iš mūsų atima ir padaro objektu; tuomet mus atskiria nuo mūsų savivokos. Mes nutolstame ne tik nuo atliekamo darbo proceso, bet ir nuo savo, kaip žmogiškosios esybės, esmės. Mes jau nedirbame tam, kad patenkintume savo svarbiausią porei¬kį – gaminti. Darbą suvokiame kaip kažką, ko reikėtų vengti, jei tik tai įmanoma. Dirbame tik todėl, kad privalome, mums reikia pini¬gų arba mus verčia dirbti. Mūsų darbas nėra savanoriškas. Į darbą imame žiūrėti kaip į kažką, ką darome, kad patenkintume kitus po¬reikius. Darbas nėra tikslas, o tik priemonė kitiems tikslams pa¬siekti. Mes ne tik nutolstame nuo darbo ir savo prigimties esmės, bet susvetimėjame ir tarpusavyje. Darbas tampa vis labiau atsietas ir sudaiktinta ir darbą imame suvokti kaip instrumentą, todėl ir ki¬tus matome tiesiog kaip mūsų instrumentinio pasaulio objektus. Tokia orientacija apima vis daugiau tarpusavio santykių ir jie pra¬randa žmogiškąsias savybes, todėl tampa lengviau apibūdinami kal¬ba, kokia kalbame apie mašiną, t.y. pagrindinę gamybos proceso metaforą. Suvokę save kaip gamybos sistemos objektus, taip suvo¬kiame ir kitus, ir tarp mūsų ir kitų atsiranda praraja. Tai yra, biuro¬kratinis kapitalizmas sukuria tokias sąlygas, kai neišvengiamai susvetimėjamą su darbu, savimi pačiais ir kitais.
Tai, kad susitaikome su tokia padėtimi, iš dalies yra rezulta¬tas to, kad mus valdo kiti – tie, kuriems priklauso gamybos prie¬monės ir kurie mūsų darbą pritaiko ir naudoja asmeniniam pelnui siekti. Dėl labai praktiškų priežasčių vergas turi paklusti vergvaldžiui, o darbininkas – vadovui. Tačiau mūsų klusnumas gali būti ir subtilesnis. Mūsų izoliaciją ir susvetimėjimą netgi ga¬lima sociališkai pateisinti, nes mūsų dabartinė padėtis pateikiama taip, tarsi taip ir turėtų būti, tarsi tokia yra natūrali tvarka, jog vieni vadovauja, o kiti tarnauja, vieni yra turtingi, o kiti – varg¬šai. Kiek esame tos ideologijos arba sąmonės belaisviai, tiek ne¬kvestionuojame sąlygų, kuriomis gyvename. Nors kartais galime skųstis darbo sąlygomis arba užmokesčiu, tačiau nesvarstome pa¬grindinės vyravimo ir eksploatavimo sąlygos, kuri yra mūsų ken¬tėjimo priežastis.

SOCIALINĖ TEORIJA KAIP AKSTINAS VEIKTI
Mes kenčiame. Kartais mūsų kančia yra tokia didelė, kad imame veikti. Marxas teigė, kad socialinė teorija privalo atskleisti, kaip mū¬sų padėties suvokimą temdė ideologija ir kitokios mistifikacijos for¬mos, parodyti, kaip mus kausto kitų vyravimas, ir nurodyti kelią į laisvę. Šiuo požiūriu socialinės teorijos funkcija kritikuoti yra svar¬biausia. Dabarties sąlygos analizuojamos didesnių istorinių proce¬sų ir individo ateities galimybių turėti daugiau autonomijos ir atsakomybės šviesoje. Kritika skatina veikti.
Pastaroji mintis yra itin svarbi. Kritinė socialinė teorija, kurią Marxas išrado bandydamas padėti mums suvokti asmeninės laisvės ribas sudėtingoje biurokratinėje visuomenėje, skatina mus imtis veiksmų savo padėčiai pakeisti. Ryšys tarp apmąstymo ir veiksmo, tarp teorijos ir praktikos labai aiškus. Teorinis tikrųjų sąlygų, ku¬riomis gyvename, pažinimas, atskleidžia tiek įvairiausių dalykų, kad esame priversti imtis veiklos ir tas sąlygas keisti. Ribų, kurias visuo¬menė mums nustatė, pažinimas yra toks stulbinantis, kad turime reaguoti. Teorija ir praktika tampa vienove, ir tą jungtį Marxas api¬būdino graikišku žodžiu praxis. Yzrprcucis kritiškai apmąstome sa¬vo ir visuomenės padėtį, kad atskleistume socialinio vyravimo pagrindą ir kentėjimą, kurį jis sukelia; toliau, suvokę savo padėties realybę (pakilę virš klaidingo sąmoningumo), esame priversti veik¬ti, kad padidintume savarankiškumo pojūtį ir atsakomybę tiek sau patiems, tiek ir visuomenei.
MAXAS WEBERIS

Vokiečių sociologas Maxas Weberis (1864-1920), viešojo administ¬ravimo tyrėjams žinomas racionaliosios biurokratijos analize, daug prisidėjo prie socialinių mokslų plėtojimo. Jis įsivaizdavo sunkiai pasiekiamą derinį – tokią sociologiją, kurioje derėtų dėmesys ob¬jektyvumui ir žmogaus veiksmų prasmės suvokimui. Šiuos klausimus Weberis nagrinėjo daugelyje savo darbų, o jų aiškintojai už¬ėmė labai skirtingas pozicijas. Tai priklausė nuo to, kaip jie suvokė šį dalyką. Bet kuriuo atveju iš trijų autorių, kurių darbus nagrinėsi¬me šiame skyriuje, Weberio indėlis į viešosios organizacijos teoriją yra didžiausias, nors jo įtaka šiam mokslui buvo suvokta gana vėlai. Dėl šios priežasties jo darbą nagrinėsime išsamiai.
KAPITALIZMAS IR PROTESTANTIZMO ETIKA
Weberio žymiausia knyga „Protestantizmo etika ir kapitalizmo dva¬sia” (The Protestant Ethics and the Spirit of Capitalism, 193(3) nagri¬nėja ryšį tarp socialinės minties ir ekonominės veiklos, ypač tarp kalvinistiškojo protestantizmo ir kapitalistinio ekonominio gyveni¬mo. Priešingai nei Marxas, kuris akcentavo ryšį tarp ekonominių są¬lygų ir socialinės kaitos modelių, Weberis pripažino, kad kaitos varomoji jėga gali būti kitos jėgos, pavyzdžiui, tradicija ar tikėjimas. Svarbu, kad tos jėgos nebūtų siejamos su klasine individo padėtimi, netgi galima teigti, kad jos veikia nepriklausomai nuo klasinių ryšių. Todėl, pasak Weberio, suinteresuotumas keisti visuomenę nėra vien ekonominis -jis priklauso ir idėjų bei idealų pasauliui.
Pavyzdžiui, “Weberis teigė, kad Kalvino šalininkų tikėjimas lem¬timi buvo labai trikdantis, nes jie ieškojo kokios nors spragos savo lemtyje, būdo užsitikrinti, kad jie pateks tarp tų išrinktųjų, kuriems bus suteikta malonė. Spraga, kurią jie susikūrė, buvo „žemiška sėk¬mė”, ir jie uoliai ėmėsi kaupti turtus. Pasak Weberio, to suvokimo rezultatas – niekur kitur neregėtas kapitalo sukaupimas ir kapita¬listinės sistemos įtvirtinimas. Šiuo atveju tikėjimo sistema buvo va¬romoji ekonominės sistemos jėga, o ne atvirkščiai.
Nors Weberis, kaip socialinis mokslininkas, nerėmė nė vienos ekonominės sistemos, jis apdairiai nurodė, kad techninio raciona¬lumo požiūriu (t.y. formalaus efektyvumo požiūriu), kapitalizmo priklausomybė nuo privačios nuosavybės, vadovybės kontrolės ir gamybos priemonių, jo pasitikėjimas konkurencinėmis rinkos kai¬nomis turi neabejotinų pranašumų. Weberio nuomone, kapitaliz¬mas, palyginus su socialistinėmis planinėmis sistemomis, išlaikė gebėjimą objektyviai apskaičiuoti racionaliausią (t.y. efektyviausią) gamybos mechanizmų organizavimo būdą. Negalima sakyti, kad We-beris neteisingai nušvietė galimus tokios sistemos trūkumus, ypač individo kūrybingumo ir asmenybės raidos požiūriu – kapitalizmas ir jo atneštas racionalumas yra nevienalypis gėris, galintis teikti di¬delės materialinės naudos, tačiau jis neatitinka individo prerogaty¬vos reikmių.
SOCIALINĖS TEORIJOS RACIONALIZAVIMAS, „IDEALAUS TIPO” SĄVOKA
Weberio veikalas apie protestantišką etiką ir jo vėlesnis darbas apie racionaliąją biurokratiją yra įdomiai susiję. Weberis priešpriešino asketišką gyvenimo požiūrį, kuris, atrodė, buvo būdingas naujie¬siems laikams ir kuriam jis pats teikė pirmenybę, su mistine kitur jo įžvelgiama dvasia. Asketai patirtį laikė priemone tikslui pasiekti, pavyzdžiui, Kalvinas dirbo, kad būtų išganytas. Mistikai patirtį lai¬kė savitiksle. Klausimas, ar žmogiškoji veikla, įskaitant ir darbą, yra instrumentas, t.y. priemonė tikslui pasiekti, sudaro Weberio visuo¬menės racionalizacijos esmę.
Kad suvoktume Weberio klausimo formuluotę, pirmiausia tu¬rime suprasti jo požiūrį į socialinės teorijos raidą. Nors Weberiui rūpėjo įtvirtinti objektyviojo socialinio mokslo mokslinį teisėtumą, jis buvo gerai susipažinęs ir su tomis teorijomis, kurios atskiria socia¬linių ir tiksliųjų mokslų darbus. Jam atrodė, kad socialinių moks¬lų objektyvumą galima pasiekti sukūrus tvarką, padedančią sumažinti išankstinį asmeninį nusiteikimą tyrimo procese. Nors mokslas gali mums pasakyti, kas yra, tačiau šia prasme negali pa¬sakyti, kas turėtų būti, nors mokslas gali įvertinti tikimybę, kad tam tikri veiksmai ves mus į tikslą, jis negali pasakyti, koks turi būti tas tikslas. Šie klausimai turi būti svarstomi gerai, kitur juos reikia kruopščiai atskirti nuo tyrimo. Tačiau ir Weberis pripažino, kad vertybių vaidmuo socialiniuose moksluose yra svarbus įvai¬riais požiūriais: kaip socialinių veikėjų vertybės veikia socialinius santykius, ir kaip socialiniai mokslininkai atrenka temas, kurios yra įdomiausios, arba svarbiausios. Akivaizdu, kad visų veikėjų elgesyje su kitais išryškėja tai, kokios vertybės ar rūpesčiai veikia jų poelgius, ir butų beprasmiška bandyti suprasti veiksmą neatsi¬žvelgus į tai, kokią prasmę jam teikė veikėjas. Socialinis mokslinin¬kas, kitaip nei tiksliųjų mokslų atstovai, nuolat turi atsiminti, kaip kultūros vertybės reiškiasi individų veikloje. Be to, socialinis moks¬lininkas yra ir socialinis veikėjas, todėl mokslininko vertybės veikia ir tyrinėjamą temą, ir tyrimo ribas. Plačiąja prasme socialinis moks¬lininkas šiuos sprendimus priima, atsižvelgdamas į tiriamojo ob¬jekto kultūrine svarbą. Konkrečiai visuomenei svarbios bus tos temos, kurioms socialiniai mokslininkai, tikėtina, skirs daugiausia dėmesio. Sociologija, anot Weberio, yra „mokslas, tyrinėjantis so¬cialinio veiksmo interpretacinę sampratą, t.y. jo eigos ir padarinių priežastingumą” (Giddens, 1947, p. 328).
Sociologui rūpi, kaip sąveikaujantys subjektai konstruoja pras¬mės struktūras, kurios savo ruožtu nulemia ateities veiksmą.
Šis klausimas svarbus socialinio mokslo eigai, ir nors sociali¬nis mokslininkas ieško objektyvaus tiriamojo reiškinio paaiškini¬mo, tie paaiškinimai neturi būti tokio pat lygmens, kaip tiksliųjų mokslų. Tačiau paaiškinimų paieškos socialinėje srityje išskirti¬numas glūdi ne kokios nors teorijos aiškume, bet tame, kad tie paaiškinimai gali padėti suvokti žmogaus veiksmų unikalumą. Mes stengiamės suprasti tuos gyvenimo aspektus, kurie atrodo išskir¬tiniai. Netgi ieškodami bendros teorinės bazės stengiamės suvok¬ti tai, kas unikalu.
Si mintis tiesiai veda prie Weberio „idealaus tipo” sąvokos, kaip būdo suformuluoti socialinį supratimą. Kurdami „idealius tipus”, pa¬sak Weberio, socialiniai mokslininkai gali objektyviai išanalizuoti so¬cialinių įvykių poveikį individams ir visuomenėms. „Idealus tipas” nėra idealus normine prasme ir nereiškia, kad tam tikra socialinė sankloda yra pageidautina ar siektina. „Idealus tipas” greičiau yra tam tikras elementų, kurių derinys ypač svarbus kultūrai, sukūrimas ir abstrakcija. Šia prasme „idealus tipas” – tai daugiau negu papras¬tas įvykių aprašas, nes empiriškai jis gali ir niekada neegzistuoti. Ta¬čiau jo konceptualioje reikšmėje glūdi socialinės realybės svarbaus komponento paaiškinimas ir interpretacija. Svarbu yra tai, kad „ide¬alus tipas” susiformuoja iš susidomėjimo tam tikromis specifinėmis apibrėžiamomis problemomis. Pasak Anthony Giddenso (1947, p. 337), „idealių tipų” sukūrimas jokiu būdu nėra savitikslis. Kiekvieno „idealaus tipo” naudingumą galima įvertinti pagal jo ryšį su konkrečia problema arba keliomis problemomis, ir vienintelis to¬kio kūrimo tikslas yra padėti atsakyti į empirinius klausimus”.
IDEALIOS BIUROKRATIJOS TIPAS
Viešojo administravimo tyrinėtojams geriausiai pažįstama, be abe¬jonės, yra idealiosios biurokratijos analizė – diskusija, kilusi plates¬nio socialinio vyravimo modelių tyrinėjimo kontekste. Weberis teigė, kad kiekviena valdžios sistema turi sukurti ir apginti tikėjimą savo teisėtumu, ir tai gali padaryti įvairiais būdais. Variantai gali rastis priklausomai nuo skelbiamo teisėtumo, siekiamo paklusnumo ir administracinio personalo, remiančio valdžią, rūšies bei nuo būdų, kuriais valdžia yra įgyvendinama. Weberis nurodė tris teisėtos val¬džios „grynuosius tipus”: (1) teisinė valdžia, grindžiama tikėjimu tam tikrų modelių arba taisyklių teisėtumu ir teisinę valdžią turin¬čiųjų teise leisti įsakymus; (2) tradicinė valdžia, grindžiama tikėjimu besitęsiančiomis tradicijomis ir pagal tas tradicijas valdančiaisiais; (3) charizmatinė valdžia, grindžiama emociniu prisirišimu ir atsi¬davimu tam tikram individui.
Teisinė valdžia, kuri priklauso nuo nustatytų teisės normų gru¬pės viduje ir grupės narių susitarimo būti saistomiems teisinės sis¬temos, yra vykdoma per biurokratinį administracinį personalą. Weberis, aptardamas grynąjį teisinės valdžios tipą, kuriame valdo biurokratinis administracinis personalas, nusako pagrindinius biu-jjlįfokratinės organizacijos bruožus. Joje vadovai veikia pagal šiuos kriterijus:
1. Asmeniškai jie yra laisvi ir valdžiai paklūsta tiek, kiek to reikia objektyviai oficialioms pareigoms atlikti.
2. Jie yra organizuoti pagal aiškiai apibrėžtą pareigų hierarchiją.
3. Teisiškai aiškiai apibrėžta kiekvienos pareigybės kompetencijos
sfera.
4. Kiekviena pareigybė užimama laisvų sutartinių santykių pagrin¬
du. Todėl iš principo pasirinkimas yra laisvas.
5. Kandidatai atrenkami pagal jų techninę kvalifikaciją. Raciona¬
liausiais atvejais ši kvalifikacija tikrinama egzaminais, garantuojama techninio išsilavinimo diplomu arba ir vienu, ir kitu. Kan¬didatai skiriami, o ne renkami.
6. Jiems atlyginama nustatytu darbo užmokesčiu (pinigais) ir daž¬niausiai teise į pensiją. Tik ypatingomis aplinkybėmis samdan¬čioji organizacija, ypač privačios organizacijos, turi teisę nutraukti paskyrimą; galima atsižvelgti į atsakomybę, kuri būti¬na pareigybei ir į tas pareigas užimančiojo socialinę padėtį.
7. Pareigybė laikoma vienintele, bent jau pagrindine, ją užiman¬čiojo darboviete.
8. Pareigybė sudaro sąlygas daryti karjerą. Paaukštinimas grindžia¬mas vyresnumu, laimėjimais arba ir vienu, ir kitu, ir priklauso nuo vadovybės sprendimo.
9. Pareigūnų darbas visiškai yra atskirtas nuo administravimo prie¬monių nuosavybės, jie negali savo pareigybei skirti finansavimo.
10.Eidami pareigas jie paklūsta griežtai ir sistemingai disciplinai bei kontrolei (Weber, 1947, p. 328).
Weberis nurodė, kad biurokratinis organizavimas sėkmingai gali būti pritaikytas įvairiausioje aplinkoje. Nors terminas biurokratija dažniausiai vartojamas kalbant apie valdžios agentūras, tokių or¬ganizavimo formų randama verslo organizacijose, savanoriškose asociacijose, netgi religinėse institucijose. Biurokratinė organiza¬cija yra patraukli, kadangi ji veiksmingiausiai kontroliuoja dauge¬lio žmonių darbą, kai šie siekia konkrečių tikslų. Weberis (1947, p. 333-334) apibūdina tai šitaip: „Patirtis universaliai rodo, kad biu¬rokratinis administravimo būdas … techniniu požiūriu gali būti pats veiksmingiausias ir šia prasme formaliai yra pats racionaliausias bū¬das imperatyviai valdyti žmones.” Kadangi biurokratinė organiza¬cija sukuria reiklias valdžios struktūras, kurių viduje gali būti perduodami įsakymai, esantiems valdžioje ji leidžia iki tam tikro laipsnio „apskaičiuoti rezultatus”.
Patirtis universaliai rodo, kad biurokratinis administravimo būdas tech¬niniu požiūriu gali būti pats veiksmingiausias ir šia prasme formaliai yra pats racionaliausias iš žinomų būdų imperatyviai valdyti žmones.
Maxas Weberis

BIUROKRATIJOS DIDĖJIMAS
Kadangi modernioji visuomenė yra sudėtinga, Weberis manė, kad biurokratinės sistemos išplitimas į visas žmogiškosios veiklos sferas yra vienintelė svarbi naujojo pasaulio raida. Verslai, vyriausybės, bažnyčios -visi, atrodo, organizuojasi pagal tuos pačius principus, kurie pabrėžia valdžios Įgyvendinimą per hierarchines struktūras. Ši raida, pasak Weberio, nors ir stimuliuojama kapitalistinių siste¬mų išaugimo, neapsiriboja vien jomis. Weberis pabrėžė, jog socia¬listinėse sistemose, kad būtų užtikrintas stabilus ekonominis gyvenimas, gali reikėti netgi didesnio biurokratizavimo laipsnio negu kapitalistinėse. „Formaliu techniniu požiūriu biurokratinė administ¬racija, kitiems veiksniams esant vienodiems, yra racionaliausia. Šių dienų masinio administravimo poreikiams ji yra būtina. Pasirinki¬mas tėra toks: biurokratija arba diletantizmas administracijos sri¬tyje” (Weber, 1947, p. 337).
Sunku nustatyti, ar Weberio pateikta biurokratinės administra¬cijos analizė įtvirtina tokį organizacijos modelį, ar tai greičiau yra įspėjimas apie neišvengiamus didėjančio biurokratizavimo padari¬nius. Herbertas Marcuse’as (1968, p. 223-224) teigė, kad tiesa yra pirmasis atvejis, kai Weberio kritinė analizė virsta „apologetika”, kuri palankiai vertina kapitalistinio valdymo išplitimą per biuro¬kratinius mechanizmus. Marcuse’o nuomone, Weberis formalųjį ir substancinį racionalumą sulydė ta prasme, kad tęstinė kapitalizmo plėtra susirūpinimą platesnėmis mąstymo koncepcijomis pakeičia, pavyzdžiui, tokiomis, kurios yra susijusios su laisvės, lygybės ir tei¬singumo sąvokomis. Svarbiausia Marcuse’o teiginyje yra tai, kad didėjantį moderniojo gyvenimo racionalizavimą Weberis laiko mo¬derniojo žmogaus „likimu”, taigi teigia jo neišvengiamumą. Toks Marcuse’o požiūris atrodo išskirtinai deterministinis, nepripažįs¬tantis, kad socialiai ir istoriškai susiklosčiusias sąlygas gali pakeisti protu pagrįsti ir agresyvūs žmonių veiksmai. Teiginys, kad neišven¬giamai ateityje žmonija turės paklusti nelanksčiai, disciplinuotai biu¬rokratinei tvarkai, vargu ar suteikia Weberiui akstiną ieškoti geresnio ryšio tarp individo ir organizacijos.
Tačiau Weberis atsižvelgė į neigiamus biurokratinės organiza¬cijos padarinius – skundų dėl popierizmo ir neefektyvumo arba toliau siekiančius padidėjusio formalistinio beasmeniškumo socio¬loginius padarinius. Weberio formuluotė gali būti laikoma idea¬liu tipu, kuris nurodo tuos socialinio peizažo bruožus, kurie unikaliai – tiek teigiamai, tiek neigiamai – veikia visuomenės rai¬dą. Šiuo požiūriu, bent jau kai kurių analitikų nuomone, iš esmės VVeberis ieškojo atsakymo į tą patį klausimą kaip ir Marxas: didė¬jantis žmogiškosios dvasios ribojimas sparčiai didėjančio biuro¬kratinio reguliavimo sąlygomis. Wolfgangas J. Mommsenas (1974, p. 56-57), labiau pritariantis Weberiui, taip lygina Marxą ir We-berį:
Maxui Weberiui, lygiai kaip ir Marxui, rūpėjo nežmoniški moder¬niojo industrinio kapitalizmo padariniai. Tačiau jis nesuvokė jų pir¬miausia kaip objektyviai (arba galbūt tik subjektyviai) prislėgtos socialinės darbo klasės padėties ir to, kad iš tos klasės atimtos ga¬mybos priemonės, greičiau jis mąstė apie nehumaniškas socialinių kapitalizmo sukurtų institucijų tendencijas. Kapitalizmas daugiau ar mažiau priklausė nuo formalaus visų gyvenimo sričių racionalu¬mo. Jo varomoji jėga buvo nesustabdoma galia kurti sąlygas, kurios leistų pasiekti maksimalų produktyvumą ir efektyvumą. Dėl šios priežasties vis labiau į šalį jis stūmė individualias socialinio elgesio formas. Kitais žodžiais tariant, tolesnė kapitalizmo plėtra neišven¬giamai buvo susijusi su dar efektyvesnių biurokratijų iškilimu ir dar didesniu formaliu racionaliuoju organizavimu visuose socialinės są¬veikos lygiuose. Weberis numatė, kad šio proceso rezultatas bus „naujas geležinis vergovės narvas”, kuriame visas į vertybes orien¬tuotas socialinio bendravimo formas uždusins visagalės biuro¬kratinės struktūros ir tankiai supinti formalių ir racionalių įstatymų bei reglamentų tinklai, kurių individas jokiais būdais negalės nu¬galėti.
Pasak Weberio, vienintelis būdas išvengti didėjančio socialinio icglamentavimo modelio yra viltis, kad atsiras charizmatinių lyde¬rių, kurie sugebės valdyti šiaip jau tvirtas biurokratinio administra¬vimo sistemas. Charizmatinis lyderis yra toks, prie kurio šalininkai prisiriša emociškai, kuris neabejotinai gali įkvėpti juos tolesniems siekiams. Tačiau toks lyderis yra ne tik įkvepiantis, bet ir kuriantis.
Jis įžiebia kibirkštį, kuri leidžia visuomenėms augti ir plėtotis. We-berio svajonė yra ta, kad visuomenės, tiesiogiai demokratiškai pa¬sirinkusios charizmatinius lyderius, galėtų įveikti biurokratinio reguliavimo apribojimus.
SIGMUNDAS FREUDAS
Sigmundas Freudas (1855-1939) buvo pirmasis, akcentavęs pasą¬monės svarbą ieškant sveikesnės psichikos. Freudas padarė ir dar daugiau: jis pateikė grupių, organizacijų ir visuomenių gyvenimo sampratą. Mes sutelksime dėmesį į šiuos globalesnius Freudo vei¬kalus, tačiau, kad suprastume jo darbus, turime pradėti nuo pa¬grindinių individo psichoterapijos koncepcijų.
PSICHOTERAPIJA IR ASMENYBĖS TEORIJA
Ryšys tarp terapeuto ir paciento užsimezga, kadangi pacientas mig¬lotai suvokia kai kurias savo asmenines problemas. Tačiau nei tera¬peutas, nei pacientas tiksliai nežino, kokia yra ta konkreti problema, o dar mažiau žino, iš kur ji kyla ir kaip ją gydyti. Tačiau jie gali pasinaudoti tam tikromis priemonėmis, kad atgamintų ir aptartų tuos paciento gyvenimo momentus, kurie iki šiol buvo paslėpti. Ki¬tos užuominos gali išryškėti terapeutui ėmus aiškintis simbolius, glūdinčius paciento sapnuose ar laisvose asociacijose. Dar kitų sprendimų gali atsiskleisti nagrinėjant asmenines paciento savybes, pavyzdžiui, užmaršumą ir „kalbos riktus”. Tai gali būti tam tikros būklės, slypinčios po paciento asmenybės paviršiumi, simptomai.
Norint atgaminti tą būklę iš užuominų, pateikiamų paciento, reikia suvokti, kaip simptomai susiję su ta būkle, kurią jie atspindi. Kitais žodžiais tariant, būtina asmenybės raidos teorija. Freudo ban¬dymas sukurti tokią teoriją prasideda nuo prielaidos, kad individas ieško malonumų ir atlygio, tačiau tie norai retokai išsipildo. Neišsi-pildę individo norai slopinami pasąmonėje; jie ten glūdi paslėpti ir neatpažįstami, tačiau gali smarkiai veikti individo raidą.
Formaliau kalbant, id yra psichinės energijos šaltinis ir atsklei¬džia tą mūsų esybės pusę, kuri įtampą bando mažinti malonumais; Ego užima tarpinę padėtį tarp individo ir objektyviojo pasaulio ir paklūsta realybės principui; ir galiausiai superego pateikia vidinį vi¬suomenės vertybių bei idealų vaizdą ir supratimą to, kas teisinga ir kas neteisinga. Šių jėgų kovoje Ego atlieka tarpininko vaidmenį. Jis patikrina primityvias ir impulsyvias id tendencijas ir saugo asmeny¬be nuo moralinių svarstymų antplūdžio pavojaus.
Esama daug būdų, kuriais Ego gali reaguoti į instinktų pasirin¬kimo objektus (tai ir konkretūs daiktai, kurių reikia kokiam nors poreikiui patenkinti, ir visi poelgiai, kuriais gali būti siekiama to objekto). Be pagrindinio slopinimo mechanizmo, Ego gali pasitelkti perkėlimą/išstūmimą (keisti pasirinkimo objektus ar pateikti naują pasirinkimą vietoj pirminio), projektavimą (suteikti formą vidiniam norui ar troškimui), reakcijos formavimą (pakeisti pasirinkimo ob¬jektą priešingybe), fiksaciją arba regresiją (sustabdyti eigą tam tik¬rame etape arba faktiškai grąžinti į ankstesnį etapą).
Neišpildytų norų slopinimas pacientui sukelia didžiausią dis¬komfortą. Pacituosime Freudą (1955, p. 27):
Dirbdami su isteriškais pacientais ir kitais neurotikais, mes priėjo¬me prie išvados, kad jiems nevisiškai pavyksta nuslopinti idėją, su kuria susijęs jų nesuderinamas noras. Jie išstumia ją iš savo pasąmo¬nės bei atminties ir taip apsaugo save nuo didelio psichinio skaus¬mo, tačiau pasąmonėje nuslopintas noras tebeegzistuoja, laukdamas progos vėl tapti aktyviu ir galiausiai vietoj tos nuslopintos idėjos pa¬siunčia į sąmonę iškreiptą ir neatpažįstamą surogatą, kurį lydi tie patys skausmingi išgyvenimai.
Terapeutas pagal išoriniame pasaulyje išreikštus simptomus pri¬valo atsekti jų atspindimas nuslopintas vidinio pasaulio idėjas, o paskui kartu su pacientu ieškoti sprendimo, kuris tenkintų labiau nei tas, kurį pateikia slopinimo mechanizmas. Toks sprendimas ga¬li rastis įvairiais būdais. Pacientas gali pripažinti, kad norą reikėjo pripažinti nuo pat pradžių ir stengtis jį išpildyti arba kad noras iš esmės buvo netinkamas ir jo reikėjo kur kas lengviau atsisakyti. Ar¬ba noro energiją reikėjo nukreipti kūrybingesniam tikslui pasiekti. Taigi terapeuto aiškinimas privalo atkurti nuslopintą paciento gy¬venimo istoriją taip, kad pacientas imtųsi ją ištaisyti.

ELGESIO IR GRUPĖS PSICHOLOGIJOS ĮTAKOS SUPRATIMAS
Nors nuo pradžių Freudas dėmesį sutelkė į terapinį psichoanali¬zės vaidmenį, vėliau jis, bandydamas suvokti socialines grupes ir netgi ištisas kultūrines sistemas, atidžiau ėmė analizuoti savo darbo svarbą. Savo darbe apie grupės psichologiją Freudas aprašė „ne¬sąmoningą grupės gyvenimą”, tuos modelius bei santykius, kurie glūdi po grupės egzistavimo paviršiumi, tačiau veikia tos grupės darbą tiesioginiais ir dažnai nepaaiškinamais būdais. Jis pradėjo nuo to, kad grupės elgesys dažnai yra visiškai nesuderinamas su tuo, ko galima tikėtis iš suaugusių protingų žmonių sambūrio, ir atrodo pagrįstas vaikiškais impulsais. Atrodo, kad kažkokia pri¬mityvi arba instinktyvi jėga išstumia grupę iš normalių logiškai paaiškinamų ribų. Grupės „protas” yra padrikas, impulsyvus, chaotiškas ir sutrikęs. „Grupė yra neįtikėtinai patikli ir pasiduo¬danti įtakai, ji neturi kritinių savybių, ir jai neegzistuoja neįmano¬ma,” – rašė Freudas (1955, p. 28). „Ji mąsto vaizdiniais, sukeliamais asociacijų … ar jie atitinka tikrovę, niekada nėra tikrinama jokia logiškai pagrįsta funkcija. Grupės jausmai visuomet labai papras¬ti ir išryškinti. Taigi grupei nepažįstama nei abejonė, nei netikru¬mas.”
Niekur kitur grupės sutrikimas nėra toks akivaizdus kaip santy¬kiuose tarp grupės ir jos lyderio. Grupės nariai labai trokšta būti vadovaujami, ir tikisi rasti ką nors, kas padėtų išsipildyti jų troški¬mams, o lyderis matomas kaip asmuo, galintis įkūnyti grupės svajo¬nes. Tačiau lyderiai ir grupės egzistuoja tikrovėje, kuri nėra jiems pavaldi, todėl jų padėties realybė privers juos imtis to, kas daugiau ar mažiau neatitiks grupės troškimų. Be to, dažnai lyderiai turi sa¬vo idėjų dėl grupės veiklos krypčių, ir tos idėjos gali smarkiai skirtis nuo grupės narių troškimų. Bet kuriuo atveju lyderis netenka savo grupės pasitikėjimo ir taip (bent jau simboliškai) pelno jos neapy¬kantą. Tuomet lyderius turi slėgti ypatingas kaltės jausmas, kurį jiems užkrauna grupė, ir kartu būti grupės pavydo ir priekaištų ob¬jektu. Pasak A. K. Rice’o (1965, p. 11), gerai žinomo iš darbų apie santykius grupėse:

Šalininkai pasikliauja, kad jų lyderis nusakys jų tikslus, nustatys kelius jiems pasiekti ir ves jų link. Lyderis, kuris nepadaro to (arba kuris bent susvyruoja), ką kartais jam neišvengiamai tenka daryti -atima iš savo sekėjų pasitenkinimą ir todėl užsitarnauja jų neapy¬kantą. … Ši neišvengiama abipusė priklausomybė didina ir lyderio, ir sekėjų poreikį gintis nuo griaunamosios potencialaus abipusio priešiškumo jėgos.
Freudas, pasinaudojęs pirminės grupės „mokslinio mito” įvaiz¬džiu, pavaizdavo lyderio ir grupės santykius. Šiame mite pasakoja¬ma apie laikus, kai tėvas valdė kelis sūnus, kurie ir gerbė tėvą, ir kartu jo neapkentė. Kai neapykanta ir baimė tapo nebepakeliama, jie susimokę nužudė jį, ir tai sukėlė nenusakomą kaltės jausmą. Kurį laiką teko gyventi be tėvo ir lyderio, o paskui vienas iš brolių tapo lyderiu, tačiau tik po to, kai prisiėmė atsakomybę dėl tėvo nužudy¬mo ir kartu didžiulę kaltės naštą.
Be abejonės, šiame mite yra analogija su individo kova, kai sie¬kiama nugalėti tėvo įtaką, t.y. realybę įtvirtinančią jėgą jo/jos gyve¬nime. Tačiau galime manyti, kad tokia pat raida vyksta socialinėse grupėse ir socialinėse organizacijose. Kadangi grupės susiburia tam, kad galėtų kontroliuoti aplinkui esančią pasaulio dalį – nesvarbu, ar tai socialinis, ar gamtos pasaulis – jos neišvengiamai daro žalą tam pasauliui, ir už tai, turi prisiimti tam tikrą kaltės naštą. Tačiau kai grupės lyderis ima kalbėti grupės vardu (arba yra su ja sutapati¬namas), jos nariai savo kaltę gali perkelti ant lyderio pečių. Tuo¬met, pripažinę lyderyje slypintį blogį ir naštą, kurią jis neša, grupė gali sukilti prieš jį/ją ir taip sukurti neišvengiamą įtampą tarp gru¬pės ir jos lyderio. Ši įtampa nuslopinama ir nustumiama į grupės pasąmonę, todėl ji sukuria modelius, kurie neiškyla į paviršių, bet kontroliuoja grupės elgesį.
Šiuo požiūriu grupės ir organizacijos individo asmenybės ir psi¬chikos raidai gali būti kur kas svarbesnės, negu gali atrodyti iš pir¬mo žvilgsnio. Individai grupėmis ir organizacijomis naudojasi ne tik tam, kad pasiektų nustatytus tikslus, bet ir kaip tiesioginiais po¬reikių tenkinimo šaltiniais, kaip saugumo jausmo teikėjais, kaip ap¬sauga nuo smarkiai kintančio pasaulio užgaidų. „Dauguma mūsų išrastų organizacijų ar kontrolė, kurią priimame savo kasdieniame gyvenime, yra ne tiek konstruktyvios pastangos išspręsti mūsų pro¬blemas, kiek apsauga nuo mūsų pačių ne itin giliai paslėptų primi¬tyvių impulsų” (Rice, 1965, p. 84). Si mintis ypač svarbi tuo, kad parodo, jog sudėtingų organizacijų negalima vertinti atskirai nuo jų svarbos individo raidai. Organizacija nėra vien instrumentas ar metodas, kuriuo individas arba grupė gali pasinaudoti, o paskui perduoti kam nors kitam; priešingai, grupės, organizacijos yra ne¬atskiriamos nuo asmenybės raidos – ji pati yra tiesioginė įtakos ir vertybių, vilčių, siekių, svajonių ir troškimų teikėja. Individo santy¬kis su grupe, organizacija, pagaliau visuomene yra pagrindinis da¬lykas stengiantis suvokti žmogaus padėtį.
Dauguma žmonijos pastangų skirta vieninteliam uždaviniui – rasti ra¬cionalią dermę tarp (šio) individo (autonomijos) poreikio ir kultūrinių grupės poreikių.
Sigmundas Freudas
INDIVIDO AUTONOMIJA IR KULTŪRINIAI APRIBOJIMAI
Freudas tai žinojo labai gerai, todėl savo veikale „Civilizacija ir jos trūkumai” (Civilization and Its Discontents, 1961) savo kritinę įžval¬gą nukreipė į civilizacijos poveikio žmogaus pasitenkinimui tyrimą. Šiuo požiūriu civilizacija reiškia apribojimą, reikalavimą, kad indivi¬das atsisakytų dalies savo autonomijos ir paklustų grupės keliamiems apribojimams. Nors ir pripažįstame, kad negalime būti visiškai lai¬mingi gyvendami socialinį gyvenimą, vis dėlto mus traukia kultūros teikiami saugumas ir solidarumas. Tai sukuria įtampą tarp individo pastangų siekti tam tikros savo individualumo raiškos ir kultūros pa¬stangų siekti paklusnumo bei tvarkos. Freudas (1961, p. 43) nurodė, kad ši įtampa persismelkia visur: „Dauguma žmonijos pastangų skirta vieninteliam uždaviniui – rasti dermę tarp (šio) individo (autonomi¬jos) poreikio ir kultūrinių grupės poreikių.”
Kadangi kartu dirbame ir gyvename, negalime išvengti savo san¬tykių su kultūra dviprasmybės. Susiduriame su meilės ir neapykan¬tos, patrauklumo ir pasibjaurėjimo sąveika, kurią Freudas aprašė kaip gyvenimo ir griovimo bei mirties instinktus. Gyvenimo siekia¬me per civilizaciją ir jos teikiamą vienybę bei tęstinumą, tačiau tu¬rime paklusti ir mirties instinktui. Freudas (1961, p. 69) pastebėjo, kad mūsų „polinkis į agresiją yra pirminė, atsinaujinanti instinktyvi žmogaus savybė… ji yra didžiausia kliūtis civilizacijai”. Mums tik lieka padaryti išvadą, kad civilizacija yra didžiulė kova tarp gyveni¬mo instinktų, Eroso, ir mirties instinkto, Thanatos, kova, kuri indi¬vidui gali sukelti tik kaltės jausmą ir slopinimą.
Kaip Marxas sakė, mes „kenčiame, esame priklausomi ir riboti sutvėrimai”, kurių troškimų tenkinimas priklauso nuo išorinio pa¬saulio (Tucker, 1978, p. 115). Tačiau, kaip nurodė Freudas, mūsų kultūra, ribodama mūsų laisvę ir nepriklausomybę, atrodo, gali tik trukdyti tiems troškimams. Taigi prieš mus vis labiau ribojantis so¬cialinis pasaulis, teikiantis išorinius padėties ir atlygio simbolius, tačiau neleidžiantis reikštis mūsų individualybei. Kad augtume kaip asmenybės, privalome elgtis kūrybingai, kad galėtume pasaulį pri¬derinti prie savo troškimų, ir galiausiai, kad peržengtume pasaulio apribojimus. Tačiau kūrybinga individualios asmenybės raiška yra būtent tai, ko labiausiai bijo organizacinė visuomenė.
KO GALIME IŠMOKTI?
Kaip, tyrinėdami viešąsias organizacijas, galime pasinaudoti Marxo, Weberio ir Freudo idėjomis? Be abejonės, visi komentarai, kurių galime rasti jų darbuose, gali būti tik netiesioginiai, kadangi viešosios organizacijos nebuvo nė vieno iš jų pagrindinė tema. Ta¬čiau visuose jų darbuose galime rasti idėjų, padėsiančių geriau su¬prasti viešųjų organizacijų vaidmenį mūsų gyvenime. Marxo, Weberio ir Freudo darbuose aptiksime bendrų temų, kuriomis ga¬lėtume vadovautis studijuodami viešųjų organizacijų gyvenimą ar¬ba užuominų apie mūsų dalyvavimą viešosiose organizacijose.
Be abejo, visų trijų mokslininkų nuomone, pirmaeilis naujųjų laikų žmogaus uždavinys yra rasti efektyvų ryšį tarp individo ir vi¬suomenės. Tiksliau, atsižvelgdami į visuomenės sudėtingumą ir ra¬cionalizaciją, Marxas, Weberis ir Freudas vaizduoja individą, kovojantį su organizacinėmis visuomenės jėgomis, ypač su tokio¬mis, kurios atstovauja sudėtingoms biurokratijoms – tiek privačioms, tiek ir viešosioms. Šioje knygoje viešosios organizacijos analizuoja¬mos panašiai, nors galbūt kitokiais terminais apibūdinami individo ir organizacijos santykiai – tokiais terminais, kaip vadybos stilius, santykiai su klientais. Taip pat objektyviai turime vertinti ir pagrin¬dinį individo bei visuomenės ryšį.
Pagrindinė mūsų šiandienos studijoms reikalinga Marxo, We-berio ir Freudo mintis gali būti būtent ta, jog mums reikia perspek¬tyvos, kad suvoktume pasaulį ir mūsų vietą jame, reikia objektyvaus sudėtingų organizacijų įtakos mūsų gyvenimui pažinimo, ir dar dau¬giau. Gal Marxas, Weberis ir Freudas norėjo įrodyti, jog mūsų as¬meninis ir kolektyvinis išlikimas priklauso nuo to, kaip, gyvendami didelių ir sudėtingų organizacijų visuomenėje, išugdysime protą ir užuojautos jausmą.

Mūsų asmeninis ir kolektyvinis išlikimas priklauso nuo to, kiek išugdy¬sime savo protą ir užuojautos jausmą, kadangi gyvename ir dirbame didelių ir sudėtingų organizacijų visuomenėje.

SAVO APLINKOS VALDYMAS
Kodėl norėtume sukurti tokią teoriją? Kokių tikslų galime pasiekti sukaupę tokios informacijos? Viena iš priežasčių galėtų būti – no¬ras naudingai sau valdyti fizinę ir socialinę aplinką. Pavyzdžiui, dau¬giau norime žinoti apie energijos šaltinius, kad apsirūpintume šiluma ir apsisaugotume nuo vieno iš pavojų, kuriais grasina aplin¬ka. Žinodami, kaip žmonės reaguos tam tikrose situacijose, kurias galime keisti, panašiai galime bandyti keisti ir žmonių elgesį. Pa¬vyzdžiui, jeigu žinome, kad individo motyvaciją dirbti veikia padidintas prestižas, galime elgtis taip, kad pasiektume norimą rezulta¬tą. Šiuo atveju ieškome informacijos, kad paaiškintume priežasti¬nius ryšius ir numatytume rezultatus bei valdytume elgesį.
Žinių siekimas norint valdyti rodo, kad mes labiausiai esame suinteresuoti instrumentine informacija, tokia, kuri siūlo tinkamas priemones konkrečiam tikslui pasiekti. Jei mūsų tikslas yra aukš¬tesnis gamybos lygis, turime žinoti, kokie žingsniai gali nuvesti prie to tikslo. Tokios žinios nedaug pasako apie tai, kokių mums derėtų siekti tikslų, jeigu tie tikslai nesuprantami kaip priemonės dides¬niems tikslams pasiekti. Toks žinojimas gali būti efektyviai panau¬dotas siekiant jau užsibrėžtų tikslų.
KITŲ ASMENŲ KETINIMŲ AIŠKINIMAS
Valdyti – tai ne vienintelis tikslas, kurio siekiame žiniomis. Galime siekti žinojimo, kad suprastume ir išsiaiškintume kitų asmenų keti¬nimus. Šiuo požiūriu individų poelgius suprantame kaip turinčius specifinę prasmę tiems individams ir grindžiamus ta prasme, t.y. suprantame, kad visi veiksmai kyla iš individualių veikėjų ketinimų. Kad suprastume, kas vyksta kiekvienoje situacijoje, turime ne tik stebėti individus, bet ir suprasti motyvus bei ketinimus, glūdinčius už jų veiksmų. Kai kurie teoretikai vartojo terminą elgesys apibrėžti tam, kas gali būti stebima iš šalies, o terminą veiksmas apibūdinti tam, ką ketina daryti individas. Iš tokios formuluotės aišku, kad individo elgesys iš šalies gali atrodyti visiškai kitaip, negu jis/ji keti¬na pasielgti. Prisiminkime pasakojimą apie Johną ir Carol I skyriu¬je, kuriame nurodėme, kad mūsų požiūris smarkiai veikia suvokimą. Jeigu norime suprasti kitų asmenų ketinimus, jų savo veiksmams suteikiamą prasmę, turime nuveikti daugiau, o ne vien aprašyti jų elgesį. Turime paaiškinti jų veiksmus, tai yra bandyti suprasti jų ke¬tinimus. Mes siekiame interpretuojančios informacijos, kuri leistų komentuoti prasmę ir reikšmę, žmonių suteikiamą savo veiksmams. Klausiame: kokia buvo prasmė? Ką ji bandė padaryti? Aiškinda¬miesi pasiekiame supratimą ir galime atkurti paties individo požiū¬rį į pasaulį. Suprasti asmenį -vadinasi, žinoti prasmę ir reikšmę, jo teikiamą įvykiams.

IŠSILAISVINIMAS IŠ VARŽANČIŲ PERSPEKTYVŲ
Žinių galime siekti ir dėl kitko – kad išsivaduotume iš minties ir veiksmo modelių, kuriuos priėmėme ir netgi pasidarėme nuo jų priklausomi, tačiau jie neatspindi tikrųjų mūsų poreikių ir intere¬sų. Šios rūšies žinios leidžia išplėsti ribas, kurias mums primeta rea¬lybė, ir matyti ateities teikiamas galimybes. Šia prasme savo gyvenimą suvokiame kaip priklausomą nuo požiūrio į jį, nuo realy¬bės, kuri mums atrodo natūrali ir nekintama, tačiau iš tiesų ji yra socialinių procesų rezultatas, dėl kurio ir patikėjome jos teisingu¬mu. Jeigu šis procesas bent kiek būtų šališkas, jeigu mes susikon¬centruotume tik į vienus įvykius ar aiškinimus, o kitus nustumtume į šalį, mus gali riboti galimų veiksmų skalė. Ypač jei tikrą realybės apibrėžimą mums primetė esantieji valdžioje, tai yra mes papras¬čiausiai priimame vyraujantį (valdančiojo) požiūrį, tokiu atveju bū¬sime suklaidinti. Mums atrodys, jog mūsų galimybės ribotos, nors iš tiesų jos bus didelės. Mus taip gali užvaldyti tai, kuo tikime, kad jau nebemanysime, jog tai įsitikinimai, ir užmiršę, kokie jų šalti¬niai, pasiduosime kraštutinei valdymo formai – valdymo, kurio net nepastebi valdomieji.
Kritiškas požiūris leidžia išplėsti savo perspektyvas, įžvelgti mus ribojančias sąlygas, ir rasti galimybių geriau bei išsamiau išreikšti sa¬vo galimybes. Freudas moko, kad tokios žinios pagerina mūsų savi¬voką, suteikia galimybių pasikeisti, o Marxas moko, kad tokios žinios mums geriau leidžia suvokti socialines sąlygas ir atveria galimybes socialinei kaitai. Bet kuriuo atveju mūsų įgytos žinios ne tik leidžia, bet ir verčia veikti didesnės autonomijos ir atsakomybės linkme.

IŠVADA
Esama daug priežasčių, kodėl trokštame žinių, ir daug būdų pasinaudoti instrumentinėmis, aiškinamosiomis ir kritinėmis stu¬dijomis. Tolesniuose skyriuose sužinosime, kad visi šie trys aspek¬tai atsispindi požiūriuose į praktinį ir mokslinį suvokimą, ir kad tie požiūriai mūsų dėmesį nukreipia į skirtingas puses. Tačiau kol kas iš Marxo, Weberio ir Freudo išmokome tai, kad įvaizdis slepia rea¬lybę. Gali paaiškėti, kad objektyvi realybė yra tik iliuzija; ją suvokus gali išaiškėti sąlygos, kurios mums atrodo itin ribojančios tiek mus pačius, tiek visuomenę. Dar daugiau – suvokiame, kad modernio¬sios visuomenės pasaulį vertinti mus skatina iš instrumentinių po¬zicijų, ir tokio požiūrio atsisakyti yra labai sunku, tačiau labai svarbu… Ko tokiomis sąlygomis galime tikėtis iš viešųjų organizaci¬jų teorijos?

ŠALTINIAI
Freud, Sigmund. The Origin andDevelopment of Psychoanalisis. Chicago: Regnerry, 1955.
Freud, Sigmund. Civilization and Its Discontents. New York: Nor¬ton, 1961.
Giddens, Anthony. Capitalism andModern Sočiai Theory. Camb-ridge, England: Cambridge University Press, 1947.
Marcuse, Herbert. “Industrialism and Capitalism in the Work of Max Weber”. In Negations: Essays in Critical Theory, translated by Jeremy J. Shapiro, pp. 201-226. Boston:Beacon Press, 1968.
Mommsen, Wolfgang J. TheAge ofBureaucracy. New York: Har-per&Row, 1974.
Rice, A. K. Learning for Leadership. London: Tavistock, 1965.
Tucker, Robert C, ed. The Marx-Engels Reader. New York: Nor¬ton, 1978.
Weber, Max. The Theory of Sočiai and Economic Organization. New York: Oxford University Press, 1947.

TREČIAS SKYRIUS
POLITINIS PAVELDAS: NUO WILSONO IKI WALDO

Viešųjų organizacijų paskirtis pirmiausia yra siekti viešai apibrėžtų socialinių vertybių, o jų nariams tenka ypatinga našta, kokios netu¬ri kiti – visuomet elgtis laikantis demokratijos normų. Ir padėdami nustatyti visuomenės tikslus, ir padėdami jų siekti, viešųjų organi¬zacijų nariai turi atsižvelgti į tas vertybes, kurios šioms organizaci¬joms suteikia išskirtinumą. Šiuo požiūriu viešieji administratoriai privalo padėti išplatinti pagrindinius visuomenės politinius įsipa¬reigojimus, be to, pavyzdį turėtų rodyti jie patys. Dėl to viešojo ad¬ministravimo tyrimai turi apimti ne tik socialinę, bet ir politinę teoriją, kuri padeda suvokti, kaip viešosios organizacijos gali padė¬ti ugdyti demokratinę visuomenę.
Tokia politinė viešųjų organizacijų teorija turėtų būti vieninte¬lė ir svarbiausia viešųjų organizacijų tyrėjų tema, tačiau keista -istoriškai pirmenybė teikiama ne tiems dalykams, kuriuos natūra¬liai sietume su demokratine politine teorija. Dažnai teisingumo, lygybės ir dalyvavimo klausimai vietą užleisdavo efektyvumui, me¬todikai ir valdymui. Vis dėlto politinė viešųjų organizacijų teorija buvo sukurta ir planuotai, ir savaime.
Tai buvo svarbi mintis Dwighto Waldo įžvalgiame veikale „Admi¬nistracinė valstybė” (The Administrative State, 1948). Savo knygoje Waldo siūlė pasekti viešojo administravimo raidą šio amžiaus pirmojo¬je pusėje remiantis politine ir idėjų istorija. Vėliau jis rašė (1965, p. 6):
Atidžiai skaitant literatūrą apie viešąjį administravimą iš politinės teorijos pozicijų, atrodė visiškai teisinga, nors ir paradoksalu, jog juos siejo politinė teorija: paradoksalu todėl, kad rašiusieji auto¬riai dažnai manė arba tvirtino, kad jie tolsta nuo malonaus fanta¬zavimo ir, įsiskverbę į faktų pasaulį, imasi sunkios, svarbios užduoties išsiaiškinti, kaip šių laikų valdžia atlieka ir kaip turėtų atlikti savo funkcijas.
Waldo supratimu, ankstyvieji autoriai rašė apie tokius grynai teorinius dalykus, kaip geras gyvenimas, valstybės veiksmų kriteri¬jai, kas turėtų valdyti.
Jiems iškilo teoriškai svarbių klausimų, ir jų atsakymai buvo tam tikra politinės teorijos forma – viešųjų organizacijų politinė teori¬ja. Waldo tvirtino, kad politinė teorija mūsų amžiuje tikriausiai yra pati svarbiausia, kadangi ji konkrečiai nurodo, kokius ketiname pri¬siimti įsipareigojimus, kad organizacinėje visuomenėje galėtume tvarkyti valstybės reikalus.
Ankstyvieji darbai apie viešąjį administravimą ne tik buvo vie¬šųjų organizacijų politinė teorija, bet ir davė toną vėlesniems dar¬bams iš šios srities. Pagal tai, ką įtraukė arba ko atsisakė ankstyvieji autoriai, buvo apibrėžtas viešasis administravimas ir jo ryšys su pla¬tesne politine sistema. Dėl šios priežasties ankstyvųjų autorių dar¬bai ir jų įtaka administracijos teorijai bei praktikai leis mums geriau suprasti pagrindines metaforas, kurios tebėra esminis dalykas ban¬dant suvokti viešąsias organizacijas.
VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO TEORIJOS PRADŽIA
Šio amžiaus pradžioje, dar prieš atsirandant formalioms viešojo ad¬ministravimo studijoms, daugelis praktikų ir teoretikų rašė apie ad¬ministracinių agentūrų vaidmenį valstybės veikloje. Mūsų valstybingumo pradžioje labiausiai dėmesio vertos buvo Alexanderio Hamiltono (AlexanderHamilton) ir Thomo Jeffersono (Tho-mas Jefferson) mintys. Hamiltono administracinė teorija, išdėstyta Federacijos raštuose (Federalist papers) ir vėliau jo paties, kaip vyk¬domosios valdžios nario, įgyvendinta, teigė stiprią nacionalinę vy¬riausybę su gana plačiais vykdomosios valdžios įgaliojimais. Leonardas White’as (Leonard White, 1948a, p. 510) šią poziciją api¬būdina kaip išaugusią iš tam tikrų elitinių federalistams būdingų tendencijų: „Federalistų teikiama pirmenybė vykdomajai valdžiai puikiai atspindi jų nepasitikėjimą žmonėmis. Jų nuomone, protin¬gai suvokti gerą valstybės politiką gali tik gerai išsimokslinę ir daly¬kiški žmonės su išlavintu protu bei didele patirtimi, trumpiau tariant, aukštesniųjų klasių žmonės.”
Tačiau Hamiltonas, remdamasis ir administraciniu principu, pir¬menybę teikė vykdomajai valdžiai. Pagal šį principą, kad veikla bū¬tų efektyvi, ji turi būti aiškios krypties, o tokią kryptį gali nurodyti tik vienas šaltinis – vieninga vykdomoji valdžia. Svarstant įstatymus svarbu sutarimas ir diskusijos, todėl vykdomoji valdžia negali gerai funkcionuoti be įsakymų vienovės, vieno galutino arbitro, kurio sprendimams paklūsta visi. Be to, vienam pareigūnui galima už¬krauti atsakomybę užjos/jo veiksmus, nes vienas įgaliojimų centras reiškia vieną atsakomybės centrą. Stipriai vykdomajai valdžiai tei¬kiama pirmenybė nesikirto su Hamiltono numatoma tam tikra de¬centralizacija valstijos ir municipaliniu lygiu, tačiau ji neabejotinai reiškė tam tikrą administracinę struktūrą nacionaliniu lygiu (Ost-rom, 1973, p. 81-88).
Jeffersonui, priešingai, administravimo ir organizacijos pro¬blemos atrodė tiesiogiai susijusios su demokratijos sąvokos plėt¬ra. Lyntonas Caldvvellas (Lynton Caldwell, 1944, p. 23-30) nurodo du pagrindinius principus, kurie ir buvo Jeffersono administraci¬nės teorijos esmė: „Vyriausybė turi būti decentralizuota tiek, kad kiekvienas pilietis galėtų dalyvauti tvarkant valstybės reikalus ir …vyriausybė turi mokyti žmones politinės išminties ir ugdyti savi¬mi pasitikinčius piliečius.” Priešingai nei Hamiltonas, kuris vyk¬domajai valdžiai siūlė suteikti plačius įgaliojimus veikti savo nuožiūra, Jeffersonas tvirtino, kad vykdomoji valdžia turi paklusti griežtiems teisiniams ir konstituciniams apribojimams, kurie užtikrintų pa¬reigūnų atsakomybę. Nors galima būtų manyti, kad Jeffersonas greičiau praktiškai patvirtina, o ne neigia federalistų požiūrį į na¬cionalinę administracinę sistemą, tiesa yra ir tai, kad Jeffersonas davė toną ir sukūrė dvasią, kuri ilgainiui turėjo smarkiai paveikti viešųjų organizacijų raidą. Iš tiesų galima teigti, kad Hamiltono ir Jeffersono teorijų pagrindai išryškino tuos svarbius konfliktus, ku¬riuos patiria šiandieninė viešojo organizavimo teorija.
DEMOKRATIJOS PLĖTOJIMAS
Nors kitą šimtmetį viešojo administravimo raidoje įvyko svarbių po¬slinkių, išsamaus ir sąmoningo viešojo administravimo tyrimo ne¬buvo iki pat XIX a. pabaigos, o kai toks tyrimas buvo atliktas, jis neabejotinai atspindėjo specifinius to meto politinės sistemos bruo¬žus. Per tą laikotarpį Jeffersono įsipareigojimai demokratijai buvo gana tvirti, tikriausiai netgi tvirtesni, negu numatė JAV įkūrėjai, 1787 m. konstitucinio suvažiavimo dalyviai (ir, žinoma, Hamilto¬nas). Buvo sukurta labai decentralizuotos vyriausybės teorija. Vie¬tinių vyriausybių, įskaitant miestų, apskričių ir specialiųjų rajonų valdžią, veikla buvo gana autonomiška. Atskiros valdžios šakos bu¬vo atskirtos viena nuo kitos, pavyzdžiui, per renkamus, o ne skiria¬mus teisėjus, ir todėl galėjo veikti gana nepriklausomai. Nors šis požiūris buvo patrauklus dėl daugelio priežasčių, bet jis kėlė ir problemų. Pernelyg dažnai autonomija tampa arogancija, atskyri¬mas – izoliacija, o nepriklausomybė virsta kaprizu. Veikiama vis dar galiojančios sistemos, kad valstybiniai postai suteikiami už politi¬nes paslaugas, vyriausybė tapo ne tik pakrikusi, bet ir neorganizuo¬ta, o kartais tiesiog nesąžininga.
Ankstyvieji viešojo administravimo tyrėjai iš esmės buvo refor¬muotojai, ketinę atkurti valdžios padorumo jausmą. Tačiau plačią¬ja prasme jų misija, kaip jiems patiems atrodė, yra plėtoti demokratiją, parodyti, kad ir naujausiomis sąlygomis demokratija gali būti išsaugota. Šie autoriai (akivaizdžiai ar tariamai) buvo po¬litikos teoretikai, kuriems rūpėjo teorinė užduotis -bendrais bruo¬žais apibūdinti įgyvendinamą demokratinę sistemą. Dėl šios priežasties daugumoje ankstyvųjų formuluočių viešajame admi¬nistravime nurodoma normatyvinių aspektų svarba. Pavyzdžiui, Leonardas D. White’as (1948, p. 10), kurio „Viešojo administravi¬mo studijų įvadas” (Introduction to the Study of Public Administra-tion) daugelį metų buvo pavyzdinis šios srities vadovėlis pastebėjo, kad „viešojo administravimo tyrinėjimas … turi būti susijęs su pla¬tesniais politinės teorijos apibendrinimais, tokiais kaip teisingumas, paklusnumas ir valstybės vaidmuo žmonių reikalų tvarkyme”. Kar¬tu tie autoriai buvo ir praktiški žmonės, kuriems rūpėjo nustatyti specifinius mechanizmus, galėsiančius padėti jiems atsiliepti į vis labiau urbanizuotos technologinės visuomenės, kurioje patys atsi¬dūrė, poreikius. Vienas būdų pasiekti šį tikslą būtų formaliau tyri¬nėti vis didėjančią valdžios administracinę veiklą.

WILSONO „VERSLININKIŠKAS” POŽIŪRIS
Pagrindinį toną tokiam viešojo administravimo tyrimui savo straipsnyje davė Woodrowas Wilsonas (Woodrow Wilson, 1987). Jis teigė, kad viešojo administravimo tyrėjai iki tol domėjosi tik sandaros klausimais ir ignoravo aktyvią valdžios agentūrų veiklą. Tačiau, ypač vyriausybei stiprėjant, toji veikla tapo vis labiau regi¬ma ir kėlė daugiau problemų. Wilsonas teigė, kad dėl šios prie¬žasties „struktūrai darosi sunkiau vadovauti, negu ją sukurti” (p. 209). Kad surastume nors kokį vyriausybės veiklos efektyvu¬mo matą, Wilsonas administracinio vadovavimo modelių siūlė ieš¬koti privačiajame sektoriuje.
Pastaroji idėja iš dalies atsirado iš verslo administravimo patir¬ties, sukauptos per tą laikotarpį, ir padidėjusio dėmesio bendram mokslinės verslo vadybos tyrimui. Verslo administracijos mokslas atsirado šiek tiek anksčiau greitai augančio verslo visuomenėje, ku¬riai būdingos išimtinės teisės vadovams ir kuri daro didelę sociali¬nę įtaką. Be to, neatsilikdamas nuo bendro mokslo vaidmens išaugimo šį (XX) amžių, verslas visiškai perėmė technologiją, tai¬kydamas ją ne tik mašinoms, bet ir žmonėms. Neatsitiktinai anks¬tyvosios verslo organizacijos buvo panašios į mašinas; mašina įkūnija efektyvumą, todėl ji atrodė tinkamas modelis tiek žmonių orga¬nizacijoms, tiek ir gamybai. Šias savybes lengva perkelti į viešąjį sektorių.
Iš verslo srities Wilsonas išmoko, kad administracinis efektyvu¬mas, kaip ir administracinė atsakomybė, padidės įdiegus atskirus valdžios centrus, kontroliuojančius pagrindines hierarchines struk¬tūras. Wilsono ir daugelio kitų, rašiusių ankstyvuoju periodu, po¬žiūriu, vyriausybinės valdžios struktūra turėtų būti labiau integruota ir centralizuota. Pasak Wilsono, atsakomybė už valstybės veiksmus, kad būtų užtikrinta patikima ir efektyvi veikla, turėtų būti atiduota į vienas valdžios rankas. Wilsonui neatrodė, kad šis požiūris nevi¬siškai gali atitikti demokratinius decentralizacijos ir visuomenės da¬lyvavimo principus. Priešingai, jis rašė, kad „valdžia nekelia jokios grėsmės, nebent gali būti neatsakinga … jeigu ji bus atiduota tar¬nybų ir įų padalinių vadovams, ją bus labai lengva stebėti ir tikrin¬ti” (p. 213-214).
Žinoma, gali kilti klausimas, ar tradicinis verslo interesas – ga¬mybos našumas, pasiekiamas per organizavimą hierarchiniu prin¬cipu, yra taip lengvai perkeliamas į viešąjį sektorių, kuriam būdingi nelabai apibrėžti tikslai ir pliuralistiškesnis sprendimų priėmimo procesas, visuomenės priežiūros poreikis. Tačiau Wilsono mintis aiški: siekdama demokratijos, vyriausybė turi vadovautis verslo modeliu, netgi kai jis atrodo nedemokratiškas. Vėliau Waldo (1948, p. 200) taip apibendrino ortodoksinio požiūrio atsiradimą po Wilsono: „Buvo manoma ir neginčijamai teigiama, kad efekty¬vumo būdai ir jo matavimo priemonės yra tos pačios visoms admi¬nistravimo formoms: demokratija, jeigu jai lemta išlikti, negali ignoruoti centralizavimo pamokų, hierarchijos ir disciplinos.”
Administravimas yra už politikos tikrosios sferos. Administravimo klausimai nėra politiniai. Nors politika nubrėžia administracijos tiks¬lus, negalima toleruoti, kad būtų manipuliuojama jos paslaugomis.
Woodrowas Wilsonas
Kad administracinės įstaigos dirbtų efektyviai ir pagal verslo principus, buvo būtina jas izoliuoti nuo politinių procesų kaprizų. Tai ir buvo Wilsono teorijos apie politikos ir administravimo atskyrimą pagrindas: „Administravimas yra už politikos tikrosios sferos ribų. Administravimo klausimai nėra politiniai. Nors politi¬ka nubrėžia administracijos tikslus, negalima toleruoti, kad būtų manipuliuojama jos paslaugomis” (1887, p. 210). Politikos srityje turi būti aptariami reikalai ir priimami sprendimai dėl valstybės in¬teresų politikos, administracijos srityje politiką turi įgyvendinti neut¬rali profesinė biurokratija. Atskyrę šias sritis, Wilsono nuomone, pasieksime deramą pusiausvyrą tarp demokratiško reagavimo ir ad¬ministracinės kompetencijos. Wilsono darbuose randame dvi pa¬grindines temas, kurios per beveik visą viešojo administravimo tyrinėjimo istoriją buvo pagrindinis dėmesio objektas: įsivaizduoja¬mas politikos ir administravimo atskyrimas ir mokslinių administra¬cinio valdymo principų, padedančių pasiekti organizacinio efektyvumo, paieškos. Kaip matysime, netgi šiandien šie dalykai te¬bėra pagrindiniai vyraujančiame, arba ortodoksiniame, viešojo ad¬ministravimo aiškinime.
POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS
Ankstyvųjų viešojo administravimo tyrimo krypčių analizė išryški¬na dvi įdomias, nors šiek tiek prieštaringas, minties sroves. Esama požiūrio, kad viešąjį administravimą išskiria jo ryšys su vyriausybi¬niais procesais ir kad šis ryšys ypatingą dėmesį skirti reikalauja to¬kiems normatyviniams dalykams kaip teisingumas, laisvė ir atsakomybė. Pagal kitą požiūrį, jei sprendimai priimami demokra¬tiškai, jų įgyvendinimas priklauso nuo tokių pat vadybos metodų, kokie taikomi ir privačiame sektoriuje. Pastarojo požiūrio populia¬rumą lemia politikos ir administravimo dichotomija, kurios simbo¬linę reikšmę sunku pervertinti.
Tačiau dažnai simbolis pranoksta realybę. Daugelis ankstyvųjų autorių, rašiusių viešojo administravimo tema, pernelyg daug reikš¬mės teikė politikos ir administravimo dichotomijai, kaip ankstyvų¬jų teorinių darbų suvokimo raktui. Pavyzdžiui, Howardas McCurdy (Howard McCurdy, 1977, p. 19) politikos ir administravimo dichotomiją aprašo kaip „Amerikos viešojo administravimo šventraštį”. Tiesa, politikos ir administravimo dichotomiją minėjo ne vienas ankstyvasis autorius. Tačiau vargu ar ji yra „šventraštis”. Be to, di¬chotomija nebuvo taip aiškiai apibrėžta, kaip linkę manyti daugu¬ma vėlesniųjų apžvalgininkų.
Atrodo, šis (politikos ir administravimo) atskyrimas ypač griež¬tas žemesniajame lygmenyje, kur tarybos vadovo tipo valdžiai ski¬riamas politiko vaidmuo, o miesto valdytojui – administratoriaus. Tačiau netgi čia atsakomybės sritys dažnai susikerta. Stebina tai, kad politikos ir administracijos tarpusavio sąveika būdinga dviems darbams, kurie oficialiai minimi kaip propaguojantys griežtą poli-tikos-administracijos dichotomiją: Franko Goodnowo (Frank Go-odnow) „Politika ir administracija” (Politics and Administration, 1900) ir W. F Willoughby (W. F Willoughby) „Naujųjų valstybių vy¬riausybė” (The Government of Modern States, 1936); abu autoriai užima labiau pagrįstą poziciją, negu įprastai manoma. Galima ma¬nyti, kad Goodnowas iš esmės nepritaria valdžios funkcijų skirsty¬mui į įstatymų leidžiamąją, vykdomąją ir teismų.
TEORIJOS IR REALYBĖS SUDERINAMUMAS
Savo knygoje Goodnowas pirmiausia kritikuoja formalistinį po¬žiūrį į vyriausybę – kad suprastum valdžios veiklą, pakanka išstu¬dijuoti konstituciją ir suvokti kitus teisinius reikalavimus. Priešingai, jis tvirtina, kad griežtas valdžios atskyrimo principas, numatytas Jungtinių Valstijų Konstitucijoje, ne kartą buvo pažeis¬tas. Todėl, kad teorija labiau atitiktų praktiką, reikėtų svarstyti formaliąją valdžių atskyrimo teoriją. Tai yra, valdžios praktika ne¬atspindi teorijos, įstatymų leidybai priskiriančios politikos forma¬vimo funkciją, o vykdomajai valdžiai – jos įgyvendinimą. Kaip nurodo Goodnowas, analitiniais tikslais visiškai įmanoma atskirti valstybės veiksmus, kurie yra „valios išraiška”, nuo tų, kurie būti¬ni „tai valiai vykdyti” (p. 15). Politika (valstybės valdymo teorija ir praktika) valstybės valios raiška rūpinasi įvairiose valstybės veiklos srityse, o administracija stengiasi tą valią vykdyti. Tačiau dvi pa¬grindinės valdžios funkcijos gali būti diferencijuojamos, todėl negalima aiškiai apibrėžti valdžios institucijų, kurioms pavesta tas funkcijas vykdyti (p. 16). Nors įstatymų leidyba, kaip valdžios insti¬tucija, pirmiausia rūpinasi valstybės valios raiška, ji nėra vienintelė institucija, tai atliekanti, ir ta jos veikla netrukdo vykdyti veiksmų, darančių įtaką tos valios vykdymui. Taip pat ir valdžios įgaliotiniai, kuriems pavesta vykdyti valstybės valią, paprastai turi pakankamai įgaliojimų veikti savo nuožiūra, ir galima sakyti, kad jie reiškia vals¬tybės valią.
Goodnovvo komentarai apie centrinės ir vietinės valdžios san¬tykius taip pat yra pamokomi. Jis pabrėžia, kad įstatymų leidybos centralizaciją paprastai lydi administracinė decentralizacija. Tokiu atveju vietinė administracinė įstaiga gali „keisti valstybės valios, ku¬rią suformulavo valstybei atstovaujančios institucijos, raišką, kad pritaikytų, kaip manoma, vietos bendruomenės poreikiams” (p. 50). Nors Goodnowas primygtinai siūlo šiek tiek didesnę administraci¬nę centralizaciją (kartu didesnę įstatymų leidybos autonomiją vie¬tinei valdžiai), jo pateikta analizė visiškai prieštarauja politikos ir administracijos atskyrimui. Jo mintis aiški: formalų teisinį pagrin¬dą valdžios pareigų atskyrimui, tiek horizontaliam, tiek vertikaliam, keičia pati valdžios praktika.

VALDŽIOS SUDEDAMŲJŲ DALIŲ DIDINIMAS
Panašiai galima kalbėti ir apie W.E. Willoughby įvairių valdžios funkcijų analizę. Nors savo ankstesnėje knygoje (IVilloughby and Willoughby, 1981, p. 42) jis rašė, kad „vykdomosios valdžios funk¬cijos yra taikyti nacijos įstatymus po to, kai juos priėmė įstatymų leidyba ir išaiškino teismai”, 1919 metų tekste (1936 metais pa¬taisytame), Willoughby pripažįsta, kad tokia pozicija sudaro tam tikrų sunkumų. Jis sutinka, kad yra ne trys, kaip daugelis mano, vyriausybės dalys, arba valdžios, bet penkios vyriausybinės valdžios rūšys: įstatymų leidžiamoji, vykdomoji, teismai, elektoratas ir ad¬ministracinė. Willoughby teigia, kad be tų trijų tradicinių valdžios dalių, turi būti pripažintas ir elektoratas, kadangi demokratijos sąlygomis valdžios šaltinis yra ne valdovas, o žmonės. Be to, elektoratas vykdo savo „apibrėžtas ir išskirtines funkcijas” (1919, p. 217). Reikėtų pripažinti ir administracinę valdžią, kadangi esa¬ma skirtumo tarp funkcijos „prižiūrėti, kad įstatymai būtų vykdo¬mi, ir funkcijos iš tiesų vykdyti tai, ką numato įstatymai” (p. 219). Pasak Willoughby, „vykdomoji funkcija iš esmės yra politinė, o ad¬ministracinei funkcijai rūpi, kad būtų vykdoma tokia politika, ko¬kią nustatė kitos institucijos” (p. 220). Nors nesutinka su tradiciniu valdžių atskyrimu, Willoughby pripažįsta skirtumą tarp politikos formavimo krypčių nustatymo ir politikos vykdymo, nors tas skir¬tumas nėra absoliutus.
Kiekvienas (viešosios įstaigos darbuotojo) veiksmas yra besiulis veiks¬mų laisvės ir veiklos tinklas.
Lutheris Gulickas
„BESIULIS VEIKSMŲ LAISVES IR VEIKLOS TINKLAS”
Lutheris Gulickas (Luther Gulick) straipsnyje „Politika, administ¬racija ir naujoji sutartis” (Politics, Administration and the New Deal, 1933) taip pat pripažįsta, nors išsako tai kitokiais žodžiais, kad sun¬ku atskirti politiką ir administraciją. Gulickas savo teiginį grindžia administratoriams suteikta teise, vykdant savo įstatymų leidybos mandatą, veikti savo nuožiūra. Pasak Gulicko, „kiekvienas (viešo¬sios įstaigos darbuotojo) veiksmas yra besiulis veiksmų laisvės ir veiklos tinklas” (p. 561). Nors kiekvienos institucijos skiriasi, jie įgy¬vendinami nuo organizacijos viršaus iki apačios. Netgi tie, kurie tiesiogiai bendrauja su žmonėmis, kartais turi elgtis savo nuožiūra, nors, kaip teigia Gulickas, taip įvyksta dažniau „prastai organi¬zuotuose ir blogai valdomuose administraciniuose padaliniuose” (p. 562). Bet kuriuo atveju, Gulicko nuomone, vis labiau būtinas administracinis lankstumas.
Praėjus laikams, kai valstybiniai postai buvo suteikiami už politi¬nes paslaugas, kai pastangos atitolinti administraciją nuo politikos neefektyvumo ir korupcijos buvo suprantamos, Gulicko nuomone, valdžia turės imtis naujo svarbaus vaidmens. Nacionalinė valdžia taps aukščiausiąja holdingo kompanija, „sudarančia ir nustatančia nuo¬seklų pagrindinį nacijos gyvenimo planą” (p. 566). Tokia puikiai or¬ganizuota visuomenė nedaug galimybių suteiks dalyvauti piliečiams. Gulicko nuomone, „demokratijos veikimo sėkmė turi priklausyti ne nuo piliečių išplėsto ir nuolatinio politinio aktyvumo, ir ne nuo ypa¬tingų žinių ar mokėjimo spręsti sudėtingus klausimus” (p. 558). Aki¬vaizdu, kad organizuotame, administruojamame ateities pasaulyje politikos ir administravimo dichotomija bus išardyta – piliečių turėta valdžia bus atiduota administratoriams.
POLITIKOS IR ADMINISTRACIJOS SĄVEIKA
Labiau įtikinamą praktinę ir teorinę politikos ir administracijos sam¬pratą pateikia Leonardas White’as savo klasikiniame darbe „Vie¬šojo administravimo studijų įvadas” {Introduction to the Study of Public Organization, 1984b). Sutikdamas, kad tam tikras politikos ir administracijos atskyrimas, nors neišreikštas žodžiais, glūdi pa¬čiame jo pateikiamame viešojo administravimo apibrėžime, Whi-te’as pripažįsta ir šių dviejų sferų sąveiką. Ypač svarbi jam atrodo vis didėjanti „vykdomosios valdžios iniciatyva visuomenės interesų politikoje”: ji pasireiškia kaip administratorių veiksmų laisvė įgy¬vendinant miglotus ir bendro pobūdžio teisės aktus ir kaip nuolat dirbančių valstybės tarnautojų patarimai bei konsultacijos teikiant esminių veiklos sričių siūlymus. Svarbu tai, kad administracinio per¬sonalo dalyvavimas formuojant politiką White’ui atrodo pranašu¬mas: jų nešališkumas ir metodiniai įgūdžiai leidžia pateikti ypač gerų siūlymų. Vienoje vietoje White’as netgi rašo, kad biurokratai gali būti labiausiai tinkami formuoti politiką – nustatyti esmines veiklos sritis: „Administracija gali būti ta vyriausybės dalis, labiau¬siai pasirengusi formuoti tikrą valstybės politiką – nustatyti esmi¬nes veiklos sritis be neįveikiamo prielankumo kuriai nors vienai grupei” (p. 13). Nors ši mintis toliau nerutuliojama ir netyrinėjami specifiniai mechanizmai, galintys padidinti biurokratų dalyvavimo politikos formavime galimybes, White’as nurodo, kad „demo¬kratinė administracija” gali būti lygiagreti „demokratinei politikai”, o kai kur netgi sutapti.
ADMINISTRATORIAI KAIP SVARBŪS POLITIKOS VEIKĖJAI
Bet kuriuo atveju (atsirandantis ortodoksinis požiūris) tai, kad ad¬ministratoriai yra visiškai įtraukti į politinį procesą – penktojo de¬šimtmečio pabaigoje savo paskaitose apibendrino Paul H. Appleby {PaulH. Appleby). Appleby (1949) pirmiausia pastebi, kad moksli¬ninkai ir praktikai politiką ir administravimą yra linkę vertinti kaip atskiras veiklos rūšis, o administratorių vaidmuo formuojant poli¬tiką – nustatant esmines veiklos kryptis, yra labai menkas arba jo visai nėra. Appleby įrodinėja, kad yra priešingai, t.y. administrato¬riai yra svarbūs politikos veikėjai, kurie įvairiais būdais veikia poli¬tikos formavimo procesą, ypač administracinės veiksmų laisvės srityje: „Administratoriai nuolat kuria taisykles ateičiai, nuolat nustatinėja, kas yra įstatymas ir ką jis reiškia veikloje” (p. 7). Be to, administratoriai daro įtaką politikai teikdami siūlymus įstatymų lei¬dėjams. Taigi, pasak Appleby, „administravimas yra politikos forma¬vimas” (p. 170). Bene labiausiai Appleby formuluotė išsiskiria savo filosofiniu tonu – demokratinėje visuomenėje, kurioje „visada dau¬giau politikos” (p. 27), visiškai normalu, kad administratoriai daly¬vauja formuojant politiką. Toks dalyvavimas yra suprantamas demokratinėje visuomenėje, tačiau ir vėl atsiranda būtinybė anali¬zuoti ryšį tarp administracinių veiksmų ir demokratinio valdymo.
IŠLIEKANTI POLITIKOS
IR ADMINISTRACIJOS ĮTAKA
Goodnowo ir Willoughby pradinės formuluotės apie politikos ir administracijos atskyrimą rodo, kad jų požiūris į politiką ir admi¬nistravimą yra ne toks griežtas, kaip daugelis manė ir net tebema¬no. Faktiškai abu pasisako prieš formalų teisinį požiūrį, kad valdžios veikla vykdoma pagal konstitucinį valdžių padalijimą į vykdomąją, įstatymų leidybos ir teismų. Priešingai, Goodnovvas ir Willough-by teigia, kad ryšys tarp tokių valdžios funkcijų, kaip politikos for¬mavimas ir politikos įgyvendinimas, yra kur kas sudėtingesnis, negu buvo manyta iki šiol. Jie nagrinėja politikos ir administracijos ryšį, o ne skirtumus. Biurokratijos vaidmuo visame politikos formavi¬mo veiklos krypčių nustatymo procese netrukus buvo ne tik pripa¬žintas, bet ir pabrėžiamas. Tad galima tik stebėtis, kaip politikos ir administravimo dichotomija įgijo tokią stebėtiną simbolinę reikš¬mę, o tiksliau, kodėl ji vis dar vyrauja viešojo administravimo studi¬jose.
SRITIES RIBOJIMAS
Mano nuomone, tebesitęsiančią politikos ir administracijos įtaką lemia trys priežastys. Pirmosios dvi kyla iš įdomaus ir svarbaus viešojo administravimo tyrinėjimų posūkio -jis atsirado Willough-by 1927 metų darbe „Viešojo administravimo principai” (Princip-les of Public Administration). Ankstyvuosiuose darbuose administravimu buvo laikoma funkcija, vykdoma įvairiuose vyriau¬sybės lygiuose, įskaitant ir įstatymų leidybą bei teismus, o pagal Willoughby viešojo administravimo tyrimas skirtas tik „administ¬racinės valdžios veiklai” (p. 1). Šis apibrėžimas ypač svarbus dviem požiūriais. Pirma, priskyrus administravimą konkrečiai instituci¬jai, tam tikrai valdžios daliai, faktiškai reiškia politikos ir admi¬nistravimo dichotomiją, nors tiek, kiek reikštų teiginys, kad administravimą galima tirti atsietai nuo politinio proceso. Antra, kaip netrukus nurodė Marschallas Dimockas {Marschall Dimock, 1936), toks požiūris patvirtina aiškinimą, kad administravimo stu¬dijoms rūpi tik padidinti vadovybės efektyvumą organizacijose, turinčiose ištobulintą struktūrą.
Nepaisant, o gal būtent dėl šių savybių, kurias smulkiau nagri¬nėsime toliau šiame skyriuje, netrukus buvo patvirtintas posūkis nuo viešojo administravimo proceso ar funkcinio apibrėžimo į ins¬titucinį požiūrį. Labai įtakingame Simono, Smithburgo ir Thomp-sono {Simon, Smithburg, Thompson) darbe yra toks teiginys (1950, p. 7): „Viešasis administravimas” bendrine prasme reiškia nacionalinių, valstijų ir vietinių valdžių vykdomąją šaką; Kongreso ir vietinių įsta¬tymų leidėjų įsteigtas nepriklausomas valdybas ir komisijas; vyriau¬sybines korporacijas; kai kurias kitas specialios paskirties institucijas.” Vėlesniuose darbuose dėmesys nebuvo koncentruojamas į vykdo¬mąją valdžią, tačiau buvo aišku, kad valdžios darbuotojai ir vyriausy¬bės institucijos buvo pagrindinis tyrimo objektas. Daugeliu atvejų viešasis administravimas reiškia vyriausybės administravimą, dažniau¬siai tai – vykdomosios valdžios veikla.
Pradedant “Willoughby pateiktu institucinio viešojo administ¬ravimo apibrėžimu, politikos ir administravimo dichotomija pripa¬žįstama jos neaptariant. Ir praktiniuose, ir moksliniuose darbuose pirmojoje dvidešimtojo amžiaus pusėje nurodoma politikos ir ad¬ministravimo tarpusavio priklausomybė. Daugelis darbų buvo rim¬ti, jie kritikavo politikos ir administravimo dischotomiją. Ji, kaip teorinė problema, netrukus išnyko (nors tiksliau būtų pasakyti, kad jos niekada ir nebuvo). Tačiau kaip praktinis dalykas, kadangi ‘Wil¬loughby ir vėlesnieji autoriai savo darbuose nagrinėjo praktines spe¬cifinės auditorijos- administracinio personalo problemas, politikos ir administravimo dichotomija tebebuvo instituciniame viešojo ad¬ministravimo apibrėžime. Kiek viešasis administravimas aptariamas kaip institucija, dichotomija išlieka.
VERSLO VADYBOS METODŲ PRIĖMIMAS
Troškimas įtikti tam tikrai auditorijai nėra vienintelė priežastis, dėl kurios tebesitęsia politikos ir administravimo įtaka sričiai. Kaip pa¬stebėjo Dimockas (1936, p. 7), Willoughby institucinis srities api¬brėžimas patvirtino ankstesnį Wilsono ir kitų požiūrį, kad vyriausybės administravimas prilygsta organizacinių reikalų tvar¬kymui bet kurioje sferoje, kad efektyvumas ir čia yra svarbiausia užduotis. Be to, buvo manoma, kad viešasis administravimas galė¬tų daug pasimokyti iš verslo vadybos srities. Kaip tik tokį požiūrį, kalbėdamas apie įstatymų leidėjus, priėmė ir pats Willoughby savo 1967 metų darbe, pasinaudojęs verslo analogija. Jis teigė, kad įsta¬tymų leidėjai dirba „kaip vyriausybės, kaip veikiančios organizaci¬jos, direktorių valdyba” (p. 2). Toks požiūris, be abejonės, atitiko ankstesnes Wilsono pastabas apie paralelę tarp vyriausybės administravimo ir vadybos privačiame sektoriuje, tačiau dar panašesnis buvo Fredericko Clevelando teiginys, kad „demokratijos instituci¬jos apibūdinamos taip pat kaip ir privataus verslo institucijos… Pri¬imta iš esmės tokia pat organizacija, o pilietis užima akcininko vietą” (1913, p. 452).
Kaip matysime tolesniame skyriuje, būtent toks požiūris, kad viešasis ir privatus organizavimas iš esmės yra panašūs, trečiąjį ir ketvirtąjį dešimtmetį buvo pripažintas autorių, savo dėmesį skyru¬sių organizavimui ir vadybai. Be abejonės, šio laikotarpio viešojo administravimo teorijai būdingas susidomėjimas struktūriniais klau¬simais, moksliniu valdymu ir organizavimo efektyvumu buvo įma¬nomas tik dėl institucinio viešojo administravimo apibrėžimo bei prielaidos, kad jame nebus politikos (arba vertybių). Tik atsiradus požiūriui, kad administravimą galima tirti atsietai nuo politikos, galima buvo pasinaudoti verslo vadybos metodais ir nuostatomis.
VIEŠŲJŲ ORGANIZACIJŲ VAIDMUO DEMOKRATIJOJE
Trečia pagrindinė priežastis, kad tiriant viešąjį administravimą iš¬lieka simbolinė politikos ir administravimo reikšmė, yra ta, kad san¬tykis tarp jų (ne atskyrimas) yra svarbus viešojo administravimo tyrėjams ir praktikams. Faktiškai tai ir gali būti klausimo, ar vieša¬sis administravimas yra kuo nors ypatingas, ar, kaip rašė Appleby (1945, Ch. 1), „valdžios institucijos yra kitokios”, esmė. Tiksliau, santykis tarp politikos ir administravimo pradeda simbolizuoti tik¬rąjį viešųjų organizacijų vaidmenį demokratinėje visuomenėje. Be to, ar yra (ir ar turi būti) skirtumas tarp demokratinės ir autoritari¬nės visuomenės administravimo?
Žinoma, Frederickas Clevelandas (Frederick Cleveland, 1920, p. 15) išsakė vyraujantį požiūrį, kad „skirtumas tarp autokratijos ir demokratijos glūdi ne administraciniame organizavime, o tokio kon¬troliuojančio elektorato už administracijos ribų, kuris turėtų galią nustatyti visų jo narių valią ir priversti administraciją vykdyti tą valią, buvimas arba nebuvimas”. Pagal šį požiūrį reikalavimai de¬mokratinei valdžiai įgyvendinami vadovaujant įstatymų leidybai ir prižiūrint kompetentingai bei neutraliai valstybės tarnybai, organizuotai pagal geriausius verslo principus. Kaip matysime vė¬liau, geriausieji verslo vadybos principai ne visuomet atitinka de¬mokratijos normas, tiesą sakant, kartais jie visiškai priešingi joms. Dwightas Waldo pirmas buvo tarp tų, kurie klausė, ar demo¬kratija gali toleruoti nedemokratiškas viešąsias organizacijas. Be to, jis pastebi, kad teigiamas požiūris atsirado atskyrus demokra¬tinius politikos ir efektyvaus administravimo reikalus. Apžvelgda¬mas viešojo administravimo teorijos raidą šeštojo dešimtmečio pradžioje, Waldo (1952, p. 7) rašo: „Tiek privatus, tiek viešasis ad¬ministravimas buvo tam tikra prasme… neištikimas demokratijos idealui. Jie buvo neištikimi dėl to, kad tvirtino, jog demokratija, kad ir kokia gera ir pageidautina būtų, administracijai tėra antraei¬lis dalykas.” Daugelis ankstyvųjų autorių politinės demokratijos ir viešojo administravimo ryšį suprato kaip griežtą jų atskyrimą. Jie teigė, kad, norint sukurti efektyvią demokratinę visuomenę, viešo¬siose organizacijose gali prireikti autokratijos. Pagal kitą požiūrį į santykius tarp politikos ir administracijos, demokratijos ir biuro¬kratijos galima teigti priešingai, kad reikalų administravimas de¬mokratijos sąlygomis turi paklusti demokratinėms normoms ir principams nepriklausomai nuo to, ar politika ir administracija yra atskirtos, ar ne. Tačiau prieš toliau rutuliojant šį požiūrį, reikia iš¬samiau išanalizuoti verslo vadybos principus, kurie darė įtaką vie¬šųjų organizacijų teorijoms.
MOKSLINIS POŽIŪRIS Į VADYBĄ
Jei politiką galima atskirti nuo administracijos, būtų logiška teigti, kad vadybos pamokos, išmoktos privačiame sektoriuje, gali būti pri¬taikytos valstybės sektoriuje. Taigi be to, kad davė pradžią ilgiems apmąstymams apie politikos ir administracijos santykį, Wilsonas savo ankstyvojo laikotarpio straipsnyje pasiūlė bendrą požiūrį į vady¬bą, pagal kurį vadybos studijos nepriklauso nuo aplinkos. Savo ruož¬tu viešojo administravimo tyrinėtojai galų gale pripažįsta tą pačią darbotvarkę, kaip ir verslo tyrinėtojai – ieškoti mokslinių administ¬racinės vadybos principų, kurie padėtų pasiekti organizacijos efektyvumą. Be to, buvo duotas tonas tolesniems viešųjų organizacijų tyrimams, ir tas tonas vis dar atsispindi viešųjų organizacijų teori¬jose.

MOKSLINIAI PRINCIPAI
Prasidedančio vadybos tyrinėjimo kertinis akmuo buvo pastangos atrasti mokslinius principus, kuriais galėtų vadovautis vadovai prak¬tikai, bandantys planuoti ar pakeisti organizacines struktūras. Dė¬mesys mokslui buvo pirmaeilis, nors iš pradžių labiau simboliškas negu tikras. Vadybos tyrėjai, kaip ir apskritai socialiniai mokslinin¬kai, jautė pagarbą mokslui, ypač matydami neįtikėtiną mokslo in¬dėlį į technologijos ir pramonės procesus. Fizika, chemija, šiek tiek mažiau biologija – buvo tie mokslinės veiklos pavyzdžiai, kurie tei¬kia individualią ir visuomeninę naudą. Tačiau kai vadybos tyrėjai ėmė mėgdžioti gamtos mokslus, jų darbai tapo beveik „tikrojo” mokslo parodija.
Problema iš dalies buvo ta, kad socialinių mokslų atstovai dar nevisiškai aiškiai nustatė, ką reiškia moksliškai suprasti socialinį gy¬venimą. Daugeliui moksliškumas – tai kruopščiai ir tiksliai rinkti ir paaiškinti duomenis, kitiems (tokių yra vis daugiau) būti moksli¬ninku – tai laikytis tam tikro filosofinio ir epistemologinio požiū¬rio. Ankstyvieji autoriai, rašę apie viešąjį administravimą, gali būti kaltinami dėl naivaus ir supaprastinto požiūrio į mokslą, tačiau ir jų kritikai nebuvo be trūkumų. Būtent ypatingas mokslo aiškini¬mas, vyravęs vadybos tyrimuose šio amžiaus viduryje, ir pats ribotai tegalėjo suvokti organizacijų gyvenimą. Tačiau bet kuriuo atveju siekis sukurti administravimo mokslą buvo ir tebėra pagrindinis vie¬šojo administravimo mokslininkų darbas.
TAYLORO „VIENAS, GERIAUSIAS BŪDAS”
Ankstyvųjų vadybos mokslininkų naivumas atsispindi labai įtakin¬game Fredericko W. Tayloro (Frederick W. Taylor) veikale. Taylorui (1923, p. 7) atrodė, kad „geriausia vadyba yra tikras mokslas, pa¬grįstas aiškiai apibrėžtais įstatymais, taisyklėmis ir principais”. Šio mokslo pagrindas – kruopštus individualių darbininkų elgesio tyrimas, siekiant iš esmės padidinti jų darbo našumą. Be to, mokslinis valdymas dar reiškia, kad tie moksliniai principai išplečiami ir tai¬komi visoms gamybinės veiklos sritims. Tayloro mokslas buvo ir me¬todika (ar gamybos mechanizmas), ir socialinio gyvenimo filosofija. Tayloras įrodinėjo, kad geriausi bet kurių laikų amatininkai žinojo, kaip geriausiai techniškai atlikti darbą, o jų liaudiška išmintis, su¬kaupta daugiausia iš patirties, leido jiems sukurti efektyviausią darbo procesą. Kiekvienam darbui buvo „vienas geriausias būdas” jj at¬likti, būdas, kurį kiti gali atskleisti (mokslinio tyrimo keliu) ir jį pri¬taikyti. Tayloras siūlė tiksliai ir kruopščiai (t.y. moksliškai) išanalizuoti visus darbo komponentus, paskui su rezultatais supa¬žindinti darbininkus, kad visi galėtų taikyti metodus, kuriuos iki tol taikė tik nedaugelis. Kruopščiai analizuodamas laiko trukmę ir ju¬desių kiekį, kurio reikia net paprasčiausiam darbui atlikti, Tayloras norėjo parodyti, kad vadovybė gali smarkiai padidinti gamybos pro¬ceso našumą.
Geriausia vadyba yra tikrasis mokslas, grindžiamas nustatytais įstaty¬mais, taisyklėmis ir principais.
Frederickas Tayloras
Tayloras, norėdamas pavyzdžiu parodyti, kad „kiekvienas dar¬bininko veiksmas gali būti „suvestas į mokslą”, nagrinėjo „darbo semtuvu mokslą” (p. 64). Šis tyrimas buvo grindžiamas prielaida, kad kiekvieno aukščiausio lygio kasėjo tam tikras semtuvo krūvis leis pasiekti geriausių dienos rezultatų. Šiam „vienam geriausiam” kasimo būdui atrasti Tayloras atliko labai kruopštų eksperimentą, kuriame kiekvieno geriausio kasėjo, sutikusio dalyvauti eksperimen¬te, semtuvo krūvis buvo vis kitoks. Buvo nustatyta, kad darbininkų, kurie susemdavo daugiausia tonų, semtuvo krūvis buvo apie dvide¬šimt vienas svaras.
Akivaizdu, kad mokslinė vadyba vadovams rekomenduoja ver¬tinti darbininkus kaip mašinas, kurias reikia nustatyti taip, kad jos pasiektų didžiausią našumą, be to, ir vadovams jis siūlo prisiimti naują vaidmenį. Vadovams reikėtų sukurti ir atlikti eksperimentus, kad atrastų veiksmingiausius metodus, suplanuoti darbo procesą, kuriame butų naudojamasi šiais metodais, ir išmokyti bei prižiūrėti šiuo metodu dirbančius darbininkus. Reikėjo vis daugiau vadovų, kurių darbas – padaryti organizaciją efektyvesnę. Taip jie užėmė naują vietą gamyboje.

MOKSLO APIBRĖŽIMAS
Dabar reikėtų pabandyti išsiaiškinti, ką reiškia mokslas mokslinėje vadyboje. Pats Tayloras, kalbėdamas Kongreso komitete (p. 41-42), pateikė tokį jo vartojamo termino mokslas paaiškinimą:
Buvo rimtai prieštaraujama dėl termino mokslas vartojimo šia pras¬me. Esu nustebęs, kad labiausiai prieštarauja šios šalies profeso¬riai. Jiems nepatinka, kad žodis mokslas vartojamas su tokiais smulkiais, paprastais, kasdieniais gyvenimo dalykais. Manau, kad tinkamai atsakant į šią kritiką reikėtų pacituoti neseniai gerai ži¬nomo mokslininko pateiktą mokslo apibrėžimą – „tai suklasifikuo¬tos, arba organizuotos, bet kokios rūšies žinios”. Ir, aišku, žinių, kurios nesuklasifikuotos egzistavo tik darbininkų galvose, surinki¬mas ir jų įtraukimas į įstatymus, taisykles bei formules… yra žinių organizavimas ir klasifikavimas, nors kai kurie žmonės ir nesutin¬ka to vadinti mokslu.
Tokiam mokslo apibrėžimui, aišku, trūksta tiksliųjų arba socia¬linių mokslų tikslumo ir rafinuotumo. Jis suteikia pagrindą kruopš¬čiai darbo procesų analizei ir sistemiškam duomenų organizavimui, tačiau vargu ar padeda plačiau suprasti organizacijų gyvenimą. Be to, jis tebėra pakankamai laisvas, kad galėtų apimti ne tik organiza¬cijų aprašymus, bet ir siūlymus, kaip jos turėtų veikti, ir rekomen¬dacijas, kurios, pasirodo, yra patvirtinamos mokslu.
Filosofinė Tayloro darbų reikšmė viešųjų organizacijų tyrinė¬tojams yra labai didelė. Nors mus gali stebinti Tayloro mokslo gru¬bumas, negalime nepastebėti akstino, kurį Tayloras davė idėjai apie griežtų mokslinių principų taikymą organizacijų studijoms, požiū¬riui, kuris netrukus ėmė vyrauti vadybos moksle. Be to, moksliniai principai pirmiausia buvo pritaikyti gamyboje, o vėliau išplėsti „aukštyn ir išorėn” į aukštesnius organizacijos lygmenis, gal net į visą visuomenę. „Būtina pritaikyti objektyvų, pozityvistinį požiūrį vis didėjančiam reiškinių kompleksui, iš tiesų pasirinkus šį kelią kiek¬vienas tolesnis žingsnis atrodo logiškas ir praktiškai būtinas” (Wal¬do, 1948, p. 57).
MOKSLO TAIKYMAS VIEŠAJAM ADMINISTRAVIMUI
Viena sričių, į kurią perėjo susidomėjimas moksliniais principais, buvo naujoji viešojo administravimo sritis. Nuo pat ištakų viešieji administratoriai, kaip ir kiti socialiniai mokslininkai, stengėsi pa¬siekti, kad ši sritis būtų tyrinėjama kaip mokslo studijų objektas. Visuose ankstyvuosiuose darbuose apie viešąjį administravimą ter¬minas mokslas arba kiti terminai, pavyzdžiui, principai, vartojami vietoj mokslo, buvo vartojamas labai laisvai ir neapibrėžtai. Iki Her¬berto Simono (Herbert Simon) knygos „Administracinis elgesys” (Administrative Behavior, 1957) nebuvo išsamaus mokslo apibrėži¬mo, pagrįsto tikslia epistemologija. Nepaisant to, nebuvo abejoja¬ma, kad mokslinis požiūris yra gerbtinas ir siektinas.
Didelės permainos darbuose apie viešąjį organizavimą paruošė dirvą Simono veikalui. Kaltė, atrodo, tenka Wiloughby. Savo tiksliai pavadinto darbo „Viešojo administravimo principai” (Principles of Public Administration, 1927,.p.ix) įžangoje Willoughby rašo:
Galima prieštarauti, kad administravimas priskiriamas mokslui. Ar toks prieštaravimas pagrįstas, ar ne? Čia mes laikomės pozicijos, kad administravime yra tam tikrų bendrai taikomų fundamentalių principų, kurie yra būdingi bet kokiam mokslui, ir kurių privalu laikytis, jeigu norima pasiekti administravimo tikslo – veiklos efek¬tyvumo, o tuos principus galima nustatyti ir jų reikšmę sužinoti tik tyrinėjant administravimą tiksliais moksliniais metodais.
Šiuo požiūriu mokslas gali teikti principus, veiklos gaires, pa¬aiškinimus, kurie administratoriams padės gerinti organizacijos efektyvumą.

ANKSTYVOSIOS FORMULUOTĖS: LEONARDAS WHITE’AS
Pirmieji bandymai suformuluoti principus buvo nukreipti į organi¬zacijos struktūrą ir apėmė darbo pasidalijimo bei pavaldumo tvar¬kos klausimus. Toks požiūris buvo smarkiai kritikuojamas, tačiau svarbu tai, kad pagrindiniai Willoughby formuluotės elementai iš¬liko nepakitę: (1) „mokslinis metodas gali būti pritaikytas admi¬nistravimo studijoms”; (2) mokslas gali sukurti veiklos gaires; (3) tos gairės padidins organizacijos efektyvumą ir pagrindinį organi¬zacijos veiklos vertinimo kriterijų.
Kai kas tvirtino, kad mokslas arba koks nors ypatingas mokslo sąvokos aiškinimas netinka žmonių organizacijų tyrimams, kai ku¬rie abejojo, ar mokslinio tyrimo rezultatus galima taikyti prakti¬koje, dar kiti manė, kad efektyvumas (pavyzdžiui, demokratija) nėra vienintelis viešųjų organizacijų tikslas. Ilgainiui „principų” teorija buvo perkvalifikuota į priimtinesnį ir teisėtesnį socialinį mokslą.
Pirmąjį žingsnį šiame procese žengė Leonardas D. White’as (Leonard D. White) savo straipsnyje, pavadintame „Principų reikšmė viešajame administravime” {The Meaning of Principles in Public Administration, 1936). Apibūdindamas terminą princi¬pai, vartojamą viešajame organizavime kaip „magišką žodį” su tariama „okultinių galių” reikšme, White’as teigia, kad termi¬nas netinka mokslinėms studijoms (p. 13). Pavyzdžiui, fizikai šio termino jau nebevartoja, nes chemijoje ir fizikoje neieškoma principų. Be to, šio termino vartosenos viešajame administravi¬me dviprasmiškumas riboja galimybes daryti išvadas apie prie¬žastinius ryšius ir išvadas, kuriomis galima būtų vadovautis administracinėje veikloje. Vienas iš būdų suderinti šiuos du tiks¬lus – yra mąstyti apie principus kaip apie hipotezes ir jų patikri¬nimą, „apriboti šio termino vartoseną hipotezės, arba prielaidos, reikšme, kuri jau yra taip gerai patikrinta bandymais, kad gali būti pagrįstai laikoma veiksmų gaire arba suvokimo priemone” (p. 18). (Formali informacija apie santykį yra hipotezė, kurią rei¬kia patikrinti.)

ANKSTYVOSIOS FORMULUOTES: EDWINAS O. STENE’AS
Be abejonės, toks aiškinimas dar labiau suvienijo viešojo administ¬ravimo tyrinėjimus su kitų mokslininkų pastangomis sukurti moks¬linę žmogaus elgesio teoriją. Kitą žingsnį po kelerių metų žengė Edwinas O. Stene’as savo esė, pavadintame „Požiūris į viešojo ad¬ministravimo mokslą” (1940). Stene’as teigė, kad tai, kas literatū¬roje apie viešąjį administravimą buvo vadinama principais, tebuvo svarstymai arba nuomonės, ir todėl negalėjo būti viešojo administ¬ravimo mokslo pagrindu, ko daugelis siekė. Priešingai, Stene’as siūlė kaip viešojo administravimo mokslo pagrindą „nustatyti priežasti¬nius ryšius” (p. 425). Tarp daugybės preliminarių apibrėžimų, ak¬siomų, teiginių Stene’as ieškojo racionalaus pagrindo empiriniam tyrimui, ant kurio galima būtų kurti administravimo mokslą; taip jį galima buvo sukurti. Pavyzdžiui, vienoje hipotezėje sakoma: „Veiks¬mų organizacijos koordinavimas gali įvairuoti tiek, kiek pagrindi¬nės ir pasikartojančios funkcijos tapo organizacijos nusistovėjusios tvarkos dalimi” (p. 1129). (Praėjus dvidešimčiai metų (1967) gali¬me pastebėti stebėtiną panašumą į James Thompsono teiginius apie „techninio pagrindo” išsaugojimą organizacijose”.
Stene’as, be abejonės, viešojo administravimo studijas pastū¬mėjo į formalesnį, mokslinį lygmenį. Tačiau iš esmės jis tebesekė jau egzistuojančiomis kryptimis. Pavyzdžiui, mokslinių metodų bu¬vo ieškoma tam, kad jais būtų galima vadovautis siekiant organiza¬cijos efektyvumo. Svarbu buvo ir tai, ką jis praleido: demokratijos klausimas buvo svarstomas tik kaip priemonė užtikrinti, kad infor¬macija būtų išplatinta: „naudojami principai reikalauja tam tikrų demokratinių procesų administracijos viduje, tokių, kaip konsulta¬cijos su žemesniais pareigūnais, atsakingais už veiksmus, kuriems įtakos turės svarstomas sprendimas” (Stene, p. 1147).
WALDO ĮSPĖJIMAS
Nors terminologija ir teorijos skyrėsi, nebuvo abejonių, kad moks¬linis organizacijų supratimas gali vadovauti veiksmams, vedantiems į didesnį našumą. Tačiau procesui vykstant vis labiau imama nepaisyti kitų aspektų. Penktojo dešimtmečio pabaigoje politinis moks¬las tolo nuo ankstesnio susidomėjimo moralia filosofija bei politi¬nės ekonomijos klausimais ir artėjo link to, kas buvo laikoma tikru politikos mokslu. Tačiau pagal Waldo apibūdinimą, naujasis politi¬kos mokslas susiliejo su progresyvia administracinio efektyvumo ideologija, ir tas rezultatas kėlė nerimą. „Iš dalies politikos moksli¬ninkai, rašiusieji apie viešąjį administravimą, taip nutolo nuo seno¬jo įsitikinimo, kad geros valdžios problema yra moralinė žmonių problema, jog jų pozicija tapo priešinga: moralumas niekuo dėtas, viską lemia tinkamos institucijos ir ekspertai” (1948, p. 23). Žvel¬giant atgal, Waldo įspėjimas atrodo mažiausiai atsargus, nors tuo¬met taip nemanyta. Naujasis administracinio efektyvumo mokslas, kurio taip siekė ankstyvieji autoriai, stengėsi ne išplėsti demokra¬tines institucijas, o jas apriboti, ne išlaisvinti mus nuo moralinės atsakomybės, bet užstoti mus nuo jos.
Kai pirmieji viešojo administravimo tyrėjai ieškojo patirties verslo ad¬ministravime, jie atrado ne tik mokslinį valdymą, bet ir didelį moksli¬ninkų bei praktikų susidomėjimą administracinio valdymo klausimais.
ADMINISTRACINIS VALDYMAS IR ORGANIZACIJŲ STRUKTŪRA
Kai viešojo administravimo tyrėjai ieškojo patirties verslo administravime, jie atrado ne tik mokslinį valdymą, bet ir didelį moks¬lininkų bei praktikų susidomėjimą administracinio valdymo klausi¬mais. Ypač svarbūs buvo darbai apie organizacijų struktūrą. Daugelį rašiusiųjų apie verslo valdymą domino, kaip galima suplanuoti orga¬nizacijas, ypač dideles ir sudėtingas, kad jos veiktų efektyviai. Buvo daroma prielaida, kad galima sukurti tokius organizacinės schemos principus, kurie būtų taikytini visoms – tiek privačioms, tiek viešo¬sioms organizacijoms. Nenuostabu, kad pirmiausia buvo prisimintas hierarchinis kariuomenės ir Katalikų bažnyčios modelis.
Ketvirtojo dešimtmečio pradžioje buvęs General Motors vadovas James Mooney ir Alanas C. Reiley (1939) pasiūlė abst¬rakčius principus, pagal kuriuos turėtų būti kuriama organizacijų struktūra. Jų nuomone, yra keturi principai.Pirma, koordinavi¬mas per vieningą valdymą pabrėžė tvirtos vadovybės, veikian¬čios hierarchinės valdymo linijos principu, svarbą. Tokioje struktūroje, kur kiekvienas asmuo turi vieną viršininką, o kiekvienas viršininkas prižiūri tam tikrą pavaldinių skaičių, negali kilti abejonių dėl to, kieno įsakymams paklusti. Antra, Mooney ir Reiley kalbėjo apie „skaliarinį” principą, vertikalų įvairių organizacijos lygių suskirstymą. Pavyzdžiui, kariuomenėje skirtumas tarp generolo ir eilinio yra skaliarinis. Trečia, funkcinis principas, t.y. įvairios organizacijos funkcijos gali būti sugrupuotos; tai reiškė horizontalų darbo pasidalijimą. Kariuomenėje skir¬tumas tarp pėstininkų ir artilerijos pagrįstas funkciniu principu. Ketvirta, Mooney ir Reiley kalbėjo apie santykius tarplinijinių pareigybių ir personalo: linijinės pareigybės atspindi tiesioginę pavaldumo tvarką, struktūrą, per kurią valdoma, o personalo tar¬nybos, pavyzdžiui, personalo arba finansų, turi būti prieinamos vyriausiajam vadovui prireikus konsultacijos, tačiau negali turėti jokios valdžios linijinėms pareigybėms. Linija reiškia valdžią, o personalas- Idėjas ir konsultacijas.

CENTRALIZACIJA IR INTEGRACIJA
Mooney ir Reiley dėmesys organizacijos struktūrai turėjo paralelių ir darbuose apie viešąjį administravimą. Pirmiausia tai buvo Whi-te’o „Viešojo administravimo studijų įvadas” (Introduction to the Study of Public Administration, 1948b), kuris nagrinėjo kelias svar¬bias viešojo administravimo teorijos ir praktikos sroves. Svarbiausi atrodė du klausimai: centralizacija ir integracija – didėjanti centra¬lizacija nuo vietinės iki valstijų bei federacinės valdžios ir didėjanti administracinės galios koncentracija viename vykdomajame arba kitokiame lygmenyje. Pirmoji kryptis, t.y. didėjanti centralizacija nacionaliniame lygmenyje, White’ui atrodė, yra grindžiama dides¬ne administracine kompetencija, kuri tame lygmenyje įmanoma, ir poreikiu teikti vienodas paslaugas bei poreikiu teikti vienodas pa¬slaugas ir vienodai traktuoti visus piliečius. Daugiausiai įtakos ras¬tis „administracinės priežiūros ir vieningos vadovybės principo” krypčiai, atrodo, turėjo besirutuliojantis mokslinis valdymo studi¬javimas, ypač įvairiuose universitetų ‘biuruose’, kurie aktyviai daly¬vavo reorganizacijos judėjime (p. 475). Nepaisant šių krypčių, greitai White’as pastebėjo potencialių centralizacijos pavojų demokratinei visuomenei. Kuo labiau centralizuota biurokratinė mašina, tuo la¬biau ji tampa nepriklausomu valdžios centru, ir tuo labiau tikėtina, kad jis bandys įsikišti į procesus, kuriais demokratijos stengiasi kon¬troliuoti savo valdžios pareigūnus.
White’as (1948b) pateikė tris argumentus prieš didėjančią cen¬tralizaciją: (1) kai kuriuos reikalus iš tikrųjų geriau tvarkyti vietiniu lygmeniu, todėl taip turėtų ir likti; (2) centre administracijos parei¬gūnai gali elgtis savavališkai ir kaprizingai; ir svarbiausia – (3) cen¬tralizacija neleis piliečiams įgyti patirties atliekant savo pilietines pareigas. „Jeigu administravimas bus labai centralizuotos biuro¬kratijos darbas, neįmanoma tikėtis asmeninės atsakomybės už ge¬rą vyriausybę”, kuri atsiranda dalyvaujant vietinių institucijų veikloje (p. 96).
Antrą pagrindinį dalyką – integraciją – White’as apibudino kaip siekį kelias valdžios institucijas sutelkti j vieną didelį darinį, valdo¬mą vieno pareigūno. White’as nurodė, kad šiai krypčiai pagrindą leikia prielaida, jog atsakinga valdžia yra tokia, kai vykdomoji val¬džia sutelkta vienoje pareigybėje, ir užimančiam tas pareigas as¬meniui suteikiama gana didelė administracinė valdžia pavaldinių atžvilgiu, ir tas asmuo laikomas atsakingu už rezultatus. Tokios sche¬mos rėmėjai teigia, kad galima išvengti pasikartojančių, viena kitą dubliuojančių tarnybų, agentūrų nepriklausomybės ir koordinavi¬mo trūkumo bei apribojimų ir apsaugos priemonių nebuvimo. Tie, kurie nesutinka su didesne integracija, teigia, kad valdžios centra¬lizacija sukuria politinio piktnaudžiavimo galimybę ir riboja politi¬nės kontrolės galimybes. Pats White’as ieško kelio tarp šių dviejų galimybių. Jis sutelkia dėmesį į atskaitomybės ir kontrolės mecha¬nizmus, kurie leistų vyriausiajam vadovui efektyviai prižiūrėti atsa¬kingų viešųjų institucijų veiklą.

LINK DIDESNIO EFEKTYVUMO: W.F. WILLOUGHBY
White’o nuomone, centralizacijos ir integracijos klausimai yra ne¬abejotinai susiję su noru išlaikyti demokratinę atsakomybę. Prie¬šingai, Willoughby ir Gulickas daugiau dėmesio teikia principams, kuriais būtų vadovaujama administratorių veiklai, kad ši būtų efek¬tyvesnė. Jų darbe vietoj dėmesio demokratinei atsakomybei sustip¬rėja dėmesys struktūrai, kontrolei ir efektyvumui.
Willoughby, pavyzdžiui, pradeda nuo įstatymų leidybos, kuri nukreipia, prižiūri administracinę valdžią ir jai vadovauja. Įstaty¬mų leidyba yra tarsi direktorių valdyba, prižiūrinti administraci¬jos veiklą. Tačiau tai galima daryti įvairiais būdais: iš anksto išsamiai aprašyti, kas ir kaip turi būti padaryta, arba suteikti di¬desnius įgaliojimus veikti savo nuožiūra ir reikalauti išsamių ataskaitų. Willoughby nuomone, gero valdymo principai reikalauja būtent šito, ir tuomet kyla klausimas: kas bus atsakingas už politi¬kos vykdymą? Ar atsakomybė turėtų tekti keliems administraci¬jos pareigūnams, ar vyriausiajam pareigūnui? Willoughby atsako, kad, be abejonės, atsakomybė turėtų tekti vyriausiajam pareigū¬nui, kuriam būtina suteikti atitinkamus įgaliojimus ir pareigas, kad jis galėtų atlikti skirtą darbą. Tai pirmasis žingsnis administracinę valdžią paverčiant „viena, integruota administracine mašina”, o priešingu atveju bus nusižengta „teisingiems administracinės val¬džios principams” (1927, p. 37, 51).
Pasak Willoughby, kitas žingsnis, kuriant administracinę sis¬temą pagal administracinio valdymo principus, yra sujungti įvai¬rius vykdomosios valdžios departamentus ir veiklą taip, kad grupės, atliekančios panašias funkcijas ir palaikančios artimesnius darbinius santykius, būtų greta viena kitos. Toks metodas užtikri¬na paprastumą, neleidžia kilti jurisdikcijos konfliktams ir vyriau¬sybei leidžia dirbti ekonomiškiau ir efektyviau. Tačiau norint vieną su kitu sugrupuoti organizacinius padalinius, reikia, kad „grupavi¬mo principas… būtų teisingas… Be abejonių tas principas turėtų būti toks, kad jungiamos būtų tik tos tarnybos atskirų departamen¬tų, kurie konkrečiame darbe atlieka tą pačią pagrindinę funkciją” (1927, p. 86). Pagrindinė Willoughby mintis yra akivaizdi: pagal mokslinius administracinio valdymo principus administracinė ša¬ka gali dirbti kur kas efektyviau. O principai, kurių reikia laikytis, iš esmės yra tie patys, kaip ir privačioje ar verslo organizacijoje – įsa¬kymų vienovė, hierarchinė valdžia, darbo padalijimas. Šioje disku¬sijoje klausimas dėl piliečių dalyvavimo tiesiog nekyla.
LINK DIDESNIO EFEKTYVUMO:
LUTHERIS GULICKAS
Panašiai galima kalbėti ir apie Gulicko gerai žinomą straipsnį „Pa¬stabos apie organizacijų teoriją” (Notės on the Theory of Organiza-tion), kurios priežastimi buvo Prezidento Administracinio valdymo komiteto darbas 1937 metais. Vyriausybinės organizacijos, kaip ir organizacijų apskritai, problema, Gulicko nuomone, buvo „įmo¬nės darbo padalinių koordinacijos struktūra” (p. 3). Kitaip tariant, problema yra tinkamai padalyti darbą ir rasti tinkamų koordinavi¬mo bei kontrolės priemonių. Pavyzdžiui, apibūdindamas naujų ins¬titucijų, skirtų naujoms programoms vykdyti, steigimą, Gulickas nurodė keturis etapus: (1) apibūdinti darbą, kurį reikės atlikti; (2) parinkti direktorių; (3) nustatyti reikalingų padalinių pobūdį ir skai¬čių ir (4) nustatyti valdymo struktūrą, su kurios pagalba direktorius galės kontroliuoti ir koordinuoti padalinių veiklą (p. 7). Įtampą organizacijos schemoje sukuria specializacijos būtinybė ir darbo pa¬sidalijimas bei koordinavimas per valdymo struktūrą. „Darbo pasi¬dalijimas ir integruota organizacija yra būtent tai, kas žmonijai leidžia savarankiškai kilti civilizacijos procese” (p. 44).
Darbo pasidalijimo reikalauja pats darbo proceso pobūdis -žmonių žinios ir įgūdžiai nevienodi, todėl vienas žmogus, riboja¬mas erdvės ir laiko, negali įvykdyti modernios organizacijos užduo¬čių. Tačiau darbas gali būti padalytas įvairiai. Dėl šios priežasties Gulickas siūlo „departamentalizacijos principus”, kuriais galėtų pa¬sinaudoti kiekvienas, analizuodamas padalinio darbą, ir tinkamai jį paskirstyti (1937a, p. 21). Gulickas nurodo, kad darbas galėtų būti paskirstytas taip:
1. Tikslas. Galima organizuoti pagal bendrą organizacijos tikslą, pavyzdžiui, švietimo ar nusikalstamumo kontrolė. Nors šis požiuris turi pranašumų, nes patraukia visuomenės dėmesį, tačiau jo trūkumas yra tas, kad sunku tinkamai suskirstyti vyriausybės tikslus. Be to, atskiri tos pačios institucijos specialistai gali siek¬ti skirtingų ir netgi prieštaringų tikslų.
2. Procesas. Galima organizuoti pagal pagrindinį padalinio atlieka¬mą procesą, pavyzdžiui, inžinerija, teisė, medicina. Čia juridinia¬me skyriuje būtų visi teisininkai, inžinerijos departamente – visi inžinieriai ir t.t. Šis organizavimo būdas akcentuoja techninius įgūdžius, tačiau gali ignoruoti pagrindinius organizacijos tikslus.
3. Asmenys arba daiktai. Galima organizuoti pagal žmones arba daik¬tus, su kuriais dirba padalinys. Pavyzdžiui, Veteranų administra¬cija nagrinėja visokias veteranų problemas – medicinines, teisines ir kitokias. Nors šis principas leidžia užmegzti paprastą ir tiesio¬ginį kontaktą su vartotoju, jis nesumažina specializacijos prana¬šumų. Be to, kalbant apie vyriausybę kaip apie visumą aišku, kad kiekvienas pilietis negali laisvai integruotis į vieną ar kitą katego¬riją. (Pavyzdžiui, kai kurie veteranai yra ir nusikaltėliai.)
4. Vieta. Be to, galima organizuoti pagal geografinę tam tikros ins¬titucijos aptarnaujamųjų vietą. Šis metodas turi tą pranašumą, kad lengva konkrečiame rajone koordinuoti tarnybas ir kad ne¬sunkiai galima bendrąsias taisykles priderinti vietos sąlygoms, tačiau valdymas gali tapti pernelyg parapijinis ar trumparegiš¬kas ir taip nepaisyti vieningo traktavimo svarbos.
DARBO PASKIRSTYMO KOORDINAVIMAS
Kad ir kokiu pagrindu būtų skirstomas darbas, atskirus padalinius būtina koordinuoti. Kaip ir daugelis jo amžininkų, Gulickas manė, kad reikia vieno vadovo, kuris prižiūrėtų organizacijos darbą. Va¬dovaujantis įsakymų vienovės principu vienam žmogui gali įsaki¬nėti ne daugiau kaip vienas asmuo. Be to, Gulickui (1937a, p. 13) atrodė, kad administracinėse srityse būtina labiau koncentruoti val¬džią, ypač vyriausiojo vadovo rankose. „Kaitos laikotarpiu vyriau¬sybė turi stiprinti tas institucijas, kurios dalyvauja administraciniame valdyme, t.y. koordinavime, planavime, personalo reikalų tvarky¬me, fiskalinėje kontrolėje bei moksliniuose tyrimuose. Šios sritys yra ir bus bet kurios organizacijos smegenys.”
Įdomi Gulicko mintis apie vyriausybę, kaip holdingo kompani¬ją. Anksčiau minėjome, kad Gulickas su holdingo kompanijos ana¬logijos pagalba aprašo didėjančią apimtį funkcijų, kurias vyriausybė vykdo kaip Naujosios sutarties dalį. Tačiau atrodo, kad Gulickas suvokė, jog tokia analogija gali reikšti gana laisvą koordinavimą, kai kiekviena institucija bus nepriklausomas filialas su gana nema¬ža autonomija. Tokia išvada buvo, aišku, ne tai, ko siekė Gulickas, norėjęs akcentuoti centro koordinavimą.
Dėl šios priežasties, sukritikavęs holdingo kompanijos analogiją, Gulickas ima kalbėti apie poreikį išvaduoti vadovą nuo būtinybės atlikti menkus darbelius ir nuo pernelyg didelio įstatymų leidžiamo¬sios valdžios kišimosi, kad jis/ji visas jėgas galėtų skirti efektyviam įstaigos darbo koordinavimui. Vyriausiojo vadovo darbas nėra tikra¬sis institucijos darbas; jo veiksmai yra tie, kurių reikia efektyviam ki¬tų darbui koordinuoti. Turbūt labiausiai įsimintinoje, nors ne pačioje svarbiausioje straipsnio dalyje Gulickas (1937a, p. 13) apibrėžia vy¬riausiojo vadovo darbą akronimu POKVKAB (POSDCORB – angį.) -planavimas, organizavimas, kadrų komplektavimas, vadovavimas, ko¬ordinavimas, atsiskaitymas ir biudžeto sudarymas.
Vėlgi svarbu prisiminti, kad, nors Gulickas rašė apie organiza¬cijų, o ne apie viešųjų organizacijų, teoriją, jo tikslas buvo padėti pamatus efektyvesniam ir veiksmingesniam vyriausybinių organi¬zacijų valdymui. Dėl to Gulickas nors prabėgomis turėjo paminėti ir tokius dalykus, kaip demokratinė atsakomybė. Tačiau tai, kaip jis vertino šiuos dalykus, dar kartą patvirtina, kad labiausiai jam rūpė¬jo padidinti administracinio valdymo įgaliojimus. Pavyzdžiui, jis pa¬brėžia, kad „demokratija yra tokia valdžios forma, kurioje paprastas žmogus geriausiai nusprendžia, kas jam gerai”, ir kitame sakinyje nurodo, kad efektyvumas yra „vienas iš dalykų, kurie jam geri” (p. 11). Piliečiai, matyt, gali rinktis tol, kol jie renkasi efektyvų ad¬ministracinį valdymą.
AUTOKRATIJA DEMOKRATIJOS KAINA?
Viešojo administravimo teorijoje Willoughby ir Gulicko darbuose kur kas aiškiau negu White’o matome administracinio valdymo užuomazgų. Čia teorija suvedama į bendrųjų nuorodų, kaip sudaryti administracines struktūras, komplektą. Viešųjų organizacijų problemos atrodo tos pačios, kaip ir privačių organizacijų, todėl ir sprendimas yra panašus: sukuriamos hierarchinės valdžios struk¬tūros ir derinamos su kruopščiai paskirstytu darbu; viską koordi¬nuoja vienas vadovas. Institucijos turi būti valdomos pagal administracinio valdymo principus, visiškai kitokius nei demokra¬tinės valdžios principai. Tačiau tas potencialus konfliktas tarp šių dviejų dalykų buvo kiek įmanoma sumažintas, jeigu apskritai svars¬tomas. Kaip vėliau pastebėjo Waldo (1948, p. 75), „Autokratija dar¬be yra neišvengiama demokratijos po darbo valandų kaina”.
Bet ar ne per daug reikšmės teikiama šiam aspektui? Ar šie autoriai valstybinio sektoriaus vadovams paprasčiausiai nesiūlė ne¬atidėliotinų problemų sprendimų? Manau, kad ne. Specialiai ar ne, tačiau administracinio judėjimo idėjos pranoko dėmesį administ¬ravimo smulkmenoms. Vietoj to atrodė, kad tuos autorius vienijo ypatinga filosofija, atsiradusi iš dalies todėl, kad sparčiai plėtėsi, vis daugiau funkcijų prisiėmė federalinė valdžia, o iš dalies todėl, kad verslo vertybės buvo perkeltos į valstybės sektorių. Vyriausy¬bės didėjimą geriausia vertinti remiantis kaitos aspektais: kaip gali esantieji valdžioje susitvarkyti su sparčiai besikeičiančiomis socia¬linėmis sąlygomis, kaip jie gali keisti ir plėsti institucines struktū¬ras, kad išspręstų problemas, kurias sukelia tie pokyčiai? Valdžios sprendimas buvo iš esmės didesnė centralizacija ir spartus vyriau¬sybės veiklos plėtimas, o autorių, rašiusių apie administracinį val¬dymą, ieškomas sprendimas buvo ieškoti aiškesnių administracinės atsakomybės ir kontrolės linijų. Šio požiūrio filosofija buvo pereiti nuo problemų tvarkymo su politikais prie problemų tvarkymo su vadovais. Vadovo planavimo, organizavimo, kadrų komplektavimo ir vadovavimo dėka turėjo būti pasiekta nauja visuomenės struktū¬ra. Toks integruotas požiūris turėjo sudaryti sąlygas sukurti racio¬nalesnius ir labiau kontroliuojamus planus piliečiams (tačiau ne jie turi kurti). Neatsitiktinai tai vestų prie to, ką Gulickas pavadino „administratorių didybės viršūne”. Tačiau šioje filosofijoje buvo ir kitas aspektas – verslo vertybių, o ypač efektyvumo kriterijaus, pe¬rėmimas.

Tiek privataus, tiek viešojo administravimo mokslo pagrindinis „gėris” yra efektyvumas.
Lutheris Gulickas
EFEKTYVUMAS: PAGRINDINIS SĖKMĖS MATAS
Politikos ir administravimo atskyrimas ir su tuo susijęs požiūris, kad viešasis administravimas iš esmės yra toks pat kaip privatusis, leido administracinio valdymo idėjas perkelti į viešojo administravimo mokslą. Niekur kitur požiūrių ir vertybių perkėlimas nebuvo toks aiškus ir tikriausiai suvoktas ne taip gerai, kaip efektyvumas – pa¬grindinis viešųjų organizacijų sėkmės matas. Svarbu atsiminti, kad ankstyvieji autoriai, rašę apie viešąjį administravimą, buvo kultū¬ros, išgyvenančios technologijos transformaciją, dalis, kultūros, kuri pagarbiai žiūrėjo į įspūdingus mokslo ir pramonės laimėjimus. Nau¬jos idėjos ir išradimai kartu su naujais jų sukūrimo ir platinimo me¬todais visuomenę keitė pernakt. Buvo vertinami tiek nauji produktai, tiek jų gamybos priemonės ir procesai. Pagrindinė moks¬lo ir technologijos raidos metafora tapo mašina – tiksli, mechaniš¬ka, racionali, ir efektyvus būdas viską sutvarkyti. Nė kiek nekeista, kad dėmesiui nukrypus į žmonių organizacinius procesus, kuriais galima vadovauti pramonei, buvo vartojama ta pati metafora. At¬rodė tinkamas laikas ieškoti tokių organizacijos modelių, kurie at¬spindėtų pagrindines mašinos savybes, modelių, kurie efektyvumą vertintų labiau už viską.
Efektyvumo kriterijui pradžią davė mūsų visuomenė, ne tik jos sąsaja su populiaria mechanizuotos technologijos idėja, jį skatino ir aiški asociacija su verslo vertybėmis kapitalistinėje visuomenėje. Kapitalo kaupimo tikslas tapo standartu, pagal kurį buvo matuoja¬ma sėkmė ar nesėkmė rinkoje, pelno ir nuostolių idėja tapo ekono¬minių laimėjimų ir nuostolių apskaičiavimo pagrindu, o pelno motyvas buvo paskata siekti, kad visa tai veiktų. Todėl efektyvumas buvo daugiau nei kultūros vertybė, gimusi iš mokslo ir technologijos. Tai buvo asmeninis rūpestis. Savaip išsiaiškinus Weberio mintis apie protestantišką etiką, galima sakyti: kadangi verslo kultūra tei¬gia, kad labiausiai sekasi tam, kuris efektyviausias, asmeniškesnės ir svarbesnės yra tik kelios vertybės, o gal ir nė vienos.
ANKSTYVAS PRIPAŽINIMAS
Todėl nenuostabu, kad pirmieji autoriai, rašę apie viešąjį administ¬ravimą, vertindami viešųjų organizacijų darbą pripažino efektyvu¬mo kriterijų. Viešojo administravimo teorijos buvo tiesiog teorijos apie tai, kaip padaryti organizacijas efektyvesnes. Pavyzdžiui, Whi-te’as (1948b, p. 2) rašė: „Viešojo administravimo tikslas yra kuo efek¬tyviau panaudoti vadovų ir darbuotojų turimus išteklius.” Lutheris Gulickas buvo tokios pat nuomonės: „Tiek privataus, tiek viešojo administravimo mokslo pagrindinis gėris yra ,efektyvumas'”. Be abe¬jonės, efektyvumas buvo viešųjų organizacijų tikslas ir kriterijus.
Dirbantiems viešajame administravime „visuomenės poreikių tenkini¬mas yra pagrindinis jų veiklos patikrinimas”.
Marshalas Dimockas

Kilo klausimų dėl to, kaip pasiekti efektyvumą, tačiau netrukus jų buvo atsisakyta. Marchallas Dimockas (1936) abejojo dėl negin¬čijamo efektyvumo pripažinimo, ypač kai jis taikomas mechaniš¬kai. Dimocko nuomone, valdymas yra kur kas intuityvesnis ir jautresnis. Mechaniškas efektyvumas yra „šaltai apskaičiuojamas ir nežmoniškas”, o Dimocko nuomone, „sėkmingas administravi¬mas yra šiltas ir gyvybingas. Jis žmogiškas” (p. 120). Jo nuomone, jautresnis valdymo supratimas žmogiškąja prasme yra ypač svarbus kalbant apie viešąjį administravimą. Dirbantiesiems viešajame administravime „visuomenės poreikių tenkinimas yra pagrindinis jų veiklos patikrinimas”. Šia prasme „viešasis administravimas yra daugiau negu negyva marionetė. Ji planuoja, išranda, filosofuoja, moko ir kuria bendruomenę kaip visumą” (p. 133).
Kalbant tiksliau, efektyvumo kriterijus gali konfliktuoti su ki¬tais kriterijais, kuriais galima naudotis vertinant viešųjų organiza¬cijų darbą, pavyzdžiui, teisingumu ir piliečių dalyvavimu. Šį potencialų konfliktą, žinoma, pripažino kai kurie kiti autoriai, ir bandė išplėsti efektyvumo sąvoką bei pritaikyti ją prie bendresnių socialinių interesų. Tačiau tokiems administracinio valdymo pro¬paguotojams kaip Gulickas nekilo abejonių dėl to, kas teisingiau¬sia. „Pavyzdžiui, esama labai neefektyvių darinių, tokių kaip piliečių valdybos ar mažos vietinės valdžios, kurių gali reikti demokratijai”, lačiau tiems „efektyvumo trukdžiams” jokiu būdu negali būti lei¬džiama išstumti efektyvumo, „kaip pagrindinės vertybės, ant ku¬rios turi būti statomas administravimo mokslas” (1937b, p. 193).

EFEKTYVUMAS KAIP VERTYBĖ
Gulickas kalba įdomiai. Kitaip nei kiti, prieš ir po jo rašę autoriai, kurie efektyvumą supranta kaip neutralią sąvoką, nešališką ir objektyvų visuomenės veiklos matą, Gulickas pripažįsta, kad efekty¬vumas yra tokia vertybė, kuri gali konfliktuoti su kitomis vertybėmis; lokiu atveju jai turi būti teikiama pirmenybė. Dwightas Waldo (1948), priešingai, mano, kad efektyvumas savaime negali būti vertybė, kad visuomet jį būtina apibrėžti atsižvelgiant į tikslus. Kas efektyvu vieno tikslo atžvilgiu, visiškai neefektyvu gali būti kito atžvilgiu. „Norint nušauti lokį, ilgavamzdis šautuvas yra efektyves¬nis negu maisto krepšys, tačiau norint, kad lokys būtų gyvas, yra atvirkščiai” (p. 202). Suteikti efektyvumui išskirtinę reikšmę, vadi¬nasi, neatsižvelgti į turinį, t.y. kur kas svarbesnį dalyką.
DEMOKRATINE ADMINISTRACIJA
Kutina atsižvelgti į du dalykus: 1) ankstyvųjų autorių reiškiamos ulėjos yra kur kas platesnio turinio siūlymai, negu įprastai pripažįs¬tama, – tai politinė filosofija, kurią administracinė valstybė primeta savo piliečiams; 2) nors administracinio valdymo idėjos vyrauja ankstyvųjų autorių, rašiusių apie viešąjį administravimą (ir, tiesą sakant, tebevyrauja) darbuose, tačiau buvo išsakoma ir kitokių min¬čių. Abu šiuos dalykus galima rasti Waldo knygoje „Administraci¬nė valstybė” (Administrative State, 1948) ir vėlesniame straipsnyje „Demokratinio administravimo raida” (The Development ofa The-ory of Democratic Administration, 1952). Kaip jau minėta anksčiau, Waldo teigė, kad ankstyvieji autoriai rašė apie politinę teoriją, gal net to nesuvokdami, tačiau jo darbas buvo tikslaus ir drąsaus teori¬nio pobūdžio, filosofinę demokratinės teorijos sampratą pritaikantis viešųjų organizacijų tyrimui.
ADMINISTRACINE TEORIJA IR DEMOKRATINIS VALDYMAS
Nors daugelis autorių, rašydami apie viešąjį administravimą, ban¬dė apsiriboti smulkesniais techniniais dalykais, Waldo nuomone, tai buvo tuščios pastangos. Neišvengiamai kilo vertybių ir santy¬kio tarp administracinės praktikos bei demokratijos teorijos klausi¬mų. Kartais tokie klausimai svarstomi išsamiai, tačiau dažniausiai -paviršutiniškai. Bet kuriuo atveju rezultatas tas pats – viešųjų organizacijų politinė teorija. Sukūrus tokią teoriją kitas akivaizdus žingsnis – paklausti, kaip ji susijusi su platesne demokratinio val¬dymo tema.
Ortodoksinė viešojo administravimo teorija (mūsų jau aprašy¬ta), kad administracija yra atsieta nuo politinių procesų ir remiasi moksliniais administracinio valdymo principais, yra būtent tokia politinė teorija. Savo „Administracinėje valstybėje” Waldo siūlo pri¬pažinti tą teoriją. Tačiau, kitaip negu daugelyje Waldo darbų, kurie labiau primena šios srities metraštį, tačiau pateikia nedaug naujo, „Administracinėje valstybėje” yra svarbi idėja: nekritiškas administ¬racinio požiūrio pripažinimas yra demokratinės teorijos atsisaky¬mas ir tai yra socialinė problema, o ne vien administracinio valdymo problema. Waldo (1948, p. 57) pastebi mesianistiškas valdymo, ypač mokslinio, minties tendencijas, tendencijas „taikyti objektyvistinį, pozityvistinį požiūrį nuolat didėjančiam reiškinių kompleksui”. Tokį pat įgaliojimų ir atsakomybės didinimą jau matėme viešojo administravimo teoretikų, besidominčių administraciniu valdymu, dar¬buose. Jie taip pat mano, kad neišvengiama, jog bus sukurta nauja apsauginė valstybės administratorių klasė, kuri vadovaus visuome¬nei per centralizuotas administracines struktūras. Tai yra neišven¬giama. Tačiau nė vienu atveju aiškiai neišsakoma valdžios kaupimo ideologija, o filosofija, teigianti valdymo viešpatavimą, įsitvirtina subtiliai, nejuntamai.
Biurokratinis mąstymas išplis visoje visuomenėje, racionalizuo¬damas vis didesnius grupės kolektyvinio gyvenimo sektorius, kol in¬dividualiam pasirinkimui ir demokratinei atsakomybei liks visai mažai vietos – būtent šito baiminosi Marxas, Weberis ir Freudas. Be abejo¬nės, nereikia būti marksistu, vveberistu ar freudistu, kad pripažintum sudėtingų organizacijų kišimąsi į mūsų asmeninį ir politinį gyvenimą ar kad pasmerktum tą išskirtinę kontrolę ir sudaiktinimą, kurie atei¬na kartu. Taigi ortodoksinė viešojo administravimo teorija yra ir so¬cialinė bei politinė teorija, tačiau neigiama, antipolitinė teorija, I landanti politines problemas paversti administracinėmis.
LINK DEMOKRATINIO ADMINISTRAVIMO
Ar buvo, ar yra alternatyvų? Galbūt. Tarp ankstyvųjų autorių buvo keli, kurie būtų sutikę su Davido M. Levitano teiginiu (David. M. Le-vilan, 1943, p. 359), kad „demokratinė valstybė turi būti ne tik grin-d/.iama demokratiniais principais, bet ir demokratiškai ;ulministruojama, kai demokratinė filosofija persmelkia demokra-linį aparatą.” Kiti pritarė Mary Parker Follett (Metcalf and Unvick, 1940, p. 9), kuri tikėjo, kad dinamiškas administravimas turi būti l’i indžiamas „individo ir grupės motyvuotų troškimų pripažinimu”. Follett, kuri pateikė įdomų kontrargumentą taylorizmui, ma¬ne, kad grupės dinamika buvo svarbiausias dalykas norint su¬vokti organizacijos ir politinį gyvenimą. Abiejų sričių svarbiausios pioblemos buvo susijusios su koordinavimu, kuris buvo grupės j’.yvenimo varomoji jėga, svarbesnė net už valdžią ar kontrolę. Ir esminiu dalyku tampa visų grupės ar organizacijos narių požiū-i ii| supratimas. Šia prasme būti lyderiu – tai ne vien duoti įsaky¬mus ir tikėtis, kad jie bus įvykdyti- lyderis turi suformuluoti organizacijos tikslą ir sukurti mechanizmą, kuriuo galima butų ko¬ordinuoti įvairius organizacijos narių veiksmus.
Nepaisant kliūčių, ypač organizacinio mąstymo autoritarino ša¬liškumo, pabrėžiančio hierarchiją, kontrolę ir discipliną, kurios, Wal-do nuomone, trukdė demokratinio administravimo raidai, jis tikėjosi demokratiškos alternatyvos, tokios, kurioje būtų „iš esmės atsisa¬kyta valdžios ir paklusnumo, viršininko ir pavaldinio minties mo¬delio, vyraujančio mūsų administravimo teorijoje”. Jo tonas buvo graudus: „Retais optimizmo momentais galima leisti sau prabangą svajoti apie ateities visuomenę, kurioje švietimas ir bendroji kultū¬ra dera su darbo pasauliu, kuriame visi dalyvauja ir kaip „lyderiai”, ir kaip „sekėjai” pagal visiems žinomas žaidimo taisykles. Tokia vi¬suomenė būtų pobiurokratinė” (1952, p. 103).
IŠVADA
Nuo ankstesnio Woodrowo “VVilsono straipsnio (1987) viešojo ad¬ministravimo tyrimuose atsirado dvi svarbios temos: įtampos tarp politikos ir administravimo ir administracinio valdymo mokslinių principų, kurie padidintų vyriausybinių organizacijų našumą, pa¬ieškos. Kaip jau matėme, politikos ir administravimo dichotomiją mokslininkai ir praktikai greitai pasmerkė, nors galima abejoti, ar ji kada nors apskritai turėjo jai priskiriamos galios. Panašiai ir ad¬ministracinio valdymo principų paieška buvo kritikuojama kaip ne¬pagrįsta ir nemoksliška. Tačiau buvo išlaikyti kiti ankstyvųjų teorijų elementai. Ankstyvieji autoriai, rašę apie viešąjį administravimą, priėjo prie išvados, kad viešųjų organizacijų problemos iš esmės yra tos pačios, kaip privačiųjų organizacijų, ir jas galima išspręsti pagal mokslinius administracinio valdymo principus. Jie manė, kad ir demokratiją galima išsaugoti per efektyvią vyriausybinių institu¬cijų veiklą, kuri galima pasinaudojant tinkamu verslo valdymu. Taip, išlaikydami politikos ir administravimo dichotomiją ir administra¬cinio valdymo tyrimą, ankstyvieji autoriai, rašę apie viešąjį admi¬nistravimą, nustatė viešojo administravimo tyrimų toną keliems dešimtmečiams. Iš tiesų galima sakyti, kad praeities teorijų vaiduokliai tebeklaidžioja viešojo administravimo tyrimuose, o tų vaiduoklių šešėliai yra politika ir administravimas, moksliniai prin¬cipai, administracinis efektyvumas. Dar pamatysime, ar mums ka¬da nors pavyks sukurti naują tikslą ir naujas kryptis.
ŠALTINIAI
Appleby, Paul. Big Democracy. New York:Knopf, 1945.
Appleby, Paul. Policy and Administration. Tuscaloosa: Univer-sity of Alabama Press, 1949.
Caldwell, Lynton. Administrative Theories of Hamilton andJef-ferson. Chicago: University of Chicago Press, 1944.
Cleveland, Frederick A. Organized Democracy. New York: Long-man, Green, 1913.
Cleveland, Frederick A. The Budget and Responsible Govern¬ment. New York: MacMillan, 1920.
Dimock, Marshall E. “The Meaning and Scope of Public Ad¬ministration” and “Criteria and Objectives of Public Administra¬tion”. In the Frontiers of Public Administration, edited by John M. Gaus, Leonard D. White, and Marshall E. Dimock, pp. 1-12 and 116-134. Chicago: University of Chicago Press, 1936.
Goodnovv, Frank. Policy and Administration. New York, MacMil¬lan, 1900.
Gulick, Luther. “Politics, Administration, and the New Deal”. Annals of the American Academy ofPolitical and Sočiai Science, 169 (September 1933): 545-566.
Gulick, Luther. “Notės of the Theory of Organization”. In Papers on the Science of Administration, edited by Luther Gulick and L. Ur-wick, pp. 1-46. New York: Institute of Public Administration, 1937a.
Gulick, Luther. “Science, Values, and Public Administration”. In Papers on the Science of Administration, edited by Luther Gulick and Urwick, pp. 189-195. New York: Institute of Public Administ¬ration, 1937b.
Levitan, David M. “Political Ends and Administrative Means”. Public Administration Review (Autumn 1943): 353-359.
McCurdy, Howard. Public Administration: A Synthesis. Menlo Park, Calif.: Cummings, 1977.
Metcalf, Henry C, and L. Unvick, L., eds. Dynamic Administ¬ration: Collected Papers of Mary Parker Follett, New York: Harper and Row, 1940.
Mooney, James, and Alan C. Reiley, The Principles of Organi-zation. New York: Harper and Row, 1939.
Ostrom, Vincent. The Intellectual Crisis in American Public Ad¬ministration. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1973.
Simon, Herbert A. Administrative Behavior. New York: Macmil-lan, 1957.
Simon, Herbetr A., Donald W. Smithburg, and Victor A. Thompson, Public Administration. New York: Knopf, 1950.
Stene, Edwin O. “An Approach to a Science of Administra¬tion”. American Political Science Review, 34 (December 1940): 1124— 1137.
Taylor, Frederick. Scientific Management. New York: Harper and Row, 1923.
Thompson, James. Organizations inAction. New York: McGraw-Hill, 1967.
Waldo, Dwight. The Administrative State. New York: Ronald Press, 1948.
Waldo, Dwight. “The Development of a Theory of Democratic Administration”. American Political Science Review, 46 (March 1952): 81-103.
Waldo, Dvvight. “Administrative State Revisited”. Public Ad¬ministration Review, 25 (March 1965): 5-30.
White Leonard D. “The Meaning of Principles of Public Ad¬ministration”. In The Frontiers of Public Administration, edited by John M. Gaus, Leonard D. White and Marshall E. Dimock, pp. 13-25. Chicago: University of Chicago Press, 1936.

KETVIRTAS SKYRIUS
RACIONALUSIS ORGANIZACIJŲ MODELIS

Net viešojo administravimo teorijos viršūnėje, kai šia tema rašė Wil-loughby, White’as, Gulickas ir kiti, tokią teoriją sukurti trukdė ne vienas svarbus socialinių mokslų laimėjimas. Pirma, politiniams mokslams, kaip ir kitiems, vis labiau rūpėjo, kad moksliniai tyrimai būtų dalis tikrojo mokslo apie žmogaus elgesį – teoriškai nuosek¬laus pažinimo, pasiekiamo panašiai kaip pažinimas tiksliuosiuose moksluose. Antra, susikūrė judėjimas, pagrįstas bendrumo tarp vie¬šojo ir privataus valdymo pripažinimu -jis ieškojo bendro požiūrio į administravimo tyrinėjimą. Nė viena šių krypčių neprasidėjo pa¬čiame viešajame administravime, ir, tiesą sakant, viešajam admi¬nistravimui jos buvo netgi šiek tiek nepriimtinos. Tačiau ilgainiui tos dvi kryptys esmingai paveikė viešųjų organizacijų tyrimą. Svar¬biausia, kad dvi naujos kryptys dalykiškai turėjo išstumti senesnę, politinę viešųjų organizacijų koncepciją tiek, kad, septintojo de¬šimtmečio pabaigoje ir aštuntojo pradžioje vėl kilus klausimui dėl politikos, jis, nors ir keista, buvo keliamas su „naujojo viešojo ad¬ministravimo” vėliava.

MOKSLAS APIE ŽMOGAUS ELGESĮ
Pirmoji ir kol kas svarbiausioji srovė, į šalį nustūmusi politinius mokslus ir artimiausias disciplinas, buvo susidomėjimas mokslo apie žmogaus elgesį raida. Laikydamasis to meto įprastų scientizmo prin¬cipų daugelis politinių mokslų atstovų jautė, kad ankstesniems vy¬riausybės institucijų ir politinių judėjimų tyrinėjimams trūksta tikslumo (ir todėl, tikriausiai, orumo), kuris būdingas tokių „tikrų¬jų” mokslų, kaip fizika arba chemija, darbams. Kad tokia padėtis būtų ištaisyta, jie gynė požiūrį į mokslą, pagrįstą filosofine loginio pozityvizmo perspektyva. Pagal šią teoriją žmogaus, kaip ir fizinių objektų elgesio, elgesio dėsningumus galima nustatyti kruopščiai ir objektyviai stebint elgesio raišką, o iš tokio stebėjimo logiškai gali¬ma išvesti mokslo teorijas. Buvo teigiama, kad, lygiai kaip galima stebėti molekulių struktūras ir išvesti teorijas apie fizinį gyvenimą, taip ir žmogiškųjų būtybių elgesį galima stebėti „iš vidaus” ir išvesti teorijas apie socialinį gyvenimą.
Tačiau didžiausia problema pasirodė esąs žmogiškųjų vertybių vaidmuo. Molekulių elgesyje nėra nei vertybių, nei akivaizdžių ke¬tinimų, ir neatrodo, kad jos kaip nors reaguotų į tai, kad yra stebi¬mos, o su žmonėmis yra kitaip. Tai yra, naujajam žmogaus elgesio mokslui buvo priešpriešinta galimybė, kad žmogiškosios vertybės dalyvaus elgesio tyrimuose. Į tai buvo atsakyta, kad faktus ir verty¬bes logiškai reikia laikyti skirtingais dalykais. Taigi į administ¬racinio gyvenimo faktus, netgi į tą faktą, kad kiekvieno administratoriaus vertybės yra vis kitokios, galima žiūrėti taip, kad tai nepaveiktų asmeninių vertybių ir nebūtų jų paveikti. Šitaip būtų galima išlaikyti mokslinio tyrimo proceso vientisumą, arba inte¬gralumą (t.y. „objektyvumą”).
Dėl dar didesnio objektyvumo buvo siūloma ypač įdėmiai žiū¬rėti į mokslinį tyrimą. Reikėjo nustatyti problemą, sukurti hipo¬tezę apie atitinkamų kintamųjų santykius, sudaryti tyrimo modelį ir atlikti tyrimą, kuris patikrintų tuos santykius. Rezultatai taptų dalimi gilesnio teorinio tos srities pažinimo. Pavyzdžiui, jeigu mums rūpėtų decentralizuoto sprendimų priėmimo ir pasitenkinimo dar¬be santykis, galėtume kurti hipotezes apie tą santykį, tarkim, kad darbininkui labiau dalyvaujant procese, didėja ir jo pasitenkinimas, o paskui šias hipotezes galėtume patikrinti kontroliniu eksperimen¬tu arba stebėjimu vietoje.
Bet kuriuo atveju mokslinis tyrimas turėjo būti griežtai apibrėž¬tas, kad mokslininkai galėtų pasitikėti, jog gautas paaiškinimas yra vienintelis teisingas (ir kad jokių kitų paaiškinimų negali būti), kad jis yra empirinis, t.y. pagrįstas objektyvios realybės stebėjimais, o ne subjektyvia nuomone. Idealiu atveju bet kuris mokslininkas, at¬liekantis tą patį eksperimentą ir tomis pačiomis sąlygomis, turėtų gauti visiškai tokį pat rezultatą, patvirtinantį tyrimo objektyvumą ir patį metodą.
BENDRAS POŽIŪRIS Į ADMINISTRAVIMĄ
Kita pagrindinė srovė, susijusi su pirmąja, pokariu ir vėliau siekė pakeisti viešojo administravimo teorijos kryptį. Mokslininkai, no¬rėję nustatyti žmogaus elgesio dėsningumus, tvirtino, kad tie dės¬ningumai nepriklauso nuo konteksto, pavyzdžiui, kad iš esmės valdžia visur yra tokia pat: ir šeimoje, ir darbo vietoje, ir valstybėje. Ir organizacijų tyrinėtojai ėmė tvirtinti panašiai: organizacinis el¬gesys ir viešosiose, ir privačiose organizacijose beveik toks pat. Tam tikra prasme šis teiginys buvo ir tebėra nepaneigtas. Be abejonės, kai kurie administraciniai procesai, tokie kaip lyderiavimas ir val¬džia, motyvacija ir sprendimų priėmimas yra gana panašūs, kad ir kas būtum – General Motors vadovas ar Valstybės departamento sekretoriaus pavaduotojas. Todėl nė kiek nekeista, kad daugelyje darbų apie viešąjį administravimą buvo teigiama: „Skirtumas tarp mažų ir didelių organizacijų tikrame administravime yra didesnis negu tarp privačių ir viešųjų” (Simon, Smithburg, and Thompson, 1950, p. 8.)
Taigi atsirado bendras valdymo ir administravimo mokslas. Pra¬dinis lydinys iš įvairių politinio mokslo, verslo administravimo, so¬ciologijos ir socialinės psichologijos atradimų netrukus įgijo savo veidą. Iš verslo kilo susidomėjimas efektyvumu ir sprendimų priėmimu, iš sociologijos – sisteminis ir strukturinis-funkcinis po¬žiūris, iš psichologijos – pažintinė ir bihevioristinė orientacija. Bu¬vo įkurtos bendros administravimo mokyklos ir tokie žurnalai kaip Administrative Science ąuaterly, o įvairių universitetų ir fakultetų mokslininkai atrado bendrų interesų. Taigi paaiškėdavo, kad anali¬tikai verslo mokyklose ir viešojo administravimo specialistai politi¬nių mokslų fakultetuose turi daugiau bendro negu su kolegomis lyginamojo vyriausybės mokslo, tarptautinių santykių ar politinės teorijos fakultetuose.
Taip viešojo administravimo specialistai, perėmę bihevioristi-nių mokslų požiūrį, ėmė akcentuoti faktą, o ne vertybę, priemones, o ne tikslus. Mokslas, prisijungęs prie bendrosios administravimo tyrinėjimo krypties, nutraukė savo tradicinius ilgalaikius ryšius su politinėmis vertybėmis. Buvo manoma, kad šios kryptys atsisako tariamai nemokslinių darbų viešojo administravimo srityje ir suku¬ria alternatyvą – racionaliojo administravimo modelį. Bet kuriuo atveju aiškiai buvo matomi Herberto A. Simono (HerbertA. Simon) darbų kontūrai.
ADMINISTRAVIMO PRIEŽODŽIAI
Nors jau kelerius metus į viešojo administravimo tyrinėjimą buvo siekiama suformuoti mokslinį požiūrį, tačiau tik penktojo dešimt¬mečio pabaigoje pasigirdo du įsakmesni raginimai imtis veiklos. 1946 metais Herbertas A. Simonas (HerbertA. Simon), gavęs poli¬tinių mokslų daktaro diplomą Čikagos universitete, išspausdino straipsnį, pavadintą „Administravimo priežodžiai” (Proverbs ofAd-ministration), kuriame aštriai kritikavo ankstesnius administravimo teorijos darbus ir nustatė kelis reikalavimus mokslu grindžiamai administravimo teorijai. Šis straipsnis buvo perspausdintas kitais metais pasirodžiusioje jo knygoje „Administracinis elgesys: Spren¬dimų priėmimo proceso administracinėje organizacijoje tyrimas” (Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization, 2 leidimas, 1975a). Knygoje „Administracinis elgesys”, parašytoje remiantis daktaro disertacija, Simo¬nas pateikė dabar jau klasikiniu tapusį racionalųjį administravimo modelį, kuris padarė didžiulę įtaką organizacijų tyrinėjimui. Be to, 1947 metais Robertas A. Dahlas {Robert A. Dahl), neseniai apgy¬nęs daktaro disertaciją Yale universitete, išspausdino „Viešojo ad¬ministravimo mokslą” {The Science of Public Administration) -alternatyvią šios srities ankstesnių darbų kritiką. Dahlas savo dar¬be netiesiogiai kritikavo ir Simono požiūrį bei pagreitino nuomo¬nių susikirtimą, kuris ilgus metus tvyrojo darbuose apie viešąjį administravimą.

SIMONAS KRITIKUOJA ANKSTESNES TEORIJAS
Simono kritika buvo kur kas kandesnė. Gulicko, Unvicko ir kitų pateiktus administravimo principus jis apibūdino kaip „priežo¬džius”, kuriems būdinga visų priežodžių yda – jie vienas kitam prieštarauja. Simonas sutelkė savo dėmesį į kitus keturis princi¬pus: specializaciją, įsakymų vienovę, kontrolės apimtį, valdomu¬mo mastą ir organizavimo pagal tikslą, procesą, klientūrą bei vietą. Nors Simonas (1946, p. 62) sutiko, kad šios idėjos priimti¬nos kaip „administracinių situacijų aprašymo ir diagnozavimo kriterijai”, tačiau jam atrodė, kad šie principai yra laikomi nesu¬laužomais, dažnai vienas kitam prieštaraujančiais. Toliau jis ban¬dė parodyti tokių principų prieštaravimus, pavyzdžiui, kad noras išlaikyti tiesioginės kontrolės apimtį gali neleisti organizacijai turėti mažai organizacinių lygių, o įsakymų vienovės principas neleidžia organizacijai pasinaudoti diferencijuoto vadovavimo pranašumais.
Apibendrindamas savo poziciją Simonas (1946, p. 63) rašė: „Ad¬ministravimo apibūdinimas šiuo metu yra paviršutiniškas, supap¬rastintas, nerealus. Jis pernelyg susietas su valdžia, į jo lauką neįsileidžiama kitų veiksnių, organizaciniam elgesiui darančių ne mažesnę įtaką. Nesivarginama tirti tikro sprendimų priėmimo funk¬cijų pasiskirstymo. Pasitenkinama kalbomis apie „valdžią”, „cen¬tralizaciją”, „kontrolės apimtį”, „funkciją”, tačiau nesiekiama darbinių šių terminų apibrėžimų.”
Iš tiesų Simono išvados, nepaisant aštraus jo tono, nedaug buvo nutolusios nuo vyraujančios tendencijos. (Antrojo „Admi¬nistracinio elgesio” leidimo įvade Simonas (1957a, p. xiv), ma¬tyt įsismaginęs, rašė: „Apie organizaciją mes kalbame tokia kalba, kuri nedaug skiriasi nuo Ubangi žiniuonio, kai šis kalba apie li¬gą. Geriausiu atveju vadovaujamės kasdieniais priežodžiais… blogiausiu – gyvename vadovaudamiesi pompastiškomis kvailys¬tėmis.”) Simonas teisingai pripažino, kad ankstyvieji teoretikai gilinosi į tokius klausimais kaip funkcijų paskirstymas ir valdžios struktūra, ir teisingai ragino išplėsti tyrinėtinų temų sąrašą. Bet jam nekėlė abejonių tai, kad šioje srityje buvo bandoma sukurti tvirtą pagrindą, kuriuo remdamiesi administratoriai galėtų įver¬tinti organizacijos planą. Jam nekėlė abejonių ir tai, kad čia svar¬biausia – efektyvumas. Tiesą sakant, jį Simonas padarė administravimo teorijos pagrindu: „Administravimo teorijai rū¬pi, kaip reikėtų sukonstruoti valdomą organizaciją, kad ji dirbtų efektyviai.”
Administravimo teorijai rupi, kaip reikėtų sukonstruoti valdomą orga¬nizaciją, kad ji dirbtų efektyviai.
Herbertas Simonas
Simono pastangos sukurti viešųjų organizacijų teoriją bu¬vo kur kas svarbesnės negu tai, ką jis tiesiogiai pasakė. Pirma, laikydamasis loginio pozityvizmo teorijos, Simonas siūlė, kad tyrinėjant administracinį elgesį galima atskirti faktus ir verty¬bes, o paskui vykdyti tikslią eksperimentinio tyrimo programą, skirtą išsamiai administravimo teorijai sukurti. Akivaizdu, kad viešajam administravimui krypstant šia linkme, o jis šia linkme krypo gana ryškiai, vis daugiau dėmesio būtų skirta priemo¬nėms, o ne tikslams, administraciniams metodams, o ne politi¬niams principams. Įdomu, kad būtent šį teiginį labiausiai kritikavo Dahlas.

DAHLAS: EFEKTYVUMAS
IR ŽMOGAUS ELGESIO NERACIONALUMAS
Simono kritika, nukreipta į prieškarinę viešojo administravimo teoriją, buvo kandi, tačiau Dahlas visais atžvilgiais buvo radika¬lesnis, o ilgainiui ir vis daugiau pasakantis. Dahlas, kaip ir Simo¬nas, pripažino viešojo administravimo tyrinėtojų troškimą sukurti tikrą mokslą, tačiau nurodė ir keletą esminių sunkumų, iškilusių tas pastangas įgyvendinant. Pirmiausia Dahlas (1947) nurodė, kad pagal pozityvistinę mokslo interpretaciją socialiniai mokslai, įskai¬tant ir organizacijų tyrinėjimą, neturėtų būti susiję su vertybėmis. Tačiau Dahlas tvirtino, kad viešasis administravimas, nors teigia¬ma, kad jis nesusijęs su vertybėmis, iš tikrųjų yra grindžiamas tam tikros vertybės, ypač efektyvumo vertybės, viršenybe. Kaip ką tik matėme, ankstyvieji administravimo tyrinėtojai, įskaitant ir Simo¬ną, efektyvumą laikė neutraliu kriterijumi, pagal kurį galima ver¬tinti administracinius veiksmus. Dahlas paprasčiausiai tvirtino, kad pats efektyvumas jau yra vertybė ir turi konkuruoti su kitomis vertybėmis, tokiomis kaip individuali atsakomybė ar demokra¬tinė moralė.
Pasak Dahlo, efektyvumas ne visada laimi toje konkurencinėje kovoje. Pavyzdžiui, kaip suderinti piliečių dalyvavimą priimant ad¬ministracinius sprendimus ir efektyvią institucijos veiklą? Arba kaip administraciniu požiūriu vertinti Antrojo pasaulinio karo vokiečių įkurtas koncentracijos stovyklas, kurių dauguma akivaizdžiai veikė labai efektyviai? Arba ką turėtume daryti su asmeninės atsakomy¬bės teorija, kuri, atrodo, visiškai nedera su reikalavimu siekti visiš¬ko efektyvumo. Šiais ir daugeliu kitų atvejų akivaizdu, kad viešojo administravimo tyrinėtojai domėjosi ir tikslais, ir priemonėmis, to¬dėl jiems reikėjo išaiškinti savo vertybes ir toliau laikytis efektyvu¬mo doktrinos, tačiau slėpti ją kaip mokslinį faktą yra ne tik klaidinantis, bet ir moraliai pavojingas dalykas. Čia aišku, kad Dah¬las domėjosi viešuoju administravimu, o ne administravimu apskri¬tai. Rimčiausi jo nustatyti vertybiniai konfliktai iškyla vertybei ir efektyvumui susidūrus su demokratinėmis vertybėmis, ypač susiju¬siomis su morale. Žinoma, galima teigti, kad privačių įmonių efek¬tyvumo kriterijus kartais susikerta su socialine atsakomybe, tačiau
Dahlas domėjosi tik viešuoju sektoriumi. Jis teigė, kad viešojo ad¬ministravimo sritis išsiskiria savo sąsajomis su etiniais klausimais ir politinėmis vertybėmis.
Antrasis Dahlo argumentas – viešojo administravimo tyrinėji¬mas turi būti grindžiamas žmogaus elgesio studijomis. Dahlas tie¬siog pripažino, kad pagrindinės viešojo administravimo problemos yra susijusios su žmogumi, todėl viešosiose organizacijose negali¬ma ignoruoti žmogaus. Tačiau savo analizėje Dahlas (1947, p. 4) žengė žingsnį dar toliau ir tvirtino, kad kapitalizmas ragina mus „gamybos procesą bandyti organizuoti racionaliai”. Tokį požiūrį perė¬mė daugelis organizacijos teoretikų, kuriems priimtiniausios atro¬dė racionalios, logiškos struktūros. Tačiau, kaip rašė Dahlas, laikantis šio racionalistinio modelio ignoruojamas faktas, kad ra¬cionalių struktūrų kontekste žmonės ne visuomet elgiasi raciona¬liai ir netgi ne visuomet dirba efektyviai. Taigi „negalime sukurti (administravimo) mokslo, sukūrę mechanizuotą „administracinį žmogų”, modernų aštuonioliktojo amžiaus žmogaus palikuonį, kuris egzistuoja tik knygose apie viešąjį administravimą ir kurio vienin¬telė veikla yra griežtai paklusti „universaliems mokslo ir administ¬ravimo įstatymams” (p. 7).
Nė kiek nekeista, kad Herbertas Simonas (1947), ką tik su¬kūręs minėtą koncepciją, nedelsiant parašė atkirtį Dahlo straips¬niui. Simono atsakymo pagrindą sudarė miglotas ir painus grynojo ir taikomojo mokslo lyginimas, turėjęs atskirti grynąjį mokslą nuo Dahlo kritikuoto efektyvumo garbinimo. Tačiau šis teiginys pasirodė esąs gana neefektyvus, ypač turint galvoje Si¬mono pareiškimą, kuriame administravimo mokslas sulyginamas su efektyvumo siekimu. Simonas dar kartą paneigė, kad jo gry¬nasis administravimo mokslas „nurodinėjo viešajai politikai”, ta¬čiau jis nepripažino, kad politikos potekstėje yra susirūpinimas efektyvumu, t.y. kad tam tikra prasme efektyvumas yra politika (p. 202). Šiame nuomonių susikirtime Simonas galėjo pralaimė¬ti. Tačiau jo racionalusis administravimo modelis, dar tik prista¬tomas viešojo administravimo bendruomenei, būtų kompensavęs skriaudą ir ilgiems metams galėjęs tapti administracinio darbo standartu.

HERBERTAS SIMONAS: RACIONALUSIS ADMINISTRAVIMO MODELIS
Kaip jau minėjome, racionalusis administravimo modelis užima iš¬kilią vietą viešojo administravimo literatūroje. Tokie terminai, kaip paskata-įnašas, priėmimo zona ir pasitenkinimas yra normali viešo¬jo administravimo mokslo žodyno dalis. Vien dėl to, kad juos daž¬nai vartoja administracijos teoretikai ir praktikai, šiems žodžiams reikia skirti daugiau dėmesio. Tačiau dar svarbiau, kad šie žodžiai ir jais reiškiamos platesnės sąvokos padarė didelę, nors nebūtinai teigiamą, įtaką mūsų mąstymui apie viešąsias organizacijas. Būtina kruopščiai apsvarstyti, kokias gaires teikia racionalusis administra¬vimo modelis, suprantamas kaip žmogaus elgesio organizacinėje aplinkoje standartas.
Anksčiausiai ir įspūdingiausiai viešąjį administravimą, kaip ra¬cionalųjį administravimo modelį, pristatė Simonas (1957a) savo „Administraciniame elgesyje”. Šį modelį jis smulkiai nagrinėjo straipsnyje „Žmogaus modeliai” (Models of Man, 1957b) ir dvie¬juose kartu su Donaldu W. Smithburgu (Donald W. Smithburg) bei Victoru A. Thompsonu (VictorA. Thompson) parašytuose darbuose „Viešasis administravimas” (Public Administration, 1950) bei išsamio¬je literatūros apie organizacijos teoriją apžvalgoje, pavadintoje „Organizacijos” (Organizations, 1958), parašytoje kartu su Jamesu G. Marchu (James G. March). Šeštojo dešimtmečio pradžioje Simo¬no darbai vis artėjo prie sprendimų priėmimo socialinės psichologi¬jos, vėliau prie informacijų technologijos bei pažinimo raidos proceso. Ir nors paties Simono laimėjimai vėliau nebebuvo tokie svarbūs, jo darbų įtaka tebėra didelė, ir jo dabartiniai reti pasisakymai apie vie¬šąjį administravimą tebedaro nemažą įtaką.
Šiame skyriuje apžvelgsime Simono pateiktą racionalųjį admi¬nistravimo modelį, dėmesį visų pirma sutelkdami į jo ankstyvuosius darbus, ypač į „Administracinį elgesį” (1957a). Tolesniame skyriuje analizuosime dvi susijusias temas: žmogaus sprendimų priėmimo pro¬cesą (kaip jį suprato Simonas ir vėlesnieji autoriai) ir uždaros – atvi¬ros sistemos aptarimą, atsiradusį iš dalies reaguojant į Simono darbus, o viršūnę pasiekusį James D. Thompsono sintezėje.

POZITYVISTINĖ PERSPEKTYVA
Savo „Administraciniame elgesyje” (1957a) Simonas išsamiai dės¬to administracinės organizacijos teoriją, grindžiamą pozityvistiniu požiūriu į pažinimą ir instrumentinio organizacinio gyvenimo aiš¬kinimą. Visiškai perimdamas pozityvistinę teoriją, Simonas teigia, kad mokslininko vaidmuo yra tirti „faktinius” teiginius, pagrįstus matomo elgesio stebėjimu arba gautus padarius logines išvadas iš to stebėjimo. Mokslininko objektyvumas yra pirmaeilės svarbos da¬lykas, ir dėl šios priežasties mokslininkas privalo nustatyti faktinį pagrindą bei išvadas, kurias galima padaryti. Kad mokslinio tyrimo procesas nė kiek nebūtų subjektyvus, jis teorijas turi apvalyti nuo bet kokio artimumo žmogiškosioms vertybėms. Nei tyrėjo, nei ti¬riamųjų vertybės neturi patekti į tyrimą ir teorijų kūrimą. Simonas tvirtina, kad tai visiškai įmanoma, kadangi faktus ir vertybes galima logiškai atskirti. „Faktiniai duomenys yra informacija apie pasaulį ir jo veikimo būdus” (1957a, p. 45). Antra vertus, informacija apie vertybes kalba apie tai, kaip viskas turėtų būti, ir pirmenybę teikia tam, ko trokštama. Priešingai negu gana miglotos vertybės, fakti¬niai duomenys yra tikslūs. Pasak Simono, faktinę informaciją gali¬ma patikrinti ir nustatyti, ar ji teisinga, ar klaidinga – ar tai, ką ji teikia apie pasaulį, iš tiesų yra, ar to nėra (p. 45, 46).
Simonas pabrėžia, kad žodžiai geras ir blogas dažnai vartojami aptariant administravimą, tačiau jų vartojimas nemenkina moksli¬nio požiūrio neutralumo. Kalbant apie organizaciją, geri dalykai yra tie, kurie padeda organizacijai pasiekti jos tikslus, blogi tie, ku¬rie nepadeda. Tai, kas padidina efektyvumą, yra gera, kas ne – blo¬ga. Simonas teigia, kad iš administravimo teorijos tokios pozicijos ir tegalima tikėtis, nes jos svarbiausias tikslas yra efektyvumas.
RACIONALUMO SĄVOKA
Administracinės organizacijos pagrindas yra racionalumas. Orga¬nizacijos kuriamos tam, kad padidintų žmogaus racionalumą ir jo elgesiui suteiktų tokią struktūrą, jog šis galėtų priartėti prie abst¬raktaus racionalumo. Simonas pradeda nuo teiginio, kad kiekvieno žmogaus gebėjimas reaguoti į mus supančias problemas yra ri¬botas. „Žmogaus proto sugebėjimas formuluoti ir spręsti sudėtin¬gas problemas yra labai menkas palyginus su problemų, kurių sprendimo reikalauja objektyviai racionalus elgesys realiame pa¬saulyje, dydžiu, ar netgi priartėjimas prie tokio objektyvaus racio¬nalumo” (1957b, p. 198). Kadangi individai gali pasiekti tik ribotą racionalumo lygį, jie buriasi į grupes arba organizacijas, kad galėtų veiksmingai tvarkytis juos supančiame pasaulyje. Taigi „racionalus individas yra ir turi būti organizuotas ir institucionalizuotas” (1957a, p. 102).
Akivaizdu, kad šitaip kalbant apie racionalumą jam suteikiama kur kas ribotesnė ir techniškesnė prasmė, negu ji būtų kitokiame kontekste. Priešingai ilgai filosofinei tradicijai, pagal kurią žmo¬gaus protui rūpi tokie didingi dalykai kaip teisingumas, lygybė ir laisvė – žmonių visuomenių kūrimo esmė, Simonui iš esmės rūpi tik santykis tarp tikslų ir priemonių. Pasak vieno filosofo (Hockmeier, 1974, p. 50), kad elgesys būtų racionalus, reikia „apskaičiuoti tiki¬mybes ir pagal jas teisingas priemones suderinti su siekiamais tiks¬lais”. Taigi teiginys (racionaliojo modelio kalba), kad tam tikra organizacija yra racionali, dar nereiškia, kad ji tarnauja moraliai ir politiškai teisingiems tikslams – tokiems, apie kuriuos užsiminė Dah-las, tai tik reiškia, jog ji veikia, kad maksimaliai padidintų efektyvu¬mą. Elgtis racionaliai, vadinasi, elgtis taip, kad padėtum pasiekti organizacijos tikslus. Arba, kitaip tariant, individas, kad elgtųsi ra¬cionaliai, turi vykdyti organizacijos lyderių, t.y. kontroliuojančios grupės, projektą.
Teoriškai, be abejo, nesunku išdėstyti racionalią tam tikro tiks¬lo siekimo sistemą. Būtent tai ir daro kontroliuojančioji grupė. Pro¬blemos iškyla tada, kai į tą sistemą bandoma įsprausti žmones su žmogiškais jausmais, interesais ir rūpesčiais. Jei veiksmus, kurie yra tinkami tam tikriems tikslams siekti, laikysime racionaliais, tai aiš¬ku, kad vienintelis racionalus kelias yra laikytis taisyklių ir atlikti priskirtą funkciją.
Taigi Simonas (1957, p. 226) rašo: „Stenografuotojos raciona¬lumo raiška – teksto, kad ir koks būtų jo turinys, perkėlimas ant popieriaus. Jos darbdavio racionalumas – sprendimas dėl teksto turinio.”

INDIVIDUALUS ELGESYS
Tokia nepaprastai ribota racionalumo sąvoka užgožia daugelį svar¬bių klausimų, iš kurių nepaskutinis yra individo moralinė atsako¬mybė. Tačiau ji leidžia labai tiksliai ir konstruktyviai suformuluoti, kaip racionalūs (arba beveik racionalūs) asmenys elgiasi organiza¬cinėje aplinkoje. Simonas visiškai atsiskiria nuo savo pirmtakų: jis sutelkia dėmesį į individų elgesį sudėtingose organizacijose ir į tai, kaip dar labiau priartinti individus prie sistemos racionalumo. Si¬monas teigia, kad tai galima pasiekti tik ten, kur individai renkasi vadovaudamiesi organizacijos interesais. Svarbiausia individo el¬gesyje yra sprendimas imtis veiklos. Todėl organizacija suvokiama kaip sprendimus priimanti sistema, sudaryta taip, kad į ją „įeitų dėmesį nukreipiantys ar mąstymo procesai, kurie lemia sprendimų atsiradimą, procesus, kuriuose atrandamos ir projektuojamos gali¬mos veiklos formos, procesai, kuriuose įvertinamos ir atsirenka-mos galimybės” (Simon, 1965, p. 35-36). Šiame teiginyje yra dvi aiškios problemos: viena – susijusi su žmonių sprendimais įstoti į organizaciją, likti joje arba iš jos išstoti. Kita problema yra susijusi su jų elgesiu, kol jie dar priklauso organizacijai (Simon, 1957b, p. 167). Kiekviena problema sprendžiama apskaičiuojant individo išlaidas ir naudą. Pavyzdžiui, apie sprendimą likti organizacijos na¬riu Simonas rašo: „Galima teigti, kad kiekvienas dalyvis liks orga¬nizacijoje, jeigu jo gaunamas pasitenkinimas (ar nauda)… bus didesnis už pasitenkinimą, kurį jis gautų pasitraukdamas. Todėl to¬kioje „pasitenkinimo funkcijoje” pagal neišnaudotų dalyvavimo ga- j limybių išlaidas nustatomas nulinis taškas” (p. 173). Kol organizacija teiks daugiau naudos, negu žmonės mano galėsią gauti kitur, tol jie liks organizacijoje.
Panašiai apskaičiuojamas ir individo elgesys, kai jis nuspren¬džia prisidėti prie organizacijos veiklos. Kadangi racionalios siste¬mos suinteresuotos skatinti savo narius prisidėti prie teisingų elgesio normų, kurias nustato vadovybė, šis klausimas susijęs su valdžia. Simonas (1957a, p. 133; 1957 b, p. 74-75) teigia, kad kiekvienas individualus narys nustato „priėmimo zoną, kurioje jis sutinka pa¬klusti savo vadovo priimtiems sprendimams”. Įsakymų, patenkan¬čių į šią zoną, klausoma, o nepatenkančių į ją – nepaisoma.
Tačiau akivaizdu, kad organizacija suinteresuota kuo labiau iš¬plėsti šią „priėmimo zoną”; kuo platesnė įsakymų, kuriems paklūs¬ta individas, skalė, tuo didesnė tikimybė, kad individas taps veiksminga administracinės sistemos dalimi. Todėl toliau reikia ap¬svarstyti, kaip tą zoną išplėsti. Žinoma, plėtra galėtų būti atsakas į didesnes paskatas: daugiau pinigų arba aukštesnė padėtis galėtų paskatinti aktyviau veikti.

„ADMINISTRACINIS ŽMOGUS”
Be to, organizacijos vertybės paprasčiausiai gali pakeisti individo vertybes. Organizacija paties individo sprendimą pakeičia organi¬zacijos sprendimų priėmimo procesu (Simon, 1957a, Ch. 10). Kla¬sikinį naudos siekiantį „ekonominį žmogų” pakeičia modernesnis ir labiau institucionalizuotas „administracinis žmogus”: šis žmogus organizacijos tikslus priima kaip savo sprendimų vertybių skalę, yra itirf jautrus ir reaguoja į kitų organizacijos narių jam daromą įtaką, suformuoja savo požiūrį į kitus ir priima kitų požiūrį į save, be to, pritaria organizacijos tikslams. Nuostabiausia ir unikaliausia „ad¬ministraciniame žmoguje” yra tai, kad dėl organizacijos įtakos jis ne tik atlieka tam tikrus darbus (pvz., gesina gaisrą miške, jei tai jo darbas), bet ir išsiugdo įprotį daryti viską, ko reikia organizacijos tikslams pasiekti. Jis išsiugdo bendradarbiavimo įprotį (Simon, Smit-hburg ir Thompson, 1950, p. 82).
Si mintis grąžina mus prie racionalumo temos. Pagal Simono formuluotę organizacijos tikslai pasiekiami individo autonomijos kaina. Kadangi organizacijos vertybės pakeičia individo vertybes, tampa akivaizdu, kad individo įnašas naudingiausias bus tada, kai atitiks organizacijos įvaizdį, sukurtą esančiųjų valdžioje. Todėl pa¬klusnumas valdančiųjų reikalavimams yra ne tik efektyvus – jis racionalus. Simonas (1957a, p. 198) tai apibrėžia šitaip: „Kadangi tos organizacijos didžia dalimi lemia dalyvių minties kryptį, jos sudaro sąlygas paklusnumui, taigi ir racionalumui žmonių visuo¬menėje.”

TERMINAI
Nors toliau šioje knygoje racionalusis modelis bus kritikuojamas, tačiau reikia paaiškinti jo terminus. Simono nuomone, mokslinė teorija yra neutrali ir objektyvi, neteikianti pirmenybės jokiai ver¬tybei. Jeigu organizacijų teorijai rūpi efektyvumas, tai būti efekty¬viam ir yra racionalu. Žmogus yra racionalus tik būdamas efektyvus, o efektyviausias -jei veikia pagal sistemos planą. Tai geriausiai pa¬siekiama laikantis nurodymų, duotų sistemos projektuotojų. Šia ri¬bota prasme greitai racionalumas virsta paklusnumu hierarchiškai aukštesnei valdžiai. Racionalumas yra nuolaidumas. Prasidėjęs kaip neutralus ir objektyvus požiūris, iš tiesų jis slepia palankumą orga¬nizacijos viršenybei, kad ir kokia ji būtų.
Daugeliu atžvilgių racionalusis administravimo modelis atspindi ne nutolimą nuo ankstesnių viešojo administravimo principų, o mokslinį tų principų įteisinimą. Tie principai – tai toks pat dėmesys efektyvumui, taigi toks pat kaip ir ankstesniuose darbuose, tai dė¬mesys valdžiai bei hierarchijai. Nėra išsamiai išnagrinėta viešųjų institucijų svarba demokratinėje visuomenėje, o būtent toks nagri¬nėjimas galėtų būti arba individo atsakomybės viešosiose organi¬zacijose teorijos pradžia, arba administracinių institucijų vaidmens visuomenėje teorijos pamatai. Tačiau negalima neigti didžiulės ra¬cionaliojo modelio reikšmės. Techninio racionalumo kontekste Si¬mono racionaliojo modelio aiškinimas yra klasikinis. Tarę, kad efektyvumas yra aukščiausias viešųjų organizacijų vertinimo krite¬rijus ir pripažinę kognityvų požiūrį, kad žmonės mechaniškai rea¬guoja į aplinką, siekdami didesnės naudos, pamatysime, kad racionaliojo modelio išvados yra neišvengiamos. Ir, kaip jau ne kartą buvo minėta, bendras šių prielaidų pripažinimas paženklino viešo¬jo administravimo teorijos naująją istoriją.
SPRENDIMŲ PRIĖMIMAS IR POLITIKOS FORMAVIMAS
Kad dar geriau parodytume racionaliojo modelio poveikį, pa¬nagrinėkime du itin svarbius klausimus, kuriuos savo darbe iš¬kėlė Simonas, ir pažiūrėkime, kaip juos svarstė vėlesnieji autoriai. Iš visų klausimų, kuriuos kėlė Simonas, literatūroje apie viešąjį administravimą tikriausiai nė vienam nebuvo skirta tiek dėmesio, kaip sprendimų priėmimo procesui. Nors, pasak Simono, „Admi¬nistraciniame elgesyje” buvo tyrinėjamas sprendimų priėmimas or¬ganizacijose, vėliau jis tiesiai pasakė, kas slypėjo jo ankstesniųjų darbų potekstėje – jog sprendimų priėmimas yra administravimo pagrindas, tiesą sakant, kad sprendimų priėmimas ir valdymas yra vienas ir tas pat. Žinoma, šis požiūris buvo šiek tiek kitoks nei anks¬tesniuose darbuose ir viešojo administravimo tyrėjams pateikė naują perspektyvą. Praeityje, veikiant politikai ir administracijai, spren¬dimų priėmimui daugiausia dėmesio skyrė aukščiausi organizaci¬jos sluoksniai, kuriuose kuriama plačioji (didžioji) politika. Simonas teigė, kad šių lygių sprendimai veda prie kitų lygių sprendimų -žemyn per visą organizacijos sistemą. Tie patys sprendimų priėmi¬mo procesai vyksta nuo vyriausiojo vadovo sprendimo imtis naujos programos iki vykdančiojo darbuotojo sprendimo vykdyti konkre¬tų įsakymą. Suprasti šį procesą, vadinasi, suprasti organizacinį el¬gesį.
Simonas (1967) suvokė, kad sprendimų priėmimo procesą bet kuriame lygyje sudaro trys dalys: mąstymo, projekto ir pasirinki¬mo. Mąstymu Simonas vadino tokią veiklą, kai žmogus atidžiai ste¬bi aplinką ir tam tikru momentu priima sprendimą; projektavimu -alternatyvių veiklos formų paiešką ar jų radimą; pasirinkimu – išsi¬rinkimą tos alternatyvos, kuri atrodo sėkmingiausia. Žinoma, Si¬monas pripažino, kad realiame gyvenime šie etapai nėra ryškūs, tačiau analitiniu požiūriu tai yra pagrindiniai sprendimų priėmimo elementai.
Turint galvoje dėmesį organizacijos efektyvumui tikėtina, kad sprendimai priimami pačiu racionaliausiu būdu, ir būtent šia link¬me krypo Simono argumentai. Racionalaus sprendimų priėmi¬mo idealas buvo klasikinis ekonominis modelis, kai daroma prielaida, jog sprendimo priėmėjas turi išsamią informaciją apie organizacijos tikslus, galimas alternatyvas ir veikia taip, kad ką nors maksimaliai padidintų (prieaugį, pelną, naudą, pasitenki¬nimą ir t.t.). Deja, klasikinis sprendimų priėmėjas retai priartė¬ja prie tokio racionalumo lygio, kokio reikalauja klasikinis ekonominis modelis. Retai kada administratorius gali pasikliauti visapusiška informacija apie situaciją, įskaitant ir įvairių veiksmų padarinius. Dėl šios priežasties Simono „administracinis žmogus”, siekdamas racionalumo (vis dar apibrėžiamo organi¬zacijos kontekste), pripažįsta, kad jo galimybės elgtis raciona¬liai yra ribotos.
„ADMINISTRACINIS ŽMOGUS” IR „EKONOMINIS ŽMOGUS”
Priešingai nei „ekonominis žmogus”, „administracinis žmogus” siekia „patenkinti” -rasti patenkinamus, o ne maksimalius spren¬dimus. Be to, administracinis žmogus pasitenkina
Priešingai nei „ekonominis žmogus”, „administracinis žmogus” siekia „patenkinti” – rasti patenkinamus, o ne maksimalius sprendimus.
supaprastinta ir nevisaverte pasaulio samprata, kuri dėl žmogaus ribotumo negali priartėti prie realaus pasaulio sudėtingumo. Kaip nurodo Simonas (1957a, p. xxvi), šios dvi sąlygos yra gana svar¬bios:
Pirma, dėl to, kad jis randa patenkinamus, o ne maksimalius spren¬dimus, „administracinis žmogus” gali rinktis iš anksto neištyręs vi¬sų galimų elgesio alternatyvų ir neišsiaiškinęs, kad tai iš esmės yra alternatyvos. Antra, kadangi pasaulis jam atrodo gana „tuščias”, jis „ignoruoja visų dalykų tarpusavio sąsajas” (stulbinanti idėja, jeigu kalbama apie mintį ir veiksmą), todėl „administracinis žmogus” gali priimti savo sprendimus pagal gana paprastas taisykles, nereika¬laujančias iš jo neįmanomų mąstymo pastangų.
Paprastai tariant, nors „administracinis žmogus” negali pasiek¬ti idealaus „ekonominio žmogaus” elgesio lygio, jis stengiasi išsi¬versti su tuo, kas jam prieinama.
Čia reikia pasakyti kelias pastabas. Pirma, nors „administraci¬niam žmogui” prieinamas tik „ribotas racionalumas”, jis vis tiek privalo ieškoti racionalios (efektyvios) organizacijos veiklos. Antra, pagrindinis apskaičiavimas tinka ir „administraciniam žmogui”, ir „ekonominiam žmogui”: nauda turi būti kuo didesnė. Trečia, kad sumažėtų neigiamas žmogaus neracionalumo poveikis, organizaci¬ja pati nustato individo racionalumo standartus. Tai gali būti pada¬ryta individo sprendimus pakeičiant organizacijos sprendimais arba individo elgesį modeliuojant pagal užprogramuotus sprendimus ar¬ba standartinę darbinę tvarką.

LINDBLOMO AUGIMO (INKREMENTINIS) METODAS
Simono sprendimų priėmimo aptarimas viešųjų organizacijų ty¬rėjams darė dvigubą poveikį: nukreipė sprendimų priėmimo tyri¬mus nuo politikos veiksmo lygį ir išryškino įtampą tarp racionalaus ir realaus žmonių elgesio. Šį antrąjį aspektą netrukus išsamiai ty¬rinėjo Charlesas E. Lindblomas (Charles E. Lindblom, 1959) savo straipsnyje, pavadintame „Išsikapanojimo menas” {The Science of Muddling). Jame Lindblomas išdėstė du požiūrius į politikos formavimą (arba sprendimų priėmimą): racionalusis-išsamusis metodas ir „nuoseklus ribotų lyginimų”, arba augimo (inkremen-tinis) metodas (p. 81). Nors racionaliajam metodui literatūroje buvo skirta daugiausia dėmesio, jo nuomone, augimo metodas bus labiau taikomas praktikoje. Be to, augimo (inkrementinio) metodas yra ne tik kompromisinis racionaliojo metodo variantas, bet jis turi aiškių pranašumų formuojant politiką demokratinėje visuomenėje.
Pagal racionalųjį metodą politikos formuotojas pasirinktų tikslą, pagal svarbą išdėstytų visas tinkamas vertybes, ištyrinėtų jas pagal jų gebėjimą pasiekti trokštamą tikslą, sudarytų alternatyvios politikos sąrašą ir pasirinktų alternatyvą, kuri padėtų maksimalizuoti pasirink¬tąją vertybę. Pagal kitą, inkrementinį požiūrį, politikos formuotojas rinktųsi ribotą tikslą, kurio ta politika siektų, išdėstytų kelias gali¬mybes, kurios iš karto yra prieinamos, ir pasirinktų tai, kas būtų „pasirinkimo iš vertybių ir pasirinkimo iš priemonių toms verty¬bėms pasiekti” derinys” {Lindblom, 1959, p. 79-80). Lyginimus ri¬botų administratoriaus patirtis, ir tai leistų priimti tik dalinius sprendimus. Dėl šios priežasties politikos formuotojas tikėtųsi, kad šis inkrementinis procesas, reaguodamas į kintančias aplinkybes, kartosis.
INKREMENTINIO METODO ASPEKTAI
Ryškėja keli inkrementinio metodo aspektai. Pirma, Lindlomas tei¬gia, kad, priešingai racionalaus sprendimų priėmimo metodo idea¬lui, realiame gyvenime nėra įmanoma atrinkti ir pagal svarbą suskirstyti visas tikslų, susijusių su konkrečia problema, vertybes. Piliečiai, renkamieji pareigūnai, kiti administratoriai pirmenybę gali teikti skirtingiems dalykams, ir juos laikyti svarbiausiais. Be to, kal¬bant apie viešosios politikos dalykus, vertybės dažnai konfliktuoja tarpusavyje. Dėl šios priežasties, pasak Lindblomo, vertybes ir tiks¬lus, atsižvelgiant į konkrečią politiką, reikia išdėstyti kaip ribines. Administratoriui rūpi ribinis dviejų ar daugiau politikos alternaty¬vų tam tikroje situacijoje skirtumas, todėl „kai galiausiai pasirenka iš dviejų ribinių vertybių, jis renkasi iš politikos alternatyvų” (Lind-blom, 1959, p. 83). Antra, laikydamasis pliuralistinio demokratijos modelio, Lindblomas tvirtina, kad efektyviausia viešoji politika yra tokia, kuri jau veikia ir dėl kurios jau yra susitarusios daugelis kon¬kuruojančių partijų. Ieškodamas inkrementinių, arba ribinių, eg¬zistuojančios politikos pokyčių, Lindblomas teigia, kad sprendimų priėmimo procesas gali smarkiai supaprastinti pasirinkimo proce¬są. Jau nebūtina, kaip išsamiame racionaliajame modelyje, atsižvelg¬ti į viską. Dar svarbiau yra tai, kad toks požiūris į politikos formavimą atitinka politinę struktūrą, kurioje pagrindinės partijos sutaria dėl svarbiausių dalykų ir savo politikos perspektyvoje siūlo tik menkų pakitimų.
Inkrementinis požiūris politikos kūrėjams padeda siekti pliu¬ralistinio sprendimo- susitarti dėl konkuruojančių, tačiau sude¬rintų interesų. Pavyzdžiui, Lindblomas sutinka, kad dažnai politikos kūrėjai nepaiso svarbių galimų alternatyvios politikos padarinių, tačiau jis sutinka ir dėl to, jog skirtingoms grupėms nepaisant skir¬tingų padarinių, pusiausvyra galiausiai bus rasta. Kadangi „beveik kiekvienas interesas turi savo gynėją”, įvairių konkuruojančių grupių sąveika galiausiai leis nustatyti politiką, kuri atitiks plačią interesų skalę (Lindblom, 1959, p. 85). Taigi vienintelis geras poli¬tikos patikrinimas yra susitarimas: „Pagal nuoseklių ribotų lygini¬mų metodą patikrinimas yra susitarimas dėl pačios politikos, įmanomas ir nesutarus dėl vertybių” (p. 83).
Lindblomo nuomone (1959, p. 86), politikos nustatymas inkre-mentiniais metodais administratoriui (ir visuomenei) suteikia ke¬lias apsaugos nuo klaidų priemones:
Pirmiausia politikos žingsniai praeityje jam suteikia informacijos apie galimus panašių žingsnių padarinius ateityje. Antra, jam ne¬reikia daryti didelių šuolių, kad pasiektų savo tikslus. Dideliems šuoliams reikėtų prognozių, kurių niekas negali žinoti, kadangi nie¬kas ir niekada nemano, jog jo politika yra galutinis problemos spren¬dimas. Tai yra tik vienas žingsnis… Trečia, žengdamas kiekvieną tolesnį žingsnį, jis gali patikrinti ankstesnes prognozes. Be to, jis paprastai gana greitai gali ištaisyti praeities klaidą – greičiau, negu būtų įmanoma, jei politika būtų vykdoma didesniais, nutolusiais laike žingsniais.
Galiausiai nuoseklių ribotų lyginimų metodas ne tik pripažįsta, kaip Simonas, racionalaus (tikėtina) sprendimų priėmėjo ribotu¬mą, bet ir remia tokį požiūrį į politikos formavimą, kuris yra glau¬džiai susijęs su pliuralistine demokratijos samprata.
TRYS SPRENDIMŲ PRIĖMIMO MODELIAI
Dar vienas bandymas išdėstyti įvairius požiūrius į sprendimų pri¬ėmimo procesą buvo Grahamo T. Allisono (Graham T.Allison) kny¬ga „Sprendimo esmė” (Essence of Decision, 1971) apie 1962 metų Kubos raketų krizę. Savo knygoje Allisonas teigia, kad dauguma užsienio politikų analitikų mąsto apie konkrečius sprendimus (pa¬vyzdžiui, tokius, su kokiais susidūrė Johnas Kennedy (John Kenne-dy) kilus raketų krizei), implicitinius konceptualius modelius, ir kad tie modeliai smarkiai veikia jų požiūrį į sprendimo priėmimo pro¬cesą. Be to, Allisonas sutinka, kad klasikinis, arba „racionalaus veikėjo” sprendimų priėmimo modelis, nors plačiausiai vartojamas, turi rimtų trūkumų. Kiti du modeliai – „organizacinio proceso” ir „vyriausybės politikos” – gali būti naudojami tobulinant savo ana¬litines ir interpretacines galias (p. 4-7). Allisonas, pristatęs šiuos tris modelius, pagal kiekvieną jų nagrinėja Kubos raketų krizę ir atkreipia dėmesį į gautų rezultatų skirtumus.
Allisonas racionalaus veikėjo modelį apibūdina panašiai kaip ir Simonas bei Lindblomas. Tai tikslų nustatymo procesas, alterna¬tyvų numatymas, padarinių nagrinėjimas ir pasirinkimas tokios alter¬natyvos, kuri maksimaliai priartintų prie tikslų. „Racionalumas – tai nuoseklus, vertybes maksimizuoj antis rinkimasis žinomose ribose” (p. 30). Allisono pateikto racionalaus veikėjo modelio apibūdini¬me mums svarbu ne pats procesas, kurį jau žinome, bet tas faktas, kad šį procesą Allisonas laiko standartiniu sprendimų priėmimo modeliu. Aišku, Allisonas sutinka, kad daugelis užsienio politikos sprendimus (ir kitus vyriausybės sprendimus) analizuojančių vei¬kėjų naudojasi racionaliuoju modeliu. Vienas jų (individas, grupė, institucija) šioje analizėje laikomas pagrindiniu, ir jo elgesys anali¬zuojamas kaip sąmoningai kryptingas ir tikslingas. Analitikas įdė¬miai stebi, ar veikėjas laikėsi geriausios strategijos, ar nenukrypo nuo to, kas pasirodė esą racionaliausia. Taigi racionaliojo veikėjo modelis analitiką ir tikriausiai politikos formuotoją nukreipia į to¬kius dalykus, kurie sprendimų priėmimo procese akcentuoja prie¬mones, o ne tikslus, ir su tuo kontekstu, kuriame priimami sprendimai, gali turėti labai mažai ką bendro.
Nepaisant to, kas jam atrodo esą racionaliojo veikėjo modelio pranašumai užsienio politikos sprendimuose, Allisonas teigia, kad galimi ir kiti modeliai, ir du jų gana išsamiai apibūdina. Organizaci¬nio proceso modelis grindžiamas prielaida, kad nedaug pagrindinių vyriausybės sprendimų yra išimtinai vienos organizacijos kompeten¬cija. Netgi aukščiausiuose valdžios sluoksniuose priimamiems spren¬dimams reikia kitų įstaigų informacijos ir konsultacijų (t.y. politikos krypties). Galima taip pat teigti, kad įstaigos vadovo priimamiems sprendimams reikia kelių įstaigos padalinių nuomonių. Tokiu atveju norint suprasti, kaip nustatomos pagrindinės veiklos kryptys, reikia žinoti, kaip įvairios organizacijos sudedamosios dalys gauna rezulta¬tus, susijusius su svarstoma politika.
Allisono organizacijų teorija grindžiama Simono veikalu ir Cy-erto bei Marcho (Cyert, March, 1963) darbu apie „bihevioristinę firmos teoriją”. Pagal šią teoriją organizacija ne tiek siekia specifi¬nių tikslų ir uždavinių, kiek veikia tam tikrų apribojimų, dėl kurių buvo susitarta per įvairias organizacijos sudedamąsias dalis, sąly¬gomis. Veikdama šių apribojimų sąlygomis, organizacija stengiasi sumažinti savo aplinkos netikrumą ir siekti tokių alternatyvų, ku¬rios yra tiesioginės, prieinamos, susijusios su nagrinėjamąja pro¬blema. Be to, organizacijos, būdamos gana stabilios, kinta pagal aplinkos diktuojamus reikalavimus, ir pateikia naujų, dažnai neti¬kėtų rezultatų. Bet kuriuo atveju, pasak Allisono, politinio proce¬so negalima suvokti neatsižvelgus į viešųjų organizacijų veiklą.
Trečiasis – vyriausybės politikos modelis pripažįsta, kad pagrin¬dines vyriausybės veiklos kryptis nustato ne pavieniai racionalūs veikėjai ir netgi ne monolitinės viršutinių biurokratijos sluoksnių grupės. Politika yra greičiau derybų tarp skirtingus interesus ir ne¬vienodą galią tuos interesus remti turinčių individų ir grupių rezul¬tatas. Kilus nesutarimams, šalys (partijos) susitaria ir politiniame žaidime leidžia pasiekti pergalę vienai partijai arba, kas labiau ti¬kėtina, gauti mišrų rezultatą, kuris skiriasi nuo visų suinteresuotų šalių ketinimų. „Šachmatų figūras stumdo ne priežastys remti veik¬los kryptį ar alternatyvų nutarimą priimančios organizacijos nusi¬stovėjusi darbo tvarka, bet svarstomojo klausimo proponentų ir oponentų galia bei sugebėjimai” (Allison, 1971, p. 145). Kaip ir kiti modeliai, vyriausybinio proceso modelis yra svarbi analizės dalis. Konkretus modelis mūsų dėmesį telkia tam tikroms temoms nagri¬nėti ir padeda suprasti sprendimų priėmimo procesą. Mes matome pasaulį nevienodai – tai priklauso nuo to, per kokią prizmę žiūrime.
UŽDAROS IR ATVIROS SISTEMOS
Lindblomo ir Allisono darbai rodo du svarbius posūkius, lyginant su tuo, kaip Simonas apibūdino sprendimų priėmimo procesą: ma¬žiau akcentuojamas racionalus pasirinkimas, netgi „ribotas racionalus” pasirinkimas, ir kur kas daugiau dėmesio skiriama aplinkos veiksniams. Iš dalies šie pokyčiai atsirado todėl, kad dėmesį nu¬kreipus nuo individualių sprendimų jis liko sukoncentruotas į pa¬grindinius politikos sprendimus (nors atrodo, kad visi trys autoriai terminus politika ir sprendimai vartoja kaip vienareikšmiškus). Aukš¬tesniame lygmenyje neracionalių veiksnių poveikis yra kur kas di¬desnis ir politinių derybų įtaka lengviau pastebima. Organizacija suprantama ne kaip izoliuotas darinys, o kaip svarbių aplinkos veiks¬nių objektas.
SUDĖTINGŲ ORGANIZACIJŲ TYRINĖJIMO STRATEGIJA
Šiuos skirtumus formaliau nagrinėja Jamesas D. Thompsonas (Ja¬mes D. Thompson), apibūdindamas uždaros ir atviros sistemos stra¬tegijas tyrinėjant sudėtingas organizacijas. Jis teigia, kad atsirado du skirtingi ryškūs požiūriai nagrinėjant „Veikiančias organizaci¬jas” (Organizations in Action, 1967). Pirmasis – uždaros sistemos strategija – nagrinėja efektyvumą siekiant tikslų. Bandoma efekty¬viai panaudoti organizacijos išteklius, kai kiekvienas komponentas prisideda prie sistemos „logikos” ir kai kontrolės mechanizmais ma¬žinamas netikrumas. Kaip uždaros sistemos mąstymo būdą Thomp¬sonas nurodo Tayloro mokslinį valdymą, Gulicko ir Urwicko administracinį valdymą ir Weberio biurokratijos sąvoką. Galėtume pridėti Simono pateiktą racionalųjį administravimo modelį arba nors tas modelio dalis, kurios tiesiogiai susijusios su efektyvumu ir kontrole.
Priešingai, pagal atviros sistemos modelį negalime žinoti visų veiksnių, galinčių veikti organizaciją, negalime to poveikio numa¬tyti ir kontroliuoti. Dėl šios priežasties atviros sistemos teorija tei¬gia, kad mūsų laukia netikėtumai ir netikrumas. Kaip natūrali sistema, „sudėtinga organizacija yra tarpusavyje priklausomų dalių darinys; tos dalys kartu sudaro visumą, kadangi kiekviena kuo nors prisideda prie visumos ir ką nors iš jos gauna, o visuma ir ją supanti aplinka taip pat yra tarpusavyje priklausomos” (Thompson, p. 6). Tikslas – sistemos išlikimas – pasiekiamas per evoliucinį raidos procesą. Nors vyksta nemažai pokyčių, pagrindinė sistemos tendencija veda prie homeostazės, arba pusiausvyros. Kaip šio modelio pa¬vyzdžius Thompsonas pamini neformalių organizacijų nagrinėji¬mą ir organizacijos bei aplinkos santykių tyrinėjimą.
Viešojo administravimo srityje atlikti bent du dideli tyrimai, ku¬riuose akcentuojamas organizacijos ir aplinkos santykis. Kad paro¬dytume, kuo jie skiriasi nuo uždaros sistemos mąstymo, trumpai juos abu panagrinėsime.

ATVIROS SISTEMOS POŽIŪRIS \ ORGANIZACIJOS ANALIZĘ
Pirmąjį didesnį socialinį tyrimą „Tenesio slėnio valdžia” (Tennesee Valley Authority), pavadintą TVA and the Grass Roots {Tenesio slė¬nio valdžia ir eiliniai piliečiai, 1949) atliko Philipas Selznickas {Phi¬lip Selznick) penktojo dešimtmečio viduryje. Selznickui ypač rūpėjo institucijos politika eilinių narių atžvilgiu, decentralizacijos politi¬ka ir jau egzistuojančių vietinių bei centrinių institucijų dalyvavi¬mas demokratiniame planavime. Savo darbe Selznickas apmetė atviros sistemos, arba institucinio požiūrio į organizacijos analizę, kontūrus. Sis požiūris buvo ir vėlesnio darbo, pavadinto „Vadovy¬bė administravime” {Leadership in Administration, 1957) apie vals¬tybės veikėją organizacijoje pagrindas.
Nors dažnai organizacijos suvokiamos kaip priemonė siekti kon¬krečių tikslų, pasak Selznicko (1957, p. 1-22), jos greitai įgyja so¬ciologinių bruožų, kurie yra kur kas platesni nei uždaros sistemos susirūpinimas racionalumu ir efektyvumu. Pirma, organizacijos na¬riai nenori būti laikomi priemonėmis -jie dalyvauja kaip visavertės asmenybės, kiekviena su savo ypatinga ir unikalia patirtimi bei troš¬kimais. Antra, organizacija egzistuoja tam tikroje institucinėje ap¬linkoje, pateikiančioje savų reikalavimų. Šalys, interesų grupės ir kitos institucijos sąveikauja toje pačioje matricoje, vadinasi, nė vie¬na grupė negali išvengti kitų poveikio. Dėl šios priežasties organi¬zacija negali išvengti šių „neracionalių” veiksnių įtakos.
Si aplinkybė reikalauja organizaciją analizuoti struktūrine ir funkcine prasme, tai yra atsižvelgiant į tai, kaip organizacija prisitaiko, kad patenkintų pagrindinius poreikius – butų stabili ir išsi¬laikytų. Vienas tokių pagrindinių poreikių yra „neformalių ryšių or-ganizacijoje” stabilumas, poreikis, patenkinamas sukurtais neformaliais mechanizmais, galinčiais suderinti anksčiau minėtus individualius skirtumus” (Selznick, 1949, p. 252). Neformali siste¬ma pagreitina organizacinę komunikaciją, tačiau riboja vadovybės politikos prerogatyvas. Kitas organizacijos poreikis yra „organiza¬cijos, kaip visumos, saugumas socialinių aplinkos jėgų atžvilgiu” (p. 252). Šį poreikį bent iš dalies gali patenkinti stabilūs įvairių vei¬kėjų ryšiai, netgi tokie, kurie, atrodytų, gali sumenkinti organizaci¬jos gebėjimą nustatyti savo veiklos kryptis.
KOOPTACIJOS PROCESAS
Vienas tokių mechanizmų, sudarančių Selznicko TVA aptarimo pa¬grindą, vadinamas kooptacija. Ji apibrėžiama kaip „naujų elemen¬tų įtraukimas į organizacijos vadovybę arba politiką nustatančią struktūrą; tai būtų kaip priemonė jos stabilumo arba egzistavimo pavojams nukreipti” (1949, p. 13). Kooptacija – tai priemonė po¬tencialiai grėsmingų aplinkos jėgų pritarimui ir atsidavimui užsi¬tikrinti. Organizacija, įtraukdama šias grupes į savo struktūrą (pvz., tokius asmenis skiriant į konsultacines grupes arba sudarant su ki¬tomis agentūromis derybų sutartis), siekia paramos savo politikai ir pozicijai. Tačiau, kaip nurodo Selznickas, „tai, kad lyderiai nau¬dojasi formalia kooptacija, nereiškia tikrosios galios perleidimo” (p. 14). Todėl organizacija nesuteikia galios kontroliuoti, nes tai jau būtų tolygu organizacijos atidavimui pašaliečiams. Selznicko nuomone, ypatingas aukštosios vadovybės vaidmuo yra tvarkytis su grupe, kaip instituciniu dariniu. „Kūrybingas lyderis turi suge¬bėti kurti instituciją ir jungti žmogiškąją bei technologinę medžia¬gą taip, kad būtų suformuotas organizmas, įkūnijantis naujas ir ilgalaikes vertybes” (Selznick, 1957, p. 152-153). Kadangi nuo ad¬ministracinio valdymo (kuriam rūpi produktyvumas ir efektyvumas) pereinama prie institucinio vadovavimo, vadovams tenka nauja už¬duotis – organizacijos narių veiksmams priskirti vertybes ir suteikti prasmę. Sprendimai šiame lygyje nėra įprastiniai, jie yra lemiami, todėl daug dėmesio turi būti skirta grupės tikslui nustatyti, organi¬zacijos savybėms tobulinti; vadovas su esančiais aplink jį turi sufor¬muoti dalykiškus santykius, tokius, kurie suderintų išorinių grupių reikalavimus ir išlaikytų esminį pačios organizacijos vientisumą. „Jeigu vadovybė ir gali gauti kokią nors praktinę pamoką”, – rašo Selznickas (1957, p. xiii), „tai ji yra tokia: jeigu reikia siekti kom¬promiso, saugokitės, kad nekapituliuotų organizacija”.
APLINKOS VEIKSNIŲ ĮTAKA
Kitas darbas, įrodantis aplinkos veiksnių svarbą formuojant viešų¬jų organizacijų veiklą, buvo Herberto Kaufmano (Herbert Kaufman) darbas apie Jungtinių Valstijų miškų tarnybą (1960). Kaufmanas siūlė sutelkti dėmesį į vieną problemą – „administracinės integra¬cijos” problemą, kuri iškilo Miškų tarnybai (kaip ir kitoms dide¬lėms organizacijoms). Kadangi bendrosios politikos, kuriamos esančiųjų organizacijos viršuje, išdėstymą ir apačioje esančiųjų veiks¬mus skiria didelis atstumas, visuomet esama galimybės, kad skel¬biamoji politika ir atliekami veiksmai nesutaps. Todėl Kaufmanas bandė išnagrinėti tuos veiksnius, kurių organizacija negali kontro¬liuoti, ir dėl kurių vykdantieji pareigūnai gali nukrypti nuo organi¬zacijos kelio, taip pat veiksnius, kuriuos organizacija galėtų išnaudoti stengdamasi būti nuoseklesnė.
Kadangi bendrosios politikos, kuriamos esančiųjų organizacijos viršu¬je, išdėstymą ir apačioje esančiųjų veiksmus skiria didelis atstumas, vi¬suomet esama galimybės, kad skelbiamoji politika ir atliekamieji veiksmai nesutaps.
Miškų tarnyboje (Forest Service) Kaufmanas pastebėjo daug da¬lykų, galinčių suskaldyti organizaciją, dauguma tų dalykų atsirado dėl išorinės įtakos. „Bendruomenės, kurioje jie gyvena, papročiai ir standartai bei jų pačių preferencijos bei prietarai, gauti iš patirties.

IŠVADA
Šiame skyriuje nagrinėjome racionalųjį administravimo modelį ir kai kuriuos racionaliojo modelio iškeltus klausimus. Baigiant rei¬kėtų dar kartą pabrėžti racionaliojo modelio ilgaamžiškumą. Nors buvo pateikta kitokių nuomonių, racionaliojo modelio pagrindas -ištikimybė pozityvistiniam administracinio elgesio „faktų aiškini¬mui ir techninis racionalumas (dažnai suprantamas kaip „efekty¬vumas”), kaip pagrindinis kriterijus vertinant organizacijos gyvenimą – išlieka viešųjų organizacijų sampratos branduolys. Iš tiesų, kiek laikomasi šių prielaidų, racionalusis modelis, atrodo, yra vienintelis būdas organizacijoms suvokti. Tačiau dabar atsirandan¬čios teorijos meta iššūkį šioms pagrindinėms prielaidoms, taigi ir pačiam racionaliajam modeliui. Kai kurie ankstyvieji bandymai tai daryti buvo pavadinti bendru „žmonių santykių mokyklos” vardu, o kiti vadinami „naujuoju viešuoju administravimu”. Tolesniuose skyriuose aptarsime šias organizacinio elgesio teorijas.
ŠALTINIAI
Allison, Graham T. Essence of Decision: Explaining the Cubar Missile Crisis. Boston: Little, Brown, 1971.
Barnard, Chester. Functions or the Executive. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1938.
Cyert, Richard, and James A. March. A Behavioral The ory of theFirm. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1936.
Dahl, Robert A. „The Science of Public Administration” . Pub¬lic Administration Review, 7 (Winter 1947):1-11.
Horkheimer, Max. Eclipse ofReason. New York: Seabury Press, 1974.
Kaufman, Herbert. The Forest Ranger. Baltimore: Johns Hop-kins University Press, 1960.

Lindblom, Charles E. „The Science of Muddling Through”. Public Administration Review, 19 (Spring 1959): 79-88.
Selznick, Philip. TVA and the Grass Roots. New York:Harper & Row, 1949.
Selznick, Philip. Leadership in Administration. New York:Har-per & Row, 1957.
Simon, Herbert. „The Proverbs of Public Administration”. Pub¬lic Administration Review, 6 (Winter 1946): 53-67.
Simon, Herbert A. „A Comment on „The Science of Public Administration'”. Public Administration Review, 7 (Summer 1947): 200-203.
Simon, Herbert A. Administrative Behavior: A Study of Deci-sion-Making Processes in Administrative Organization. 2nd ed. New York: Free Press, 1957a.
Simon Herbert A. Models of Man. New York: Wiley, 1975b.
Simon Herbert A. „Administrative Decision Making”. Public Administration Review, 25 (March 1965): 31-37
Simon, Herbert A. The Shape of Automation for Men and Ma¬nagement. New York: Harper & Row, 1967.
Simon, Herbert A., and James G. March. Organizations. New York: Wiley, 1958.
Simon, Herbert A., Donald W. Smithburg, and Victor A. Thompson. Public Administration. New York: Knopf, 1950.
Thompson, James. Organizations inAction. New York: McGraw-Hill, 1967.

PENKTAS SKYRIUS
ORGANIZACINIS HUMANIZMAS IR NAUJASIS VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS

Kaip matėme, pagal racionalųjį administravimo modelį žmonės ak¬tyviai renkasi, bet jų pasirinkimo skalę smarkiai gali paveikti esantie¬ji organizacijos viršuje, t.y. „kontroliuojanti grupė”. Galime siekti tokios „naudos” ar pasitenkinimo, kokio patys trokštame, tačiau mūsų elgesį gali keisti iš aukščiau primestos gairės arba „sprendimo prie¬laidos”, kurios skatina mus elgtis taip, kad elgesys atitiktų organiza¬cijos tikslus, nustatytus valdančiųjų. Galime tam paklusti, nes norime atlygio, bijome bausmių arba tiesiog todėl, kad esame išmokyti pa¬klusti. Bet kuriuo atveju mūsų reakciją formuoja aplinkos jėgos, pa¬valdžios vadovybės manipuliavimui.
Pagal priešingą teoriją individas gali būti suvokiamas kaip akty¬vus socialinio pasaulio raidos dalyvis, kurio poreikiai, ketinimai ir vertė yra svarbiausias dalykas, lemiantis žmogiškųjų įvykių eigą. In¬dividas suprantamas ne kaip aplinkoje veikiančių socialinių jėgų padarinys -jam suteikiamas kur kas aktyvesnis ir kūrybingesnis vaid¬muo. Pagal šią teoriją pirmenybė teikiama individo jausmams bei troškimams ir pripažįstama, kad kartais organizacijos atžvilgiu jie gali būti viršesni. Būtent šis požiūris į žmogaus asmenybės raidą vienija šiaipjau skirtingas alternatyvas racionaliajam administra¬vimo modeliui, alternatyvas, kurios kilo iš idėjų, pradėjusių ras¬tis ketvirtąjį dešimtmetį ir išliko iki šiol.
Šiame skyriuje bus nagrinėjama šių alternatyvų, kurios yra iš esmės humaniškesnės, tačiau tebelaikomos kontrapunktais vyrau¬jančioje organizacijų racionalumo temoje, raida. Įdomu tai, kad humaniškesnio požiūrio į organizacijų gyvenimą buvo galima tikė¬tis visų pirma autorių, rašančių apie viešąją, o ne privačiąją vadybą, darbuose, o įvyko visiškai priešingai: esmė to, kas vėliau buvo pa¬vadinta žmonių santykių teorija, buvo verslo administravimas ir industrinė psichologija. Tik neseniai tyrinėjantieji viešąjį administ¬ravimą ėmėsi žmonių santykių mokyklos (ir giminingų teorijų) te¬mų bei papildė jas savo pačių ypatingu požiūriu.
Dėl šios priežasties pirmiausia panagrinėsime kelių autorių, pa¬prastai siejamų su verslu, o ne su viešuoju administravimu, darbus, ypač šios grupės teoretiko Chriso Argyriso {Chris Argyris), kurio indėlis į viešąjį administravimą yra didžiausias. Po to aiškinsimės didėjantį susidomėjimą organizacijos kaita, kuri viešajame admi¬nistravime dažniausiai aptariama organizacijų raidos pavadinimu ir kurios šalininkas buvo Robertas T. Golembiewskis (Robert T. Go-lembiewski), bei pažvelgsime į humanistiniu požiūriu grindžiamą protesto judėjimą paties viešojo administravimo viduje, žinomą kaip naujasis viešasis administravimas. Be to, nurodysime organizacinio humanizmo ribas ir galimybes.
ORGANIZACINIO HUMANIZMO TEMOS
Organizacinį humanizmą sieja daug laisvai susipynusių šaknų. Vie¬na vertus, moksliniai darbininko elgesio ir neformalios organizaci¬jos tyrimai leido padaryti išvadą, kad darbininkai, vadovaujami dalyvavimu grindžiamo stiliaus, taps ne tik labiau patenkinti, bet ir dirbs našiau. Humanizmo reikalavo našumo poreikis. Antra vertus, organizacijų kaitos proceso tyrimas leido teigti, kad labiau įsitraukus žemesniojo lygmens dalyviams (netgi organizacijos klien¬tams), organizacijas būtų lengviau restruktūrizuoti ir atgaivinti. Humanizmas privalėjo keistis. Trečioji minties srovė buvo visiškai kitos – socialinio vertinimo – krypties. Joje humanistinis požiūris į individą organizacinėje visuomenėje savaime buvo prioritetinis. Be to, didėjančių organizacijų amžiuje individo pastangos išlaikyti lais¬vės ir atsakomybės jausmą turėtų būti skatinamos vien dėl morali¬nių ir etinių priežasčių. Humanizmas buvo būtinas humanizmo poreikiui patenkinti. Visos šios teorijos nusipelno mūsų dėmesio. Tie verslo vadybos tyrinėtojai, kurie, teigiama, padėjo žmogiš¬kųjų santykių požiūrio į vadybą ir organizaciją pamatus, savo teorijas kūrė kaip kontrastą vyraujančiam administracinio valdymo požiūriui, siekusiam mokslinio organizacijos projektavimo princi¬po ir turėjusiam padidinti organizacijos našumą. Iš jų Chesteris Bar¬nardas (Chester Barnard) gali būti laikomas grupės, raginusios skirti daugiau dėmesio neformaliems organizacijos gyvenimo veikėjams, atstovu. Be to, Hawthorne gerai žinomi tyrinėjimai iliustruoja pa¬didėjusį susirūpinimą socialiniu, arba tarpasmeniniu, organizaci¬jos klimatu.
BARNARDAS APIE NEFORMALIAS ORGANIZACIJAS
Barnardas dažnai laikomas racionaliojo administravimo modelio pirmtaku (už paskatos-indėlio formulės vartojimą ir „abejingumo zonos” sąvoką), tačiau jo darbuose yra ir įdomių humanistinių pus¬tonių. Keista, bet Barnardas, priešingai nei kiti ketvirtojo dešimt¬mečio pabaigos autoriai, pripažino žmogiškosios motyvacijos sudėtingumą. Iš tiesų Barnardas savo knygą „Vadovo funkcijos” (The Functions ofthe Executive, 1948, p. 21) pradeda tvirtindamas, kad darbuose apie organizacijas visuomet glūdi tam tikras požiūris ir į individą – kartais pagal tą požiūrį individas yra socialinių jėgų produktas, o daugeliu kitų atvejų – pripažįstantis „pasirinkimo ir valios” laisvę. Barnardas nesistengia suderinti šių dviejų pozicijų, tačiau jų prieštaringumą padaro kertiniu organizacijų teorijos akmeniu. Formalią organizaciją apibrėždamas kaip „sąmoningai ko¬ordinuotų dviejų ar daugiau asmenų veiksmų arba jėgų sistemą” (p. 81), Barnardas pripažįsta, kad tokios bendradarbiaujančios sis¬temos priklauso nuo individo dalyvavimo, o kad būtų bendradar¬biaujama, reikia patenkinti individo norus ir troškimus. „Jeigu individas mato, kad jo motyvus tenkina tai, ką jis daro, jis ir toliau stengiasi bendradarbiauti, o priešingu atveju jis nebendradarbiau¬ja” (p. 75).
Organizacijos išlaikymas – pagrindinė vadovo funkcija – pri¬klauso ne tiek nuo formalių valdžios struktūros modelių, kiek nuo žmogiškosios motyvacijos supratimo. Pavyzdžiui, valdžia apibrėžia¬ma ne kaip pozicija hierarchijoje, bet kaip bendravimo ar tvarkos forma, galinti vadovauti individo elgesiui. Reikia sukurti tokias so¬cialines aplinkybes, kad individas norėtų bendradarbiauti. Tai gali būti neformali organizacija, plėtojama kartu su formalia organiza¬cijos struktūra. Tai, kaip ir daugelį kitų dalykų, Barnardas supranta šiek tiek dialektiškai: „Formali organizacija atsiranda iš neforma¬lios ir yra jai reikalinga, tačiau pradėjusios veikti formalios organi¬zacijos sukuria neformalias ir joms jų reikia” (p. 120).
Pareigūnas yra moraliai atsakingas už bendradarbiavimo ir pasirinki¬mo erdvės plėtrą bei už individo spartų tobulėjimą. Viena negali atsi¬rasti be kito.
Suvokdamas, kad bendradarbiavimo pagrindą sudaro sociali¬niai veiksniai, vadovas turi pripažinti ir tai, kad šie veiksniai pasi¬reikš prieštaringais būdais: kaip kova tarp proto ir intuicijos, priklausomybės ir nepriklausomybės, laisvės ir kontrolės. Barnar¬das ragina vadovus, užuot ieškojus „vieno geriausio” mokslinio val¬dymo būdo ar teisingo administracinio vadovavimo principo, suvokti dialektinę žmonių bendradarbiavimo prigimtį. „Bendradarbiavimas ir organizacija, kokie jie yra matomi ir patiriami, yra priešiškų fak¬tų ir žmonių priešiškų minčių bei emocijų konkreti sintezė. Vadovo funkcija ir yra prieštaringus veiksmus greičiau paversti konkrečiu veiksmu, sutaikyti konfliktuojančias jėgas, instinktus, interesus, sąlygas, pozicijas ir idealus” (p. 21). Čia vadovas yra moraliai atsakin¬gas už bendradarbiavimo ir pasirinkimo erdvės plėtrą ir už indivi¬do tobulėjimo spartinimą. Viena negali atsirasti be kito.

HAWTHORNO EKSPERIMENTAI
Tuo metu, kai Barnardas savo išvadas grindė patirtimi ir filosofi¬niais apmąstymais, kita autorių grupė panašų požiūrį rutuliojo rem¬damasi kruopščiu moksliniu tyrimu. 1927 metais grupė mokslininkų iš Harvardo universiteto pradėjo tyrinėti darbo sąlygas Western Elec¬tric works įmonėje Hawthorne Works padalinyje Čikagoje. Eksperi¬mentuose, atliekamuose laikantis mokslinio vadovavimo tradicijų, pirmiausia domėtasi ryšiu tarp darbo sąlygų – apšvietimo, tempe¬ratūros ir drėgmės, ir tokių darbininko našumo aspektų, kaip nuo¬vargis bei monotonija. Atliekant tyrimą tam tikra darbininkų grupė buvo laikoma eksperimentine. Ją atskyrė nuo kitų ir paprašė dirbti kintamomis sąlygomis. Sąlygos ir darbininkų darbo našumas buvo kruopščiai matuojami. Tačiau toliau eksperimentuojant nebuvo pa¬stebėta laukto ryšio tarp darbo sąlygų ir našumo. Nepaisant visos sąlygų įvairovės, našumas iš esmės ir toliau didėjo.
Dėl šios priežasties tyrinėtojai ėmė stebėti neformalius ir so¬cialinius veiksnius, kurie galėjo veikti darbininkų motyvaciją. Ypa-i iugas dėmesys bandomajai grupei ir dėl eksperimento pasikeitusi priežiūra tikriausiai našumą veikė labiau, negu fizinių sąlygų paki-limas. Buvo pastebėta, kad bandomojoje grupėje pagerėjo nuotai¬ka ir padidėjo solidarumas, pakito darbininkų ir prižiūrėtojų santykiai. Būtent „atsirado socialinės sąlygos, kurios leido veikė -|;ims tobulinti savo pačių vertybes ir tikslus” {Roethlisberger and Dic-kson, 1940, p. 561). Šie pastebėjimai tyrėjams leido padaryti svarbias išvadas apie neformalių organizacijų įtaką. Mokslininkai padarė te¬orinę prielaidą, kad bet kuri didelė pramoninė organizacija siekia dviejų skirtingų tikslų: įvardytą tikslą gaminti tam tikras prekes ar-I >a teikti paslaugas ir tikslą „sukurti ir skleisti pasitenkinimą tarp individų organizacijoje” (p. 562). Trokštamą pasitenkinimą sutei¬kia ne vien piniginė paskata ir tinkamos fizinės sąlygos, bet ir socia¬linis bei psichologinis atlygis. Vadinasi, efektyviausia būtų tokia priežiūros forma, kai išnaudojami efektyvus žmonių santykiai. Va¬dovo vaidmuo atspindi dvejopą organizacijos tikslą. Viena vertus, vadovas siekia įgyvendinti organizacijos tikslus, antra vertus, vadovo darbas yra, kaip ir sakė Barnardas, palaikyti organizacijos pusiausvy¬rą, suderinti pasitenkinimą su bendradarbiavimu. Siekiant šio tikslo sunku sumenkinti neformalios organizacijos vaidmenį. Mokslinin¬kai padarė išvadą, kad „žmonių bendradarbiavimo ribas apibrėžia ne tiek formali, kiek neformali gamyklos organizacija” (p. 568).
Plačiai skelbti Hawthorno eksperimentai, kaip ir Chesterio Bar-nardo darbas, yra ryškus kontrastas ketvirtąjį dešimtmetį vyravu¬siam aiškinimui, kad organizacijos priklauso nuo kruopščiai suprojektuotų formalių valdžios struktūrų. Tuose eksperimentuo¬se buvo laikomasi nuostatos, kad atskirų darbininkų elgesys yra pa¬grindinis dalykas organizacijos darbe ir kad pagrindinė organizacijų problema – užtikrinti darbuotojų bendradarbiavimą. Be to, ekspe¬rimentais buvo įrodyta, kad darbininko našumą veikia tiek psicho¬loginis pasitenkinimas, tiek ir teigiama socialinė aplinka. Tačiau, nepaisant šių posūkių, buvo aišku, kad pagrindinis vadovo uždavi¬nys (neatsitiktinai ir pagrindinis vadybos mokslininko rūpestis) iš¬liko – rasti geriausią būdą užtikrinti, kad darbininkas paklustų vadovybės norams. Šis tikslas vertė ieškoti efektyviausių žmonių santykių, kurie padidintų darbininko pasitenkinimą ir, kas dar svar¬biau, padidintų organizacijos našumą.
McGREGORIO „TEORIJA X ir TEORIJA Y”
Vėlesniais metais atsirado daug žmonių santykių tyrėjų, tačiau dvi populiariausios formuluotės buvo Douglas McGregorio (Douglas McGregor) „Teorija X ir teorija Y” (TheoryXand Theoty Y) bei Ro¬berto Blake’o ir Jane’o Moutono (Robert Blake and Jane Mouton) „Vadovo tinklelis/koordinačių plokštuma” (Manegerial Grid). Savo knygoje „Žmogiškoji įmonės pusė” (The Human Side of Enterprise) McGregoris (1960, p. 561) teigia, kad vadovavimo sėkmė priklau¬so nuo „sugebėjimo numatyti ir kontroliuoti žmogaus elgesį” ir kad socialinių mokslų raida suteikia pagrindą naujam požiūriui į efektyvų vadovavimą. Svarbiausių prielaidų apie žmogaus elgesį pagrindų šis naujas požiūris į vadovavimą priešpriešinamas tradiciš¬kesnėms formoms. Pasak McGregorio (p. 33-34), vadovai pramo¬nės srityje ir autoriai, rašę apie vadybą, tradiciškai darė tokias prielaidas apie darbininką:
1. Vidutinis žmogus iš prigimties nemėgsta darbo ir stengsis jo iš¬vengti.
2. Dėl šios žmogiškosios savybės (nemėgti darbo) daugelį žmonių reikia versti, kontroliuoti, vadovauti, gąsdinti bausme, kad jie stengtųsi siekti organizacijos tikslų.
3. Vidutinis žmogus geriau nori, kad j am vadovautų, nori išvengti atsa¬komybės, yra gana neambicingas, visų labiausiai nori saugumo.
Šios „Teorijos X” pagrindu radosi požiūris į vadybą, grindžia¬mą atlygiu ir bausmėmis, skatinimu ir grasinimais, vertimu ir kon¬trole. Tačiau McGregoris teigia, jog netgi švelniausias tokio požiūrio į vadybą variantas yra neefektyvus, kadangi neatsižvelgia į sociali¬nius ir egoistinius individų poreikius.
Moderniajam socialiniam mokslui pripažinus šiuos poreikius, gimsta naujų prielaidų apie žmogaus elgesį ir atsiranda naujas po¬žiūris į vadybą. Šios naujos prielaidos yra tokios (McGregor, 1960, p. 47-48):
1. Fizinės ir protinės pastangos darbe yra tokios pat natūralios kaip ir žaidimai arba poilsis.
2. Išorinė kontrolė ir grasinimas bausme nėra vieninteliai būdai priversti siekti organizacijos tikslų. Žmogus pats tvarkysis ir sa¬ve kontroliuos siekdamas tikslų, kuriuos yra prisiėmęs.
3. Įsipareigojimas siekti tikslų yra atlygio funkcija, susijusi su tų tikslų pasiekimu.
4. Tinkamomis sąlygomis vidutinis žmogus išmoksta ne tik prisi¬imti atsakomybę, bet ir jos siekti.
5. Gebėj imas pasitelkti ganėtinai daug vaizduotės, išradingumo ir kūrybiškumo sprendžiant organizacijos problemas yra plačiai, o ne siaurai paplitęs visuomenėje.
6. Naujojo pramoninio gyvenimo sąlygomis vidutinio žmogaus intelektinės galimybės yra išnaudojamos tik iš dalies.

Organizacinis principas, kurį nurodo šios prielaidos, yra integ¬racija ir sukūrimas tokių sąlygų, kad individas, savo indėliu prisidė¬damas prie organizacijos tikslų siekimo, pasiektų ir savo asmeninius tikslus. Darbininką reikia integruoti j organizaciją, tai yra vadovai turi pasirūpinti, kad sužinotų savo darbuotojų poreikius ir troški¬mus, pasinaudoję atviro ir dalyvavimu pagrįsto elgesio modeliu, o paskui padėti orientuoti tuos individualius tikslus taip, kad juos pa¬siekti lengviausia būtų dirbant organizacijos tikslų labui.
ASMENYBĖ IR ORGANIZACIJA: CHRISO ARGYRISO DARBAI
Kur kas gilesnis santykių tarp individo ir organizacijos aiškinimas, dar viena alternatyvi teorinė galimybė, randama Chriso Argyriso darbe. Argyrisas anksti pelnė pripažinimą savo veikalu „Asmenybė ir organizacija” (Personality and Organization, 1957) – ankstesnės literatūros apie individualios asmenybės ir organizacijos reikalavi¬mų santykius apžvalga ir sinteze. Laikydamasis šio teorinio teigi¬nio, Argyrisas (1962) atliko keletą empirinių tyrimų, susijusių su įvairiais savo teorijos aspektais, ypač tarpasmenine kompetencija ir organizacijos produktyvumu. Vėliau Argyrisas sutelkė dėmesį į vadybą ir organizacijos raidą arba dar plačiau, kaip jis vadina, -„organizacinį mokymąsi”. Šiame skyriuje nagrinėsime ryšius tarp Argyriso ir kitų teoretikų, tyrinėjusių žmonių santykius, darbų, taip pat ir kai kurias idėjas, kurios rodo Argyrisą krypstant link alterna¬tyvių teorijų apie organizacijų gyvenimą.
VADYBOS PRAKTIKA IR INDIVIDO AUGIMAS
„Asmenybėje ir organizacijoje” Argyrisas teigė, kad formalios orga¬nizacijų struktūros ir tradicinė vadybos praktika dažnai yra nesude¬rinami su pagrindinėmis individo augimo ir raidos kryptimis.
Apžvelgdamas darbus apie asmenybės augimą Argyrisas (1962, p. 50) teigia, kad mūsų visuomenėje žmonės, augdami nuo kūdikys-lės iki brandos, paprastai pereina iš pasyvumo į aktyvumą, nuo pri¬klausomumo prie nepriklausomybės, nuo ribotų elgesio formų spektro iki platesnio, nuo lėkštų interesų prie gilesnių, nuo trumpes¬nės laiko perspektyvos prie ilgesnės, nuo pavaldumo ar viršenybės prie lygybės, nuo žinių trūkumo prie didesnio pažinimo. Ėjimas kiek¬viena šių dimensijų yra augimas į brandesnę suaugusią asmenybę.
Įprasta praktika, kuri vadovaujasi formalios organizacijos te¬orija, priešingai, tiesiogiai trukdo individui augti. Užduočių spe¬cializacija ir galios bei informacijos koncentracija – formaliosios organizacijos požymiai – savaime reiškia tam tikras prielaidas apie žmogaus asmenybę, prielaidas, kurios labiau tinka kūdikiams, o ne suaugusiesiems apibūdinti. Pavyzdžiui, daugelyje organizacijų dar¬buotojai beveik negali kontroliuoti savo darbo, iš jų tikimasi pri¬klausomybės, paklusnumo ir reakcijos ribotumo. Tokiomis sąlygomis, kai normalios augimo ir raidos galimybės ribojamos, dar¬buotojai patiria tam tikrą nusivylimą (frustraciją), pasireiškiantį įvai¬riais būdais – nuo regreso iki priešiškumo. Be to, individus, kurie adaptuojasi pagal tokį modelį, palaiko kiti, esantys panašioje pa¬dėtyje, ir taip dar labiau įtvirtina tokią jų elgseną.
Sveikesnis požiūris būtų stengtis suprasti pagrindinį individo po¬linkį augti bei tobulėti ir siekti šį polinkį sujungti su organizacijos už¬duočių reikmėmis.
Vadovybės požiūriu, toks elgesys yra labai nefunkcionalus, ka¬dangi apriboja individo ir grupės indėlius į organizacijos darbą. Ti¬piška vadovybės reakcija būtų -varžyti ir imtis griežtai kontroliuoti tai, kas laikoma negatyviu elgesiu. Jei vadovai daro prielaidą (kaip Teorijoje X), kad darbininkai iš esmės yra tinginiai, tai nusivylusio darbuotojo apatija tik patvirtina tokį požiūrį ir sukelia autoritarinę reakciją. Tačiau, be abejo, tokia reakcija tik labiau padidina darbi¬ninkų nusivylimą, į kurį vadovybė atsako dar didesniais varžymais. Taip ciklas kartojasi.
Sveikesnis požiūris tiek vadovybės, tiek darbininko atžvilgiu butų suvokti pagrindinį individo polinkį (augti ir tobulėti) ir siekti su¬jungti jį su organizacijos užduočių reikmėmis. Tokios pastangos padėtų tiek individui, tiek organizacijai save realizuoti palankiau¬siomis sąlygomis. Vadovui yra gana sunku pasiekti šią dermę, arba individo poreikių ir organizacijos reikmių lydinį.
Pasak Argyriso (1962, p. 207), dalykiškas lyderis aiškiai suvokia organizacinį kontekstą: „Nėra vieno iš anksto nustatyto teisingo būdo, nurodančio, kaip turi elgtis lyderis. Lyderiavimo modelis pa¬sirenkamas remiantis tikslia realybės, kurioje yra lyderis, diagno¬ze.” Tokio realybe grindžiamo vadovavimo esmė yra vadovo gebėjimas stebėti situaciją ir nustatyti, kas iš tiesų vyksta, bei moky¬tis iš tos patirties. Todėl vadovas privalo išsiugdyti „savimonę, ta¬lentą dalykiškai diagnozuoti, padėti individams augti ir tapti kūrybingesniais, susitvarkyti su priklausomais… darbuotojais ir iš¬silaikyti konkurencingame vadovybės pasaulyje” (p. 213).
Argyrisas pabrėžė savęs ir kitų pažinimo svarbą, ir tai yra svarbi sąsaja, jungianti jo ankstesnį darbą apie asmenybę ir organizaciją su vėlesniu darbu apie organizacijos kaitą, be to, tuo Argyriso dar¬bai iš esmės skiriasi nuo kitų žmonių santykių teoretikų darbų. Be abejonės, daugybe Argyriso teiginių, kaip ir kitų žmonių santykių teoretikų teiginių, vadovybė gali pasinaudoti rafinuočiau manipu¬liuodama su organizacijos nariais. Tačiau tokie žmonių santykių me¬todai neatspindi tikrosios lyderio ir grupės santykių prasmės, ir tai nereiškia brolybės ar bendruomenės. Pasiryžimas pažinti reiškia san¬tykius, kurie apima bendrai jaučiamą prasmę ir leidžia sukurti to¬kias sąlygas, kur vyrautų ne tik pasitikėjimas, atvirumas, savigarba, bet ir bendruomeniniai santykiai. Ši potencialiai radikali Argyriso darbų reikšmė, kurios pats Argyrisas neišrutuliojo iki galo, yra su¬sijusi su jo organizacijos kaitos teorijos aptarimu.
Šiuo metu daugelyje organizacijų vyrauja nepasitikėjimas, užda¬ras bendravimas, perdėtas formalizmas, tai, ko reikia imtis, kad atsi¬rastų daugiau tarpasmeninio pasitikėjimo, atviresnio bendravimo, kad pasiektume daugiau asmeninio ir organizacinio lankstumo? Argyri¬sas (1972), sekdamas socialiniu psichologu Kurtu Lewinu (Kurt Le-win), atsako, kad reikia atsisakyti senų elgesio modelių, o priimtus naujus įtvirtinti. Be abejonės, tai sunkus procesas, ypač jeigu numatomieji pokyčiai smarkiai skirsis nuo nusistovėjusių normų ir to¬dėl sukels daug asmeninio bei sistemos diskomforto. Galimybę or¬ganizacijose ir tarp jų narių sukurti pozityvesnius bei labiau sutikimu pagrįstus santykius Argyrisas mato bihevioristinių mokslų pastango¬se įdiegti planuojamus pokyčius, o tai dažnai vadinama organizacijos plėtra – OP (organizational development – OD).
INTERVENTO VAIDMUO
Daugelyje organizacinės raidos programų numatytas interventas, t.y. asmuo ne iš tos pačios organizacijos; jis dirba su klientų aptarnavi¬mo sistemos nariais, kad pagerintų esamų tarpasmeninių santykių veiksmingumą arba pagreitintų planuojamų pokyčių organizacijos veiksmuose įgyvendinimą. Nors OP pastangomis iš tiesų galima pa¬skatinti organizacijos narius būti atviresnius ir labiau pasitikėti, visa¬da gali atsitikti taip, kad padidės tik vadovybės kontrolė. Interventas, vykdydamas Argyriso suformuluotas užduotis, gali tikėtis demokra¬tiškesnių rezultatų. Kaip vadovo elgesys neturėtų sukelti išskirtinio darbininkų pasipriešinimo ir priklausomybės, taip ir intervento veiks¬mai neturėtų sukurti tokių sąlygų pagrindinėje organizacijoje. Kad to būtų išvengta, Argyrisas (1970, p. 12-13) siūlo tokius tris pagrin¬dinius intervento uždavinius: „1) surinkti teisingą ir naudingą infor¬maciją; 2) sudaryti sąlygas, kad klientai galėtų laisvai rinktis ir turėtų pakankamai informacijos; 3) padėti klientams išsiugdyti vidinės išti¬kimybės jausmą savo pasirinkimui.” Intervento paskirtis -padėti siekti asmeninio ir organizacinio pažinimo, dalyko, kuriam reikia ypatingo dėmesio.
Kartu su Donaldu Schonu {Donald Schon) Argyrisas (1978) rašė, kad individai ir organizacijos laikosipalaikomųjų teorijų (mes skelbiamės, kad tokių veiklos teorijų laikomės) ir veikiančiųjų teo¬rijų (kurių mes iš tiesų laikomės). Kad pažinimas būtų veiksmingas, t.y. kad mokymasis darytų poveikį veiksmui, mūsų palaikomosios ir veikiančiosios teorijos turi būti labiau suderintos ir keistis, jose ki¬lus kokių nors problemų. Kai organizacijos nariai nustato proble¬mų, darančių įtaką organizacijos gebėjimui įgyvendinti savo veikiančiąsias teorijas, jie gali daryti pataisas, kurias Argyrisas ir Schonas vadino „vieno ciklo mokymusi”. Tačiau jeigu organizacija bando „nustatyti naujus prioritetus ir normas” arba „pertvarkyti pačias normas”, sakoma, kad ten vyksta „dviejų ciklų mokymasis” (p. 24). Be to, individai ir organizacijos dalyvauja „antriniame mo¬kymesi”, kuris iš esmės yra mokymasis apie mokymąsi. Čia žmonės nagrinėja atvejus, kai praeityje buvo mokomasi, bet neišmoksta¬ma. „Jie nustato, ką jie padarė, kas padėjo arba kas trukdė moky¬tis, kuria naujas mokymosi strategijas, pateikia tas strategijas ir vertina bei apibendrina tai, ką yra sukūrę” (p. 27). Kitaip tariant, jie tobulina savo mokymosi teoriją.
Atrodo, Argyrisas norėjo pasakyti, kad individai ir organizacijos, susidūrusios su moderniojo gyvenimo sudėtingumu bei neramumais, turi nuolat gilintis į savo sugebėjimus efektyviai mokytis, o padėti jiems gali interventai. Tokiu atveju interventas tampa tyrinėtoju, švietėju, kaitos tarpininku (agentu). Žinoma, tokiose organizacijose, kurių na¬riai pasiryžę mokytis, šis vaidmuo tenka vadovui. Taigi interventas ir vadovas atlieka tą patį vaidmenį, ir tai Argyrisui atrodo dilema. Vado¬vas yra asmeniškai suinteresuotas organizacijos gyvenimu. Be to, va¬dovas, turintis tam tikros galios, yra suinteresuotas išlaikyti status quo, nepasikeitusią galios struktūrą. Jeigu mokymasis gali turėti lemiamos įtakos egzistuojančiai organizacijos norminei struktūrai, vadovas turi pasirinkti, ar elgtis autoritariskai ir išsaugoti organizaciją tokią, kokia ji yra, ar elgtis demokratiškai ir padėti keisti grupės normas. Aišku, pastarojo elgesio reikalautų įsipareigojimai mokytis „dviem ciklais”, tačiau apie tai Argyrisas kalba miglotai.
ARGYRISO DARBŲ REIKŠMĖ
Iš visos literatūros apie žmonių santykius Argyriso darbuose randame išsamiausią asmenybės ir organizacijos santykių analizę. Tačiau ir da¬bar atrodo, kad šis darbas artimesnis instrumentalistinei perspektyvai. Reikia tikėtis, kad Argyriso akcentuojamas mokymasis leis pažvelgti dar giliau, negu tai padarė pats Argyrisas. Netgi gali būti sukonstruo¬tas naujas santykis tarp instrumentalizmo ir kritikos (ar mokymosi). Bet kuriuo atveju Argyriso indėlis į viešųjų ir privačiųjų organizacijų teoriją, ypač organizacinės kaitos požiūriu, yra didžiulis.

ORGANIZACIJOS RAIDA VIEŠAJAME SEKTORIUJE: ROBERTO GOLEMBIEWSKIO DARBAI
Įdomią paralelę Chriso Argyriso darbui apie viešąjį sektorių gali¬me rasti gausiuose Roberto Golembievvskio (Robert T. Golembiew-ski) raštuose. Nuo savo ankstyvųjų veikalų apie elgesį mažose grupėse ir organizacijose bei etiką ir vadybą Golembiewskis ilgiau sustojo prie organizacijos raidos – kaip perspektyvos, iš kurios gali¬ma nagrinėti viešųjų organizacijų augimą ir kaitą.
DOROVINIS VADOVAVIMAS
Golembievvskio ankstyvąjį veikalą „Žmonės, vadyba ir moralė” (Men, Management, andMorality, 1967b) galima skaityti įvairiai: kaip administracinės etikos pradžiamokslį arba kaip įvadą į bihevioriz¬mo taikymą planuojamai kaitai. Golembievvskis pradeda nuo stan¬dartinio žmonių santykių mokslo teiginio – tradicinės organizacijų teorijos, akcentuojančios iš viršaus žemyn einančią valdžią, kruopš¬čią priežiūrą ir nusistovėjusią organizacinę tvarką, nepripažįsta in¬divido vienalaikio tobulėjimo. Argyrisas savo teiginį grindė didėjančia individo psichologine branda, o Golembievvskis kelia ki¬tokią problemą: tai, kad formaliosios organizacijos teorijos nenag¬rinėjo individo laisvės klausimo, atskleidžia nejautrumą dorovinei darbininko laikysenai. Golembiewskis (1967b, p. 53), priešingai, aiš¬kina, jog vėlesni tyrimai rodo, kad „moralinis jautrumas gali būti siejamas su patenkinamais rezultatais ir darbuotojų pasitenkinimu”. Golembievvskio (1967b, p. 65) nuomone, penkios vertybės, susiju¬sios su ekonominiu gyvenimu, kyla iš judėjų krikščioniškosios etikos:
(1) Darbas individui turi būti priimtinas psichologiškai… (2) Dar¬bas turi leisti žmogui tobulėti… (3) Darbo užduotis turi leisti indi¬vidui pačiam apsispręsti… (4) Darbininkas turi galėti prasmingai kontroliuoti aplinką, kurioje atliks užduotį… (5) Organizacija ne¬turi būti vienintelis ir galutinis elgesio arbitras, ir organizacija, ir individas turi paklusti išorinei moralinei tvarkai.

Šios vertybės dažnai nagrinėjamos remiantis naujais organiza¬vimo būdais ir sakoma, kad tie būdai turi sustiprinti judėjų krikš¬čioniškąją etiką, be to, neatsitiktinai bihevioristinio mokslo literatūroje jos yra siejamos su dideliu darbuotojų pasitenkinimu ir aukštais rezultatais. Pavyzdžiui, aptariant pirmąją vertybę kalbama apie darbo rotaciją ir darbo apimties didinimą.
INDIVIDO LAISVĖ IR VADOVO KONTROLĖ
Nors Golembiewskis teigė, kad jo apžvalgos tikslas yra „padidinti veiksmų laisvę, kuria galima naudotis organizuojant, ir padidinti individo laisvę”, tačiau atrodo, kad labiau įgyvendintas pirmasis, o ne antrasis tikslas (1967b, p. 305). Vadovavimo metodų aptarimas apsiriboja tuo, kad sudėtingose organizacijose išvardijami bandy¬mai ką nors nuveikti žmonių santykių srityje. Labai nedaug kas pra¬leista. Teorija X, teorija Y, vadovo koordinačių plokštuma, Argyriso darbas apie asmenybę ir organizaciją – viskas paminėta ir viskas paremia bendrą nuomonę – atviresnis ir dalyvavimu pagrįstas va¬dovavimo stilius veda į didesnį darbininkų pasitenkinimą ir organi¬zacijos produktyvumą. Lieka tik stebėtis, ypač turint galvoje Golembiewskio dėmesį individo ir judėjų krikščioniškajai etikai, ar galima bandyti didinti individo laisvę net jeigu tokios pastangos įma¬nomos tik organizacijos produktyvumo kaina? Tačiau ši galimybė nesvarstoma. Kadangi apie tai nekalbama, išlieka jausmas, kad žmo¬nių santykių mokykla tik siūlo, net jei ir nesąmoningai, daugiau bū¬dų vadovybei, kaip stiprinti kontrolę, o darbininkams tuos būdus pateikti remiantis tariamai etiniu pagrindu ir taip juos apgauti.
Golembiewskis šią dilemą aiškiausiai mato (nors vis dar neiš¬spręstą) penktojoje vertybėje – organizacija negali būti galutinis elgesio arbitras, ji ir individas turi būti vertinami pagal išorines mo¬ralės normas. Golembiewskis teisingai pastebi, kad sudėtingoms or¬ganizacijoms leidus būti arbitru, jos nustatys savo moralės normas, kurios neatitiks individo ar visuomenės normų. Tačiau, užuot ėmę¬sis užduoties kurti sociopolitinę etiką, grindžiamą demokratija, so¬cializmu ar dar kuo nors, Golembievvskis (1967b) aptarinėja organizacijų centralizaciją ir decentralizaciją, pastarąją pateikdamas kaip atsakymą į „pagrindinį moralės klausimą”. „Decentrali¬zacija yra visos šios analizės kūrinys ir kūrėjas” (p. 286). Individo laisvę vis dar nustatytų organizacija, ir nebūtų išorinių moralės nor¬mų, kurių turėtų laikytis ir individas, ir organizacija.
Nors šiuo požiūriu Golembiewskio darbui „Žmonės, vadyba ir moralė” daug ko trūksta, vis dėlto jį galima vertinti kur kas pozity¬viau, ypač naujos viešojo administravimo teorijos kūrimo prasme. Priešingai pozityvistinei orientacijai viešajame administravime, tra¬dicijai, kurios laikėsi daugelis, Golembiewskis kelia moralės orga¬nizacijose klausimą. Kitaip nei tie, kurie faktus ir vertybes bando atskirti, jis šiuos dalykus bando integruoti, galima sakyti, ieško ry¬šio tarp etikos teorijos ir praktikos. Be to, svarbu tai, kad Golem-biewskio analizė galiausiai priartėja prie decentralizacijos klausimo. Nors jo decentralizacijos samprata yra pernelyg siaura ir negali bū¬ti pagrindas išorinėms moralės normoms, vargu ar galima tokias normas grįsti faktu, kaip tai daro jis, kad Du Point pasipelnė iš de¬centralizacijos, tačiau pats decentralizacijos klausimas atveria naujų Įdomių krypčių. Pirma, jis reiškia, kad santykis tarp individo ir or¬ganizacijos (ar visuomenės) turi būti nagrinėjamas moraliniu ir po¬litiniu požiūriu, o ne vadovavimo metodais. Antra, jis kelia klausimą, kaip galima reformuoti organizacijas, kad padidėtų decentralizaci¬jos nauda, tačiau būtų išlaikyta materialinė padidėjusio produkty¬vumo nauda. Būtų buvę įdomu, jei Golembiewskis savo pastarajame darbe būtų akcentavęs decentralizacijos naudą, tačiau jis akcenta¬vo produktyvumą.
„METAVERTYBĖS” IR ORGANIZACIJOS KAITA
Golembievvskio požiūris į organizacijos kaitą aiškiausiai išdėstytas jo knygoje „Organizacijų atnaujinimas” (Renewing organizations), išleistoje 1972 metais, ir pataisytame bei papildytame 1979 metų leidime, pavadintame „Požiūris į planuotą kaitą” (Approaches to Planned Change). Šiuose darbuose Golembiewskis remiasi savo ankstesne mažos grupės elgesio dinamikos analize ir laboratoriš¬kai smulkiai išdėsto požiūrį į organizacijos kaitą, t.y. požiūrį, kuris teigia priklausomumą nuo pokyčių, atsiradusių besimokančiųjų elgesyje dėl jų patirties, atėjusios iš tiesioginės socialinės sąveikos su, tar¬kime, T grupėmis. Golembiewskio nuomone, laboratorinis tyri¬mas gali būti išsamesnis, iš jo gali kilti organizacinės raidos veiksmai, ir, kalbėdamas apie organizacinės raidos metodus, Go-lembiewskis (1972, p. 112) galbūt šiek tiek nukrypsta nuo pa¬grindinės, įprastinės OP. Tačiau vertybiniams savo darbo aspektams jis skiria kur kas daugiau dėmesio negu kiti moksli¬ninkai. Kadangi šie dalykai tiesiogiai susiję su viešųjų organiza¬cijų teorijos kūrimu, kaip matome Golembievvskio darbe, organizacinėje raidoje jis labiau akcentuoja vertybinius aspek¬tus, o ne specifinius metodus, grįžtamąjį ryšį, komandos sudary¬mo ar karjeros raidą.
Golembievvkis (1972, p. 60-66) nurodo penkias „metavertybes”, kurios ypač svarbios laboratoriniais tyrimais grindžiamame požiū¬ryje į organizacijos kaitą: 1) sutinkama su tyrimu, kuris grindžia¬mas abipusiu prieinamumu ir atviru bendravimu; 2) didinamas sąmoningumas ir pripažįstamas pasirinkimas, ypač noras eksperi-mentuoti su naujomis elgesio formomis ir rinktis iš efektyviausių; 3) kolaborantinio valdymo sąvoka, kurioje akcentuojamas bendra¬darbiavimas ir noras atvirai analizuoti konfliktus, siekiant išspręsti konfliktą; 4) santykiai, grindžiami apibuse pagalba, vienijami ben¬druomeninio ir atsakomybės už kitus jausmo; 5) asmeninių tarpu¬savio santykių autentiškumas. Šios vertybės ne tik apibrėžia laboratorinės situacijos struktūrą (pvz., T grupės), bet ir sukuria organizacijos, kaip visumos, modelį. Šios vertybės yra pagrindiniai intervento principai ir aukščiausios vertybės, kurias jis/ji bando įtvir¬tinti organizacijoje.
Kadangi šios vertybės yra sunkiai suderinamos su tradicinėmis biurokratinio valdymo vertybėmis, atrodytų, kad jos skatina ieškoti alternatyvaus požiūrio, bent teoriškai. Golembiewskis teigia, kad tradicinės piramidinės vertybės paprastai yra nefunkcionalios ir jas reikia keisti. Kaip priešingybę jis pateikia kolaborantinę konsensu¬so (bendradarbiavimo – sutarimo) valdymo sistemą, kuri akcen¬tuoja atvirumą, konfrontaciją, grįžtamąjį ryšį ir bendrą atsakomybę. Tačiau šis naujas modelis tiesiogiai negali pakeisti biurokratijos. Pa¬gal nenumatytų atvejų valdymo logiką tam tikromis aplinkybėmis jis yra paranki alternatyva.
Tam tikrose organizacijose, pavyzdžiui, karinėse ar policijos, gali reikėti mechaninių arba funkcinių sistemų. „Tokiose organi¬zacijose skatinti konsensuso siekimą gali būti rizikinga. Skatinti tokius siekius gali būti netgi žiauru, jeigu įtikinamai reikalaujama struktūros, kurioje sprendimus priimtų vienas centralizuotas fo¬rumas” (1972, p. 571). Tačiau kas nustato, ar tai išties įtikinama? Labiau tikėtina, kad tai bus vadovas, o ne interventas, arba vienas iš jų, bet ne darbininkas. Organizacijos raidos metodai nenumato darbininko laisvės arba pasitenkinimo didinti produktyvumo są¬skaita. Taigi „numanomi tokie mainai: kadangi individui organi¬zacijose yra prieinama daugelis humanistinių vertybių, jo indėlis į organizacijos užduočių vykdymą bus visavertiškesnis ir laisvesnis… Trumpiau tariant, OP nenumatyta, kad kas nors bus dalijama vel¬tui (1978, p. 11).
Organizacijų raida ieško tam tikrų metavertybių, tarp jų ir to¬kių, kurios neatitinka tradicinių biurokratinių vertybių; tačiau ji sie¬kia ir „siauresnių vadovybės pageidaujamų organizacijos tikslų” (1972, p. 10). Galimas konfliktas tarp jų ir galimas konfliktas tarp intervento ir vadovo kelia moralinį klausimą, jau minėtą veikale „Žmonės, valdymas ir moralė”, tačiau kyla ir politinis klausimas. Kadangi kai kurie organizacijos plėtros praktikų, tokių kaip Argy-risas, atrodo, nesistengia primesti savo vertybių, Golembiewskis taip elgtis ragina ir savo sekėjus. Jų vertybės besidomintiems demokra¬tinėmis sistemomis iš pradžių gali pasirodyti patrauklesnės, todėl tas primetimas tampa pasirinkimo dalyku, o ne kitų vertybių pri¬metimu.
GOLEMBIEWSKIO DARBŲ SVARBA
Nepaisant trūkumų, Golembiewskio teorija tam tikru požiūriu gali būti svarbesnė negu jam pačiam atrodo. Panagrinėkime Golem-bievvskio teiginį iš Thomo Kuhno pozicijos (Thomas Kuhn) knygo¬je „Mokslinių revoliucijų struktūra” {The Structure of Scientific Revolutions). Kuhnas teigia, kad kai kurios mokslinio tyrimo tradi¬cijos veikia kaip mokslinio darbo modeliai. Šios paradigmos neat¬siranda ir nesikeičia didėjančia tvarka. Priešingai, įvairios paradigmos gali konkuruoti dėl pripažinimo savo srityje, ypač kai mokslininkai „atranda” anomalijas, arba dalykus, kurių nepaaiški¬na turimos paradigmos. Galiausiai per tai, ką Kuhnas vadina moks¬line revoliucija, gali būti pripažinta alternatyvi paradigma.
Tarkim, kad viešojo administravimo tyrinėtojai iš tiesų susitarė dėl to, kokius klausimus tinka pateikti ir kaip, kitaip tariant, para¬digma šiuo metu vartojama. Tai reikštų, kad atsirado teorinių skir¬tumų, susijusių su kokiu nors platesniu susitarimu toje srityje. Kaip jau minėjome, daugelis viešojo administravimo teorijų dėmesį kon¬centruoja į viešųjų organizacijų efektyvumą nustatant viešąją poli¬tiką per hierarchines struktūras, kuriose naudojami įvairūs mechanizmai, padedantys pasiekti susitarimą. Be to, viešojo admi¬nistravimo tyrinėtojai stengiasi tobulinti savo sritį: taiko objekty-vistinius arba pozityvistinius socialinius mokslus, grindžiamus elgesio stebėjimu ir iš gautų rezultatų išvestomis prielaidomis. Šie du dalykai suformuoja ypatingą viešojo administravimo teorijos ir praktikos sampratą. Nepriklausomai nuo to, ar bendrą sutarimą šioje srityje Kuhnas vadina paradigminiu, darosi aišku, kad egzis¬tuojančiuose požiūriuose į teoriją yra kur kas daugiau bendro, ne¬gu atrodo iš pirmo žvilgsnio.
Jei tai tiesa, galėtume manyti, kad daugiausia painiavos šioje dis¬ciplinoje sukels ne tokie dalykai kaip racionalusis administravimo modelis ar pagrindinė organizacijų plėtojimo kryptis, kurie atitinka pagrindinį modelį, bet tokios nuomonės, kurios yra alternatyvios es¬miniams ir neginčijamiems įsitikinimams. Būtent toks buvo „naujo¬jo viešojo administravimo poveikis” viešojo administravimo sričiai. Dėl šios priežasties, prieš toliau nagrinėjant sutarimo viešajame ad¬ministravime galimybes, būtų naudinga apsvarstyti anomalijas, ku¬rias nurodė „naujasis viešasis administravimas”.

NAUJASIS VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS
Įdomus viešojo administravimo teorijos šioje šalyje raidos skirsnis paprastai vadinamas „naujuoju viešuoju administravimu”, nors šis „naujasis” atsirado 1968 metais. Kai kam atrodė, kad naujasis viešasis administravimas buvo išsamios alternatyvos egzistuojantiems viešojo administravimo tyrimų ir mokymo modeliams paieška, kad lai – paradigminis iššūkis šiai sričiai. Kitiems atrodė, kad tai ribotesnė sritis, kad jo proponentai nurodo tam tikras egzistuojančių teorijų problemas, tačiau jiems trūksta specifinio alternatyvaus ak¬cento. Aš pritariu pastarajam požiūriui. Manau, kad naujasis vie¬šasis administravimas buvo ir tebėra labai svarbus viešojo administravimo sričiai, nes atskleidė tradicinių teorijų anomalijas, o nepateikė kokių nors naujų alternatyvų.
MINNOWBROOKO PERSPEKTYVA
Pirmiausia reikia pasakyti, kad vadinamasis naujasis viešasis admi¬nistravimas buvo kur kas kuklesnis negu norėtų draugai ar priešai. Jeigu galima sakyti, kad tai buvo judėjimas, tai tik simboliškas, la¬biau dėl to, ką jam priskyrė kiti, o ne dėl pačių narių darnos. Nau¬jasis viešasis administravimas prasidėjo 1968 metų pabaigoje Sirakūzų universiteto Minnovvbrooko konferencijų centre vykusioje konferencijoje. Ji buvo surengta viešojo administravimo mokslinin¬kams suburti ir aptarti jų interesus bei požiūrius ir kartu apsvarsty¬ti, kuo jie skiriasi nuo žymesnių šios srities autorių. Konferencijoje pateikti darbai ir komentarai buvo surinkti ir išleisti veikalu, pava¬dintu „Link naujojo viešojo administravimo” (Toward a New Pub¬lic Administration), kurį jo leidėjas Frankas Martinis {Frank Martini) paskelbė pateikdamas Minnowbrooko perspektyvą. Judėjimas jau turėjo pavadinimą, todėl pavadinimui reikėjo judėjimo. Taigi ne¬paisant nuostabios straipsnių įvairovės Minnowbrooko tome (ir ki¬tame veikale „Viešasis administravimas neramumų laikotarpiu” {Public Administration at the Time of Turbulence, Waldo, 1971) gi¬mė judėjimas, kuris nuo pat pradžių buvo daugiau įsivaizduojamas nei realus.
Nors kai kurie, tapatinę save su naujuoju viešuoju administra¬vimu, buvo kairuoliškos pakraipos, šis judėjimas nebuvo toks radi¬kalus kaip tie, kurie kilo beveik visose kitose to meto socialinių mokslų disciplinose. Pavyzdžiui, kitaip nei kolegos iš kitų discipli¬nų, jaunesnieji viešojo administravimo mokslininkai nebandė susiburti į radikalią grupuotę arba steigti alternatyvius žurnalus, kad galėtų dėstyti juose savo pažiūras. Nors Minnowbrooko ir dau¬gelyje vėliau vykusių konferencijų vyravo tam tikros temos, jos iš esmės tebuvo perdirbtos iš bendresnių paklausų aktualumo, lygy¬bės ir dalyvavimo temų. Neatsirado jokio naujo požiūrio į viešąjį administravimą, galėjusio mesti iššūkį egzistuojančiam sutarimo modeliui. Reikėjo to, ko negalėjo duoti jau esamos šios srities te¬orijos – ir tai daugeliui kėlė nerimą (ne tik mąstymo požiūriu, bet ir asmeniškai).
POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS
Iki septintojo dešimtmečio vidurio išlikusias kokias nors politikos ir administravimo dichotomijos liekanas sėkmingai išstūmė nauja¬sis viešasis administravimas. Jis tai padarė ne įrodinėdamas, kaip ankstesnių laikų mokslininkai, kad dichotomija tėra fikcija, kad ad¬ministratoriai formuoja politiką, o teigdamas, kad administratoriai privalo formuoti politiką. Iš dalies šis teiginys buvo atsakas į tai, kad kitoms politinėms institucijoms, tokioms kaip vykdomoji ir įsta¬tymų leidžiamoji, nepavyko patenkinamu būdu imtis tokių klausi¬mų kaip skurdas, rasizmas ir karas, jei jos negalėjo (ar nenorėjo) jų imtis, todėl tikriausiai atėjo laikas administratoriams reikalus per¬imti į savo rankas. Tačiau naujasis viešasis administravimas savo dėmesį skyrė ir artimesnėms problemoms, kadangi buvo akivaiz¬du, kad viešojo administravimo mokslininkai negali suteikti žinių apie šias problemas. Viešojo administravimo dėmesys administra¬ciniam valdymui ir politinių mokslų susižavėjimas biheviorizmu ne¬leido mokslininkams nagrinėti visuomenės problemų taip, kad padėtų jai išspręsti aktualiausias problemas. Pasak LaPorte (1971, p. 21):
Šiuolaikinis viešasis administravimas tebėra pasenusių, blogai pritaikytų modelių ir norminės sausros stadijoje. Beveik nėra pagrindo atmesti arba pripažinti esminių problemų arba analiti¬nių modelių, išskyrus politines ir administracines krizes bei moks¬linę formą. Mokymas ir tyrimas vis labiau grindžiamas praeitiesproblemomis arba skubiu reagavimu į dabartinius „jstaiginius” pro¬blemos apibrėžimus. Abu pagrindai beveik nenaudingi kuriant ad¬ministravimo perspektyvą, politinę vadovybę, intelektinį gyvybingumą ir tam tikrą kintantį aktualumą tyrinėtojams, prakti¬kams ir ateičiai.
Anot Toddo LaPorte (Todd LaPorte), pačiame viešajame admi¬nistravime problema buvo ne vien „aktualumo atgaivinimas”. Ga¬liausiai, kaip nurodė daugelis nepritarusiųjų naujajam viešajam administravimui, viešojo administravimo tyrinėjimas visuomet glau¬džiai buvo susijęs su praktine vyriausybės veikla, ypač su bandy¬mais reformuoti vyriausybę. Iš tiesų, standartinis priekaištas, išsakytas daugelio mokslininkų, buvo tai, kad viešasis administravi¬mas yra pernelyg praktiškas, pernelyg aktualus. Siekis, kurį skatino naujasis viešasis administravimas, buvo ne atgaivinti aktualumą, bet tapti aktualiu platesne prasme, tapti aktualiu politinei sistemai ir jos administraciniams elementams.
Vienas Minnowbrooko konferencijos dalyvių (Crenson, 1971) lai išreiškė tokiais žodžiais: „Viešasis administravimas nėra vien prie¬monė vykdyti viešąją politiką, tai vienas veiksnių, lemiančių, kaip visuomenė supranta pasaulį, ypač politinį, ir savo vietą jame.” Nors tikriausiai sumanyta kaip įrankis vykdomosios valdžios ir įstatymų leidybos valiai vykdyti, viešoji biurokratija moderniajame pasauly¬je paprasčiausiai dėl jo didumo ir sudėtingumo įvairiais būdais vei¬kia politinę sistemą. Viešosios organizacijos ne tik sprendžia svarbius klausimus, bet ir nukreipia savo dėmesį į visuomenę, atlieka svarbų vaidmenį nustatant viešąją darbotvarkę, padeda nustatyti visuome¬nės vertybes. Taigi viešosios organizacijos yra ne tik politikos peri¬ferijoje, bet ir jos centre.
Todėl viešojo administravimo mokslas nuo siaurų administra¬cinių procedūrų tyrinėjimo turi būti nukreiptas į platesnes proble¬mas: kaip demokratinėje visuomenėje formuojamos, tvirtinamos ir ivarkomos esminės veiklos kryptys. Uždaros sistemos požiūris turi užleisti vietą atviros sistemos perspektyvai, kuri geriau padėtų su¬vokti politikos procesą. Iš dalies toks tyrimas būtų grindžiamas em¬piriškai. Todėl kai kuriuose Minnowbrooko pranešimuose buvo aptariama, kaip tai galėtų vykti. Tačiau jis būtų ir norminis, jame dalyvautų viešojo administravimo mokslininkai ir praktikai, ban¬dydami surasti visuomenei tinkamas kryptis ir būdus, kaip tomis kryptimis eiti. Spręsdamas šį klausimą naujasis viešasis administra¬vimas susidūrė su senuoju fakto ir vertybės skyrimu.
FAKTAI IR VERTYBĖS
Pasak naujojo viešojo administravimo specialistų, socialinių moks¬lų atstovams tik iš dalies pavyko sukurti aktualų mokslą, kadangi dėl atsidavimo pozityvizmui jų veikla apsiribojo duomenų rinkimu ir statistiniu manipuliavimu, vedusiu prie empiriniais duomenimis grindžiamos teorijos. Pernelyg nekritikuodamas tokio požiūrio (iš¬skyrus vieną toliau minimą atvejį), naujasis viešasis administravi¬mas siekė vertybių, dalyvaujančių tyrimo procese, pripažinimo, ir tvirtesnio socialinių mokslininkų palaikymo. Pavyzdžiui, buvo tei¬giama, kad mokslininkų ir tyrimo subjektų vertybės dažnai veikia laisvą nuo vertybių pozityvistinių socialinių mokslų idealą ir kad, pripažinus tokią galimybę, galima būtų išaiškinti tyrimo procesą ir labiau jį susieti su socialinių problemų sprendimu. Buvo pabrėžta, kad mokslininkas tyrimo temą pasirenka tokią, kuria jis asmeniškai suinteresuotas, o ne tokią, kurią padiktuoja disciplina. Taigi dides¬nio socialinio sąmoningumo mokslininkai rinksis tokias temas, ku¬rios svarbios visuomenei. Be to, pripažinus šališkumo galimybę, mokslininkas gali uoliau puoselėti tyrimo objektyvumą, taigi ir re¬zultato pagrįstumą.
Kitas mokslininko žingsnis būtų tyrimo metu gautas žinias pa¬naudoti socialinėms sąlygoms gerinti. Mokslininko atsakomybė ne¬sibaigia žinių pateikimu – tai ir jų skleidimas, ypač tiems, kurie gali kreipti viešąją politiką pasirinkta linkme. Viešojo administravimo mokslininkai dėl to, kad jų pažinimas yra išsamesnis, buvo ragina¬mi tapti labiau prieinamais administratoriais ir kaitos šalininkais. Taigi naujasis viešasis administravimas savo esme buvo norminis. Nors tyrimas gali būti empiriškai pagrįstas, buvo manoma, kad nor¬minės išvados yra ne tik neišvengiamos, bet ir pageidautinos.
Ar naujasis viešasis administravimas, turint galvoje jo didesnį dėmesį norminiams dalykams, buvo iš esmės alternatyva pozityvizmui, ar tik ragino jį reformuotis? Pastarosios pozicijos laikėsi Ge¬ni gc’as Fredericksonas (George Frederickson, 1971). Komentuoda¬mas Minnovvbrooko veikalą, jis rašė, kad naujasis viešasis iulministravimas nebuvo nei antipozityvistinis, nei antimokslinis, o lik siekė, kad mokslinė ir analitinė patirtis būtų naudojama įvairių veiklos krypčių poveikiui suvokti ir surasti naujų būdų, kaip paten¬kinti kliento poreikius. Minnovvbrooko viešojo administravimo spe¬cialistus Fredericksonas gana tiksliai apibūdino kaip „antrosios kartos” bihevioristus, t.y. terminu, primenančiu Gario Wamsley (1976, p. 391) vėliau sukurtą „naujojo socialinio mokslo” pavadi¬nimą. Nors ir kritikuodamas naująjį viešąjį administravimą, Wam-sley apibendrino daugelio Minnowbrooko konferencijos dalyvių poziciją ir palaikė pozityvųjį socialinį mokslą, kuris pripažįsta, kad „vertybės ir normos atlieka pagrindinį vaidmenį nustatant moksli¬nių tyrimų kryptį ir darbotvarkę” (p. 393-394).
Atrodė, kad naujajam viešajam administravimui labiausiai rūpi reformuoti pozityvistinius socialinius mokslus. Tačiau buvo viena išimtis, ir pagal naujajam viešajam administravimui būdingą regi¬mybės ir realybės painiojimo tradiciją, išimtis tapo taisykle. Ta iš¬imtis buvo Larry Kirkharto (Larry Kirkhart) darbas, pateiktas Minnowbrooko konferencijai. Jame buvo bandoma apibrėžti nau¬jąjį viešąjį administravimą iš egzistencializmo ir fenomenologijos pozicijų. Savo darbe Kirkhartas (1971) pastebi, kad nauji sociali¬nių mokslų laimėjimai, ypač sociologijos, epistemologijos ir psicho¬logijos augimas galėtų būti pagrindas, leidžiantis atsisakyti tradicinio vėberiškojo požiūrio į racionaliąją biurokratiją. Tie laimėjimai, ku¬rie, Kirkharto nuomone, buvo iššūkis pozityvistiniam požiūriui į socialinius mokslus, suteikia kelias „ne biurokratinių variantų” ga¬limybes, iš kurių vieną Kirkhartas vadino „konsociatiniu” modeliu. Epistemologinis požiūris, kuris sudarė Kirkharto darbo pagrindą, buvo iš esmės antipozityvistinis ir daugeliu atžvilgių po dešimtme¬čio pranašavo naujų svarbių viešojo administravimo laimėjimų. (Tuos pasikeitimus nagrinėsime 7 skyriuje.) Tačiau būtų neteisinga naujojo viešojo administravimo atstovų grupę vadinti fenomeno¬logine. Geriausiu atveju jie norėjo šviesuoliško viešojo administra¬vimo mokslo, kuris tyrinėtų normas bei vertybes ir elgtųsi pagal jas. Išlieka klausimas, kurios vertybės atrodė patraukliausios.

EFEKTYVUMAS IR LYGYBE
Būdami labai prisirišę prie norminių klausimų, naujojo viešojo ad¬ministravimo šalininkai skubėjo nurodyti kai kurias vertybes, ku¬rios palaikė ankstesnes viešųjų organizacijų teorijas; efektyvumo kriterijus buvo pagrindinė vertybė. Jie teisingai nurodė (kaip ir 4 šios knygos skyriuje), kad efektyvumas yra vertybė, pasirinkta iš dau¬gelio kitų, kad šios vertybės pripažinimas trukdo sutelkti dėmesį į kitas, pavyzdžiui, lygybės ar dalyvavimo vertybes. Be to, jie nurodė techniškumo, visiškai priklausomo nuo efektyvumo, kaip pagrindi¬nės vertybės, tendenciją – siekiant racionalaus efektyvumo atsiran¬da depersonalizacijos ir sudaiktinimo tendencija. Priešingai, jie siekė kitokio ar bent papildomo pagrindo viešojo administravimo tyri¬nėjimui. Jų teorijos centre buvo socialinės lygybės sąvoka.
Su lygybe, žinoma, susijęs sąžiningumas arba teisingumas – skirs¬tant socialines ir politines vertybes esamos suirusios pusiausvyros iš¬taisymas. Priešingai lygaus visų traktavimo principui, pagal lygybės principą daugiau gauna esantieji nepalankiausioje padėtyje; priešin¬gai efektyvumui, lygybės principe pabrėžiamas dėmesingumas ir daly¬vavimas. Be to, naujajame viešajame administravime lygybės sąvoka taikoma ne tik vykdomosios valdžios, įstatymų leidybos ir teismų insti¬tucijų veiklai, bet ir administracinėms įstaigoms, ir tai keičia patį viešo¬jo administravimo sąvokos apibrėžimą. Pavyzdžiui, palyginkime, kaip viešąjį administravimą apibrėžė Willoughby arba White’as su Toddu LaPorte’u iš Minnowbrooko apibrėžimu (1971, p. 32): „Viešosios or¬ganizacijos tikslas – sumažinti už organizacijos ribų esančiųjų ekono¬minį, socialinį ir fizinį kentėjimą ir padidinti geresnio gyvenimo galimybes.” Arba atkreipkime dėmesį į Fredericksono kaltinimą: vie¬šasis administravimas, nesistengiantis diegti tokių pokyčių, kurie galė¬tų sumažinti mažumų nepriteklius, galiausiai bus panaudotas toms mažumoms engti” (1971, p. 211). Taigi tradicines efektyvumo ir ekono¬mijos temas naujasis viešasis administravimas papildo lygybės tema.
Lygybės, kaip etinės nuostatos viešajam administravimui, sąvo¬ką turbūt išsamiausiai išdėstė Davidas K. Hartas (David K. Hart, 191 A), rašydamas apie Johno Ravvlso (John Rawls) „Teisingumo te¬orijos” (A Theory of Justice, 1971) taikymą. Hartas pabrėžia, kad šiuo metu viešajam administravimui keliamas tradicinis etinis reikalavimas – administruoti nešališkai, vadinasi, politikos nuostatos tai¬komos visiems vienodai, neatsižvelgiant į aplinkybes, kurios nėra kon¬krečiai susijusios su būtent ta esmine veiklos kryptimi. Socialinė lygybė pripažintų skirtingų žmonių skirtingus poreikius bei interesus, todėl jie būtų traktuojami skirtingai. Kaip filosofinį tokio požiūrio pagrin¬dą Hartas nagrinėja Rawlso koncepciją „teisingumas kaip sąžinin¬gumas” – mėginimą apsaugoti teises, kurios „nepavaldžios politiniam sandoriui ar socialinių interesų apskaičiavimui” (Hart, p. 3-4). Savo teorijai iliustruoti Rawlsas siūlo intelektualinę priemonę, „pradinę padėtį”, kurioje dėl visuomenės struktūros priimami įpareigojantys sprendimai. Jeigu sprendimai priimami po „nežinojimo šydu”, kai nė viena šalis (partija) nežino savo vietos, klasės ar socialinės padė¬ties visuomenėje, tai kiekviena jų, nepaisydama savo tikrosios padė¬ties visuomenėje, stengsis sukurti tokias sąlygas, kurios jai atrodys priimtiniausios. Taigi „kolektyvinės visuomenės pastangos bus nu¬kreiptos į esančiuosius nepalankiausioje padėtyje, kad bent menkiau¬sia dalis teisių ir pagarbos, pajamų ir turto būtų garantuota visiems” (Hart, 1974, p. 7).
Kaip apytikrį pavyzdį įsivaizduokime miesto tarybą, kuriai ką tik duota 10 milijonų dolerių negrąžinamos paskolos gatvių remontui. Vie¬nas kelias, kuriuo, savanaudiškumo skatinami, galėtų pasukti tarybos nariai – tai panaudoti pinigus savo pačių kaimynystėje, kad patys gau¬tų daugiausiai naudos. Kitas kelias (nešališkas) – išdalyti pinigus vi¬soms miesto dalims. Trečias, socialine lygybe pagrįstas požiūris, būtų atiduoti pinigus toms miesto dalims, kurioms labiausiai reikia remon¬tuoti gatves. Jeigu miesto tarybos nariai elgtųsi tarsi dengiami Rawlso „nežinojimo šydo”, tai yra, jei elgtųsi pagal sąžiningumo principą, o ne skatinami savanaudiškumo, būtų labiau linkę pasirinkti trečiąjį kelią, bendruomenėje skatinantį socialini teisingumą,.
HIERARCHIJA IR DALYVAVIMAS
Be to, kad buvo suinteresuoti socialine lygybe, naujojo administra¬vimo sekėjai pabrėžė dalyvavimo vertybę – arba klientų dalyvavi¬mą institucijos veikloje, arba žemesnio lygio organizacijos dalyvių įtraukimą į sprendimų priėmimą. Pirmasis dalykas atitiko septintojo dešimtmečio vidurio pastangas aktyvinti piliečių dalyvavimą, pavyzdžiui, neturtingųjų „maksimalų tikslingą dalyvavimą” skurdo įvei¬kimo programose, ir dar labiau derėjo prie radikalaus šūkio – „val¬džią žmonėms”. Žinoma, įtraukti į organizacijos reikalus buvo bandoma ir anksčiau; užtenka prisiminti Selznicko veikalą „TSV ir žemesnieji nariai” (1949), kuris buvo aptariamas 4 skyriuje. Tačiau dabar naujieji viešieji administratoriai pripažino, kad tokios pastan¬gos dažnai tebuvo bandymas kooptuoti klientų grupes, o ne iš es¬mės įtraukti juos į sprendimų priėmimo procesą. Kaip alternatyvos jie ieškojo atviresnės organizacinės struktūros su pralaidžiomis ri¬bomis. Tokiai struktūrai būdinga konfrontacija ir apsikeitimas.
Vienas tų, kurie į šį klausimą sutelkė savo dėmesį, buvo Orio¬nas White’as (Orion White), kuris savo ankstesniame darbe „Dia¬lektinė organizacija” (Dialectical Organization) teigė, kad aktyvūs ir besitęsiantys savitarpio mainai tarp institucijos personalo ir klien¬tų grupių yra svarbūs siekiant įgyvendinti politiką ir procedūras, kuriose atsižvelgiama į visus interesus. Minnowbrooko leidime White’as (1971) tęsė šią mintį, rašydamas apie administracinę adapta¬ciją per konfrontaciją ir sutarimą dėl etinių vertybių, o ne per derybas ir sandorius, po kurių sprendimą arba primeta galingiau¬sieji, arba randamas kompromisas. Rutuliodamas savo idėją („mei¬lės politiką”), White’as pasisakė už adaptaciją per atvirą bendravimą, lygybę per funkcinį galios paskirstymą ir už sąmonin¬gą ideologinių principų, kurie vadovauja veiksmui, pripažinimą. Ta¬čiau liko neaišku, kaip ši idėja galėtų veikti praktiškai.
Dar vienas jaudinantis kvietimas suformuoti naują požiūrį į viešą¬sias organizacijas buvo Fredericko Thayerio (Frederick Thayer) šūkis: „Galas hierarchijai! Galas konkurencijai!” (An End to Hierarchy! An end to Competition!, 1973). Thayeris aiškino, kad vyksta organizacinė revoliucija, kuri ilgainiui „sužlugdys” piramidines hierarchijas. Dėl šio proceso demokratijai reikės rasti nehierarchinių darinių ir konkuren¬ciją pakeisti bendradarbiavimu, kaip varomąja ekonomine ir politine jėga. Nors į Thayerio siūlymą buvo žiūrima šiek kiek skeptiškai, pastaruoju metu pasitvirtino, kad einama prie mažiau hierarchiškų ir labiau bendradarbiavimu grindžiamų valdymo sistemų, nors ir ne taip spar¬čiai, kaip to norėtų Thayeris ir kiti.
Dar vėliau Harlanas Clevelandas {Harlan Cleveland, 1985) pra¬našavo „Hierarchijos sutemas” (The Twilight of Hierarchy). Pasak Clevelando, fizinių išteklių svarba sutvirtino valdžios hierarchijas, grindžiamas kontrole, įtakos hierarchijas – slaptumu, klasių hierar¬chijas – nuosavybe, privilegijų hierarchijas – priėjimo prie išteklių pirmumu, politikos hierarchijas – grindžiamas geografija. Kadangi informacija tampa svarbesnė už fizinius išteklius, „kiekvienas iš šių penkių pagrindų diskriminacijai šiandien byra, kadangi senųjų kon¬trolės būdų veiksmingumas mažėja, sunkiau išlaikyti paslaptis, o nuosavybės bei pirmumo privilegijos ir geografijos svarba nyksta pažinimo ir išminties pasiekiamumo prasme. Mūsų laikais tai yra vienintelė vertinga atsiskaitymo priemonė” (p. 188). Vadovavimas vis mažiau bus sutelktas hierarchinėje sistemoje, jis vis labiau bus grindžiamas valdžios dalijimusi ir dalyvavimu.
Antroji tema – žemesniojo lygio dalyvių įtraukimas į sprendimų priėmimo procesą – dažnai buvo girdima iš naujojo viešojo admi¬nistravimo šalininkų, nors iš esmės (vėlgi tikriausiai išskyrus Kikhartą) vargu ar tai buvo daugiau nei ankstesnių darbų žmonių santykių srityje tąsa. Naujojo viešojo administravimo šalininkai bandė sugal¬voti, kaip būtųgalima restruktūrizuoti organizacijas: į jas įtraukti dau-giau dalyvių, ir kad šie principai netaptų paprasčiausia priemone vadovybei manipuliuoti, tačiau rezultatai buvo nevienodi. Kaip ir dau¬gelyje kitų sričių, naujieji administratoriai buvo kaltinami už radikalią kritiką- šiuo atveju kritiką, nukreiptą prieš hierarchiją ir biurokratiją, tačiau siūlančią mažai sprendimų arba alternatyvų.
Artimoje šiai temai gana išmintingoje diskusijoje Camilla Sti¬vers (1992) teigia, kad ir senasis, ir naujasis viešasis administravi¬mas galiausiai laikosi vyriškos koncepcijos, jog kontrolė yra esminis Jalykas organizacijos raidoje (žr. Taip pat Ferguson, 1984). Naujajame viešajame administravime prie „tikslumo” buvo pridėtas „aktualumas”, tačiau daugiau mažai kas pasikeitė. Išnagrinėjusi „minties maskulinizaciją”, dėl kurios realybė suvokiama atskirai nuo sa¬vojo aš ir todėl gali būti kontroliuojama, Stivers siūlo feministišką alternatyvą, kurioje aktualumas ir tikslumas ne atskiriami, o tiesiog priimami, ir kurioje pripažįstama, kad be diskusijų, palengvinimo ir bendruomeninės veiklos mes rizikuojame pasiduoti viešpatavimui, vyravimui ir kontrolei. Tai, ką Stivers vadina „beprotiška kantrybe“, yra ne tik kantrybė, kurios reikia paslaugiam administratoriui, bet ir beprotybė, kurios reikia tam, kas nesutinka imtis to, kas pasitaiko.

IŠVADA

Organizacinių humanistų darbas yra įdomus etapas viešojo admi¬nistravimo teorijos raidoje. Nors jie teisingai nurodė, kad raciona¬lioji perspektyva daugeliu atžvilgių yra ribota, jų susidomėjimą atviresniu ir dalyvavimu pagrįstu valdymo stiliumi buvo pernelyg lengva priskirti racionaliajam požiūriui. Tai yra, darbininko įtrau¬kimo metodai (ir netgi organizacijos plėtra) greitai buvo priskirti prie tiesiog subtilesnių ir rafinuotesnių metodų, padedančių užtik¬rinti darbininkų paklusnumą. Tuo pačiu metu organizacijų huma¬nistai, tokie kaip McGregoris, Blake’as ir Moutonas, Golembiewskis bei Argyrisas – kėlė itin svarbių klausimų, ypač tiems, kurie domisi viešosiomis organizacijomis. Jų prašymas naują vaidmenį organi¬zacijose skirti darbininkams ir klientams buvo labai artimas argu¬mentams už demokratinį administravimą. Tačiau atrodo, kad šių teoretikų valdymo samprata ir epistemologinis požiūris trukdė jiems visiškai pripažinti tokią koncepciją. Nors jie aptarė problemas, ku¬rios vyraujančioje socialinių mokslų kryptyje nebuvo aptarinėjamos, jų darbas galiausiai tapo vyraujančios krypties dalimi.
Aktualiausius klausimus, bent tiems, kurie domėjosi viešosio¬mis organizacijomis, turėjo iškelti naujojo viešojo administravimo šalininkai. Tačiau ir jie pateikė nedaug atsakymų. Priešingai dauge¬lio požiūriui, naujojo viešojo administravimo atstovai viešojo ad¬ministravimo tyrinėjime primygtinai nesiūlė naujos alternatyvios paradigmos. Jų darbai veikiau buvo komentarų apie viešojo admi¬nistravimo teorijos ir praktikos būklę rinkinys; jame buvo nurody¬tos šios srities problemos ir kviečiama imtis veiksmų jas ištaisyti. Šiandien viešojo administravimo kalba ne tokia aštri, o siūlymai ne tokie absoliutūs, tačiau naujojo viešojo administravimo atstovų nu¬rodytos anomalijos tebėra ir teoretikų, ir praktikų dėmesio centre. Pasitelkus tiesiogiai susijusį politikos mokslą tebesiekiama suvokti politikos ir administravimo integraciją, o viešojo administravimo tyrinėjimui tebebandoma surasti epistemologinį pagrindą, kuris su¬derintų paprastai nesutampančius empirinius ir norminius mokslo šakos interesus. Ir teoretikai, ir praktikai, atrodo, sutinka, kad nepakankamai suvokiame gyvenimą viešosiose organizacijose, kad yra kažkas daugiau arba kažkas kita, ką mums reikėtų žinoti, kad mūsų gyvenimas ir darbas įgytų prasmę. Naujasis viešasis administravi¬mas atliko pagrindinį vaidmenį sukuriant šį sąmoningumo ir inte¬resų bendrumą.
ŠALTINIAI
Argyris, Chris. Personality and Organization. New York: Har-per&Row, 1957.
Argyris, Chris. Interpersonal Competence and Organizational Ef-fcctiveness. Homewood, 111.: Dorsey Press, 1962.
Argyris, Chris. Intervention Theory and Method: A Behavioral Science View. Reading, Mass.: Addison-VVesley, 1970.
Argyris, Chris. The Applicability of Organizational Sociology. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1972.
Argyris, Chris. Organizations ofthe Future. Administrative and Policy Study Series, Vol. 1. Beverly Hills, Calif.: Sage, 1973.
Argyris, Chris, and Schon, Donald. Organizational Learning: A Fheory ofAction Perspective. Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1978.
Barnard, Chester I. The Functions ofthe Executive. Cambridge, Mass.: Hanvard University Press, 1948.
Cleveland, Harlan. „The Tvvilight of Hierarchy.” Public Admi¬nistration Review, 45 (January 1985): 185-195.
Crenson, Matthew A. “Comment: Contract, Love and Charac-ler Building.” In Toward a New Public Administration: The Min-nowbrook Perspective, edited by Frank Marini, pp. 83-88. San Francisco: Chandler, 1971.
Ferguson Kathy. The Feminist Case Against Bureaucracy. Phila-dclphia: Temple University Press, 1984.
Frederickson H. George. „Toward a New Public Administration.” In Toward a New Public Administration: TheMinnow brookPerspective, edited by Frank Marini, pp. 309-311. San Francisco: Chandler, 1971.

Golembiewski, Robert T. The Small Group, Chicago: Universi-ty of Chicago Press, 1962.
Golembiewski, Robert T. Managerial Behavior and Organization Demands. Chicago: Rand McNally, 1967a.
Golembievvski, Robert T. Men, Management, and Morality. New York: McGraw-Hill, 1976b.
Golembiewski, Robert T. Renewing Organizations. Ithaca, 111.: Peacock, 1972.
Golembiewki, Robert T. Public Administration as a Developing Discipline. New York: Dekker, 1977.
Golembiewski, Robert T.Approaches to Planned Change. New York: Dekker, 1979.
Golembiewski, Robert T., and William Eddy, eds. Organization Development in Public Administration. Part 1. New York: Dekker, 1978.
Hart, David K. “Sočiai Eąuity, Justice, and the Eąuitable Ad-ministrator”. Public Administration Review, 34 (January-February 1974): 3-10.
Kirkhart, Larry. “Toward a Theory of Public Administration.” In Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspec-tive, edited by Frank Marini, pp. 127-163. San Francisco: Chand-ler, 1971.
Kuhn, Thomas S. The Structure ofScientific Revolutions. Chica¬go: University of Chicago Press, 1970.
LaPorte, Todd. “The Recovery of Relevance in the Study of Public Organization.” In Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective, edited by Frank Marini, pp. 17-47. San Francisco: Chandler, 1971.
Marini, Frank, ed. Toward a New Public Administration: TheMin-nowbrook Perspective, San Francisco: Chandler, 1971.
McGregor, Douglas. The Human Side of Enterprise. New York: McGraw-Hill, 1960.
Rawls, John. A Theory of Justice, Cambridge, Mass.: Belnap Press, 1971.
Roethlisberger, Fritz, and William Dickson. Management and the Worker. Cambridge, Mass.: Hanvard University Press, 1940.
Selznick, Philip. TVA and the Grass Roots. Berkeley: University of California Press, 1949.
Stivers, Camilla. ‘”A Wild Patience’: A Feminist View of Ame-liorative Public Administration”. In Public Management in an In-terconnected World, edited by Mary Timney Bailey and Richard T. Mayer, pp. 53-74. New York: Greenvvood Press, 1992.
Thayer, Frederick E. An End to Hierarcy! An End to Competi-tion\ New York: New Vievvpoints, 1973.
Waldo, Dwight, ed. Public Administration in a Time of Turbu-lence. San Francisco: Chandler, 1971.
Wamsley, Gary. “On the Problems of Discovering What’s Real-ly New in Public Admimstmūon.” Administration and Society, 8 (No-vember 1976): 385-400.
White, Orion F, Jr. “The Dialectical Organization: An Alter-native to Bureaucracy.” Public Administration Review, 29 (Winter 1969): 32-42.
White, Orion F. Jr. “Administrative Adaptation in a Changing Society.” In Toward a New Public Administration: The Minnowbro-ok Perspective, edited by Frank Marini, pp. 59-62. San Francisco: Chandler, 1971.

ŠEŠTAS SKYRIUS
DĖMESYS POLITIKAI IR NAUJASIS VIEŠASIS VALDYMAS

Pastaraisiais metais viešojo administravimo mokslininkus patrau¬kė bendresnė viešosios politikos sritis, arba politikos analizė, kaip būdas suvokti viešųjų organizacijų vaidmeniui socialinių verty¬bių raiškoje. Šiuo keliu pasukę politikos studijų ekspertai politi¬kos procesą laiko vyriausybės veiklos pagrindu. Esminės veiklos kryptys laikomos valdžios veiklos rezultatu ir dėl šios priežasties politikos formavimas bei politikos įgyvendinimas laikomas pa¬grindiniu politinio proceso dalyku. Jei valdžios darbas yra for¬muoti politiką, tai valdžios veiklos tyrimas yra viešosios politikos tyrimas. Tačiau kai kam atrodo, kad viešoji politika apima (ir tikriausiai netgi pakeičia) viešojo administravimo sritį, kaip mokslo ir praktikos objektą. Ji ne tik pateikia naują valdžios veik¬los kategorijų (paprastai tos kategorijos siejamos su sistemų ana¬lize) suvokimo kompleksą, bet ir siūlo naujų savybių, būtinų stojantiesiems valstybės tarnybon, pažangiausius analizės ir ver¬tinimo metodus. Klasikinį „administracinį žmogų”, saistomą jo racionalumo ir interesų rato, reikia pakeisti įtakingesnių politi¬kos analitiku.
Viešąsias organizacijas suvokiant kaip politikos proceso dalį, atsi¬veria naujos erdvės viešųjų organizacijų teorijoms. Pirma, viešosios organizacijos galėtų būti laikomos neatskiriama politikos pro¬ceso dalimi. Tai yra, politikos perspektyva, užuot administravi¬mą suvokusi kaip atskirą nuo politikos dalyką, patvirtina svarbų viešųjų organizacijų narių vaidmenį formuojant viešąją politiką, ir tas jų vaidmuo aiškiai jaučiamas nustatant esmines veiklos kryptis bei programas, o savo pastangomis įgyvendinti jie ir to¬liau formuoja viešąją politiką netgi po to, kai oficialią politiką jau nustatė įstatymų leidžiamoji, vykdomoji valdžia ar teismai. Laikantis tokio požiūrio sunku pateisinti politikos ir administ¬ravimo dichotomiją. Antra, politikos orientacija leidžia viešųjų organizacijų tyrinėjimui suteikti vertybinį-kritinį, o ne instrumen¬tinį, atspalvį. Kaip jau matėme, kitos viešųjų organizacijų teori¬jos, ypač tos, kurios atitinka racionalųjį administravimo modelį, grindžiamos fakto ir vertybės atskyrimu bei dėmesiu faktinei ana¬lizei ir tiksliniam elgesiui organizacijose. Jei viešosios organiza¬cijos vis dėlto laikomos pagrindiniu politinio proceso dalyku, tai toks požiūris yra pernelyg ribojantis. Viešųjų organizacijų vaid¬muo reikšti visuomenines vertybes tampa pirmaeiliu dalyku, to¬dėl ir požiūris į viešąsias organizacijas, akcentuojantis bei kritikuojantis tokių organizacijų vertybinį pagrindą, yra kur kas tinkamesnis.
Deja, padaryta ne viskas, ką buvo žadėjusi viešosios politi¬kos perpektyva. Nors ji ir išsami, tačiau politinė orientacija iš esmės nepakeitė mūsų požiūrio į teoriją. Kai kuriuose darbuose išlaikyta naujai iškilusi politikos ir administravimo dichotomija bei instrumentinės organizacijų koncepcijos tęstinumas ar netgi jos išplėtimas.Viešosios politikos tyrinėtojai politikos formavi¬mą nuo politikos įgyvendinimo skiria panašiai kaip ankstesnieji viešojo administravimo tyrinėtojai skyrė savo darbus nuo politi¬kos studijų. Perėmusieji viešosios politikos orientaciją daugeliu atvejų liko ištikimi pagrindinei socialinių mokslų srovei, įskai¬tant ir pozityvųjį požiūrį į mokslą bei instrumentinę organizaci¬jos koncepciją. Tačiau kad suprastume šiuos argumentus, pirmiausia turime išnagrinėti viešosios politikos orientacijos rai¬dą ir dar du dalykus, kurie yra politikos tyrinėjimo pagrindas -dėmesingumą ir efektyvumą.

VIEŠOSIOS POLITIKOS ORIENTACIJOS RAIDA
Daugelis ankstyvųjų viešųjų organizacijų teoretikų kritikavo politikos ir administravimo dichotomiją, kuri, jų manymu, nepripažino biuro¬kratijos įtakos politikos formavimui. Paulas Appleby (Paul Appleby) savo knygoje „Politika ir administracija” (Politics and Administration, 1949) skundėsi, kad tendencija atskirti politiką ir administraciją nepa¬liko administratoriams jokio kito vaidmens, kaip tik vyriausiojo vykdy¬tojo. Jis tvirtino, kad yra priešingai – „administratoriai nuolat nustatinėja gaires ateičiai, kas yra įstatymas bei ką jis reiškia veikloje” (p. 7). Be šios veiksmų laisvės administratoriai gali naudotis svarbia informacija apie politikos dalykus, be to, jie dažnai kviečiami teikti rekomendacijas įstatymų leidybai. Taigi, pasak Appleby, „viešasis ad¬ministravimas yra politikos formavimas” (p. 170).
Panašiai rašė ir Nortonas Longas (Norton Long, 1962, p. 67): „Biurokratija yra politikoje ir joje liks: faktiškai… biurokratai tik¬riausiai visada bus pagrindinis mūsų politikos iniciatyvų šaltinis.” Iki tol viešojo administravimo tyrinėtojai nesvarstė, ar viešųjų or¬ganizacijų vaidmuo, nustatant viešąją politiką iš tiesų yra svarbus. Be to, viešųjų agentūrų „iniciatyvoms” reikėjo solidaus analitinio pagrindo, kuriuo remiantis galima būtų pateikti rekomendacijas. Vadinasi, viešosios politikos, o ypač siūlomų esminių veiklos kryp¬čių padarinių nagrinėjimas ir analizė tampa itin svarbūs. Taigi vie¬šojo administravimo teoretikai ir praktikai dėl labai praktiškų priežasčių turėjo įsitraukti į viešosios politikos studijas.
Biurokratija yra politikoje ir liks jos centre: faktiškai… biurokratai tik¬riausiai visada bus pagrindinis mūsų politikos iniciatyvų šaltinis.
Nortonas Longas
Tačiau buvo ir teorinių rūpesčių, kuriuos daugiausia išsakė po¬litinių mokslų specialistai, mažiau dalyvavę viešajame administra¬vime. Tie žmonės, sekdami socialinių mokslų srovėmis apskritai ir ypač politiniais mokslais, savo kolegas ragino laikytis laiko aktuali¬jas atitinkančio požiūrio į politikos studijas. Pagal laisvesnę inter¬pretaciją buvo tvirtinama, kad anksčiau politinių mokslų specialistai ignoravo socialines problemas, tokias kaip skurdas bei miestų ny¬kimas, todėl jiems tenka šiokia tokia atsakomybė dėl šių problemų. Pagal konservatyvesnę interpretaciją buvo teigiama, kad kruopš-tesni ir racionalesni analizės metodai galėtų būti modelis likusiai vyriausybės daliai ir žaliava rekonstruotam politiniam mokslui. Bet kuriuo atveju tradicinis politinis mokslas buvo kaltinamas dėl per¬nelyg didelio dėmesio vyriausybinėms institucijoms ir vyriausybės veikėjų elgesiui. Buvo teigiama, kad praleista kruopšti viešosios po¬litikos turinio ir poveikio analizė.
POLITIKOS MOKSLININKAI APIE VIEŠĄJĄ POLITIKĄ
Viešosios politikos atsiradimą politikos mokslininkai vertino iš dviejų skirtingų pozicijų. Gana anksti Haroldas Laswellas (Harold Laswell) ir kiti „politikos mokslo” orientacijos šalininkai (Lerner ir Lasswell, 1960) teigė, kad sistemingas politikos formavimo proceso tyrinėjimas gali tapti instrumentinės politikos ir galutinių vertybių ryšiu. Norminį galutinės visuomenės raidos krypties pasirinkimą turėtų lydėti reko- mendacijos, kaip siekti tų tikslų. Panašiai teigė ir Yehezkelis Droras (YehezkelDror, 1968, p. 8), kurio manymu, iš esmės politikos mokslas yra skirtas „politikos formavimo sistemų planams ir veiklai gerinti”. Pasak jo, informacija apie specifines esmines veiklos kryptis turėtų bū¬ti integruota su informacija apie pačią politikos formavimo politiką, ir su tuo, kaip ji veikia ir kaip galėtų būti patobulinta.
Pagal kitą tarp politikos mokslininkų populiarią teoriją viešo¬sios politikos tyrimas turėtų būti naudojamas empiriškai pagrįstoms žinioms apie politikos procesą generuoti. Pavyzdžiui, Thomas Dye’as {Thomas Dye, 1970) manė, kad studijose reikia išlaikyti griežtą ribą tarp normatyvinio ir empirinio modelių, taip pat kad viešoji politika, nors vedama normatyvinių interesų, tegali pateikti empi¬rinius viešosios politikos aiškinimus. „Pasirinkę empirinį modelį mes įsipareigojame teikti paaiškinimus, o ne rekomendacijas” (p. 25).
Dye’o nuomone, viešoji politika yra tai, ką „valdžios pasirenka daryti arba ko nedaryti” (1976, p. 1). Savo ruožtu politikos analizė gali susitelkti arba į tam tikros politikos (veiklos krypties) priežastis, tai yra politines, socialines arba ekonomines aplinkybes, kurios su¬formavo konkrečią politiką, arba į politikos padarinius, pavyzdžiui, kokį poveikį konkreti politika darys konkrečiai problemai. Bet ku¬riuo atveju politikos analizės tikslas yra tas pats: apibūdinti ir paaiš¬kinti kiekvienos politikos priežastis arba padarinius. Informacija gali būti naudinga politikos formuotojui, tačiau naudojimasis ja yra tik šalutinis dalykas platesnės teorinės vyriausybės veiksmų sampratos atžvilgiu. Politikos mokslininkas atlieka mokslininko, o ne patarėjo vaidmenį.
Davido Eastono (David Easton) politinės sistemos modelis bu¬vo itin svarbus plėtojant politinio mokslo perspektyvą viešosios po¬litikos atžvilgiu. Eastonas (1965, p. 110) teigė, kad politinė sistema susideda iš politikos veikėjų, t.y. asmenų, „autoritetingai paskirs¬tančių vertybes” visuomenei, tarpusavio sąveikos modelių. Iš ap¬linkos plūsta įvairių reikalavimų sistemai ir įvairios paramos, ir tai paverčiama rezultatais viešosios politikos forma. Tie rezultatai vė¬liau grąžinami aplinkai ir daro poveikį sistemos ateities rezultatams.
DĖMESINGUMAS IR EFEKTYVUMAS
Viešųjų organizacijų tyrinėtojas Francis E. Rourke’as {Francis E. Rourke, 1969) pateikė išsamią analizę, kaip biurokratija daro po¬veikį politikos procesui. Rourke’as tvirtino, kad bet kokios institu¬cijos gebėjimą paveikti sistemą lemia trys pagrindiniai veiksniai. Pirma, institucijos priklauso nuo išorinės paramos – šalininkų, pa¬dedančių platinti jų požiūrį – raidos. Tokia parama gali ateiti ne iš valdžios vidaus, pavyzdžiui, iš švietėjų, kurie remia Švietimo depar¬tamentą, arba konservatorių, kurie remia Miškų tarnybą, arba iš institucijų, esančių pačioje vyriausybėje, kaip, tarkim, būna tarp¬žinybiniuose projektuose. Antra, institucijos, priklausomai nuo turimos informacijos, skiriasi savo poveikiu politikos sistemai. To¬kią kompetenciją gali turėti arba apmokyti ir patyrę institucijos darbuotojai, kurie gali veikti priimančiuosius politinius sprendi¬mus (įskaitant skiriamuosius pareigūnus biurokratijoje, taip pat įstatymų leidėjus ir kitus pareigūnus), arba administratoriai, kurie, vykdydami konkrečią politiką, veikia savo nuožiūra pagal savo kom¬petenciją. Trečia, biurokratijos skiriasi savo poveikiu, grindžiamu vidinėmis agentūrų savybėmis, ypač organizacijos gyvybingumu ir vadovybės efektyvumu. Šį aspektą ypač gerai iliustruoja tradicinės kovos tarp Valstybės departamento ir Gynybos departamento, ko¬vos, kurių baigtį paprastai lemia vieno iš sekretorių gebėjimas ap¬ginti savo institucijos poziciją.
Rourke’o darbas svarbus ne vien tuo, kad nusako būdus, ku¬riais agentūros efektyviai gali paveikti politikos rezultatus, bet ir tuo, kad atkreipia dėmesį į etinius ir politinius proceso aspektus. Rourke’as nurodė du dalykus, rūpimus politinio proceso tyrinėto¬jams: dėmesingumą, t.y. kiek sistema „skatina atitikimą tarp biuro¬kratų sprendimų ir to, kam pirmenybę teikia bendruomenė arba pareigūnai, kurie mano kalbą visuomenės vardu”, ir efektyvumą, arba kokiu mastu politika leidžia priimti sprendimus, kurie „labiau, negu alternatyvūs pasirinkimai, leistų pasiekti trokštamų… rezul¬tatų” (p. 3). Toliau šiame skyriuje analizuosime, kaip šiuos dalykus aptarė viešosios politikos tyrinėtojai. Tačiau svarbu pabrėžti tai, kad, pasak Rourke’o, šie du dalykai dažnai nedera vienas su kitu, ir nė vienas jų negali būti aptariamas atskirai. Pavyzdžiui, Rourke’as pa¬stebėjo, kad paslaptis nacionalinio saugumo klausimuose poten¬cialiai veikia tiek responsyvumą, tiek efektyvumą. Pirmajame skyriuje pateikto Johno ir Carol pavyzdžio atveju responsyvumas ir efektyvumas buvo ne tik pagrindiniai dalykai, bet ir akivaizdžiai nesuderinami. Galiausiai pamatysime, kad šie du dalykai susilieja į problemą, kaip efektyviai esantieji viešosiose organizacijose gali val¬dyti kaitos procesus, kad būtų išreikštos socialinės vertybės. Tokiu atveju šie du klausimai yra bet kurios viešųjų organizacijų teorijos šerdis.

DĖMESINGUMAS VIEŠOJOJE POLITIKOJE
Dėmesingumo klausimas traukė įvairiausių mokslininkų dėmesį ir buvo siejamas su daugeliu temų. Be abejonės, jeigu valstybinė biurokratija iš esmės daro įtaką viešajai politikai, atrodytų teisinga galvoti apie budus, kaip padaryti, kad biurokratijos veiksmai atspindėtų visuomenės vertybes. Tačiau ką iš tiesų tai reiškia? Ar tai reiškia, kad esantieji viešosiose organizacijose turėtų apriboti savo įtaką tiek, kad nesukeltų svarbių padarinių ir kad visuomet siektų neutralumo bei sutiktų su kitų nuomone? Ar tai reiškia, kad jie turėtų stengtis atitikti įstatymų leidėjų, tariamųjų žmonių atsto¬vų, nuotaikas? Ar tai turėtų įvykti ir tuo atveju, kai biurokratai in¬formuoti, jog įstatymų leidėjai šiuo konkrečiu klausimu klysta? O gal esantieji viešosiose organizacijose privalo turėti savo nuomonę apie tai, kas atitinka visuomenės interesus; ji turėtų būti pagrįsta daugumos nuomone, gauta per visuomenės apklausas ir kitokias procedūras. O gal jie įgalioti vadovauti, o ne sekti, ir naudotis savo žiniomis bei kompetencija, veikdami visuomenės labui, net jeigu visuomenei tai ne itin rūpi? Jeigu šie klausimai nebuvo pakanka¬mai sudėtingi, gal užtektų, kad suformuluota politika atitiktų vi¬suomenės vertybes, o gal būtina, kad pats procesas, kuriuo kuriama politika, būtų demokratiškas?
REDFORDO „DEMOKRATINĖ MORALĖ”
Emmettas S. Redfordas (Emmett Redford S.) savo knygoje „Demo¬kratija administracinėje valstybėje”, 1969) aiškiai išdėsto problemą. Jis teigia, kad demokratinė moralė remiasi trimis pagrindiniais daly¬kais, kurių kiekvieną reikią nagrinėti atsižvelgiant į didelių administ¬racinių organizacijų, darančių įtaką viešosios politikos formavimui, poveikį. Pirma, demokratinės moralės požiūriu, svarbiausias žmo¬giškosios vertybės matas yra asmuo, individas. Būtent pagal visavertį individo galimybių realizavimą vertiname politinę ir socialinę siste¬mą. Antra, yra pripažinta, kad visi žmonės turi teisę į sistemos dėme¬sį. Turto ir padėties skirtumai nėra pakankamas pagrindas vienai ar kitai grupei teikti nepelnytą pirmenybę. Visi žmonės sukurti lygūs. Trečia, manoma, kad geriausiai į individų pretenzijas atsižvelgiama visiems asmenims dalyvaujant sprendimų priėmimo procese, be to, dalyvavimas turi ne vien instrumentinę, padedančią siekti tikslų, ver¬tę, bet yra ir esminis dalykas plėtojant demokratinį pilietiškumą. Uni¬versalaus dalyvavimo principas gali būti įvairių formų, tačiau Redfordas nurodo kelis pagrindinius principus. „Tarp jų yra: 1) informacijos prieinamumas, pagrįstas švietimu, atvira vyriausybe, laisvu bendravimu ir atviromis diskusijomis; 2) tiesioginis ar netie¬sioginis sprendimus priimančių forumų prieinamumas; 3) galimy¬bė bet kokį klausimą pateikti viešoms diskusijoms; 4) galėjimas siekti savo teisių nesibaiminant priešiškumo; 5) visų pateiktų pretenzijų svarstymas” (p. 8).
Priešingai, didelėms ir sudėtingoms organizacijoms, vyraujan¬čioms moderniojoje visuomenėje, būdingos visai kitokios savybės: organizacijos tikslas yra kur kas svarbesnis už asmeninio tobulėji¬mo tikslus; nelygiaverčių tarnybų hierarchinė sandara geriausiai ati¬tinka organizacijos interesus; dalyvavimo vertė yra ribota, ji svarbi tik instrumentine prasme, t.y. kai suteikia papildomos informaci¬jos, galinčios pagerinti sprendimų priėmimo kokybę, arba padidi¬na sėkmingo įgyvendinimo galimybes (Robert Denhardt, 1981). Pripažinus, kad tokios organizacijos ne tik sukuria aplinką, kurioje gyvename, bet ir gana tiesiogiai veikia viešosios politikos raidą, gali kilti klausimas: kokių potencialių pavojų kyla demokratijos išsau¬gojimui? Ar gali būti paveikti arba pakeisti mūsų pagrindiniai įsi¬pareigojimai demokratinei moralei? Ar mes jau pasirinkome alternatyvią, t.y. organizacinę moralę? Jei ne, kokius turėtume žengti žingsnius, kad išsaugotume pagrindinius demokratijos principus? Nors šie klausimai galėtų (ir turėtų) būti pateikti visoms organi¬zacijoms, nesvarbu, ar jos tradiciškai laikomos privačiomis, ar viešosiomis. Redfordas (1969) atsakydamas remiasi tomis admi¬nistracinėmis agentūromis, kurios tiesiogiai yra vyriausybės dalys. Jis teigia, kad šios organizacijos sukurtos remiantis struktūriniu ir funkciniu principu, todėl vyriausybinę sistemą sudaro specializuo¬tų programų sritys su tam tikromis pareigomis politikos formavi¬mo ir politikos vykdymo atžvilgiu, su specialistais, daugiausia dėmesio skiriančiais gana siauriems klausimams, su specifinių in¬teresų grupėmis. Be to, ne visi šių organizacijų žmonės daro vieno¬dą poveikį priimant politinius sprendinius. Užimantys aukštesnes pareigas ar turintys ypatingų profesinių sugebėjimų sudaro mažu¬mą; joje sukoncentruota organizacijos galia. Tačiau esminės veik¬los kryptys dažniausiai yra ne vieno individo kompetencija, o daugelio asmenų ir netgi organizacijų sąveikos rezultatas. Redfor¬das daro išvadą, kad „demokratinių idealų įgyvendinimas administracijos pasaulyje priklauso… nuo to, kiek sprendimų priėmėjų są¬veikos procese atstovaujama interesams” (p. 44). Galime sutikti su Redfordu, kad administracinės valstybės augimas tikrai pakeitė de¬mokratinės moralės problemos struktūrą, tačiau dėl to ji netapo mažiau svarbi. Esame įsipareigoję siekti demokratinės moralės ide¬alo, todėl administracinė valstybė nebus teisėta tol, kol neparodys savo gebėjimo didinti individo vertę, piliečių lygybę, universalų da¬lyvavimą. Būtent pagal šiuos principus turime nagrinėti viešųjų or-ganizacijų responsyvumą ir specifinius bei praktinius būdus jam užtikrinti.

POVEIKIS BIUROKRATINIAM CHARAKTERIUI
Plačiąja prasme viešųjų organizacijų specialistai suformulavo du skirtingus požiūrius į atsakomybės viešosiose įstaigose klausimą. Pagal vieną jų – atsakomybę siekiama garantuoti veikiant biuro¬krato charakterį bendravimu, mokymu ar profesinėmis normomis. Pagal kitą, kuris išreiškia mažesnį pasitikėjimą biurokratų gera va¬lia, siūlomi formalesni būdai – nuo reikalavimų, keliamų biurokratų klasei, iki atleidimo iš pareigų, jeigu to reikia. Aišku, šie du požiū¬riai neprieštarauja vienas kitam nei teoriškai, nei praktiškai. Tačiau jų skirtumai verčia galvoti apie tai, kaip sudėtinga užtikrinti atsa¬komybę viešosiose agentūrose. Daugelis ankstyvųjų bandymų api¬brėžti valstybės tarnautojo būtinąsias savybes rėmėsi Appleby, kuris dažnai kartojo (ir tikriausiai rodė savo pavyzdžiu), kokios asmeni¬nės savybės labiausiai tinka valstybės tarnybai. Appleby (1945, p. 4) likėjosi, kad ateinantieji į viešąjį administravimą pasižymės iš pa-lirties arba mokantis išugdytu „ypatingu požiūriu i valstybine atsa-komybg”. Tas ypatingas požiūris buvo aukščiau kitų savybių, paprastai pageidautinų kitose valdymo srityse, pavyzdžiui, tarpas¬meninio bendravimo efektingumo, mokėjimo deleguoti, dėmesio sprendimų priėmimui ir veiksmui, asmeninio dinamizmo. Toks po-žiūris veikiau buvo susijęs su „demokratine dvasia”. „Pritraukti vi¬sų organizacijos narių jėgas ir gabumus; pasiekti, kad jie visiškai ir su atsidavimu dalyvautų” (p. 46). Tokios pat dvasios ieškojo Step-hcn’as K. Bailey (Stephen K. Bailey, 1966, p. 24), kuris taip aiškino Appleby veikalą: administratoriai turi suvokti valdžios politikos mo¬ralinį dvilypumą, pripažinti valstybinės tarnybos moralinius priori¬tetus, paradoksus ir moralines ypatybes: „1) optimizmą; 2) narsą ir 3) teisingumą, sumišusį su labdara.” Panašiai rašė ir Marshallas Di-mockas {Marshall Dimock, 1936, p. 132). Jis „laukė… lojalumo, garbingumo, entuziazmo, nusižeminimo ir visų kitų charakterio bei elgesio savybių, kurios padėtų efektyviai ir deramai tarnauti”. Aiš¬ku, šie mėginimai įvardyti pageidaujamas valstybės tarnautojo sa¬vybes buvo šiek tiek atitrūkę nuo praktikos. Iš karto kilo klausimų ir dilemų: kaip galime užtikrinti šias administratorių savybes? Kas atsitiks, jeigu vienodai valstybės dvasia persiėmę pareigūnai nesu¬tars? Kaip tokį terminą kaip „teisingumas, sumišęs su labdara” (Bai-ley, 1966), galima būtų sukonkretinti tiek, kad jis taptų prasmingas? Kiek galime pasitikėti tuo, kaip pats administratorius suvokia „vals¬tybės interesą?”
ATSAKOMYBĖS NORMOS
Tipiški ankstyvųjų autorių pateikti atsakymai atitiko administraci¬nio valdymo teoriją: biurokratas yra griežtai atsakingas įstatymų leidybai ir vyriausiajam pareigūnui. Reikėjo apibrėžti konkrečius valdžios centrus ir jiems paklusti. Atsakomybė buvo svarbus, netgi esminis dalykas valstybės tarnyboje, ji turėjo būti „tikslioje, hierar¬chiškoje pavaldumo grandinėje, kuri nenutrūkdama apima agen¬tūrų politinius vadovus, prezidentą, kongresą ir viešąją visuomenę” {Appleby, 1952, p. 250). Nors šis procesas sudėtingesnis demokra¬tinėje visuomenėje pagausėjus valdžios ir atsakomybės sluoksnių, atsakymas iš esmės liko tas pats: svarbiausius klausimus turi spręsti centrinė valdžia, politiškai atsakinga žmonėms. Tačiau kiti pripaži¬no su tokiu požiūriu susijusius sunkumus. Kiekvieno konkretaus administratoriaus atveju konkuruojantys ir paprastai konfliktuo¬jantys valdžios ir atsakomybės centrai reikalauja juos išklausyti, o apimtis ir intensyvumas kiekvieno sprendimo atveju gali būti vis kitokie. Dėmesingumo klausimas tampa vis sudėtingesnis, ir admi¬nistratoriui, priimančiam politikos sprendimus, gali tekti pasikliauti savo prioritetais. Todėl nepakanka paprasčiausiai įrodinėti, kad visi „geri” administratoriai perimtų tam tikras abstrakčias verty¬bes. Reikia tikėtis, kad bendras gaires galėtų suteikti administrato¬riaus mokymas, profesinės normos arba sugrįžimas prie bendrųjų teisingumo principų.
OBJEKTYVI IR SUBJEKTYVI ATSAKOMYBĖ
Panaši buvo ir klasikinės diskusijos tarp Carlo Friedricho (CarlFried-rich) bei Hermano Finero (Herman Finer) ašis: skirtumas tarp ob¬jektyvios atsakomybės, arba atskaitomybės kitam asmeniui arba grupei, ir subjektyvios atsakomybės, t.y. jaučiamos atsakomybės, kuri verčia žmogų elgtis būtent taip, o ne kitaip. Diskusijoje (perspaus¬dintoje 1972 m.) Friedrichas laikėsi pozicijos, kad dėl šiuolaikinės vyriausybės sudėtingumo ir dėl poreikio priimti kūrybingus bei ne-j prastus sprendimus kur kas sunkiau tapo naudotis specifiniais ob¬jektyviais kontrolės mechanizmais. Vis dažniau administratoriams tenka priimti sprendimus remiantis ne precedentu ar aukštesnės institucijos nurodymu, o savo pačių technine kompetencija ir „vi¬suomenės jausmų” supratimu (p. 320). Tokiu atveju paprastai le¬mia paties administratoriaus atsakomybės jausmas, kur j Johnas Gausas vadino „vidiniu patikrinimu” (p. 321). Laimei, rašė Friedri¬chas, vyriausybėje didėjant profesionalų įtakai galime tikėtis, kad gerai išsimokslinę profesionalai, įkvėpti demokratinės atsakomy¬bės dvasios, bus dėmesingesni visuomenės reikmėms. Galima pasi¬kliauti, kad mokslo profesionalų bendrija išlaikys tinkamą kompetencijos ir dalykinę pusiausvyrą.
Tą pačią mintį vėliau pakartojo Frederickas C. Mosheris (Fre-derick C. Mosher, 1968), kuriam taip pat atrodė, kad vyriausybėje dirba vis daugiau profesionalų; ar jų išsimokslinimas bei priimtos normos užims pagrindinę vietą ateities demokratinėje vyriausybė¬je? Tačiau ar galime būti tikri, kad profesinės normos atitinka de¬mokratijos standartus? Juk tarp profesionalų pastebima tendencija užsidaryti nuo visuomenės, rūpintis techniniais, o ne žmogiškaisiais dalykais, domėtis tik savo, o ne visuomenės reikalais. Mosheris ma¬no, kad atsakymą galima rasti švietime. Ateities profesionalų ver¬tybes turėtų formuoti universitetai, ypač profesinės mokyklos. Ir per platesnes, humaniškesnes profesinio administratorių mokymo programas „universitetai teikia daugiausia vilties, kad profesijos ne¬kels pavojaus demokratijai” (p. 219).
Net jeigu darysime prielaidą, kad valstybiškai nusiteikę profe¬sionalai yra didžiausia viltis, padėsianti išsaugoti demokratinę vy¬riausybę, galime klausti, ar profesijos ir profesionalus ruošiančios mokyklos iš tiesų imsis perteikti ir įdiegti demokratinės atsakomy¬bės dvasią. Be abejonės, daugelis profesijų susikūrė etikos kodek¬sus arba panašaus pobūdžio profesinio elgesio standartus, tačiau lieka neaišku, ar į juos įtraukti įsipareigojimai demokratinei atsa¬komybei, ko tikėjosi Friedrichas ir Mosheris, bus pakankamai de¬talūs, kad būtų prasmingai įgyvendinti. Universitetai, ypač viešojo administravimo mokyklos, pastaraisiais metais savo programose daugiau dėmesio skyrė etikai ir atsakomybei. Tačiau dar pamatysi¬me, ar tai nėra paprasčiausia trumpalaikė reakcija į tokius politi¬nius įvykius kaip Watergate arba Iranas, o gal jie iš esmės paveiks valstybės tarnybos profesionalų raidą.
ETIKOS TYRINĖJIMAI
Pastaraisiais metais etikos viešojo administravimo tyrinėjimai įga¬vo dvi pakraipas. Viena jų supažindino su filosofinėmis etikos stu¬dijomis, o paskui bandė pritaikyti jas viešojo sektoriaus problemoms. Kaip jau buvo minėta 5 skyriuje, pavyzdžiui, Johno Rawlso veika¬las buvo skirtas tam, kad valstybės tarnyboje sutvirtintų dėmesį tei¬singumui ir lygybės klausimams. Nors tokia filosofinė pakraipa yra rafinuotesnė, tačiau tyrinėtojai paprastai nenori eiti šia kryptimi, motyvuodami tuo, kad ji miglota ir menkai susijusi su visuomenės problemomis. Nepaisant to, norint tiksliai suvokti demokratinės at¬sakomybės klausimą, reikia, kad ir teoretikai, ir praktikai būtų pa¬sirengę rimtai nagrinėti etinius filosofų iškeltus klausimus. Antrąją pakraipą, kuri yra labiau tiesioginė, nors dažnai ne tokia tiksli kaip pirmoji, savo knygoje „Etika biurokratams” (Ethics for Bureaucrats, 1978) pateikia Johnas Rohras (John Rohr). Jis teigia, kad biurokratai turi moralinę pareigą remti tai, ką jis vadina „režimo vertybėmis”. Kadangi „biurokratai yra prisiekę laikytis konstitucijos, kuri su¬kūrė šį režimą ir toliau simboliškai teigia jo dvasią bei prasmę”, jie, vykdydami įgaliojimus veikti savo nuožiūra, turėtų ieškoti patari¬mo Konstitucijoje arba, tiksliau, Aukščiausiojo Teismo pateikiamuo¬se Konstitucijos aiškinimuose (p. 67). Be abejonės, Aukščiausiojo Teismo sprendimų nagrinėjimas galėtų padėti suvokti specifinę to¬kių abstrakčių sąvokų, kaip teisingumas ir lygybė, prasmę, tačiau galima spėlioti, ar Aukčiausiasis Teismas visuomet atspindi bendrą piliečių požiūrį ir ar turėtų atspindėti. Be to, pats Teismas kartais keičia savo požiūrį ir nors, norint suvokti su konkrečiu klausimu susijusią argumentaciją, būtų naudinga panagrinėti, kuo grindžia¬mas toks pasikeitimas, administratorius ne visuomet gali vadovau¬tis teismu. Be to, Teismas, nagrinėdamas bylas, neišvengiamai priklauso nuo precedentų, o administratoriai, kaip jau minėjome anksčiau, privalo planuoti naujas teritorijas, nenagrinėdami ir nepa¬sikliaudami precedentais, bet ieškodami naujų būdų valstybės pro¬blemoms spręsti. Tokiais atvejais Teismo pateikiamos gairės nebūtų labai naudingos. Neseniai Rohras (1986) savo veikale „Konstituci¬jos vykdymas” (To Run a Constitution) išsamiai nagrinėjo administ¬racinės valstybės konstitucinį pagrįstumą, kaip norminės viešojo administravimo teorijos įvadą konstituciniame kontekste. Rohro nuomone, „Valdžios agentūros yra pavaldžios trims valdžios šakoms, tačiau vienu metu gali suderinti įvairius ten reiškiamus interesus. Iš viešųjų administratorių, kuriems šiame derinimo akte tenka pa¬grindinis vaidmuo, reikalaujama laikytis konstitucijos -vykdyti sa¬vo įgaliojimus veikti savo nuožiūra, kad gindami individo teises išlaikytų konstitucinę valdžių pusiausvyrą” (p. 181). Kiti teoriniai administracinės etikos tyrinėjimai skyrėsi priklausomai nuo požiū¬rio. Terry Cooperis (Terry Cooper) apibūdina „Atsakingą administ¬ratorių” (The Responsible Administrator, 1990) kaip „fokusininką, susitvarkantį su daugybe konkuruojančių priedermių ir vertybių” (p. 223). Cooperis aptaria keturis svarstymus ir apmąstymus apie etinius dalykus: raiškųjį (ekspresyvųjį) lygį, kuriam vadovauja emo¬cijos; moralės taisyklių, išvestų iš organizacijos ar didesnės visuo¬menės, lygį; etinės analizės lygį, kuris siejasi su moralės principais; ir postetinį lygį, kuriame atsižvelgiama į mūsų pagrindines prie¬laidas apie žmogaus prigimtį, pažinimą ir tiesą. Visuose šiuose lygiuose svarstomi atsakingo elgesio ir, kita vertus, individo auto¬nomijos klausimai. Administratoriui iškyla problema rasti tokią šių skirtingų komponentų dermę, kuria galima butų vadovautis veikloje.
Johnas Burke’as (John Burke) savo veikale „Biurokratinė ats£ komybė” (Bureaucratic Responsibility, 1986) ieško būdų, kaip pa¬daryti, kad biurokratijos (ir biurokratai) būtų atsakingi visuomenei, kuriai tarnauja. Burke’as teigia, kad formalus teisinis atsakomybės apibrėžimas būtų pageidautinas, tačiau paklusnumo hierarchijai ir griežtos įstatymo valdžios prieskonis pernelyg stiprus. Nors reikia tokios orientacijos, tačiau ji turi būti suderinta su „demokratiška pagrįsta atsakomybės sąvoka” (p. 39). Administratorius turi prisi¬imti individualią atsakomybę, kylančią iš jos/jo dalyvavimo demo¬kratinėje politinėje sistemoje. Tokiu požiūriu galima būtų vadovautis tais atvejais, kai kiti pareigūnai atlieka (arba neatlieka) savo parei¬gas, bei atvejais, kai reikia politinio pasirinkimo ar sprendimų pri¬ėmimo, ir atvejais, susijusiais su jų konkrečiu įnašu į politinį procese Kathryna G. Denhardt (Katrhryn G. Denhardt) savo „Valstybės tar¬nybos etikoje” (The Ethics of Public Service) bando aptarti admi¬nistracinę etiką filosofinės etikos tradicijos kontekste, tačiau karti teigia, kad tokia orientacija turėtų būti svarbi praktikams. Jos koncepcija galėtų būti tokia: „Administracinė etika yra sprendi¬mų standartus nepriklausomai kritikuojantis procesas, pagrįstas at¬skleidžiamomis socialinėmis vertybėmis, ribojamas pagrįstų organizacijos ribų, kurias galima apibrėžti ir kuriam privaloma as¬meninė bei profesinė atskaitomybė” (p. 26). Sis požiūris pabrėžia svarstymo ir dialogo vaidmenį priimant etinius sprendimus, jį gali¬ma aptarti individualių ir organizacijos uždėtų apribojimų konteks¬te. Viename iš įdomiausių pastarojo meto straipsnių apie valstybės tarnybos etiką Patrickas Dobelis (Patrick Dobei, 1990) rašo, kad asmeninio patikimumo idėja gali sujungti keletą skirtingų patei¬sinančių aplinkybių, susijusių su veiklos laisve – santvarkos atskai¬tingumą, asmeninę atsakomybę, apdairumą. Naudojantis valstybės suteikta veiksmų laisve santvarkos atskaitingumas turi tam tikrą svorį, tačiau sprendimus priima individai, todėl, kad atskaitingu¬mas būtų įgyvendintas, būtina asmeninė atsakomybė ir apdairu¬mas. Nors nė vieno iš minėtų trijų dalykų nepakanka visais atvejais, administratorius, kad būtų patikimas, gali vadovautis jų derme ir| sąveika.
Remdamasis šiais trimis iš dalies sutampančiais vertinimo bu¬dais Dobelis (p. 363) siūlo septynis iš dalies sutampančius įsiparei¬gojimus, kuriuos turėtų atsiminti administratorius. Pirma, būk iš tiesų atskaitingas valdžiai ir visuomenei. Antra, atkreipk dėmesį į santvarkos visuomenines vertybes. Trečia, kurk institucijas ir laiky¬kis tvarkos, kad pasiektum tikslus. Ketvirta, užtikrink teisingą ir adekvatų atitinkamų suinteresuotų asmenų dalyvavimą. Penkta, siek, kad politika ar programa būtų vykdoma kompetentingai. Šeš¬ta, siek, kad vyriausybės veikla būtų efektyvi. Tai sutvirtina santvar¬kos teisėtumą, tinka visuomenės finansų pagrindiniams tikslams ir šaltiniams, sujungia reikalus su sąmoningumu ir kompetencija. Sep¬tinta, susiek politiką ir programą su visuomenės ir dalyvių savanau¬diškumu, kad nebūtų sugriauti pagrindiniai tikslai.
SUBJEKTYVIOSIOS ATSAKOMYBES RIBOTUMAS
Bet kuriuo atveju tebeieškoma būdų, kaip užtikrinti, kad profesio¬nalai valdžioje, įskaitant profesionalius administratorius, išsaugo¬tų demokratinės atsakomybės jausmą. Tačiau kaip būdas apdrausti visuomenės interesus, šis požiūris į atsakomybę turi tam tikrų ribo¬tumų. Prisiminkime Finerio (Finer) keturiasdešimties metų senu¬mo teiginį: jeigu reikalai bus palikti biurokratų rankose, nesvarbu, ar jie profesionalai, ar ne – tai nepadės garantuoti dėmesingumo žmonių valiai. Žinoma, kai kurie viešųjų organizacijų nariai, gal netgi dauguma, dirbs deramai, laikydamiesi demokratinių normų, tačiau kiti gali elgtis kitaip. Ar dėl asmeninės naudos, ar tiesiog neteisingai suvokdami savo profesines pareigas ir atsakomybę, kai kurie gali veikti nepaisydami visuomenės interesų, vadinasi, tiems interesams kenkti. Fineriui (1972, p. 328) tai atrodė paprasta: „Ar visuomenės tarnai patys turi nustatyti savo veiklos kursą, ar jų veiklos kursą turi nustatyti kita, už jų esanti, institucija?” Jo atsaky¬mas buvo toks: įstatymų leidėjams turi būti leidžiama, netgi laukia¬ma, kad jie tiksliai apibrėžtų savo ketinimus, remdamiesi kruopščiai apsvarstytais turimais techniniais duomenimis, ir kad nuolat tik¬rintų, kaip įgyvendinama politika. Atsakomybę elektoratui galima užtikrinti tik tuo atveju, jeigu biurokratus prižiūrės ir kontroliuos renkamieji pareigūnai. Gali atrodyti, kad pakanka subjektyvios at¬sakomybės jausmo, tačiau, kad visuomenės interesai būtų apsaugoti nuo pasitaikančių vyriausybės profesionalų užgaidų, būtina turėti ob¬jektyvesnių atskaitingumo priemonių. Moralinė atsakomybė teori¬joje yra puiku, tačiau praktikoje reikia politinės atsakomybės.
Nors Finerio teiginys yra perdėtas, ypač dėl įstatymų leidybos galimybių (netgi pageidavimo, kad ji tai darytų) tvarkyti konkre¬čius dalykus, iš jo analizės aiškėja, kad būtina nagrinėti formales¬nius institucinius metodus atsakomybei skatinti. Du tokie metodai -atstovaujama biurokratija ir visuomenės dalyvavimas – pastaraisiais metais pelnė ypatingą dėmesį ir iliustruoja teorinę šio klausimo svar¬bą. (Dėmesys šiems dviems metodams nemažina praktinės kitų re¬formų reikšmės – nuo ombudsmeno programos ir etikos komisijų iki atviruose susirinkimuose priimamų įstatymų.)
ATSTOVAUJAMOJI BIUROKRATIJA
Atstovaujamosios biurokratijos terminą, atrodo, sukūrė J. Donal¬das Kingsley (Donai Kingsley, 1944). Jo šalininkai teigia, kad biuro¬kratinėse įstaigose priimami sprendimai labiau atitiktų visuomenės pageidavimus, jeigu tų įstaigų personalas atspindėtų demografinius visuomenės požymius. Kingsley tikėjosi, kad ne elitinė, o klasiniu principu grindžiama britiškoji valstybės tarnyba sumažintų viduri¬niosios ir aukštosios klasių galimybes biurokratiškai vyrauti šioje šalyje. Itin sunki padėtis susiklostytų tuomet, jei žemesniųjų klasių interesams atstovaujanti partija ateitų į valdžią, o jos pastangoms reformuoti trukdytų užsispyrusi valstybinė biurokratija. Jeigu at¬stovaujamosios biurokratijos sąvoką taikytume Amerikos realybei, tai dažniausiai būtų koncentruojamasi į rasę, lytį bei etninę kilmę, kartu teigiant, kad žmonės iš tam tikrų grupių geriau atstovautų jų interesams valstybinėse (viešosiose) įstaigose. Atstovaujamosios biu¬rokratijos logika atrodo šiek tiek klaidinga dėl kelių priežasčių. Pa¬vyzdžiui, ištyrus, kokiai politikai pirmenybę teikia aukštesniojo lygio valstybės tarnautojai, paaiškėjo, kad priklausomybė nuo kilmės ir požiūrio yra menka. Negalima teigti, kad asmenys, atėję iš tam tikros grupės, iš tiesų atstovaus tos grupės interesams. Jie gali atstovauti pačiai biurokratijai arba profesinėms grupėms, kurių dalis yra jie patys, bet nebūtinai savo demografinės grupės interesams. Dėl vi¬sų šių priežasčių atstovaujamosios biurokratijos klausimas yra šiek tiek sudėtingesnis, negu pripažįsta jo šalininkai (pvz., Krislov, 1974). Nors atstovaujamoji biurokratija yra ribota ta prasme, kad negali garantuoti dėmesingumo, neturėtume ginčyti poreikio į vyriausy¬binius procesus įtraukti įvairias žmonių grupes. Įrodinėti, kaip kai kas darė, kad pozityvių akcijų programos, skirtos mažumų verbavi¬mui, išlaikymui ir paaukštinimui negarantuoja atstovavimo biuro¬kratijai, nėra pakankama priežastis tokioms programoms riboti. Pirma, nors tokie žmonės nebūtinai visais klausimais atstovauja sa¬vo demografinės grupės interesams, pagrindiniais klausimais jie at¬stovauja grupės interesams, ir taip stabdo galimus daugumos ekscesus. Be to, tokių asmenų dalyvavimas gali būti tiek simbolinis, tiek ir praktinis signalas, kad sprendimų priėmimo centrai yra pri¬einami ir kad, nors negalima tikėtis, kad institucijos būtinai rea¬guos į anksčiau labiausiai nuskriaustus žmones, tas institucijas galima paveikti. Kas nors turėtų bent norėti išklausyti.
PILIEČIŲ DALYVAVIMAS
IR DĖMESINGUMO REIKŠMĖ
Rimtos pastangos siekti tikro piliečių dalyvavimo buvo dedamos, žinoma, septintojo dešimtmečio pradžioje. Judėjimas į „maksima¬lų tikslingą dalyvavimą” arba „platų piliečių dalyvavimą” buvo išsa¬miai aprašytas, ir nebereikėtų jo plačiai svarstyti. Nors pati visuomenės dalyvavimo idėja turi precedentų ir tvirtą intelektuali¬nę bazę, jos įtraukimas į 1964 metų Ekonominių galimybių aktą šioje šalyje buvo ypatinga varomoji jėga. Tačiau praktikoje netur¬tingųjų įtraukimas į programas prieš skurdą tapo labai permainin¬gas, ypač kai aktyvus neturtingųjų dalyvavimas prieštaravo egzistuojančioms valdžios struktūroms. Tačiau kol buvo pripažinti šie konfliktai, visuomenės dalyvavimo principas jau buvo gerai įsi¬tvirtinęs. Kitos institucijos jau buvo ėmusios sekti Ekonominių ga¬limybių akto pavyzdžiu ir stengėsi įtraukti piliečius. 1966 metais visuomenės dalyvavimo idėja planuojant ir įgyvendinant programas buvo įtraukta į Pavyzdinių miestų įstatymą {Demonstration Cities Aci), ir toks žingsnis nors iš dalies atitiko ankstesnes miestų atnau¬jinimo programas, kuriose visuomenė dalyvaudavo su patariamojo balso teise. Municipalinės mokyklų valdybos taip pat pripažino de¬centralizacijos poreikį ir tai, kad mokyklų sistemos veikloje būtinas moksleivių, mokytojų ir tėvų dalyvavimas.
Universitetuose studentų reikalavimas leisti jiems dalyvauti pri¬imant sprendimus septintąjį ir aštuntąjį dešimtmetį buvo studentų judėjimų pagrindas. Tačiau visais panašiais atvejais kilo klausimų, ar tikroji galia perduodama klientų atstovams, ar ji lieka tiems, ku¬rie anksčiau kontroliavo organizacijos veiklą. Pavyzdžiui, ar pasta¬rosios aljanso formos ir toliau norės kontroliuoti klientų atstovus, ar jų kvalifikacija ir techninės žinios leis jiems toliau valdyti klientų grupes. Daugeliu atvejų klientų atstovai, įsitraukdami į sprendimus priimančius organus, neturėdavo pakankamai politinių įgūdžių, ta¬čiau gana greitai juos išsiugdydavo, dažnai net tiek, kad jų balsai tapdavo veiksmingi susidūrus su stebėtinai dideliais sunkumais. Ta¬čiau tokių atstovų galia greičiausiai buvo pervertinama. Daugeliu atvejų ten, kur buvo bandoma įdiegti kooptaciją, dalyviai reaguo¬davo taip smarkiai, kad jų galia pasidarydavo tikra ir prasminga. Nesvarbu, ar į viešųjų organizacijų personalą parenkant tam tikrų tipų žmones, bandoma reikalauti dėmesingumo, ar jų elgesį kon-j troliuoti iš už organizacijos ribų, būtina pripažinti, kad modernio¬siose viešųjų organizacijų teorijose responsyvumo klausimas yra pagrindinis. Viešųjų organizacijų esmė yra visuomeninių vertybių raiška, o jų narių atsakomybė yra kuo geriau tyrinėti, suprasti ir aiškinti visuomenines vertybes.
Esančiųjų viešosiose organizacijose pareiga – padėti visuomenei for¬muluoti savo poreikius, nustatyti svarbias, nors kartais paslėptas reik¬mes ir reikšti norą jas patenkinti.
Taigi dėmesingumo sąvoka reiškia ne vien reagavimą į tas vertybes, kurios yra viešai konstatuotos, ji apima ir tam tikrą vadovavimą, j kad klausimai būtų pateikti nagrinėti, aptarti ir galbūt išspręsti.

Tokia pozicija, pavyzdžiui, reiškia, kad teisingumo negalima siekti nesąžiningais būdais. Be to, tai galėtų reikšti, kad negalima siekti demokratinių tikslų nedemokratinėmis (elitinėmis, hierarchinėmis, autoritarinėmis) organizacijomis. Kad visi šie kriterijai būtų paten¬kinti, mums reikia demokratinio administravimo teorijosAkuri vi¬siškai skirtųsi nuo tų, kurias dabar galima rasti literatūroje apie viešąjį administravimą.
Tačiau esama požymių, kad tokią teoriją vis dar bandoma su¬kurti, o jos pavyzdžių bus pateikta toliau šiame ir kitame skyriuose. Tačiau pirmiausia turime išnagrinėti efektyvumo klausimą.
EFEKTYVUMAS VIEŠOJOJE POLITIKOJE
Greta visiems bendro susirūpinimo dėmesingumu, viešosios politi¬kos tyrinėtojams rūpėjo sprendimų dėl politikos efektyvumas ir veiks¬mai, kurių imtasi šiems sprendimams įgyvendinti. Šiame skirsnyje kalbėsime apie politikos analizę, kaip būdą esminiams sprendimams dėl politikos pagerinti. Kitame skirsnyje analizuosime specialią lite¬ratūrą apie įgyvendinimo procesą, kur aptariamas ir dėmesingumas, ir efektyvumas. Čia nebus apibendrinami bendrosios viešosios poli¬tikos darbai. Bus nurodytos kelios iškilios šios srities temos, kurios, atrodo, tiesiogiai veikia dar tebekuriamas viešųjų organizacijų teori¬jas. Ypatingas dėmesys bus skiriamas viešajai politikai didesniame politinės sistemos kontekste ir šiuolaikiniams požiūriams į viešosios politikos analizę bei vertinimą.

LOWIO „INTERESŲ GRUPIŲ LIBERALIZMAS”
Kitaip nei tie, kurie skatino labiau atstovaujamuosius administravi¬mo procesus, Theodoras Lowis (Theodor Lowi) savo knygoje „Libe¬ralizmo pabaiga” (The End of Liberalism, 1969) teigia, kad dėmesingumas priklauso nuo efektyvumo valdžioje atgaivinimo. Lo-wis pripažįsta, kad septintąjį dešimtmetį valdžios institucijos buvo smarkiai išplėstos, kadangi politinė sistema pasidavė organizuotų visuomenės grupių, kurios sugebėjo savo pažiūras primesti valdžios, interesams. Valdžia prisiėmė atsakomybę už programas, kurių pa¬geidavo tos grupės, ir sukūrė dideles agentūras toms programoms vykdyti. Tos agentūros, tvirtina Lowis, prisiėmė gerokai per daug veiksmų laisvės, nors tuos įgaliojimus galėjo pateisinti teigdamos, kad atstovauja visuomenės valiai. Lovviui atrodo, kad tokia padėtis kenkia formalumui ir kryptingumui, kurio reikia efektyviam politi¬kos planavimui, reikalauja kur kas legalistiškesnės (prisilaikančios įstatymo raidės), arba „įstatymiškesnės”, demokratijos. Mūsų da¬bartinio požiūrio į valdžią šaknų Lowis randa dvidešimtojo amžiaus pradžioje, kai įsivyravusios kapitalizmo vertybės beveik išstūmė liau¬dies valdžią. Nors visuomenės industrializacija kai kam atnešė ma¬terialinės naudos, ji sukūrė ir problemų, kurių negalėjo išspręsti. Kapitalizmui nepavyko visiems suteikti žadėtų socialinių gėrybių, todėl tai galiausiai privedė prie jo, kaip visuomenės filosofijos, mir¬ties. Filosofijos pakaitalas, kurį Lovvis pavadino „interesų grupių liberalizmu”, išaugo iš dviejų susijusių šaltinių, kurie maitinosi vie¬nas iš kito. Pirmasis buvo vis didėjantis dėmesys socialinių ir politi¬nių procesų racionalumui, modeliuojamam pagal technologinius ir industrinių organizacijų laimėjimus. Weberio aptartą visuome¬nės industrializaciją su išskirtiniu dėmesiu hierarchijai ir darbo padalijimui puikiai iliustravo industrinė Amerika. Tačiau raciona¬lizacija reiškė ir kontrolę, galėjimą reguliuoti bei tvarkyti žmogaus ir mechaninę veiklą. Pagal šią logiką dėmesį individo prerogatyvai greitai pakeitė dėmesys socialinei kontrolei. Vyriausybei ši minties kryptis suteikė „pozityvesnį” vaidmenį, kuris leido jai imtis veiks¬mų, kad subalansuotų galimus vadovybės ir darbo jėgos, technolo¬gijų ir industrializacijos perviršius. Šis naujas požiūris, pavadintas „statizmu”, atsirado Roosevelto laikais ir užvaldė šios šalies politi¬nių lyderių mąstyseną. Kita kryptis, susijusi su naujoviškos visuo¬menės filosofijos raida, buvo atsiradimas daugybės konkuruojančių organizuotų grupių, kurių kiekviena rėmė savo ypatingus intere¬sus. Žinoma, buvo vadovybė ir darbo jėga, tačiau buvo ir rasinių bei etninių grupių, prekybos asociacijų, vartotojų grupių, netgi re¬liginių organizacijų. Pati vyriausybė buvo viena iš tokių interesų gru¬pių, tikriausiai pati svarbiausia, tačiau vis dėlto viena iš daugelio. Visais atvejais dėl padidėjusio administracijos vaidmens buvo jaučiama ypatinga parama. Visos grupės buvo suinteresuotos admi¬nistravimu ir organizacija, visos kaip įmanydamos savo vidinei veik¬lai ir aplinkai stengėsi suteikti administracinę struktūrą ir įdiegti administracinius procesus. Grupė, kurią administravimas paver¬čia organizacija, tampa dėmesio centru ir todėl grupių bei or¬ganizacijų sąveika tampa kur kas reikšmingesnė. Rinkos konkurenciją vis labiau išstūmė grupių konkurencija, arba pliura¬lizmas. Šių dviejų srovių – statizmo ir pliuralizmo derinys – leido atsirasti interesų grupių liberalizmui, kurį Lowis apibrėžia taip (1969, p. 51): „Tai liberalizmas, nes yra optimistiškas valdžios at¬žvilgiu. Jis valdžiai ketina skirti pozityvų ir vis svarbesnį vaidmenį, kurį lemia aukščiausi jausmai. Pagal jį tai, kas tinka valdžiai, tinka ir visuomenei. Tai interesų grupių liberalizmas, kadangi jam būti¬nos ir geros atrodo tokios esminės veiklos kryptys, kurios prieina¬mos visiems organizuotiems interesams ir jų pretenzijų nevertina nepriklausomi vertintojai.”
VALDŽIOS PRIEVARTA
Kitoje vietoje Lowis (1974) apibrėžia keturias valdžios funkcijas: reguliavimo, perskirstymo, paskirstymo ir konstitucine. Šios funk¬cijos kyla iš vyriausybės galios prievartos formų skirtumų: prievarta gali būti tiesioginė: taikoma tiesiogiai arba iš tolo. Veiklos kryptys, susijusios su tiesiogine prievarta, vadinamos reguliavimo priemonė¬mis. Reguliavimo politika neleidžia individams peržengti priimti¬no elgesio ribų. Jos skalė plati: nuo baudžiamosios teisės, apribojančios individų elgesį, iki federacinių draudimų, susijusių su neteisėtu darbo jėgos panaudojimu ir darbo vietos sauga. Per¬skirstymo politika taiko tiesioginę prievartą, tačiau daro tai iš tolo. Tai paprastai susiję su vienos grupės apmokestinimu, kad naudos gautų kita grupė: pavyzdžiui, per gyvenimo gerovę, sveikatos ap¬saugą, būsto subsidijavimo politiką. Paskirstymo politika, dažniau¬sia federacinėje vyriausybėje, susijusi su nuotoline individo prievarta. Pagal šią politiką bendrosios mokesčių įplaukos naudo¬jamos individualiems poreikiams tenkinti, pavyzdžiui, ūkiams subsidi¬juoti (tai duoda naudos, jeigu imamasi tam tikrų priemonių), aplinkai tyrinėti bei valstybiniam draudimui (pavyzdžiui, draudimui nuo po¬tvynių). Konstitucinė politika taiko nuotolinę prievartą per aplinką. Ją ypač keblu apibrėžti, nes apima tokias veiklos kryptis: rinkimų apygardos ribų pakeitimą, kuris tik netiesiogiai liečia piliečius; na¬cionalinės gynybos politiką, kurioje valdžia suvokiama kaip sude¬damoji dalis ir kuriai agentūros teikia paslaugas. Valdžia daro įtaką įvairioms veiklos kryptims, tačiau labiausiai ji jaučiama svarbesnėse reguliavimo ir perskirstymo politikos srityse, kur diegiamos specia¬lios informacijos, kompetencijos ar klientų paramos sistemos, t.y. kur kaupiami pagrindiniai interesų grupių liberalizmo ištekliai. Prie¬vartą reikia įteisinti, todėl interesų grupės daro taip: „vengia įstaty¬mų… privačioms šalims perleidžia įgaliojimus formuoti viešąją politiką” ir skatina naująją atstovavimo ideologiją (Lowi, 1969, p. 44). Ši ideologija liaudies vaidmens sąvoką bando taikyti akty¬vesnei ir labiau prievartinei valdžiai, ypač administracinėms agen¬tūroms, per kurias ji vykdo savo įgaliojimus (p. 63). Įstatymų leidyba jau nėra svarbiausia institucija, formuojanti politiką, nes politikos kūrimas perduodamas įgyvendinančioms agentūroms. Formalų ir oficialų normų nustatymą pakeičia sandorių ir derybų sistema. „Li¬beralizmas išimtinei politikos formavimo teisei priešinosi tik todėl, kad perkeltų ją į politikos įgyvendinimo sritį” (p. 297). Tokia vy¬riausybė negali būti nei reaguojanti, nei efektyvi. Lowis savo atsa¬kyme dar kartą akcentavo, kad įstatymus priima įstatymų leidžiamoji valdžia, o normas nustato administracija. Tai susistemina visus įma¬nomus santykius ir dėl to išnyksta poreikis veikti savo nuožiūra ar sudarinėti sandorius arba derėtis dėl veiksmų laisvės. Aišku, toks sprendimas tėra ugnies malšinimas ugnimi, nes jis skatina sistemin-gesnį ir detalesnį norminimą (arba racionalizaciją), kaip būdą nor-minimo (arba racionalizacijos) negerovėms ištaisyti. Be to, jis sutvirtina įstatymų leidybos vaidmenį ir daro tai taip, kad sukurtų dar vieną interesų grupę – pačią įstatymų leidybą; įstatymų leidy¬bai, kad jos veikla būtų tokia visapusiška ir plati, kaip siūlė Lowis, reikėtų daugiau personalo ir administracijos paramos. Tačiau šie dalykai yra kur kas mažiau svarbūs negu tai, kad Lovvis visiškai pritaria elito valdžiai, t.y. valdžiai kelių privilegijuotųjų, kurie val¬džios vadžias laiko savo rankose ir, ją vykdydami, yra beveik nevar¬žomi institucinių apribojimų. Šiuo požiūriu atstovavimas geriausiu atveju yra rinkiminių metų reiškinys, mažiau svarbus nei pastangos centralizuoti ir formalizuoti valdžios įgaliojimus siekiant didesnio jos efektyvumo. Kadangi valdžios ir piliečių dalyvavimo tikslai nu¬statant šiuos tikslus atrodo savaime suprantami ir kadangi Lowis savo dėmesį koncentruoja į priemones šiems tikslams pasiekti, ga¬liausiai jis siūlo tokią pat administruojamos visuomenės viziją, kaip ir administracinio valdymo teoretikai – centralizuota valdžia ne tik siekia racionalumo, bet ir bando jį apibrėžti.
POLITIKOS ĮGYVENDINIMO ATRADIMAS
Lowis kritiškai vertino valdžios vaidmenį įgyvendinant politiką, o kiti tą vaidmenį pripažino ir bandė suvokti, kaip politikos įgyvendi¬nimas gali nukreipti ją nuo pradinio valdžios politikos kurso. Ka¬dangi politikos proceso tyrinėtojai kruopščiau išnagrinėjo efektyvumo temą, tai yra politikos galimybes duoti trokštamų rezultatų, darosi aišku (kaip pabrėžė Lowis), kad neužtenka paprasčiausiai įstaty¬miniu dekretu paskelbti politiką. Politika nenustatoma vakuume, todėl ir vykdoma ne vakuume. Viešosios politikos įgyvendinimą vei¬kia daugybė aplinkos veiksnių. Be to, net neveikiant aplinkos veiks¬niams ir biurokratinėms agentūroms, įgaliotoms vykdyti konkrečią politiką, kartais nepavyksta to padaryti. Dėl įvairių priežasčių – ri¬botų išteklių, netinkamos organizacinės struktūros, neefektyvaus komunikavimo, prasto koordinavimo – politikos formuotojų nu¬statyta politika nevykdoma taip, kaip numatyta. Šie politikos vyk¬dymo apribojimai aptariami gausioje literatūroje apie politikos įgyvendinimą.

Politika nenustatoma vakuume, todėl ir vykdoma ne vakuume. Viešo¬sios politikos įgyvendinimą veikia daugybė aplinkos veiksnių.
Šis naujas dėmesys įgyvendinimo problemoms keliais svarbiais aspektais siejasi su viešųjų organizacijų teorijos raida: daugiau dėmesio skiriama svarbiems aplinkos ir tarporganizaciniams veiksniams, veikiantiems organizacijos darbą, viešasis administra¬vimas nagrinėjamas platesniame viešųjų sprendimų priėmimo kon¬tekste, pripažįstant viešosios (valstybinės) biurokratijos vaidmenį visuomeninių vertybių raiškoje. Tačiau kitais atžvilgiais politikos įgy¬vendinimo tyrinėjimas reiškia viešojo administravimo tyrinėjimų re¬gresiją: politikos formavimo ir politikos vykdymo atskyrimas tiksliai kartoja senąją politikos ir administravimo dichotomiją, todėl dau¬gelis politikos procesų tyrinėtojų, nekritiškai sutikdami su tokiu at¬skyrimu, nepripažįsta biurokratijos vaidmens formuojant visuomenines vertybes, ir nesiima demokratinio atskaitingumo te¬mos. Be to, dėl akivaizdaus kai kurių politikos įgyvendinimo tyri¬nėtojų naivumo jų darbai per pastaruosius trisdešimt ar keturiasdešimt metų atrodo panašūs į ankstyvuosius administraci¬nio valdymo tyrinėtojų darbus, o ne į vėlesnių ir rafinuotesnių au¬torių veikalus.
POLITIKOS FORMAVIMAS IR VYKDYMAS
Jeffrey Pressmanas (Jeffrey Pressman) ir Aaronas Wildavsky (Aaron Wildawsky) buvo vieni pirmųjų, nagrinėję įgyvendinimo temą savo knygoje „Įgyvendinimas: kaip didieji Washingtono lūkesčiai griau¬nami Oaklande arba kodėl reikia stebėtis, kad federacinės progra¬mos apskritai veikia” (1973) (Implementation: How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland; Or, Why it is Amazing that Federal Programs WorkatAll). „Įgyvendinime” išsa¬miai aprašoma ir analizuojama konkreti ekonominės plėtros pro¬grama Kalifornijoje, Oaklande -vietovėje, kurioje reikalų negalima pavadinti visiškai sėkmingais. Pagrindinis Wildawsky ir Pressmano teiginys buvo tas, kad politikos formavimo ir politikos vykdymo san¬tykių paprastumas yra apgaulingas. Pavyzdžiui, jie daro išvadą, kad šiuo atveju „atrodžiusi paprasta, programa tapo labai sudėtinga dėl daugybės dalyvių, gausybės skirtingų požiūrių bei ilgo ir skausmin¬go sprendimų priėmimo kelio, kurį reikėjo išvalyti” (p. 94). Netgi iš pažiūros visiškai nesudėtingas programas sudarė daugybė skir¬tingų konkuruojančių interesų, atstovaujančių labai nesuderina¬miems požiūriams į daugelį skirtingų, nors tarpusavyje susijusių klausimų. Daugeliu atvejų tie interesai trukdė įgyvendinimo pro¬cesui. Pressmano ir Wildawsky atsakymas į šį atradimą glūdi šiek tiek painiame santykių tarp politikos formavimo ir politikos įgy¬vendinimo aptarime. Labai panašiais žodžiais į daugiau kaip prieš penkiasdešimt metų parašytus Franko Goodnovvo {Frank Good-now), Pressmanas ir Wildawsky (1973, p. xix) teigia, kad politiką ir įgyvendinimą galima atskirti, vadovaujantis analitiniais tikslais:,įgy¬vendinimas… reiškia vykdyti, pasiekti, padaryti, pateikti, užbaigti. Tačiau kas yra įgyvendinama? Be abejonės, politika.” Bet Pressma¬nas ir Wildawsky (1973, p. 143) taip pat teigia, kad įgyvendinimas neturėtų būti atskirtas nuo politikos ir kad daugelio problemų, iš¬kilusių Oaklando projektui, galima buvo išvengti, jeigu formuluo¬jant programas daugiau dėmesio būtų buvę skirta įgyvendinimui. „Didelė problema, kaip suprantame, įgyvendinimo problemas pa¬daryti pradinio politikos formulavimo dalimi.” Vienas būdų tai pa¬daryti – tai sukurti sistemas, kurios sumažintų kišimąsi į įgyvendinimo procesą, pavyzdžiui, sumažinti reikalaujamą tikrini¬mų skaičių. Antras būdas įtraukti įgyvendinimo problemas į pradi¬nį politikos formavimą „būtų tiek pat dėmesio skirti organizacinio mechanizmo programai įgyvendinti, kiek jo skiriama programai pra¬dėti” (p. 144-145). Bet kuriuo atveju reikalavimas galėtų būti toks: politikos formuotojai turėtų pripažinti įgyvendinimo sunkumus ir neleisti kištis kitiems, kurie galėtų paveikti programos kryptį. Šį tei¬ginį formuluojant radikaliau, galima sakyti, kad geriausia apsauga nuo atvirų sistemų užgaidų yra uždarumas. Tačiau, be abejo, for¬mavimo ir įgyvendinimo dichotomijos išardymas, kai suteikiama daugiau kontrolės politikos formuotojams, yra sprendimas suma¬žinti vietinių ir regioninių grupių įtaką. Žinoma, tai, kas vienam žmogui yra įgyvendinimo nesėkmė, kitam gali atrodyti demokra¬tijos triumfas. Kaip dėmesys efektyviam įgyvendinimui, kuriuo grin¬džiama Pressmano ir Wildawsky pozicija, yra nepaneigiamas, taip sunku nepaisyti jų siūlomo sprendimo – administracinio valdymo. Suteikus daugiau teisių priiminėti vertybinius sprendimus politi¬kos formuotojams ne panaikinama formavimo ir įgyvendinimo di¬chotomija, o tik pakeičiamos jos sąlygos. Renkasi viršininkai, o vykdo pavaldiniai – tai tik dar viena politikos ir administracijos skilimo versija.

POLITIKOS FORMUOTOJŲ ŽAIDIMAI
Įdomią priešingybę Pressmano ir Wildawsky dėmesiui randame Eu-gene’o Bardacho (Eugene Bardach) knygoje „Įgyvendinimo žaidi¬mas” (The Implementation Game, 1971). Jis nagrinėja įvairius interesus, kuriems atstovaujama federaciniuose, valstijos ir muni¬cipaliniuose santykiuose ir tuos interesus, kurie viešąjį sektorių vi¬suose lygiuose sieja su privačiomis ir pusiau privačiomis grupėmis bei organizacijomis. Apžvelgęs visų šių grupių sąveiką Bardachas pripažįsta, kad pastangos siekti efektyvesnių politikos procesų la¬biau centralizuojant kontrolę yra šiek tiek ribotos, todėl įgyvendi¬nimo procesui apibūdinti jis pasirenka žaidimo metaforą. Vartodamas „žmonių žaidimų” metaforą Bardachas analizuoja įvai¬rius sandorių sudarymo ir derybų būdus, susiklostančius įgyven¬dinimo procese. Susiformuoja aiškesnė ir konceptualesnė įgyvendinimo proceso ir žaidimų, trukdančių efektyviai vykdyti vie¬šąją politiką, samprata. Pavyzdžiui, Bardachas pabrėžia, kad dėl to įgyvendinimo politika, kurią išskiria veiklos kryptis, yra užėmusi gy¬nybos poziciją. Tačiau daugiausiai, matyt, pasako baigiamoji pa¬straipa. Čia Bardachas rašo apie įgyvendinimo tyrinėjimą: „Svarbiausios problemos, iškylančios viešajai politikai, beveik visa¬da susijusios ne su įgyvendinimu, o su pagrindinėmis politinių, eko¬nominių ir socialinių teorijų problemomis” (p. 283).
POLITINIAI IR EKONOMINIAI VEIKSNIAI
Daugelio politikos įgyvendinimo tyrinėtojų dėmesys telkiamas į kon¬krečių agentūrų (institucijų), dalyvaujančių politikos procese, tar¬pusavio santykius, kiti koncentruojasi į savybes, kurios veikia jų gebėjimą pasiekti pageidaujamų rezultatų. „Viešųjų organizacijų politinėje ekonomikoje” (The Political Economy of Public Organi-zations, 1973) Gary Wamsley ir Mayeris Zaldas (Gary Wamsley, Ma-yer Zald) bando nustatyti viešųjų organizacijų vietą tam tikrame politiniame ir ekonominiame kontekste, o paskui imasi nagrinėti jų vidinę veiklą ir „organizacinės struktūros bei proceso padarinius politikos įgyvendinimui” (p. 11). Užuot įgyvendinus gana grandio¬zinį užmojį įtvirtinti „sistemingą empirinę viešojo administravimo teoriją” (p. 93), savo knygoje jiems pavyksta tik aprašyti ir suskirs¬tyti kategorijomis įvairius organizacinio gyvenimo aspektus; jų at¬virumas ir paprastumas daugeliui politikos proceso tyrinėtojų pasirodė gana patrauklus. Wamsley ir Zaldas terminą politinė eko¬nomija vartoja gana ribota prasme – kad organizacijas, ypač viešą¬sias, veikia ir politiniai, ir ekonominiai veiksniai. Politinius veiksnius paprastai pripažįsta pliuralistinė teorija, pagal kurią pripažintos ver¬tybės yra galios ir interesų sąveikos rezultatas, o ekonominiai veiks¬niai yra tokie, kurie veikia rinką ir prekių bei paslaugų mainus. Tokiu atveju politiniai ir ekonominiai veiksniai veikia ir vidinius, ir išori¬nius organizacijos funkcionavimo aspektus. Politikos ir ekonomi¬kos bei vidinė ir išorinė dichotomija sudaro keturių elementų klasifikacinę organizacijos struktūrą ir procesą; šiuo aspektu Wamsley ir Zaldas siūlo analizuoti viešųjų organizacijų veiklą. Išorinė politinė aplinka panaši į kitose įgyvendinimo politikos studijose ap¬tartąją – tai iš esmės yra sąveika tarp savų interesų turinčių grupių ir agentūrų pačioje vyriausybėje bei už jos ribų, ir daranti poveikį kiekvienos organizacijos bandymams siekti savo tikslų. Priešingi, ekonominiai veiksniai, yra nukreipti į organizacijos sąnaudas ir re¬zultatus: kiek personalo, išteklių ir pan. ji paima iš aplinkos ir ką grąžina aplinkai bei platesnei „industrinei struktūrai”, kurios dalis yra ir pati (JVamsley and Zald, 1973, p. 21). Vidinė politika – tai institucionalizuota galios ir valdžios struktūra pačioje organizaci¬joje, taip pat reikalavimai tai galios struktūrai. (Anthony Dovvnsas {Anthony Downs) savo knygoje „Biurokratijos vidus” (Inside Bu-reaucracy, 1967) taip pat smulkiai aprašo šią organizacijos galią.) Vi¬dinė ekonomika apima valdžios modelius, tačiau iš esmės tik tuos, kurie susiję su užduoties vykdymu: „Ji skirta organizacinėms prie¬monėms, o ne užduočių nustatymui” (JVamsley and Zald, 1973, p. 22).

POLITIKOS ANALIZĖS METODAI
Nors Lowis ir įgyvendinimo teoretikai daugeliu aspektų skiriasi, jie sutaria dėl dviejų pagrindinių dalykų: politikos formavimas yra le¬miama vyriausybinio proceso dalis, todėl turi būti centralizuota ir racionalizuota. Modernioji politikos analizė stengiasi atsiliepti į šį poreikį nagrinėti socialinę veiklą. Tačiau per kelerius pastaruo¬sius metus politikos analizė pati pasirodė esanti galinga socialinė jėga. Politikos analizės judėjimas, su savo sistemomis ir organi¬zacijomis, žurnalais ir monografijomis neabejotinai turįs daugiau judėjimo požymių negu naujasis viešasis administravimas kada nors tikėjosi, įkūnija politinį mąstymą šioje šalyje. Judėjimo idėja yra aiški: raktas į efektyvią valdžią yra racionaliausias priemonių institucijos tikslams pasiekti nustatymas. Pozityviojo socialinio mokslo metodais geriausiai galima nustatyti tokias priemones, kuriomis išmokyti naudotis (politikos analitikai, o ne vadovai) in¬dividai geriausiai galės vadovauti ateičiai. Daugelis neabejotinai sveikina tokią pakraipą, tačiau politikos analizę taikant įvairiuose socialinio ir politinio gyvenimo etapuose kyla tam tikrų pavojų. Mūsų nuomone, didesnis pavojus yra tas, kad metodas gali būti pakylėtas iki modelio ar viešosios organizacijos teorijos lygmens. Galima išvardyti mažiausiai tris su tuo susijusias problemas. Pir¬ma, politikos analizė, kaip ir kiti instrumentiniai mokslai, skatina nekritiškai pripažinti egzistuojančius tikslus. Sutelkusi dėmesį į tų tikslų siekimą, ji nusigręžia nuo pačių tikslų nagrinėjimo. Visuo¬meninės vertybės pripažįstamos statiškos, sustingusios laike, o ne kaip žmonių veiklos produktas. Toks požiūris neabejotinai sutvirti¬na egzistuojančias visuomenines vertybes, o pokyčiai ne tik neuž¬tikrinami, bet jiems nepaliekama net galimybės. Jei pokyčiai ir būtų įmanomi, nebūtų jokių norminių reikalavimų, kurie reglamentuo¬tų mūsų veiksmus. Instrumentinis pasaulis nenumato moralinio są¬moningumo. Antra, sudaiktinimas veda prie to, kad svarstomos tik tos temos, kurios susijusios su pačiu metodu. Pavyzdžiui, vienas iš¬kilus politikos analitikas (Scioli, 1979, p. 42) pasisakė už analitikų „naują sąmoningumą”, kuris jiems leistų veikti dėl „tikslų ir išma¬tuojamų rezultatų”. Matyt, objektyviai neįvertinamų veiklos kryp¬čių neturėtų būti imamasi. Rezultatas yra tas, kad metodas sistemina socialinius ir politinius santykius, užuot juos atspindėjęs. Šį aspek¬tą iškalbingai aptarė Peteris deLeonas (Peter deLeon, 1992). Jis tei¬gė, kad politikos analizė ir programų vertinimas labiau turėtų būti susietas su piliečiais, o tai pasiekti galima tik „demokratizavus” po¬litikos analizę. „Esmė – didinti piliečių dalyvavimą reiškiant ir for¬muojant viešosios politikos programas. Politikos analitikai turėtų sukurti budus (ir aktyviai jais naudotis), kaip sužinoti piliečių as¬meninį požiūrį ir įtraukti jį į politikos formavimo procesą (p. 127). DeLeonas linkęs pripažinti tai, ką ignoravo kiti politikos tyrinė¬tojai – kad pavojus kyla pačiam jų disciplinos pagrįstumui. Tre¬čia, politikos analitikai siekia išspręsti teorijos ir praktikos dichotomiją: verčia praktiką atitikti teoriją, o ne atvirkščiai. Dau¬gelis, ieškodami alternatyvių būdų santykiams tarp teorijos ir prak¬tikos konceptualizuoti, ėmėsi teorijos ir praktikos klausimo. Tai bus nagrinėjama kitame skyriuje. Tačiau jei teorija ir praktika iš¬siskiria, reikėtų vykdyti tokią praktiką, kuri atitiktų teoriją – šiuo atveju visoje vyriausybėje įsteigti analitikų, kurie ištikimi moksli¬niam metodui, tinklą. Tam reikia naujos racionalių ir praktiškų analitikų profesijos, ugdomos universitetuose ir politikos centruo¬se (moksliniuose institutuose), ir visose vyriausybinės biurokratijos srityse, netgi Kongreso rūmuose (Meltsner, 1980, p. 249). Naujie¬ji analitikai turi būti racionalūs ta prasme, kad galėtų reaguoti į biurokratijos interesus (taigi ir priimtų jos nurodytus tikslus bei problemas). Jeigu, kaip sakė Waldo, instrumentinis mąstymas lin¬kęs apimti visas žmogaus veiklos sritis, tai, be abejonės, moder¬nieji politikos analitikai yra vieni iš tos politikos pirmutinių ir nelabai slaptų tarpininkų.
VINCENTO OSTROMO „INTELEKTUALINĖ KRIZĖ”
Šio kritinio požiūrio reikšmė bus nagrinėjama vėliau, kai analizuo¬sime tai, kas vadinama „naujuoju viešuoju valdymu”. Tačiau dabar turėtume sugrįžti prie teiginio, pareikšto šio skyriaus pradžioje: jog viešosios politikos studijos, nors vis dar laikydamosi svarbaus paža¬do padėti mums suvokti viešąsias organizacijas, savo pažado ne¬įvykdė. Viena išimtis iš tokio vertinimo galėtų būti Vincento Ostromo darbas. Tačiau ir čia rezultatai yra nevienareikšmiški. Tam tikru atžvilgiu Ostromas atstovauja tam, kas buvo geriausia politi¬kos studijose – jis nagrinėja pagrindines socialines ir politines vertybes, suvokia kai kuriuos šių vertybių ir viešųjų įstaigų santykio aspektus, bando viešųjų organizacijų veiklai pritaikyti demokratines normas. Tačiau jo metodologiniai įsitikinimai trukdo išplėsti anali¬zę tiek, kiek galima būtų tai padaryti. Antra vertus, Ostromas vie¬šųjų organizacijų tyrinėtojui pateikia svarbios medžiagos, todėl jo darbą reikia nagrinėti gana atsargiai.
PAGRINDINIAI VISUOMENĖS PASIRINKIMO TEORIJOS ELEMENTAI
Ostromas (Ostrom and Ostrom, 1971) bando atsitraukti nuo, jo su¬pratimu, išskirtinio dėmesio biurokratijai Amerikos viešajame ad¬ministravime, ir pasuka link platesnės kolektyvinės veiklos sąvokos. Jis teigia, kad vyraujanti viešojo administravimo teorijos kryptis nuo Wilsono bent jau iki Simono dėmesį skyrė administracinio proceso efektyvumui, kurio buvo siekiama per centralizaciją ir kontrolę. Re¬zultatas buvo Amerikos viešojo administravimo „intelektualinė kri¬zė”, kurioje praktikai ir teoretikai nepakankamai suvokė savo identiškumą ir turėjo per mažai pasitikėjimo, kadangi iškildavo vis sunkesnių problemų (p. 205). Išeities iš šios krizės Ostromas ieško visuomeninio pasirinkimo teorijoje. Jo pastangos grindžiamos tri¬mis pagrindiniais elementais, kurių pirmasis yra „metodologinio individualizmo” koncepcija, prielaida, kad individas -individualaus sprendimų priėmėjo atstovas – yra pagrindinis analizės vienetas. Individualus sprendimų priėmėjas, daugeliu atžvilgių panašus į kla¬sikinį „ekonomikos žmogų”, laikomas turinčiu savų interesų, ra¬cionaliu ir siekiančiu didinti savo naudą. Sakydamas „turintis savų interesų” Ostromas turi omeny, kad kiekvienas individas pirmeny¬bę teikia dalykams, galintiems skirtis nuo kitų žmonių nuomonės; „racionalus” Ostromui reiškia, kad individai kintama tvarka gali klasifikuoti alternatyvas, „maksimizacija” Ostromas vadina stra¬tegiją, pagal kurią bet kurioje sprendimo priėmimo situacijoje individas siekia didžiausios naudos (p. 205). Kaip Simono „admi¬nistracinis žmogus” arba klasikinis „ekonomikos žmogus” Ostro-mo individualus sprendimų priėmėjas neatstovauja jokiam konkretaus individo elgesiui, bet atspindi tai, ko mes tikėtumėmės iš racionalaus (ar daugiausia racionalaus) individo tam tikromis ap¬linkybėmis. (Reikia pabrėžti, kad Ostromas šiuo požiūriu nekriti¬kuoja Simono darbo, tačiau apgailestauja, kad šis nepritaikė savo koncepcijos plačiau, už organizacijos ribų, ir neįtraukė į ją kolekty¬vinės veiklos.) Antras visuomenės pasirinkimo teorijos bruožas glūdi „viešosios gėrybės, kaip tam tikro reiškinio, siejamo su viešųjų ins¬titucijų produkcija, konceptualizacija” (p. 205). Viešosios gėrybės nuo privačių, kurias galima išmatuoti, pateikti rinkai ir laikyti, ski¬riasi dėl to, kad jos yra visiškai nedalios. Viešąja gėrybe, suteikta vienam asmeniui arba grupei, galės naudotis visi. Pavyzdžiui, kraš¬to apsauga, ginanti ką nors šalyje, gina visus. Tarp privačių ir viešų¬jų gėrybių yra daugybė tarpinių situacijų, kuriose gėrybių bei paslaugų gamyba ir suvartojimas susijęs su perviršio efektais, arba „eksternalijomis”, kurių nėra normaliuose rinkos mechanizmuose. Siekdami šių įvairaus pobūdžio gėrybių ir naudos, individai suku¬ria įvairių strategijų. Pavyzdžiui, tam tikromis sąlygomis individai galėtų kurti iniciatyvines grupes, kad dalyvautų kolektyvinėje veik¬loje, kuri teiktų individualios naudos. „Viešosios įstaigos nėra tie¬siog biurokratiniai dariniai, teikiantys tokias paslaugas, kokias kažkas esantis aukščiau jiems liepė teikti. Viešosios įstaigos supran¬tamos kaip būdas sprendimų priėmimo pajėgumams paskirstyti, kad būtų teikiamos viešosios gėrybės ir paslaugos ir atsiliepiama į indi¬vidų preferencijas skirtinguose socialiniuose kontekstuose” (p. 207). Trečias visuomenės pasirinkimo bruožas yra idėja, kad skirtingos sprendimo struktūrų formos (sprendimų priėmimo taisyklės ar tvar¬ka) darys skirtingą poveikį individų, ieškančių didinimo strategijų, elgesiui. Viešųjų organizacijų tyrinėtojo pagrindinis klausimas yra: ar individas tikėtųsi daugiau naudos gauti iš vienos, integruotos biu¬rokratinės struktūros, ar iš daugelio organizacijų darinio? Šią išva¬dą Ostromas daro laikydamasis visuomenės pasirinkimo logikos: „Jeigu sritį, kuri yra susijusi su viešųjų gėrybių ir paslaugų teikimu, galima būtų tiksliai nusakyti taip, kad visi, kuriuos tai potencialiai veikia, liktų atitinkamos jurisdikcijos ribose, o eksternalijos neišsi-lietų ant kitų, tokiu atveju viešosios įstaigos galėtų veikti gana au¬tonomiškai” su ta sąlyga, jog prievartinė galia nebus naudojama teisėms iš tam tikrų asmenų atimti (p. 211). Be abejonės, toks sprendimas neatitinka to, ką Ostromas supranta kaip vyraujantį požiūrį Amerikos viešajame administravime, kuriame akcentuoja¬ma centralizacija ir kontrolė. Priešingai, iš Ostromo analizės išplau¬kia mintis apie konstitucinį susitarimą, kuris apibūdintų darinį, susidedantį iš kelių organizacijų su iš dalies sutampančiomis juris¬dikcijomis ir valdžios, veikiančios skirtinguose vyriausybės lygiuo¬se, fragmentacija. (Įdomu tai, kad Ostromas randa gausių istorinių pavyzdžių, tokią federacinės sistemos sampratą palaikančių JAV įkūrėjų darbuose, nors ir pripažįsta, kad kituose jų aiškinimuose buvo teigiamas labiau centristinis požiūris.)
„DEMOKRATINIO ADMINISTRAVIMO” TEORIJA
Visuomenės pasirinkimo teoretikų darbuose Ostromas aptinka tei¬ginį, palaikantį idėją apie darinius valstybiniame sektoriuje, susi¬dedančius iš daugelio organizacijų. Jie primena viešąsias įstaigas, kurios veikia gana nepriklausomai ir yra grindžiamos klientų pa¬ramos mobilizavimu. Pagrindinis vienetas – įmonė ar įstaiga – veik¬tų žemiausiame lygmenyje, atitinkančiame jos darbo pobūdį. Vieta, kur eksternalijos įsiskverbia į kitas sritis, galėtų tapti šalti¬niu antrajam organizacijos lygiui, ir taip toliau; tokios priemonės kaip pervedimai ir negrąžinamos paskolos galėtų būti naudoja¬mos ryšiams pagerinti tarp atskirų lygių ir tarpusavyje susijusių to paties lygio vienetų. Šiuo požiūriu hierarchijos ir centralizacijos sąvokos, jau seniai tapusios pagrindinėmis vyraujančioje viešojo administravimo srityje, nebeveikia visose situacijose. Jos netgi nėra efektyviausi viešųjų gėrybių paskirstymo mechanizmai. Jų vietoje Ostromas (1974, p. 111-112) siūlo „demokratinio administravi¬mo” teoriją. Kaip pakaitalas Wilsono paradigmai, kurią Ostro¬mas pasmerkia kaip neatitinkančią Amerikos demokratijos idealų, demokratinio administravimo teorija nukreiptų dėmesį nuo „su¬sirūpinimo organizavimu į galimybes, kuriu individai gali siekti daugiaorganizacinėje aplinkoje” (1974, p. 132). Palaikoma naujo¬sios politikos analizės, kuri savo dėmesį telkia į egzistuojančių or¬ganizacijų ribotumus, demokratinio organizavimo teorija galiausiai garantuotų lankstumą ir reagavimą, kurie nuo pradžių buvo Ameri¬kos svajonė (Ostromas savo visuomenės pasirinkimo teoriją išsamiau išdėstė antrajame „Sudėtinės respublikos politinė teori¬ja” (Political Theory of a Coumpound Republic) leidime; jame pateikia naują Madisono ir Hamiltono minčių analizę, labiau atitinkančią jo tezę apie decentralizuotą, rinkos orientacijos valdžią. Nenuostabu, kad Ostromas suvokia, jog „pranašesnė administracinė sistema“ yra tokia, kuri siūlo daug pasirinkimo galimybių savo „klientams” ir kuri yra sudėtinė, iš dalies sutampanti, fragmentuota, konkurencinė. Ostromo darbas – tai nuostabus kelių svarbių viešojo administravimo teorijos temų sugretinimas, iš dalies aukštyn kojomis apverčiantis racionalųjį administravimo modelį. Ostromas pripažįsta tas pačias klasiki¬nio racionalumo prielaidas, kurias savo darbuose naudojo anks¬tesnieji teoretikai centralizuotai hierarchinei valdžiai pagrįsti, tačiau iki galo laikosi racionaliojo pasirinkimo logikos ir daro kur kas demokratiškesnes išvadas. Šia prasme jo racionaliojo mo¬delio kritika yra kur kas radikalesnė už daugelio žmonių santy¬kių teoretikų kritiką, kai šie siūlo kosmetiškai keisti vadovavimo stilių ir labai mažai daro, kad pakeistų organizacinės galios pa¬skirstymą. Nors tariamai sutikdamas su analitine moderniųjų po¬litikos studijų pakraipa, Ostromas politikos analizę naudoja kritikuodamas, o ne pateisindamas egzistuojančias organizaci¬nes struktūras. Tuo jis viešosios politikos studijoms sugrąžina senąjį ir esmingesnį vaidmenį – reikšti pagrindines visuomenės vertybes. Svarbiausia, kad, rašydamas pagal viešojo administra¬vimo teorijos tradiciją, Ostromas žvelgia į standartinio analizės vieneto – organizacijos – vidų bei už jos ribų ir ieško būdų, kaip tos naujos institucijos, socialinės struktūros, per kurias skirstome viešąsias gėrybes, galėtų būti dėmesingesnės individų pageida¬vimams.
OSTROMO IR GOLEMBIEWSKIO NUOMONES
Nepaisant mokslinių ir etinių pretenzijų, Ostromo darbe lieka ne¬atsakyta į kelis svarbius klausimus. Esminius išsamios viešųjų orga¬nizacijų teorijos klausimus aptarė Ostromas (1977) ir Golembiewkis. Čia nekartosime to aptarimo, tačiau reikėtų nurodyti keletą apibendrinamųjų dalykų. Pirmasis yra empirinis: klasikinio raciona¬lumo prielaida aukoja individą vardan metodologinio konstrukto, kuris, kaip pripažįsta netgi visuomenės pasirinkimo teoretikai, nevi¬siškai tiksliai atspindi realybę. Tiesą sakant jie tvirtina, kad tuo atve¬ju, jei žmonės būtų racionalūs, galėtume laukti numanomų dalykų. Tačiau, be abejonės, žmonės tik kartkartėmis priartėja prie raciona¬lumo. Kitiems teoriniai teiginiai, grindžiami prielaidomis, kurios yra nutolusios nuo realybės, kelia rimtų klausimų apie tų teiginių pagrįs¬tumą. Tai, kas sukurta, yra loginė seka, grindžiama nepatikrinta ir iš esmės neįtikėtina hipoteze apie tai, kaip žmonės iš tiesų elgiasi. Nor¬tonas Longas (cituojamas Golembievvskio, 1977, p. 1492)) tai išsako griežta išvada, kad visuomenės pasirinkimo teoretikai „su elegantiš¬ka ir nepriekaištinga logika ginčijasi apie vienaragius”. Bet kuriuo atveju čia dėmesys taip sutelkiamas į racionalumą, kad ignoruojami kiti svarbūs žmogiškosios patirties matmenys. Kodėl nepabandžius norminio modelio ir nepasistengus išvesti moralinio demokratinio administravimo pagrindo? Kodėl nepažvelgus į jausmus ar intuici¬ją – tokius pat svarbius žmogiškumo aspektus, kaip ir racionalumas? Atsakymas tikriausiai glūdi tame, kad priimamas ekonominis pasi¬rinkimo modelis ir jo dėmesys naudos didinimui. Visuomenės pasi¬rinkimo teoretikai dėmesį pataria sutelkti į ekonominių prekių ir paslaugų rinkos paskirstymą ir į tai, kaip individai ar grupės vis la¬biau siekia savo tikslų. Tačiau dėmesys šiems dalykams yra labai svar¬bus. Priklausomybė nuo ekonominio modelio ne tik panaikina kitokį pasirinkimo pagrindą, pavyzdžiui, emocinius ar politinius sumetimus, bet ir daroma prielaida, kad tikslai, kurių siekiame, yra įtvirtinti ir nepavaldūs pokyčiams. Kita vertus, Ostromo darbas yra nelankstes-nis ir siauresnis už tų, kurie pabrėžė politikos svarbą viešajam administravimui. Atrodo, jis rimtai ragina mus apsvarstyti feno¬menologinį, arba kritinį, požiūrį, kuris toks pat radikalus, kaip ir jo racionaliojo modelio inversija. Būtent toks požiūris sudomino grupę teoretikų, kurie neseniai bandė pakilti virš visų variantų ra¬cionaliojo administravimo modelio ir sukurti kritinę gyvenimo vie¬šosiose organizacijose sampratą. Tačiau pirmiausia turime išnagrinėti naujausią orientacijos į politiką atmainą, kuri sujun¬gia analizę ir įgyvendinimą.

NAUJASIS VIEŠASIS VALDYMAS
To, kas dabar vadinama „naujuoju viešuoju valdymu”, šaknys gludi pa¬saulinėje viešojo administravimo raidoje, idėjose, kurios vadinamos „vy¬riausybės perkūrimu”, ir konceptualioje sąsajoje su viešąja politika, ypač su visuomenės pasirinkimo perspektyva viešojo administravimo teorijoje.
Dėl fiskalinės aštuntojo dešimtmečio krizės daug kartų prak¬tiškai buvo bandoma sukurti valdžią, kuri „dirbtų geriau ir kainuo¬tų mažiau”. Fiskalinio griežtumo priemonės ir bandymai padidinti valstybės produktyvumą, eksperimentai su alternatyviais paslaugų teikimo mechanizmais, įskaitant rangos sutarčių sudarymą ir pri¬vatizaciją – visa tai galima suprasti kaip grindžiamą tuo, ką kai kas vadina „ekonominiu racionalizmu”, bandymu rasti vyriausybės pro¬blemų sprendimus, remiantis ekonomine analize. Tuo pačiu metu valstybių vadovai, kuriems rūpi atskaitingumas ir didelis našumas, ėmėsi pertvarkyti savo biurokratines agentūras, naujai apibūdinti organizacijų misiją, supaprastinti agentūros veiklos procesus ir de¬centralizuoti sprendimų priėmimą.
Turbūt geriausias naujojo viešojo valdymo pavyzdys tarptauti¬niame kontekste yra Naujosios Zelandijos administracinė reforma. Bandydama sukurti efektyvesnes viešąsias organizacijas, vyriausy¬bė privatizavo esmines valstybės funkcijas ir pertvarkė personalo sistemą. Kad vyriausieji pareigūnai labiau orientuotųsi j darbo atli¬kimą, įdiegė naują metodą valdžios agentūrų produktyvumui ir efek¬tyvumui išmatuoti, ir taip pertvarkė departamentines sistemas, kad jos atspindėtų valdžios įsipareigojimą atsiskaityti {Boston, 1996). Naujosios Zelandijos reformų efektyvumas, panašiai kaip analo¬giškos veiklos Kanadoje, Didžiojoje Britanijoje ir Jungtinėse Vals¬tijose, viso pasaulio valdžios įspėja, jog ieškoma naujų standartų ir diegiami nauji vaidmenys.
Šias idėjas ypač gerai išdėstė Davidas Osbornas ir Tedas Gaeb-leris (David Osborn and Ted Gaebler) knygoje „Perkuriant valdžią” (Reinventing Government, 1992, taip pat žr. Osborne and Plastrik, 1997). Jie pateikė dešimtį principų, kuriuos „valstybės verslinin¬kai” galėtų panaudoti esminei valdžios reformai, principų, kurie tebėra naujojo valstybinio valdymo esmė:
1. Katalitinė valdžia: vairuoti, o ne irkluoti. Valstybės verslininkai pakyla virš esamų politikos galimybių ir savo bendruomenėje atlieka katalizatorių vaidmenį: generuoja kintamus veiklos kur¬sus. Pripažinę plačias galimybes ir radę pusiausvyrą tarp ištek¬lių ir poreikių, jie imasi vairuoti, o ne irkluoti, ar susikoncentruoti į vienintelį tikslą. Vairuojantieji nustato savo ateitį, priešingai irkluojantiesiems, kurie tiesiog pasikliauja tradicinėmis prielai¬domis (Osborne and Gaebler, 1992, p. 35).
2. Bendruomenės valdžia: įgaliojimas, o ne tarnavimas. Valstybės verslininkai suvokė, kad praeities pastangos tarnauti klientams sukūrė priklausomybę, o ne ekonominę ir socialinę nepriklau¬somybę. Užuot laikęsi tokio požiūrio, šie verslininkai visuome¬nės iniciatyvų teisę atiduoda bendruomenei. Jie įgalioja piliečius, kaimyniją ir bendruomenės organizacijas priimti sprendimus (Osborne and Gaebler, 1992, p. 52)
3. Konkurencinė valdžia: konkurencija Įtraukiama į paslaugų tei¬kimą. Valstybės verslininkai suvokė, kad bandymas teikti visas paslaugas ne tik sumažina valstybės išteklius, bet viešąsias or¬ganizacijas verčia pernelyg išplėsti savo galimybes ir taip sumen¬kinti paslaugų kokybę bei efektyvumą. Valstybės verslininkai priešinasi šiai tendencijai: jie diegia konkurencingumą tarp vals¬tybinių, privačių ir nevyriausybinių paslaugų teikėjų. Tai suku¬ria didesnį efektyvumą, gerina gebėjimą reaguoti ir aplinką, kurioje inovacijos atslyginamos ( Osborne and Gaebler, 1992, p 80- 83)
4. Valdžia, kurios varomoji jėga- misija transformuoti organizacijas, o šių varomoji jėga- taisyklės. Valstybės verslininkams tapo aošku, kad perdėtas taisyklių nustatinėjimas biurokratinėse organizacijose stabdo inovacijas ir riboja valdžios veiklą. Taisyklių nustatinėjimą dar labiau sutvirtina nelanksčios biudžeto formavimo ir žmonių išteklių sistemos. Valstybės verslininkai, priešingai, dėmesų pirmiausia sutelkia į grupės misiją- ko organiacija siekia viduje ir už savo ribų. Paskui biudžeto, žmonių išteklių ir kitos sistemos planuojamos taip, kad atspindėtų pagrindinę misiją (Osborne and Gaebler, 1992, p 110).
5. Valdžia, orientuota į rezultatus: finansuoti rezultatus, o ne sanaudas. Valstybės verslininkai mano, kad valdžios visomis išgalėmis turi siekti esminių visuomenės tikslų, arba rezultatų, o ne koncentruotis į valstybės išteklių, arba žmonių išteklių, sąnau¬das darbui atlikti. Dabartinės vertinimo ir atlygio sistemos nu¬kreiptos j fiskalinį efektyvumą bei kontrolę ir retai klausia, kokių rezultatų pasiekė visuomeninės iniciatyvos. Valstybės verslinin¬kai pertvarko šias sistemas taip, kad jos būtų orientuotos į re¬zultatus, t.y. į atskaitingumą, grindžiamą vyriausybės darbu (Osborne ir Gaebler, 1992, p. 140-141).

6. Valdžia, kurios varomoji jėga – klientas: patenkinti kliento, o ne biurokratijos”poreiK:ius. Valstybės verslininkai išmoko iš sa¬vo kolegų privačiame sektoriuje, kad piliečiai nebus patenkinti, jei j juos nebus sutelktas visas dėmesys. Kadangi įstatymų leidy¬bos institucijos vyriausybinėms agentūroms skiria didžiąją dalį valstybės išteklių, šios agentūros veikia visiškai neatsižvelgda¬mos į klientus. Jos funkcionuoja vadovaudamosi savo pačių ir tų, kurie joms suteikia finansavimo šaltinius, prioritetais, o ne tuo, ko iš tiesų reikia jų klientams. Valstybės verslininkai apver¬čia šią sistemą ir pirmiausia tarnauja savo klientams (Osborne and Gaebler, p. 166-167).

7. Valdžia kaip įmonė: uždirbanti, o ne išleidžianti. Valstybės ver¬slininkai susiduria su tais pačiais fiskaliniais apribojimais, kaip ir jų tradiciniai kolegos, skiriasi tik jų reagavimo būdai. Užuot padidinę mokesčius ar sumažinę valstybės programas, valsty¬bės įmonininkai randa naujų būdų, kaip už mažiau pinigų pa¬daryti daugiau. Įdiegdami pelno koncepciją į valstybinę sritį, pavyzdžiui, pertvarkydami rinkliavas ir mokesčius už valstybės teikiamas paslaugas, taip pat perskirstydami investicijas, kad bū¬tų finansuojamos ateities iniciatyvos, valstybės verslininkai gali padidinti vertę ir garantuoti gerus rezultatus netgi sunkiais fi¬nansiniais laikais (Osborne and Gaebler, 1992, p. 203-206).

8. Prevencinė valdžia: užuot taisius padėtijUŽkirsti kelią. Valsty¬bės verslininkai pavargo skirti išteklių programoms, kurios skir¬tos valstybės problemoms spręsti. Jų nuomone, pirmiausia reikėtų rūpintis prevencija – neleisti problemai atsirasti. Pra¬eityje valdžia didžiavosi savo gebėjimu pateikti iniciatyvas, skirtas valstybės negerovėms ištaisyti. Tačiau problemos po-industrinėje visuomenėje darosi vis sudėtingesnės, todėl valdžia nebesugeba reaguoti. Grįždamos prie prevencijos, vie¬šosios organizacijos ateityje bus efektyvesnės ir efektingesnės -efektyviau ir efektingiau žvelgs į ateitį (Osborbe and Gaebler, 1992, p. 219-221).
9. Decentralizuota valdžia: nuo hierarchiios prie dalyvavimo ir ko¬mandinio darbo^ Valstybės verslininkai teigiamai vertina cen¬tralizuotų organizacijų vaidmenį industrijos eroje. Šios institucijos buvo pirmasis žingsnis link profesionalumo viešojo administravimo srityje. Tačiau hierarchinių institucijų amžius baigėsi. Informacinių technologijų pažanga, ištobulėjusi komu¬nikacijų sistema ir didėjanti darbo jėgos kokybė priartino nau¬ją lankstesnių, komanda grindžiamų organizacijų amžių. Sprendimų priėmimas vyksta visoje organizacijoje – jis atiduo¬tas į rankas tų, kurie gali įdiegti naujoves ir nustatyti kryptį, leidžiančią pasiekti aukštos kokybės rezultatų (Osborne and Ga¬ebler, 1992, p. 250-252).
10. Į rinką orientuota valdžia: kaita reguliuojama rinkos svertais. Valstybės verslininkai reaguoja į kintamas sąlygas ne tradiciš¬kai, pavyzdžiui, bandydami kontroliuoti visą padėtį, bet pasi¬telkę novatoriškų strategijų, kurių tikslas – taip veikti aplinką, kad galėtų veikti rinkos jėgos. Kiekviena jurisdikcija – valstybė, valstija ar vietos bendruomenė – yra rinka, žmonių sambūris,
interesai ir socialinės bei ekonominės jėgos. Valstybės versli¬ninkai suvokia, kad šios rinkos nėra pavaldžios vienos politinės institucijos kontrolei. Taigi jų strategijos pagrindas yra tai, jog;
aplinkai suteikiama tokia struktūra, kad rinka veiktų kuo efek¬tyviau. Taip garantuojamas aukštas gyvenimo lygis ir ekonominės galimybės (Osborne and Gaebler, 1992, p. 280-282).

Osbornas ir Gaebleris tikėjosi, kad šie principai taps konceptualiu viešojo administravimo pagrindu – analitine kontroline priemone vy¬riausybės veiksmams transformuoti. „Tai, ką mes aprašome, yra po¬slinkis amerikietiškajame valdymo modelyje – ne mažiau. Tas poslinkis vyksta visur aplink, tačiau jo neieškome, kadangi manome, jog vyriau¬sybės turi būti didelės, centralizuotos ir biurokratiškos, todėl retai jj matome. Nematome naujos tikrovės, kadangi ji neatitinka mūsų iš ankštinio nusistatymo” (Osborne and Gaebler, 1972, p. 321).
Jungtinių Valstijų federacinė vyriausybė, remdamasi viso pa¬saulio valdžių patirtimi ir Osborno, Gaeblerio bei kitų pateikto¬mis gairėmis, skatinama Prezidento Billo Clintono ir viceprezidento Alas Gore’as ėmėsi didžiulės užduoties pagerinti vyriausybės dar¬bą – vykdyti projektą, pavadintą „Valstybės darbo apžvalga”. Dau¬gelis valstijų ir municipalinių vyriausybių taip pat bandė supaprastinti valdžios veiklą, todėl jos pasitelkė „perkuriamos” valdžios principus.
Vykstant šiems pokyčiams išsirutuliojo tvirtesnis naujojo viešo¬jo administravimo intelektualinis pagrįstumas. Šis pagrįstumas, kaip pabrėžia Laurence’as Lynnas (Laurence Lynn) savo puikioje darbo „Valstybės valdymas kaip menas, mokslas ir profesija” (Public Ma¬nagement as Art, Science, and Profession, 1996) santraukoje, iš es¬mės atėjo iš „viešosios politikos” mokyklų, kurios atsirado aštuntąjį dešimtmetį, ir iš „vadybinio” judėjimo vykusio visame pasaulyje. Christopheris Pollittas nurodė penkias pagrindines menedžerizmo idėjas:
1. Pagrindinis kelias į socialinį progresą veda per nuolatinį eko¬nomiškai apibrėžto produktyvumo didėjimą.
2. Tokį produktyvumo didėjimą iš esmės galima pasiekti tik tai¬kant dar tobulesnes technologijas.
3. Valdymas yra atskira ir skirtinga organizacinė funkcija; valdy¬mo vaidmuo planuojant, įgyvendinant ir įvertinant reikalingąproduktyvumo didėjimą yra esminis.
4. Kad vadovai galėtų atlikti šį esminį vaidmenį, jiems turi būti suteikta pakankamai „erdvės manevruoti” (t.y. „teisė valdyti”) (Pollitt, 1990, p. 2-3).
Kalbėdama dar praktiškiau, Linda Kaboolian pažymi, kad nau¬jasis viešasis valdymas skatina administracines technologijas: klien¬tų aptarnavimą, sutartis, sudaromas darbų atlikimo pagrindu, konkurenciją, rinkos lengvatas ir dereguliaciją. „Rinkai būdingi reiškiniai, pavyzdžiui, konkurencija valdžios padaliniuose ir užjos ribų – iki ne pelno ir pelno sektorių, premijos už darbų įvykdymą bei bausmės susilpnina neefektyvias valstybinių įstaigų ir valsty¬bės tarnautojų monopoliškas frančizes” (Kaboolian, 1998, p. 190; t. p. žr. Dilulo, 1994, Kettle and Milward, 1996; Light, 1997; Kearns, 1996; and Peters, 1992). Naujasis viešasis valdymas akcentuoja privatizaciją, darbų atlikimo įvertinimą, strateginį planavimą ir kitas vadybos perspektyvas. Be abejonės, toks žingsnis yra svar¬bus valdžios efektyvumo ir responsyvumo atžvilgiu. Christophe-ris Hoodas (Christopher Hood) rašo, kad naujasis viešasis valdymas tolsta nuo tradicinių būdų įteisinti valstybės biuro¬kratiją, pavyzdžiui, procesinės apsaugos priemonės administra¬cinės laisvės atveju, ir eina link „pasitikėjimo rinkos privataus verslo metodais… Idėjos išdėstytos ekonominio racionalizmo kalba” {Hood, 1995, p. 94).
KAI KURIE NAUJOJO VIEŠOJO VALDYMO RIBOTUMAI
Naujai kuriamos valdžios judėjime ir jį tęsiančiame „naujajame vie¬šajame valdyme” svarbu yra tai, kad šios teorijos valdymo reformą valdžioje bando vykdyti ne tik įdiegdamos naujus metodus (nors tai įvyko), bet ir naujas vertybes, ateinančias iš privataus sektoriaus. Kaip jau matėme, pagal seną tradiciją viešajame administravime palaikoma idėja, kad „vyriausybę reikia tvarkyti kaip verslą”. Dau¬geliu atžvilgių ši rekomendacija reiškė, kad valdžios įstaigos turėtų imti privataus verslo naudingą patirtį – nuo „mokslinio valdy- mo” iki „visiško kokybės valdymo”. Naujai kuriamos valdžios judė- jimas ir naujasis viešasis valdymas žengė dar žingsnį ir patvirtino, kad valdžia turėtų perimti ne tik verslo administravimo metodus, bet ir kai kurias verslo vertybes.
Naujai kuriamos valdžios judėjimas ir naujasis viešasis valdymas žengė dar žingsnį ir patvirtino, kad valdžia turėtų perimti ne tik verslo admi¬nistravimo metodus, bet ir kai kurias verslo vertybes, tokias kaip kon¬kurencijos, rinkos mechanizmų socialinio pasirinkimo, pagarbos verslo dvasiai.
Tarp tų vertybių, kurias perėmė naujai kuriamos valdžios ju¬dėjimas ir naujasis viešasis valdymas, buvo konkurencijos, rinkos mechanizmų, socialinio pasirinkimo ir pagarbos verslo dvasiai ver¬tybės. Čia jie rėmėsi tokiomis „intelektualinėmis pusseserėmis, kaip visuomenės pasirinkimo teorija, pagrindinio tarpininko ir san¬dorio išlaidų analizė”. Ir tai jie darė drąsiai. Public Administra-tion Review puslapiuose Johnas Kamensky, vienas iš apdairiausių valstybės darbo apžvalgos architektų, naująjį judėjimą tiesiogiai sieja su visuomenės pasirinkimo teorija, ir cituoja Jonathaną Bos¬toną (Jonathan Boston) iš Naujosios Zelandijos: „Pagrindinė vi¬suomenės pasirinkimo teorijos dogma yra ta, kad visame žmogaus elgesyje vyrauja savi interesai” (Kamensky, 1966, p. 251). Kamens¬ky teisingai pažymi, kad „visuomenės pasirinkimo teorijos yra lin¬kusios atmesti tokias sąvokas, kaip „valstybinė dvasia”, „valstybės tarnyba” ir taip toliau. Tačiau šios teorijos yra „naujojo viešojo valdymo” esmė.
Kai kurias šių idėjų reikėtų aptarti išsamiau. Pirma, pasak Os¬borno ir Gaeblerio (1992, Ch. 10), rinkos modelį visų pirma reikė¬tų taikyti paslaugų teikėjams, o ne politikos arba priežiūros institucijoms. Kur įmanoma, rinkos modelis, pritaikytas vyriausy¬bei, turės konkurencijos tarp valstybinio ir privataus sektoriaus po¬žymių, konkurencijos tarp privačių įmonių, besivaržančių dėl sutarčių su valstybe, konkurencijos tarp valstybinių įstaigų (pvz., tarp valstybinių mokyklų) ir konkurencijos tarp vyriausybės padali¬nių, teikiančių paslaugas vidaus „vartotojams”, požymių. Įdomu, kad rinkos modelis, kaip jis suprantamas čia, nėra vien tik „laisvoji rinka”. Tas modelis remiasi valdoma arba kontroliuojama konku¬rencija, kurioje vyriausybė išlaiko įgaliojimus ir atsakomybę už tai¬syklių, reglamentuojančių sandorius, nustatymą. Galima sakyti, kad tai yra vadybos ir rinkos sąsaja.
Bet kuriuo atveju rinkos modelio valdžioje pagrindas yra tikėji¬mas, kad nevaržomas rinkos jėgų veikimas tarp savo interesų turin¬čių dalyvių – individų, socialinių grupių, agentūrų, įmonių – sukurs pusiausvyrą, kuri tam tikra prasme ir bus maksimali pasiekiama socialinė gerovė. Vadinasi, dalyviai gali tarnauti valstybės ir visuo¬menės interesams, jeigu paprasčiausiai sutelks dėmesį į savo intere¬sus. Netgi reguliavimo sąlygomis varomoji jėga yra asmeninis suinteresuotumas – konkuruodami dalyviai sieks savų interesų, o ne bandys rasti bendrą visuomeninį interesą ir bendradarbiaus jo siekdami. Pagrindinė rinkos jėga, kurią Adamas Smithas (Adam Smith) vadino jos „nematoma ranka”, veikia neturėdama konkre¬čios krypties. Tiesą sakant, šiuo atveju rinkų veiklai netgi nebūtina, kad individai žinotų kitų interesus ir į juos atsižvelgtų. Manoma, kad pagrindinė rinkos jėga yra save koreguojanti ir galinti pasiekti naudingiausių socialinių rezultatų.
Negalima tvirtinti, kad konkurencija tam tikrose situacijose nėra naudinga. Sporte, versle, netgi gamtoje konkurencija skatina page¬rėjimą. Pagal tą pačią logiką perkūrimo proponentai tvirtina, kad į rinką orientuotos vyriausybinės programos turi daugiau pranašu¬mų už įprastines. Jos yra decentralizuotos, konkurencinės, reaguo¬jančios į kintančias sąlygas; jos įgalioja vartotojus rinktis ir išteklius tiesiogiai sieja su rezultatais; jos leidžia valdžioms suderinti savo įgaliojimus ir pagrindinių pokyčių siekti taikant strategines lengva¬tas. Perkūrimo judėjimo rekomendacijos visais atvejais yra nuosek¬lios – tiek sudarant sutartis su valdžia, tiek renkantis mokyklas savo vaikams, tiek renkant būstus mažai pajamų gaunantiems žmonėms -rinkos atoslūgiai ir srovės turėtų vadovauti ne tik individualiems pasirinkimams, bet ir lemti visos visuomenės kryptį.
Antra, ir tai yra glaudžiai susiję su jų dėmesiu rinkos mode¬liui, judėjimas ir naujasis viešasis administravimas pabrėžia „valdžios, kurios varomoji jėga yra klientas”, idėją. Pasak Osbor¬no ir Gaeblerio, valdžios, kurių varomoji jėga yra klientas, turi atidžiai jų klausytis, jos turi siūlyti klientams rinktis tarp konku¬ruojančių paslaugų teikėjų (tai yra, sukurti konkurenciją), jos tu¬ri teikti jiems išteklius, kuriais šie galėtų naudotis rinkdamiesi paslaugų teikėjus. Tačiau šios idėjos vėlgi nutolsta nuo valstybės tarnybos gerinimo ir faktiškai teikia pirmenybę tokiai valdžiai, kuri visiškai atsiliepia į atskirų individų trumpalaikius interesus, užuot rėmusi konsultacijų procese viešai apibrėžtų visuomenės intere¬sų (piliečių) siekius.
Žinoma, niekas neginčys idėjos, kad valdžia, remdamasi įstaty¬mais ir turtiniais ištekliais, savo piliečiams turėtų teikti aukščiausio lygio paslaugas. Iš tiesų individualių agentūrų ir daugelio valdžių pastangos gerinti paslaugų kokybę buvo gana naudingos. Pavyzdžiui, federacinis prezidento įsakas reikalauja, kad federacinės agen¬tūros aiškiau apibrėžtų savo vidaus bei išorės klientus, nustatytų aukštesnius paslaugų kokybės standartus ir juos vykdytų. Didžiojo¬je Britanijoje Piliečių chartijos judėjimas reikalavo ne tik aukštes¬nių paslaugų kokybės normų, bet ir „kompensacijos” piliečiams, kai tų normų nesilaikoma. Daugelis Jungtinių Valstijų municipali¬nių ir valstijų vyriausybių panašiomis pastangomis stengiasi gerinti klientų aptarnavimą.
Tačiau su klientų aptarnavimo idėja susiję kai kurie sunkumai. Aišku, kad įvairias valdžios funkcijas ne visuomet atitinka vienodi produktai ar netgi „produkcijos linija”, aptinkama versle. Darbą atliekant ir jį priimant, vyriausybės veikla yra labai įvairi. Kai kurios paslaugos, pavyzdžiui, šaukimas į teismą už eismo nusižengimus arba sodinimas į kalėjimą, žinoma, nėra tos paslaugos, kurių nori klientas. Dėl šios priežasties viešųjų organizacijų atstovų ir jų „klien¬tų” santykiai yra kur kas sudėtingesni nei mėsainių pardavėjų ir jų klientų.
Valdžios veiklos įvairovė rodo ir tai, kad gali būti sunku žengti netgi pirmąjį žingsnį link paslaugų kokybės gerinimo – nustatyti agentūros „klientus”. Privataus sektoriaus klientų aptarnavimas pa¬prastai skiria vidaus ir išorės klientus, tačiau valdžioje ši problema yra kur kas platesnė nei šis skirtumas. Valdžia gali būti susijusi su įvairiomis paslaugų gavėjų kategorijomis: vieni (ir jų turimi ištek¬liai) yra iš karto prieinami paslaugos teikėjui, kiti laukia paslaugos (konkretaus paslaugos gavėjo giminaičiai ir draugai, visi tie, kuriems gali reikėti paslaugos, nors jie jos aktyviai ir nereikalauja), dar kiti yra galimi paslaugos gavėjai ir taip toliau.
Teoriškai dar svarbiau yra tai, kad kai kurie iš besikreipiančių į valdžią dėl paslaugos turi daugiau išteklių bei sugebėjimų savo rei¬kalavimams pateikti. Versle šis faktas pateisintų ypatingą dėmesį, ta¬čiau vyriausybėje taip nėra. Faktiškai „klientų ryšių” akcentavimas gali sukurti tokį klimatą, kuriame būtų nederamai teikiamos ypatin¬gos privilegijos. Be to, daug viešųjų tarnybų, tokios kaip švietimas, aplinkos kokybė ar policijos apsauga, yra skirtos kolektyvinei nau¬dai. Pavyzdžiui, yra įprasta manyti, kad raštingesnė visuomenė yra svarbus bendras socialinis tikslas, kuris nepriklauso nuo to, kokį povei¬kį mokymas daro konkrečiam individui. (Dėl to, kad kai kuriuos dalykus sunku valdyti ar pateikti rinkai, jie yra valstybiniame, o ne viešajame sektoriuje.). Verslo produktų ir paslaugų vartotojas pa¬prastai negamina tų prekių ir paslaugų, o valstybiniame sektoriuje bet kokios vyriausybės paslaugos „vartotojas” beveik visuomet yra ir pilietis – tam tikra prasme viršininkas. Kaip piliečiui, individui pri¬klauso dalis visų teikiamų paslaugų, ne tik tos, kurias jis/ji tiesiogiai suvartoja, ir tai yra požymis, kuris labiausiai išryškėja, kai piliečių dauguma nusprendžia sumažinti pinigų sumą, skirtą tam tikrai pa¬slaugai teikti, net jeigu jos pageidauja daug kitų „vartotojų”.
Henry Mintzbergas (Henry Mintzberg), vadybos teoretikas iš Kanados, nurodė piliečių santykių su savo valdžiomis įvairovę; tai vartotojai, užsakovai, piliečiai ir subjektai. Jis teigia, kad vartoto¬jo etiketė yra ypač ribota. „Nesu tiesiog savo vyriausybės vartoto¬jas, ačiū”, – rašo jis. „Tikuosi kai ko daugiau negu familiaraus prekiavimo ir mažiau negu raginimo vartoti” (1996, p. 77). Kaip piliečiai, iš valdžios mes tikimės veiklos, o ne vien skatinimo var¬toti valdžios paslaugas (Mintzbergas taip pat klausia: „Ar tikrai norime, kad mūsų valdžia… platintų produktus?”), ir ne vien ska¬tinti tuos principus bei idealus, kurie yra neatsiejama viešosios sferos dalis.
Trečias svarbus perkūrimo judėjimo ir naujojo viešojo admi¬nistravimo elementas yra entuziazmas dėl to, ką Osbornas ir Ga-ebleris vadina „verslininkiška valdžia”. Jie apibūdina ją kaip „išteklius vartojančią naujoviškai, kad padidintų produktyvumą ir efektyvumą” (1992, p. xix). Tačiau verslininkiškumas reiškia dau¬giau nei paprastą išradingumą. Jis susijęs su kūrybingumu ir nova¬toriškumu, susitelkimu į tikslus (rezultatus, misiją), o ne priemones, į iniciatyvią poziciją problemų atžvilgiu („neleisti joms atsirasti, užuot paprasčiausiai vėliau teikus paslaugas”, p. 20). Tačiau svar¬biausia, jog verslininkiškumo idėjoje teigiama, kad kiekvienas indi¬vidualus valdžios tarpininkas veiktų vadovaudamasis savo paties interesais (arba agentūros). Ši mintis iliustruojama pavyzdžiu iš pa¬ties Tomo Gaeblerio patirties: „Idėja buvo priversti juos mąstyti savininkiškai: „Jei tai būtų mano pinigai, ar juos išleisčiau šitaip?” (p. 3). Čia pateikiamas požiūris išaukština kiekvieno savų interesų turinčio individo novatoriškas galimybes lyginant su nusistovėju¬siais instituciniais procesais ir daugiau laiko bei abejonių reikalaujančiomis, tačiau daugiau piliečių dalyvavimu pagrįstomis ir tikriau¬siai demokratiškesnėmis piliečių grupių pastangomis.
Kaip ir klientų aptarnavimo arba konkurencijos naudos atveju, negalima prieštarauti, kad „naujoviškas išteklių naudojimas, sie¬kiant padidinti produktyvumą ir efektyvumą”, yra nevertingas tiks¬las. Ir nors verslininkiška valdžios veikla šioje srityje neabejotinai teikia naudos, verta pastebėti (tai žino verslininkiškumo rėmėjai privačiajame sektoriuje), kad ji susijusi su įsipareigojimais. Sąskai¬tų knygos kreditų skiltyje verslininkai kuria ir teikia naujoves, debi¬tų skiltyje jie pernelyg rizikuoja arba nepaiso žmonių ir principų.
„Šešėlinei” verslininko pusei būdingas siauras akiratis, nenoras laikytis taisyklių ir paisyti ribų, pirmenybė teikiama tokiems veiks¬mams, kurie kelia grėsmę atskaitomybei („geriau prašyti atleidi¬mo, negu leidimo”). Popierizmo sumažinimas (arba, kaip Barzelay (1992) vadina – „prasiveržimas per biurokratiją”) reikalauja opor¬tunizmo, ištikimybės vienam tikslui ir nepaprasto tikėjimo savo as¬menine vizija.
Visuomenė trokšta visuomeninių problemų sprendimų ir mėgsta santaupas, gautas novatoriško mąstymo dėka (netgi kartais rizikuo¬jant), tačiau atskaitomybės sąvoka taip pat yra nepaprastai svarbi -modelis, kurio laikosi daugelis rinkėjų ir įstatymų leidėjų. Prakti¬koje, realiose organizacijose, verslininkiški vadovai yra sunki ir ri¬zikinga problema: jie gali būti novatoriški ir produktyvūs, tačiau jų ištikimybė vienam tikslui, atkaklumas, norėjimas laužyti taisykles daro juos sunkiai kontroliuojamus. Jie tampa „nepritvirtintomis pa¬trankomis”. Teoriniu požiūriu valstybių vadovai, kurie elgiasi taip, lyg valstybės pinigai priklausytų jiems, tai yra, motyvuojami grynai savų interesų, susikerta su ilga ir svarbia atskaitomybės ir dėmesingu¬mo demokratiniame viešajame administravime tradicija. Svarbiau¬sia, ji atima iš visuomenės galimybę nustatyti, kaip leisti visuomenės lėšas ir kurti viešąsias programas. Tiesą sakant, požiūris į valstybės pinigus, tarsi jie priklausytų visuomenei, yra svarbus demokratinio valdymo principas.

IŠVADA
Kilęs iš praktinių pokyčių savo šalyje ir užsienyje bei teorinių šak visuomenės pasirinkimo ekonomikoje, perkūrimo judėjimas ir m jasis viešasis administravimas padarė didelį poveikį valdžiai šk šalyje ir visame pasaulyje. Tokios idėjos, kaip klientų aptarnavim atlikto darbo įvertinimas, privatizavimas, rinkos modelis vis dažniau vartojami viešojo administravimo kalboje. Tačiau šie pokyč kelia svarbių klausimų ir administratoriams, ir visuomenei. Ypač įdomu tai, kaip šie nauji požiūriai, be verslo metodų, perima ir verslo vertybes. Kai kurie metodai pasirodė esą naudingi, tačiau greitas verslo vertybių perkėlimas į viešąjį sektorių kelia esminių nerimą keliančių klausimų, kuriuos viešieji administratoriai turetų labai kruopščiai apsvarstyti.
ŠALTINIAI
Anderson, James E. Public Policy Making. New York: Holt, I nehart and Winston, 1979.
Appleby, Paul. Big Democracy. New York: Knopf, 1945-.
Appleby, Paul. Policy and Administration. Tuscaloosa: Univ< sity of Alabama Press, 1949. Appleby, Paul. Morality and Administration in Democratic G vernment. Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1952 Bailey, Stephen, „Ethics and the Public Service". In Public A ministration: Readings in Institutions, Processes, Behavior, edited Robert T. Golembievvski, Frank Gibson, and Geoffrey Cornog, { 22-31. Chicago: Rand McNally, 1966. Bardach, Eugene. The Implementatio Game. Cambridge, Mas M.I.T. Press, 1977. Barzelay, Michael. Breaking Through Bureaucracy. Berkeli University of California Press, 1992. Boston, Jonathan, John Martin, June Pallot, and Pat Wal: Public Management: The New Zealand Model. New York: Oxfc University Press, 1996. Friedrich, Carl J. „Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility." In Bureaucratic Power in National Politics, edited by Francis Rourke, pp. 165-175. Boston: Little, Brown, 1972. Golembievvski, Robert T. „A Critique of 'Democratic Administration' and Its Supporting Ideation." American Political Scien¬ce Review, 71 (December 1977): 1488-1507. Hood, Christopher. „The 'New Public Management' in the 1980s." Accounting Organization and Society, 20, nos. 2-3, 93-109. Kaboolian, Linda. „The New Public Management." Public Administration Review v. 58, no. 3 (May/ June 1998): 189-193. Kamensky, John, „Role of Reinventing Government Movement in Federal Management Reform." Public Administration Review v. 56, no. 3 (May/June 1996): 247-256. Kearns, Kevin. Managing for Accountability. San Francisco: Jos-sey-Bass, 1996. Kettle, Donald F. and H. Brinton Mihvard, eds. The Satet of Public Management. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996. Kingsley, Donald. Representative Bureaucracy: An Interpretation of the British Civil Service. Yellow Springs, Ohio: Antioch University Press, 1944. Krislow, Samuel. Representative Bureaucracy. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1974. Lerner, Daniel, and Harold Lasswell, eds. The Policy Sciences. Stanford, Calif.: Stanford University Press, 1960. Light, Paul. The Tides of reform. New Haven: Yale University Press, 1997. Long Norton. The Polity. Chicago: Rand McNally, 1962. Lowi, Theodore. The End Of Liberalism. New York: Norton, 1969. Lowi, Theodore. „Four Systems of Policy, Politics, and Choi-ce." Public Administration Review, 33 (July-August 1974): 298-1310. Lynn, Laurence E., Jr. Public Management as Art, Science, and Profession. Chatham, N.J.: Chatham House, 1996. Meltsner, Arnold J. „Creating a Policy Analysis Profession." In Improving Policy Analysis, edited by Stuart S. Nagel, pp. 235-249. Beverly Hills, Calif.: Sage, 1980. Mintzberg, Henry. „Managing Government, Governing management." Hanvard Business Review. XX (May/ June 1966): 75-83. Mosher, Frederick. Democracy and the Public Service. New York: Oxford University Press, 1968. Nagel, Stuart S. The Policy Studies Hand book. Lexington, Mass.: Lexington Books, 1980. Nagel, Stuart S., and Neef, Marian. „What's New About Policy Analysis Research?" In Improving Policy Analysis, edited by Stuart S. Nagel., pp. 15-33. Beverly Hills, Calif.: Sage, 1980. Osborne, David with Peter Plastric. Banishing Bureaucracy. Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1997. Osborne, David and Ted Gaebler., Reinventing Government. Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1992. Ostrom Vincent. The Intelectual crisis in American Public Administration. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1974. Ostrom, Vincent. „Language and Empirical Research in Policy Analysis." In Problems of Theory in Political Analysis, edited by Philip M. Gregg., pp. 9-18. Lexington, Mass.: Lexington Books, 1976. Ostrom, Vincent. „Response". American Political Science Re-view, 71 (December 1977): 1508-11525. Ostrom, Vincent. The Political Theory ofa Compound Republic. 2nd ed. Lincoln: University of Nebraska Press, 1987. Ostrom, Vincent, and Elinor Ostrom. „Public Choice: a Different Approach to the Study of Public Administration." Public Ad-ministration Review, 31 (March-April 1971): 203-216. Peters, Guy. The Future of Governing. Lawrence: University Press of Kansas, 1992. Pollitt, Christopher. Managerialism and the Public Service. Cambridge, England: Basil-Blackwell, 1990. Pressman, Jeffrey, and Aaron Wildawsky. Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland; Or, Why It'sAmazing That Federal Programs WorkatAll. Berkeley: Universi-ty of California Press, 1973. Redford, Emmett S. Democracy in the Administrative State. New York: Oxford University Press, 1969. Rohr, John. Ethics for Bureaucrats. New York: Dekker, 1978. Rohr, John. To Run a Constitution. Lawrence: University Press of Kansas, 1986. Rourke, Francis E. Bureaucracy, Politics, and Public Policy. Boston: Little, Brown, 1969. Scioli, Frank P, Jr. „Problems and Prospects for Policy Evalua-tion." Public Administration Review, 39 (January-February 1979): 41-145. Wamsley, Gary. „On the Problems of Defining What's New in Public Administration." Administration and Society, 8 (November 1978): 385-1400. Wamsley, Gary, and Mayer Zald. The Political Economy of Pub¬lic Organizations. Lexington, Mass.: Lexington Books, 1973. Wildawsky, Aaron. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. Boston: Little, Brown, 1979. Wilson, Woodrow. „The Study of Administration." Political Science Quarterly, 2 (June 1887): 197-1222. SEPTINTAS SKYRIUS VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS IR NAUJOJI VALSTYBĖS TARNYBA Ankstesniuose skyriuose apžvelgėme įvairias viešojo administravimo sampratas ir kai kuriuos argumentus, naudotus įvairioms pozicijoms apginti. Atrodo, kad viešojo administravimo teoretikai nepabaigiamai diskutuoja apie savo darbus, taigi maža vilties, kad šioje srityje bus sukurta kas nors panašaus į paradigmą. Apie šią painiavą buvo ne kartą ir įdomiai kalbėta. Pavyzdžiui, prieš daugelį metų Dvvightas Waldo (Dwight Waldo, 1961, p. 210) organizacijos teoriją pavadino „drambliška problema". Neseniai apie „identiškumo krizę" viešajame administravime rašė ir kiti autoriai. Tai padėtis, kai nesutarimai dėl to, kokia yra šio mokslo kryptis, trukdo imtis konkrečių problemų. Iš tiesų identiškumo problema viešajame administravime yra, nors aš ją pavadinčiau veikiau teisėtumo krize, kai priimti teorijos pagrindai neatspindi šios srities veikėjų - teoretikų, praktikų ir piliečių - poreikių ir nėra jiems dėmesingi. Faktiškai galima teigti, kad yra esminis, nors dažnai neišreikštas žodžiais, sutarimas dėl teisingos viešojo administravimo teorijos krypties. Gija, jungianti šiaip jau nesuderinamas teorijas, ateina tiesiai iš Weberio intelek¬tualinio paveldo su jam būdingu racionaliosios biurokratijos akcentavimu ir iš Wilsono politinio paveldo su jam budingu politi¬kos ir administravimo akcentavimu. Gautas rezultatas - tai bandy¬mas sukonstruoti racionalią administravimo teoriją, pagrįstą pozityvistine žmogaus elgesio samprata demokratinio atskaitingu¬mo kontekste. Šį keistą Weberio socialinio mokslo ir amerikietiškojo industrializmo derinį sudaro keli skirtingi komponentai. Pirma, tai po¬žiūris, kad teisingas viešojo administravimo mokslas - tai mokslas apie kuo efektyvesnį viešųjų organizacijų tvarkymą, t.y. kaip ma¬žiausiomis sąnaudomis pasiekti konkretų tikslą. Pagal šį požiūrį tiks¬lus ir užduotis nustato atsakingi valstybės pareigūnai (paprastai įstatymų leidėjai), kuriems atsiskaito biurokratijos atstovai. Prie¬monės tiems tikslams pasiekti gali skirtis, tačiau iš esmės įvairių organizacijos padalinių integracijai reikia hierarchinės struktūros su viena centrine valdžia. Organizacijos narių paklusnumui užtik¬rinti naudojamasi įvairiomis priemonėmis, atsižvelgiant į raciona¬lųjį veiklos modelį, išvestą iš organizacijos misijos. Čia mokslas yra pagrindinis dalykas. Sakoma, kad mokslas gali paaiškinti priežasti¬nius ryšius, kurie tiems, kuriems prieinamos žinios ir ištekliai, t.y. esantiesiems valdžioje, leistų labiau kontroliuoti organizaciją ir jos narius. Viešajame administravime yra teisėtumo krizė, kai priimti teorijos pa¬grindai neatspindi šios srities veikėjų - teoretikų, praktikų ir piliečių -poreikių ir nėra jiems dėmesingi. Vyraujančios viešojo administravimo srities teoretikų požiū¬riai šiek tiek skiriasi, tačiau jie sutaria dėl pagrindinių dalykų. Pa¬vyzdžiui, klasikinis Simono racionaliojo administravimo modelis nutolo nuo ankstesnių administracinio valdymo teorijų, tačiau jame išliko didelė dalis politikos ir administravimo dichotomijos (dabar vadinamos faktų ir vertybių dichotomija) ir hierarchinis administra¬cinis valdymas. Taip ir žmonių santykių teoretikai, nors pretenduo¬dami pakilti virš racionaliojo modelio, galėjo tiesiog pateikti vadovams rafinuotesnių būdų paklusnumui garantuoti. Galiausiai politikos analitikai, nors pripažindami didėjantį biurokratijos vaidmenį poli¬tikos formavime, susikoncentruoja į mokslinį nustatytų arba siūlo¬mų veiklos krypčių poveikio įvertinimą, ir siūlo tokias įgyvendinimo strategijas, kurios mus sugrąžina tiesiai į administracinio valdymo dienas, nors ir vadinamas naujuoju viešuoju valdymu. Kaip priešprieša šioms vyraujančioms kryptims, viešojo admi¬nistravimo teorijoje visada buvo ir kur kas mažiau suprastas kon¬trapunktas - dėmesys demokratiniam administravimui. Pastarąjį dešimtmetį šis susidomėjimas atsirado kaip specifinė ir tiesioginė racionaliojo modelio visais jo pavidalais kritika ir bandymas viešo¬jo administravimo teoriją iškelti virš paprastos racionalios veiklos lygio. Siame skyriuje nagrinėsime naują kritinį požiūrį į racionalųjį modelį, paskui pažvelgsime į kelias alternatyvias perspektyvas, ku¬rios dabar jau pradedamos aptarinėti: kai kurios jų grindžiamos fenomenologija, kitos - kritine socialine teorija, o trečios kyla iš kitų intelektualinių tradicijų. Gali būti, kad naujo požiūrio šaknys yra Marxo humanizme ir Freudo psichoanalizėje bei Jeffersono de¬mokratijoje. Svarbiausia, kad šia kryptimi einantys teoretikai ypač akcentuoja teorijos ir praktikos integraciją, ir bando sukurti teori¬jas, kuriomis galima būtų prasmingiau vadovautis viešųjų organi¬zacijų gyvenime. Kaip matysime, yra priežasčių manyti, kad šių teorinių schemų praktiškesni variantai pasirodys esą ypač patrauk¬lūs viešojo administravimo tyrinėtojams. RACIONALIOJO MODELIO KRITIKA Vyraujanti viešojo administravimo teorija, atrodo, yra susikoncen¬travusi į racionalųjį administravimo modelį. Tačiau šis modelis ir su juo susijusios teorijos turi keletą svarbių ribotumų, apie kuriuos jau kalbėjome šioje knygoje. Dabar derėtų apibendrinti raciona¬liojo modelio kritiką dėl trijų svarbiausių problemų: 1) racionalu¬sis modelis grindžiamas ribotu ir ribojančiu požiūriu į žmogaus protą; 2) jis grindžiamas neišbaigta pažinimo samprata; 3) racio¬naliojo modelio teoretikai negali deramai sujungti teorijos ir praktikos, Kiekvieną šių aspektų nagrinėsime smulkiau. RIBOTAS POŽIŪRIS Į ŽMOGAUS PROTĄ Pirmasis aspektas, kad racionalusis modelis grindžiamas ribotu ir ribojančiu požiūriu į žmogaus protą, gali būti nagrinėjamas iš isto¬rinės arba šių laikų perspektyvos. Savo knygoje „Naujasis organi¬zacijų mokslas" (The New Science of Organizations) Albertas Guerreiro Ramosas (Alberto Guerreiro Ramos, 1981) moderniąją instrumentinio racionalumo koncepciją susieja su rinkos ekono¬mikos augimu ir apibendrina kai kuriuos šio reiškinio padarinius. Modernioji organizacijos teorija, pasak Ramoso, yra organizaci¬nių procesų šalutinis produktas, atsirandantis kartu su į rinką susi¬koncentravusios visuomenės raida. Kad būtų patenkinti rinkos reikalavimai (įskaitant ir dirbtinai sukurtus), valdantieji dideles or¬ganizacijas siekia efektyvumo racionalizuotu gamybos procesu. Ta¬čiau šis būdas sukelia rimtų padarinių individui ir visuomenei. Tik rinkos visuomenėje gamybos procesas sutvarkytas taip, kad indivi¬do reikšmė sumenkinama iki paprasčiausio darbo vietą užimančiojo padėties, tai yra tokio, kuris tam tikrą laikotarpį hierarchijoje užima tam tikrą padėtį. Vyraujančioje organizacijos formoje, kurią Ramosas vadina „eko¬nomiškai vartojančia" organizacija, mechaninė gamybos schema, pa¬grįsta instrumentiniu, arba techniniu, racionalumu, individą paverčia darbininku, kuris yra pavaldus naujajam rinkos mentalitetui. Tačiau, kaip teigia Ramosas, rinkos plėtra jau gali būti pasieku¬si mažėjančio grįžtamojo pelno lygį asmenybės tobulėjimo ir socia¬linio stabilumo prasme. Racionalizuota organizacija palieka nedaug erdvės saviraiškai, o pasitaikantys saviraiškos atvejai yra šalutiniai gamybos procese (tai prieštarauja kai kurių žmonių santykių teo¬retikų idėjoms). Be to, tas procesas mus vis labiau veda į „psicholo¬ginį nesaugumą, gyvenimo kokybės blogėjimą, užterštumą, ribotų planetos išteklių švaistymą" (p. 23). Smulkiau panagrinėkime kai kuriuos šių aspektų. Racionalusis modelis mūsų dėmesį sutelkia į priemones tikslams pasiekti, tačiau jis atitraukia tą dėmesį nuo pačių tikslų. Susitelkę vien į efektyvu¬mą, galime nepakankamai išnagrinėti ir dalyvauti sprendimuose, kurie yra mums svarbūs, taigi tuo pačiu nevykdyti savo demokra¬tinių įsipareigojimų. Taip elgdamiesi vargu ar padėsime visuomeninių vertybių raiškai. Priešingai, galime tiesiog stengtis mažiausio¬mis sąnaudomis pasiekti mums nurodytus tikslus. Nors veiksime efektyviai, gali atsitikti taip, kad sieksime tikslų, kurie, teisingai juos suvokus, pasirodytų neatitinkantys mūsų visuomenės, t.y. mūsų vertybių. Šie samprotavimai yra itin svarbūs kalbant apie viešąsias orga¬nizacijas. Priemonių ir tikslų atskyrimas racionaliajame modelyje aiškiai siejasi su politikos ir administravimo dichotomija, kurioje viešųjų organizacijų vaidmuo - rasti efektyviausių priemonių poli¬tiškai nustatytiems tikslams pasiekti. Tačiau, kaip jau matėme, po¬litikos ir administravimo dichotomija nei atspindi praktikos, nei teisingai apibrėžia administracijos vaidmenį demokratijoje. Gali¬ma būtų teigti (manau, kad neteisingai), kad privačiose organizaci¬jose tikslus gali nustatyti tik turintieji galią, tačiau viešosioms organizacijoms, kadangi jos yra susijusios su visuomeninių verty¬bių raiška, turi būti suteikta teisė priimti sprendimus. Siame proce¬se būtina pabrėžti plataus masto bendravimo ir dalyvavimo sprendimų priėmime būtinybę. Viešųjų organizacijų nariams ten¬ka ypatinga atsakomybė skatinti politinio proceso demokratizavimą, o ne vien veikti efektyviai. Viešųjų organizacijų narių pasišventimas siekti gyvenimo, laisvės ir laimės idealų, padėti tobulėti visiems piliečiams ir suteikti galimybę mokytis pačiai visuomenei gali atsirasti tik per asmenų, o ne daiktų sąveiką. Esantieji viešosiose organizacijose privalo būti įsipareigoję elg¬tis teisingai, supratingai, humaniškai, tačiau ir šitą įsipareigojimą sunku įgyvendinti vien iš racionalios perspektyvos, kuri nepaiso to¬kių žmogaus gyvenimo aspektų, kaip emocijos ir intuicija. Mano¬ma, kad emocijos trukdo racionaliai planuoti ir priimti sprendimus, o intuicija esą atitraukia nuo proto ir tvarkos. Tačiau emocijos ir intuicija yra svarbūs žmogaus egzistencijos aspektai, ir taip turi bū¬ti, ypač dėl to, kad šios mūsų patirties sritys akivaizdžiausiai sujun¬gia mūsų jausmus ir vertybes. Robertas Dahlis ir Charlesas Lindblomas (Robert Dahl, Charles Lindblom, 1976, p. 252) tai pa¬stebėjo jau seniai: „Tendencija sąmoningai pritaikyti organizacines priemones prie organizacijos tikslų reikalauja, kad žmonių santy¬kiai būtų vertinami kaip instrumentiniai, t.y. kaip priemonės nusta¬tytiems organizacijos tikslams pasiekti, o ne kaip tiesioginiai šaltiniai siekiant pagrindinių tikslų. Džiaugsmas, meilė, draugystė, gailestis, prisirišimas -visa tai turi būti pažabota, jeigu neartina prie nusta¬tytų organizacijos tikslų." Be abejonės, dėl tokio požiūrio sudėtin¬gose organizacijose nuasmeninami individai - tai vyraujanti daugelio darbų tema ir Williamo Whyte'o (William Whyte) „Orga¬nizacijos žmogus" (The Organization Man, 1956), ir mano „Organi¬zacijos šešėlyje" (In the Shadow of Organization, 1981a). Autoriai sutinka, kad sudėtingų organizacijų kontrolės mechanizmas men¬kina asmeninius santykius, ir individai tampa tik objektais, naudo¬jamais gamybos procese. Kiekvienas tampa instrumentu, kuriuo gali manipuliuoti kitas, siekdamas organizacijos tikslų. Svarbiausia, kad visi praranda savirefleksijos ir savimonės jausmą, o jie yra esminiai kūrybingumui ir asmenybės augimui. Šie dalykai dar geriau mato¬mi viešosiose organizacijose. Viešųjų organizacijų narių tikslas -siekti gyvenimo, laisvės, laimės idealų, padėti tobulėti visiems pi¬liečiams ir suteikti galimybę šviestis visai visuomenei. Tai gali būti įgyvendinta tik per asmenybių, o ne objektų sąveiką. Dar viena problema, susijusi su racionaliajame administravimo modelyje vartojama proto koncepcija, yra ta, kad jai nerūpi mora¬linis kontekstas, kuriame gali vykti veiksmas. Kaip jau buvo minė¬ta, kai kurie teoretikai visuomenės racionalizavimą suvokė kaip procesą, kuriame platesni žmogiškųjų vertybių klausimai, tokie kaip laisvė, teisingumas, lygybė netenka savo reikšmės kaip vertinimo kriterijai, juos pakeičia konkretūs išlaidų ir naudos, priemonių ir rezultatų apskaičiavimai. Aptarimo, komunikacijos ir dalyvavimo funkcijos atrodo nesvarbios, kai kalbama tik apie efektyvumo prie¬mones. Viešosios organizacijos turi įvykdyti savo pažadą remti ir skatinti demokratinį valdymą, ir jų nariai turi būti nusiteikę mąstyti apie didesnius dalykus, tokius, kurie leidžia įdiegti asmeninės atsa¬komybės ir abipusės veiklos jausmus. Ribotoje instrumentinio ra¬cionalumo sistemoje tiesiog neįmanoma išsaugoti moralinio konteksto savo veiksmams, įskaitant mūsų organizacinę veiklą. NEBAIGTAS PAŽINIMO SUVOKIMAS Atrodo, kad racionalusis modelis pripažįsta tik vieną pažinimo bū¬dą - organizacijoje socialiniams ir techniniams santykiams griežtai l aikomi tiksliųjų mokslų metodai. Ar ši prielaida būtų pagrįsta, ar ne, turime išsiaiškinti šio požiūrio į pažinimą stipriąsias ir silpną¬sias puses. Formaliau apžvelkime ir apibendrinkime pagrindines pozityviojo socialinio mokslo modelio prielaidas: 1) tas pats požiū¬ris į pažinimą taikytinas tiek gamtos, tiek socialiniams reiškiniams. Taigi socialinių mokslų atstovai turėtų naudotis pažangesnių tiks¬liųjų mokslų mokslinio tyrimo modeliu; 2) visas pažinimas, kuris nėra grynai konceptualus, turi būti grindžiamas jutimine patirtimi, o visi teiginiai apie tokią patirtį turi būti grindžiami, stebėtojams susitarus, tiesioginiu socialinių veikėjų elgesio stebėjimu; 3) faktas ir vertybė griežtai atskiriami, ir esamybė atskiriama nuo to, kas tu¬rėtų būti. Mokslininko paskirtis yra rinkti faktus, o ne samprotauti apie vertybes; 4) mokslinio tyrimo tikslas yra paaiškinti, numatyti ir kontroliuoti. Paaiškinti, vadinasi, nustatyti priežastis, kurios yra reiš¬kinių varomoji jėga. Paaiškinimas leidžia numatyti, o numatymas leidžia kontroliuoti; 5) geriausiu atveju ryšys tarp teorijos ir prakti¬kos yra menkas. Mokslininko užduotis yra pateikti duomenis, ku¬rių pagrindu galima būtų sudaryti teorinę struktūrą. Mokslininkas nėra suinteresuotas ar atsakingas už žinių taikymą. Jis/ji tik bando pateikti žinias, kurių naudojimą nustato kiti. Nuolat buvo aptarinėjami kai kurie tiksliųjų mokslų modelio ribotumai, kuriuos čia reikėtų bent apžvelgti. (Išsamesnė filosofinė to aptarimo analizė yra Richardo Bernsteino (Richard Bernstein) darbe „Socialinės ir politinės teorijos restruktūrizavimas" (The Re-structuring of Sočiai and Political Theory, 1976.) Vienas iš aštriau¬siai kritikuojamų tiksliųjų mokslų modelio aspektų yra tai, kad žmogaus elgesį lemia kultūra ir istorija, kad jis kinta priklausomai nuo vietos ir laiko. Jei tai būtų tiesa, tai vienos grupės elgesys ne¬būtinai būtų toks pat, kaip ir kitos, ir būtų nepaprastai sunku pla¬čiai apibendrinti visas kultūras visais laikais. Vienas kritikos variantų buvo tai, kad žmonės, be abejonės, keičia savo elgesį remdamiesi nauja informacija, įskaitant ir gautą moksliniais metodais. Šie įpras¬tinio elgesio pokyčiai gali pasireikšti įvairiais būdais. Antra vertus, žmonės gali būti linkę elgtis taip, kaip numatyta žmonių elgesio teorijose. Kaip pavyzdys žmonių santykių teorijoje pabrėžiama sa¬viraiška. Ji yra tarsi žmogaus elgesio tikslas, galintis skatinti žmogų savo elgesį modeliuoti taip, kad jis atitiktų tuos požymius, kurie būdingi saviraiškai (Maslow, 1962,1971). Arba, antra vertus, žmo¬nės gali liautis elgtis taip, jeigu tai neatitinka teorijos. Pavyzdžiui, asmenys, susidūrę su racionaliuoju administravimo modeliu, kriti¬kuojančiu emocijas, organizacinėje aplinkoje gali bandyti slopinti savo jausmus. Bet kuriuo atveju žmogaus elgesio jvairavimas pri¬klauso nuo vietos bei laiko ir riboja tiksliųjų mokslų galimybes da¬ryti nepajudinamas išvadas, kurios tiktų visokiam žmogaus elgesiui. Antras dalykas, dėl požiūrio į pažinimą kritikuojamas tiksliųjų mokslų yra susijęs su subjektyvia žmogaus gyvenimo patirtimi. Vie¬nas kritikuojamųjų aspektų yra tyrimo objektai, kadangi žmonių veiksmus lemia vien subjektyvios priežastys, kurios stebintiems žmo¬nių elgesį iš šalies yra nepasiekiamos. Dėl to individų vertybės ir ketinimai jų poelgius keičia lygiai tiek, kiek ir išorinės juos veikian¬čios aplinkybės. Pastarąsias galima stebėti, o pirmųjų - ne, todėl tiksliųjų mokslų galimybės suformuluoti išsamią žmogaus veiklos sampratą yra ribotos. Tai taikytina ir mokslininkų vertybėms: moks¬lininkas taip pat yra žmogus, jį, kaip ir kitus žmones, veikia emocijų ir vertybių sąveika, todėl jis negali visiškai objektyviai vertinti kitų elgesio. Paties mokslininko vertybės ne vienu atveju įsiterpia j tyri¬mo procesą, ypač renkantis stebėjimo objektus ir vertinant bei ana¬lizuojant stebėjimo rezultatus. Bet kuriuo atveju mokslininko vertybės trukdo objektyvumui, kurio siekia tiksliųjų mokslų mode¬lis. (Vienas iš kritikos objektų yra tai, kad žmonės, subjektyviai rea¬guoja j patį stebėjimo veiksmą, t.y mokslininko įsikišimas į kasdienę situaciją stebėjimo tikslais keičia pačią situaciją.) Ko praktikai tikisi iš teorijos? Paaiškinimų ir sampratos, kuria remian¬tis galima būtų formuoti naujas administravimo teorijas, ir sistemos, kurioje individo patirtis būtų reikšminga dalis kažko didesnio ir svar¬besnio. NEVISAVERTIS RYŠYS TARP TEORIJOS IR PRAKTIKOS Tariamas atotrūkis tarp teorijos ir praktikos, tarp mokslininkų ir prak¬tikų, jau tapęs pajuokos objektu, slepia didelį nepasitenkinimą tais būdais, kuriais bandėme suvokti savo darbą ir padaryti jį prasmingą. Deja, vyraujantis tiksliųjų mokslų požiūris į viešųjų organizacijų paži¬nimą mažai gali pagelbėti, tiesą sakant, jis gali būti problemos esmė. Ko praktikai tikisi iš teorijos? Manau, dviejų dalykų: paaiškinimų ir sampratos, kuria remiantis galima būtų formuoti naujas administra¬vimo teorijas, ir sistemos, kurioje individo patirtis būtų reikšminga da¬lis kažko didesnio ir svarbesnio. Racionalusis administravimo modelis iš dalies gali patenkinti pirmąjį poreikį. Jis susijęs su instrumentiniu aiškinimu, sudarančiu sąlygas efektyvesniam numatymui ir kontrolei, ir ilgainiui yra pateikęs ne vieną naudingą aiškinimą, kuriuo pasinau¬dojo praktikai. Biudžeto metodiką, lengvatų modelius, vadovavimo stilius aptarinėjo teoretikai, kurusieji racionalųjį modelį, ir jų išvados buvo įdomios ir vertingos praktikams. Bendradabiavimas kartais nu¬trūkdavo, ypač tuomet, kai buvo vartojama per daug specialaus žargo¬no ir apskaičiavimų, kurie, atrodo, yra būdingi bandant sukurti tikslųjįsocialinį mokslą. Tačiau iš esmės socialiniai mokslininkais praktikai ir teoretikai siekė vieno tikslo - paaiškinti. Antrasis dalykas - patirties prasmingumas - yra silpnoji racio¬naliojo modelio ir tiksliojo socialinio mokslo vieta. Vargu ar galima tikėtis, kad požiūryje į pažinimą, kuriuo žmogiškąją patirtį siekia¬ma objektyvizuoti, būtų aptariama tos patirties prasmė, tiesą su kant, tas požiūris atitraukia dėmesį nuo prasmės. Patyrimo prasimė, jo vertė mums ir visuomenei yra pagrįsta mūsų subjektyviu ir tarpsubjektiniu pasauliu. Tą patyrimą objektyvizuoti, vadinasi, atinili iš jo pačią esmę, jo struktūrą, dėl kurios patirtis tampa prasmingi mums. Todėl kai praktikas nori, kad teorija būtų prasminga, knd ji atsigręžtų į dalykus, kurie iš tikrųjų svarbūs žmonėms, jo reikalavimo negali įvykdyti tie, kurie vadovaujasi modeliu, pagal kurį individai atsiliepia į socialines jėgas taip, kaip vienas biliardo kamuoliukns reaguoja į kitą. Pagal racionalųjį modelį reikšmės neleidžiamu netgi įtraukti į tyrimą. Bet kuris individas, kuriam rūpi humanilni i niai dalykai, iš teorijos tikisi daugiau. Šie praktiniai klausimai naudingi pradedant nagrinėti teorinę problemą. Teoretikams, kurie laikosi racionaliojo modelio, rūpi iš¬aiškinimas, numatymas ir kontrolė, tačiau jiems gali nerūpėti tai, ar teorija atitinka tikrovę. Jeigu galima gauti patenkinamą paaiški¬nimą darant prielaidą, kad visi žmonės, siekdami savo interesų, yra visiškai racionalūs, tuomet teoretikams nelabai svarbu, ar iš tiesų individai taip elgiasi. Be to, pagal racionaliojo mokslo modelį teo¬rines prielaidas mokslininkai grindžia iš šalies stebimu elgesiu. Ta¬čiau iš šalies matomas elgesys nebūtinai atspindi tuos veiksmus, kuriuos individas ketino atlikti. Taip pat ir praktikas, kuris turi elg¬tis atsižvelgdamas į mokslininko pateiktą informaciją, turi prisiimti atsakomybę už savo veiksmą, todėl pageidautų gauti gaires, kurios būtų instrumentiškai veiksmingos ir moraliai nepriekaištingos. Ta¬čiau mokslininkas, besilaikantis pozityvistinės tradicijos, nepri¬siima jokios atsakomybės už tai, kaip naudojamos jo sukauptos žinios, taigi pagrindo moraliam veiksmui jis nesuteikia. Visais šiais atvejais mokslininkas, laikydamasis racionaliojo modelio ir jo iš¬tikimybės tiksliajam socialiniam mokslui, sąmoningai pasirenka, o tai tieiogiai susiję su individo patyrimo atskyrimu nuo tyrimo proceso. Taigi teorija ir praktika atskiriama. Visgi teorijos ir prak¬tikos dichotomija yra ne atsitiktinumas, o konkretaus pasirinki¬mo, specifinės ištikimybės vienam konkrečiam požiūriui į pažinimą darinys. Laimei, tiksliųjų mokslų metodas nėra vienintelis galimas paži¬nimo būdas (nors buvo pateikiamas kaip toks). Kiti šiuo metu nag¬rinėjami požiūriai siūlo didesnį teorijos ir praktikos atitikimą. Toliau šiame skyriuje nagrinėsime tris tokius požiūrius, tačiau pirmiausia reikia paaiškinti tokių alternatyvų paieškos reikšmę. Bet koks moks¬las, kuris tiksliai nušviečia individualių veikėjų patirtį ir nagrinėja tuos klausimus, kurie jiems atrodo svarbūs, be abejonės bus laiko¬mas patikimesniu. Be to, ištikimybė tokiam pažinimo metodui, ku¬ris neobjektyvizuoja ir nenuasmenina, sukuria kur kas geresnį ryšį tarp teoretikų ir praktikų, tarp valstybės tarnautojų ir jų klientų, negu objektyvizuojantis ir nuasmenintas metodas. Racionaliuoju modeliu galime remtis tik iki tam tikro laiko. Pradėjus nagrinėti svarbesnius kausimus, bus suabejota viešojo administravimo tyri¬nėjimais, todėl toliau tęsis pagrįstumo krizė. INTERPRETACINE TEORIJA Baigiant kalbėti apie Marxą, Weberį ir Freudą, 2 skyriaus pabai¬goje buvo nurodyta, kad pagal tai, kokiems tikslams skiriamos žinios, galima pasirinkti iš kelių skirtingų požiūrių į pažinimą. Vyraujanti pozityvistinė kryptis orientuojasi į instrumentinius pa¬aiškinimus, kurie leidžia numatyti ir galiausiai kontroliuoti žmo¬giškuosius reikalus. Dabar supratome, kad tiksliųjų mokslų kryptis, taikoma viešojo administravimo tyrinėjimui, nėra baig¬ta. Paaiškėjo, kad ribota yra ne tik racionaliojo modelio aiškina¬moji galia, bet dabar supratome ir tai, kad iš teorijos tikimės ne vien paaiškinimo. Mes ieškome teorijų, kurios padėtų suvokti žmogaus veiksmų prasmę ir meistriškiau bei aiškiau suvokiant padėtų siekti savo asmeninių ir visuomeninių tikslų. Laimei, yra tyrimo būdų, kurie labiau tinka šiems tiklams, todėl toliau šia¬me skyriuje nagrinėsime du naudojamus viešojo administravi¬mo srityje. FENOMENOLOGINĖS ŠAKNYS Interpretacinės socialinės teorijos, arba veiksmo teorijos, kaip ją vadina kai kurie viešojo administravimo teoretikai, šaknys glūdi fi¬losofiniuose Edmundo Husserlio (Edmund Husserl) šio amžiaus pradžios darbuose. Husserlis, pagal išsilavinimą matematikas, ieš¬kojo filosofinio pagrindo moksliniams tyrinėjimams. Tai turėjo pa¬dėti atsikratyti visų prielaidų bei hipotezių, kuriomis buvo grindžiamas tikslusis mokslas, ir eiti tiesiai prie žmogiškosios pras¬mės suvokimo. Ši teorija, vadinama fenomenologija, bando nustum¬ti į šalį visus žmogaus elgesio apibrėžimus bei apibūdinimus, kuriuos žmogaus veiksmams mokslininkai stebėtojai primetė iš šalies, ir tuos veiksmus suvokti iš pačių veikėjų pozicijų. To siekiama dėmesį nu¬kreipiant į tai, kaip patys individai aiškina savo kasdienę egzisten¬ciją, kartais vadinamą „gyvenimu-pasauliu". Žmonės suvokiami kaip sąmoningos būtybės, veikiančios intencionaliai ir taip savo veiks¬mams suteikiančios prasmę. Fenomenologui prasmės pasaulis tapo pagrindiniu dalyku, ir lai buvo esminis atsiskyrimas nuo gamtos mokslų metodų. Visas sąmoningumas yra ko nors sąmoningumas: ko nors siekiame, tiki¬mės, atsimename. Kiekvienas sąmoningumo aktas, kai apie jj susi¬mąstome, suteikia mūsų pasauliui prasmę, kuriai sukuriame tvarką. Žmogaus sugebėjimas suteikti veiksmui prasmę socialinių mokslų specialistui leidžia analizuoti tikrovę kaip kitokio nei gamtos moks¬lininko tikrovė. Socialinių mokslų specialistas turi ieškoti būdų, kaip suvokti sąmoningumo struktūrą ir socialiai veikiančio asmens pras¬mių pasaulį. Jungtis tarp prasmės ir intencionalumo žmogiškąsias būtybes lei¬džia suvokti kaip aktyvius socialinio pasaulio veikėjus, o ne kaip pa¬syvius reaguotojus į tą pasaulį. Intencionalumas yra sąmoningumo nukreipimas į specifinį objektą, ir pats yra sąmoningumo esmė. Hus-serlis vartoja šiek tiek nepatogų terminą - esmės - nusakyti intencio-nalių prasmių jungtims, kurias mes sukuriame kaip individai arba kaip grupės. Pavyzdžiui, sąvoka universitetas {university) kiekvienam iš mūsų ir mums, kaip visuomenei, primena tam tikrą prasmių įvai¬rovę. Tiek asmeniniu, tiek moksliniu požiūriu tokie prasmės mode¬liai yra kur kas reikšmingesni negu stebimo elgesio aprašymai. (Kaip jau minėjome anksčiau, terminą veiksmas interpretacinės krypties teoretikai dažniausiai vartoja apibūdinti veiksmo intencionalumui, kaip priešingybę veiksmui, kurio esmė - reagavimas.) SUBJEKTYVIAI SUVOKIAMAS PASAULIS Socialinių mokslų specialistui ir viešųjų organizacijų tyrinėtojui didžiausias fenomenologijos indėlis turbūt buvo ryšio tarp sub¬jekto ir objekto atkūrimas bei šio ryšio vaidmens nuodugnus iš¬aiškinimas subjektyviai suvokiamo pasaulio, kuris yra mums visiems bendras, kūrime. Kaip jau minėjome, ryšį tarp subjekto ir objekto sutraukė tikslieji mokslai savo teiginiu, kad objekty¬vumas įmanomas tik atskyrus faktus ir vertybes. Interpretacinio socialinio mokslo atstovai, ypač Alfredas Schutzas (Alfred Schutz, 1967, p. 37), teigė priešingai, kad subjektas ir objektas yra vie¬novė: Viena vertus, aš galiu domėtis ir integruoti išorinio pasaulio reiš¬kinius, kurie man yra kitų žmonių sąmoningumo apraiškos. Taip darydamas aš sakau, kad jie turi objektyvią prasmę. Tačiau antra vertus, aš per šias išorines apraiškas galiu žvelgti j kūrimo proce¬są kitos racionalios būtybės sąmonėje. Tai, kas rūpi man, yra sub¬jektyvi prasmė. Kadangi tai, ką galima stebėti, visuomet susiję su veikėjo su¬pratimu, tų dviejų aspektų (objektyvaus ir subjektyvaus) niekuo¬met negalima atskirti. Kadangi į suvokimo aktą įeina vertinimas, tą patį galima pasakyti apie faktą ir vertybę. Šioje situacijoje mes galime būti įvairiai susiję vieni su kitais. Yra žmonių, su kuriais nesusiduriame akis į akį ir jie mums yra ano¬nimiški, yra tokių, kuriuos pažįstame ir suvokiame kaip subjektus (Tu santykis) bei tokių, su kuriais toks pažinimas yra abipusis (atsa¬kome pažinimu) (Mes santykis). Mes santykiui svarbu yra tai, kad jis apima abipusį pažinimą ir netgi apibusį motyvų atskleidimą. Kad ir kaip stengčiausi objektyvizuoti ir nuasmeninti mūsų ryšį, tavęs, kaip sąmoningos būtybės, sąveikaujančios su manimi, įsisąmoninimas atskleidžia mūsų bendrą žmogiškumą - būtent to nesuvokiama ra¬cionaliajame modelyje. Taigi iš fenomenologijos pozicijų instrumen¬tinis žmogaus sumenkinimas iki objekto padėties yra ne tik neteisingas, bet ir neįmanomas. Tokia prielaida grindžiamas tyri¬mas nepripažins, kad individai - tai atviros galimybės, intenciona-lios ir apmąstančios, atliekančios nuolatinę abipusę užduotį -sukurti socialinę tikrovę (Berger and Luckman, 1966). AKTYVUMO IR SOCIALUMO PARADIGMA Vienas iš darbų, kuriuose fenomenologija buvo pritaikyta viešajam administravimui, yra Michaelio Harmono (Michael Harmon) dar¬bas „Veiksmo teorija viešajame administravime" (Action Theoryfor Public Administration, 1981). Hormonas atgaivina Kuhno mokslinių paradigmų sąvoką ir tvirtina, kad šiandien viešasis administravimas ir pažinimo teorija skiriasi nuo tų, kurias teigė racionalusis admi¬nistravimo modelis. Harmonas rašo apie jo vadinamąją alternaty¬vią paradigmą (nors jo alternatyva yra labiau teorija nei paradigma), paremtą prielaida, jog žmonės iš prigimties yra labiau aktyvūs nei pasyvūs, labiau socialūs nei atomistiški. Pagal aktyvios žmogaus pri¬gimties teoriją individai savo veiksmams suteikia prasmę ir papras¬tai nustato sąlygas, kurios jiems yra svarbios. Užuot tiesiog atsiliepę į aplinkos veiksnius, kaip aiškina pasyvios žmogaus prigimties in¬terpretacija, aktyviosios koncepcijos požiūriu individai sąveikauja su savo aplinka - jų ryšys yra abipusis. Žmonės veikia ir yra veikia¬mi aplinkos. Žmonių sugebėjimas suvokti pasaulį simbolių kalba, apmąstyti įvykius, skiria jų aktyviąją prigimtį nuo pasyviosios fizi¬nių objektų prigimties. Taigi į žmonių gebėjimą stebėti ir mąstyti apie save būtina atsižvelgti aiškinant žmonių elgesį. Pagal socialią individo koncepciją žmogus suvokiamas kaip socialinės sąveikos produktas. Prasmę suteikia ne tik individas, bet ir individo sąveika akis į akį susidūrus su kitais. Abipusis žinojimas leidžia abipusiai dalyvauti konstruojant socialinę realybę. Harmonas teigia, kad aktyvumo ir socialumo asmenybės kon¬cepcija reikalauja naujos norminės bazės atskaitingumui viešo¬siose organizacijose. Laikydamasis nuostatos, kad viešasis administravimas pasižymi tuo, jog „priima ir įteisina sprendimus viešosiose organizacijose", Harmonas teigia, kad viešojo administ¬ravimo teorija turi imtis santykio tarp esmės ir proceso, tarp indivi¬dualių ir kolektyvinių vertybių (p. 5). Sekdamas kitais proceso teoretikais Harmonas tvirtina, kad žmogaus veiksmo vertė glūdi pačiame veiksme, o ne tuo veiksmu pasiektame rezultate. Pavyz¬džiui, tokių dalykų, kaip teisingumas ir laisvė, įvertinimą gali nu¬lemti ne konkretus medžiaginis rezultatas, bet tai, kokiu mastu laikomasi demokratinių procedūrų, t.y. kiek tos procedūros yra at¬viros ir kiek jose dalyvauja piliečių. Dar konkrečiau, Harmonas su¬tinka, kad tai, ką mes laikome medžiaginiais rezultatais, dažnai tėra objektyvizacijos, atsirandančios iš žmonių susitarimo dėl tų rezul¬tatų faktiškumo. Proceso kokybė savo ruožtu priklauso nuo to, „kiek problema apibrėžiama dalyvaujant ir suprantant, kiek sukurta abi¬pusio pasitikėjimo, kiek sprendimai priimami be prievartos ar kie¬no nors vyravimo" (p. 102). (Atkreipkime dėmesį, kad šis požiūris visiškai skiriasi nuo racionaliojo modelio, pagal kurį procesai tėra instrumentai konkretiems tikslams pasiekti.) Be to, būtina atsižvelgti į santykį tarp individualios sąveikos ir didesnių kolektyvinių vertybių. Harmonas teigia, kad abipusišku¬mo, arba bendrumo, sąvokos yra pagrindinės norminės prielaidos, kurios valdo tiesioginius santykius. Jo nuomone, santykiuose, ku¬riems būdingas abipusiškumas, individai atsižvelgia j kiti) norus ir yra atviri kitų poveikiui. Eidamas nuo tiesioginio bendravimo (akis į akį) prie didesnių socialinių sistemų Harmonas tvirtina, kad būti¬na sukurti paralelinę norminę teoriją. „Socialinio teisingumo teorija yra logiška abipusiškumo, taikomo socialiniams kolektyviškumams, tąsa, ir todėl turi būti laikoma normine nuostata (prielaida), glū¬dinčia po „sudėtiniais" sprendimais dėl politikos, priimamais ir įgy¬vendinamais viešosios organizacijos" (p. 84). Iš esmės laikydamasis Rawlso teisingumo sąvokos, Harmonas mano, kad teisingumas yra natūrali mūsų aktyvios socialios prigimties atauga. Pagrindinis klau¬simas, kuris kyla, yra „sustiprinti natūralius saitus tarp žmonių, kad būtų skatinama tokia socialinė tvarka, kuri leistų, o ne vyraudama ribotų, individualios laisvės ir socialinio bendradarbiavimo aktus (p. 83). ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PERFORMUL AVIMAS Šis klausimas nukreipia į klasikinės administracinės atsakomybės sąvokos kritiką ir performulavimą, t.y. kad viešųjų institucijų ai skaitingumas palaikomas institucijų veiksmų ir įstatymų leidybos ketinimų atitikimu. Šiam požiūriui būdingas instrumentinis prie¬monių ir tikslų santykis, o administracinių institucijų veikla ribojama valdančiosios institucijos pageidavimais. Moraliniai įsipareigojimai glūdi kažkur anapus individo ir įdiegiami įvairiais apribojimais arba iš šalies primetamu įstatymu ar teisės norma, arba įgylu ailmi-nistravimo profesionalų. Prieštaraudamas šiam požiūriui Harmo¬nas tvirtina, kad aktyvi ir sociali asmenybės prigimtis suponuoju alternatyvų atsakingo administracinio veiksmo modelį, lai yri as meninę atsakomybę. „Asmeninė atsakomybė reiškia, kad veikėjai yra agentai, turintys nešti pagrindinę atsakomybės už savo veiks¬mus naštą, o ne kaltinti kitus arba atsakomybę perkelti kitiems žmo¬nėms arba išorinėms „teisingumo" normoms (p. 125). Tačiau šis požiūris nereiškia, kad atskiri administratoriai tu¬rėtų turėti visišką veiksmų laisvę. Kadangi administracinis veiks¬mas neišvengiamai yra sąveika, asmeninė atsakomybė yra ir socialinė atsakomybė, todėl, Harmono nuomone, individai turi vadovautis bendruomenės interesais ir savo nuožiūra. Tačiau toks požiūris vėl sukuria painiavą tarp asmenybės ir visuomenės, t.y. atsiranda galimybė, kad socialiniai lūkesčiai ims valdyti asmeninę atsakomybę, o ne asmeninė atsakomybė bus socialinės atsakomy¬bės pagrindas. Dar daugiau, atsiranda praktiškumo klausimų. Kai kuriais (tikriausiai daugeliu) atvejais labai sunku rasti suderintų apibrėžimų, taigi ir vykdyti asmeninę atsakomybę. Harmonas tei¬gia, kad dėl šios priežasties ekstremaliais atvejais vis dar reikia atskaitingumo mechanizmų. Išlieka kontingentinio vertybės mo¬delio įspūdis, t.y. administracinių veiksmų pagrindas turėtų būti asmeninė atsakomybė, ribojama abipusio supratimo. Tai įmano¬ma tik retai, todėl daugeliu atvejų reikia laikytis tradicinių atskai¬tingumo mechanizmų. (Panaši painiava atsiranda ir Harmonui tvirtinant, kad „organizacijos struktūrose neturi būti viršininko ir pavaldinio santykių", tačiau jis neatmeta hierarchinio atskaitin¬gumo sistemų, kurias gina dėl to, kad dirbti be hierarchijos sunku praktiškai [p. 103,107].) Bet kuriuo atveju Harmonas įžiūri įtam¬pą tarp atskaitingumo ir veiksmų laisvės, ir todėl nuolat reikia derėtis dėl „prasmės". (Šis teiginys kartojamas vėlesnėje Harmo¬no knygoje „Atsakomybė kaip paradoksas" {Responsibility as Paradox), kurioje jis tvirtina, jog atsakomybė neišvengiamai yra paradoksali, kadangi joje glūdi dvi priešingos idėjos: moralinė nuo¬stata - individo asmeninis atsakomybės jausmas, ir institucinės valdžios atskaitingumas.) Žinoma, galima klausti, ar priėmus administratoriaus asme¬ninį požiūrį į pasaulį lieka galimybė tą požiūrį kritiškai vertinti. Atrodo, Harmonas sutinka, kad individus galima įkalbėti pritar¬ti klaidingoms ideologijoms, ypač jei jie leidžiasi būti valdomi kitų, kurie primeta jiems realybės pojūtį. Jei tai yra tiesa, jau pats administratoriaus požiūrio priėmimas nuslepia šališkumą, ideologiją, kuri yra tame požiūryje. Ir jeigu tas požiūris varžo individo laisvę bei kūrybiškumą, jį reikia kritikuoti. Čia fenome¬nologija grindžiamas požiūris atrodo ribotas. Galiausiai Harmo-no pritarimas fenomenologija grindžiamai epistcmologijai pakerta jo argumentus už kritiškesnę administracinio gyveninio perspektyvą. Kad atsirastų tokia perspektyva, reikia žengti dar žingsnį ir analizuoti tai, kas vadinama kritine viešųjų organiza¬cijų teorija. KRITINE SOCIALINĖ TEORIJA Kritinė perspektyva pripažįsta tam tikrą įtampą tarp mūsų sie¬kių ir apribojimų, kuriuos mums primeta socialinės sąlygos, net¬gi tokių apribojimų, apie kuriuos beveik nežinome. Teorijos paskirtis yra atskleisti šiuos prieštaravimus ir taip leisti mums siekti savo laisvės. „Kritinį mąstymą šiandien motyvuoja pastan¬gos įveikti įtampą ir panaikinti priešpriešą tarp individo tikslin¬gumo, spontaniškumo, racionalumo ir tų su darbo procesu susijusių santykių, kuriais grindžiama visuomenė. Kritinė mintis žmogų suvokia konfliktuojantį su pačiu savimi, kol nepanaiki¬namas šis priešiškumas" (Horkheimer, 1972, p. 210). Šis atradi¬mas suteikia emancipacijos galimybę, todėl jis neišvengiamai yra susijęs su individo veiksmais siekiant tikrųjų poreikių ir troški¬mų. Kritinę perspektyvą yra išdėstę daugelis ryškiausių moksliniu kų, ypač Jurgenas Habermasas Ųurgen Habermas), kuris bandė iš¬samiausiai ir naujai išdėstyti kritinę poziciją (žr. Habermas, 1970, 1974a, 1974b, 1975, 1979, t.p. Bernstein, 1976, ir McCartney, 1978). Aptardami Habermaso ir kitų teoretikų darbus, apsvarstysime jvai rius kritinio požiūrio aspektus, ypač susijusius su viešosiomis oi g:i nizacijomis. Konkrečiai analizuosime: 1) instrumentinio proto kritiką; 2) politinio gyvenimo scientizavimą ir viešosios sferos su¬mažinimą; 3) ryšį tarp žinojimo, efektyvaus bendravimo ir žmogiš¬kųjų interesų. INSTRUMENTINIO PROTO KRITIKA Frankfurto mokyklos, trečiojo dešimtmečio pradžioje įsteigto ins-lituto visuomenės kritinei teorijai tirti nariai bandė atskleisti so¬cialinio vyravimo šiuolaikiniame gyvenime šaknis, atverdami kelią tolesnei laisvės realizacijai protu. Tačiau šiame kelyje jiems iš karto buvo mestas iššūkis pačiam protui, tiksliau, socialinio racionalu¬mo pagrindo performulavimui (Jay, 1973). Mokyklos intelektua¬linis ir administracinis vadovas Maxas Horkheimeris (Max Horkheimer) šį klausimą aptaria priešpriešindamas du protavimo metodus. Jis teigia, kad daugelis didžiųjų filosofinių sistemų pro¬tą laiko objektyviai gamtoje egzistuojančiu principu, kuriuo gali¬ma patikrinti veiksmų pagrįstumą. Šia prasme protas vadovauja socialiniam pasirinkimui ir kalba teisingumo bei laisvės, prievar¬tos ir priespaudos kalba. Kaip priešpriešą šiam racionalumo me¬todui Horkheimeris (1974, p. 18) nurodo instrumentiškesnę formą, kuriai rūpi priimtiniausios (t.y. „efektyviausios") priemo¬nės nustatytam tikslui pasiekti. Herbertas Marcuse'as (Herbert Marcuse, 1968), kritikuodamas Weberį, nurodo šiuolaikinių proto aiškinimų ribotumus. Konkre¬čiai jis nurodo, kad Weberio racionalumo sąvoka, kiek ji yra susi¬jusi su būdais sukurti priemones iš anksto numatytiems tikslams siekti, ne tik išstumia iš aptarimo įvairius socialinius interesus, kuriuos tenkina tariamai racionalios institucijos, bet ir nustato techninės kontrolės modelius - „metodiškos, mokslinės, apskai¬čiuotos, apskaičiuojančios kontrolės" (p. 223-224). Kadangi eg¬zistuojantys technologiniai metodai reiškia vyravimą, Weberio racionalizavimo sąvoka tampa ne kritinė, bet apologetiška ta pras¬me, kad veiksmus galima pagrįsti jų indėliu į techniškai racionalų veiksmą (p. 214-215). Vietoje pagrįstos kontempliacijos ir in¬formuotos veiklos turime pasitenkinti ribota užduotimi rasti sprendimus egzistuojančios socialinės mašinos projektavimo pro¬blemoms. Habermasas tęsia Marcuse'o pradėtą Weberio kritiką ir nagri¬nėja alternatyvas, kurias galima būtų siūlyti visuomenės racionali¬zacijai didinti. Abu sutinka, kad Weberio priklausomybė nuo techninio racionalumo apibrėžimo galiausiai leidžia ideologiškai pateisinti vis didėjantį vyravimą, tačiau dar labiau juos domina tai, kad Weberis tokį rezultatą laiko neišvengiamu. Jie tvirtina, kad yra priešingai: galima sukurti alternatyvų scenarijų, kadangi žmonių ins¬titucijos yra socialios konstrukcijos, ir sąmoningu pasirinkimu bei efektyviais veiksmais jas galima perkonstruoti. Marcusc'as mulo ga¬limybių pagal naujus mokslo ir technologijos metodus, siūlančius kitokį žmogaus ir gamtos ryšį, pakeisti Weberio aprašytąsias vyra¬vimo sąlygas, o Habermasas (1970, sk. 6) teigia, kad mokslas ir technika, kaip jie apibrėžiami moderniajame pasaulyje, yra neiš¬vengiamai susiję su tikslinga racionalia veikla. Habermasas siūlo alternatyviai veiksmo struktūrai (simbolinės arba komunikacinės sąveikos) sugrąžinti jos tikrąjį statusą. „Tikslingas racionalus veiksmas" Habermasui reiškia darbą, ku¬ris yra instrumentinis veiksmas siekiamo tikslo atžvilgiu. Dėmesys tikslingam racionaliam veiksmui yra metodas, priemonių ir liksh) problemos sprendimas. Antra vertus, terminu „sąveika" Haberma¬sas (1970, p. 92) vadina kūrimą visuomenės norminės struktūros, kurioje būtų vadovaujamasi „įpareigojančiomis konsensualiomis normonis..., kurias tarpusavyje veikiantys subjektai turi suprasti ir pripažinti". Todėl pagal tai, ar vyrauja tikslinga racionali veikla, ar tarpusavio sąveika, galima atskirti socialines sistemas. Habermasas teigia, kad Weberio aprašytajam racionalizacija grindžiamam perėjimui iš tradicinės į moderniąją kapitalistinę vi¬suomenę būdingas įteisinantis socialinio pagrindo poslinkis. Tra¬dicinėse visuomenėse tikslingos racionalios veiklos sritis yra taip įsišaknijusi norminėje visuomenės struktūroje, kad beveik neke¬lia grėsmės kultūrinėms tradicijoms. Naujose kapitalistinėse vi¬suomenėse pirmą kartą atsirado nuolatinio ekonominio augimo garantija, todėl savarankiška tampa ir tikslingos racionalios veik¬los sritis. „Taip tradicinės visuomenės tampa vis labiau pavaldžios instrumentinio, arba strateginio, racionalumo sąlygoms: darbo ii prekybos organizavimui, transportavimo, informacijos, komuni¬kacijos sistemoms, privatinės teisės institucijoms ir valstybės biu¬rokratijai, pradedant nuo finansinės administracijos" (Hahtrnuis, 1970, p. 98). Kyla pavojus, jog simbolinės ir komunikacinės sąvei kos sritis galiausiai išnyks atsirandančioje tikslingoje racionalioje veikloje. VALSTYBINĖS SFEROS SUSIAURINIMAS Toks reiškinys būtų svarbus politinei sistemai. Viename iš anks-lyvųjų straipsnių Habermasas (1974b) aprašo „valstybinę sferą" kaip areną, kurioje įvairūs visuomenės interesai įsilieja į disku¬siją dėl norminės darbotvarkės visuomenei nustatymo (t.p. žr. Pranger, 1968). Pastaruoju metu valstybinė sfera buvo labai su¬siaurinta - buvo išsakomi tik verslo ar darbo jėgos hierarchinės vyresnybės, taip pat profesijų atstovų interesai, kuriems tarpi¬ninkavo ir kuriuos administravo žiniasklaida. Toks valstybinės sferos apribojimas atitinka politinės galios sugretinimą su ra¬cionaliais tiksliniais ketinimais. Tokiomis sąlygomis jau nereika¬laujama, kad politika rūpintųsi normine visuomenės struktūra, visuomenės ir „gero gyvenimo" santykiu bei panašiais dalykais. Nuo šiol šie interesai paklūsta naujiems politikos uždaviniams: apsaugoti privačią kapitalo urbanizacijos formą, paspartinti eko¬nomikos augimą, masių lojalumą susieti su naujomis sąlygomis. Pagal šį naują aiškinimą politika orientuojama į rizikos ir dis¬funkcijų, susijusių su kapitalo produkcija, pašalinimą. „Valdžios veikla ribojama administraciskai išsprendžiamais techniniais klausimais, taigi praktiniai klausimai, matyt, išgaruoja" (Habermas, 1970, p. 103). (Siame kontekste yra ne vien pragmatiški klausi¬mai, bet ir praktiniai, t.y. tokie, kuriais vadovaujamasi socialinėje praktikoje.) Be abejonės, vis didesnis vyriausybės įsitraukimas į techninių problemų sprendimą turi ypatingą reikšmę demokratinio pilietiš¬kumo sąvokoms, kadangi techninių problemų sprendimui nerei¬kia viešo svarstymo, tiesą sakant, masių dalyvavimas gali būti nefunkcionalus. Taigi visuomeninės sferos sumažinimo rezulta¬tas - bendra piliečių depolitizacija. Jie jau nebepadeda pasirinkti socialinių krypčių, tik kartais padeda rinktis iš alternatyvių perso¬nalo grupių, kurių funkcija yra efektyviai tvarkyti problemas, truk¬dančias socialinės ir ekonominės sistemos veiklai. Kaip nurodo Marcuse'as, visa tai paaiškina mokslinis ir techninis progresas, ir atrodo priimtinesnis pažadėjus visiems didinti prekių ir paslaugų gausą. Svarbiausia, kaip mano Habermasas (1970, p. 105), „šios ideologijos vienintelis laimėjimas - atitraukti visuomenės savimonę nuo komunikacinės veiklos ir simbolinės sąveikos koncepciją, kaip atskaitos sistemos, ir pakeisti ją moksliniu modeliu". Rezul¬tatas yra naujas sąmoningumas, kuris pasaulį suvokia metodikos sąvokomis. NENUTRAUKIAMO BENDRAVIMO ATKŪRIMAS Kritinis požiūris atkuria ryšį tarp teorijos ir praktikos, kurį buvo nutraukusi tradicinė teorija. Habermasas (1970, p. 274-300) šj pro¬cesą iliustruoja Freudo psichoanalizės, kaip kritinės disciplinos, nag¬rinėjimu. Jis aiškina slopinimą, pagrindinę psichoanalizė koncepciją, kaip kalbos privatizavimą, ir kai kurių visuomeninio ben¬dravimo simbolių atitraukimą į tokią vietą, kur jie tampa nepriei¬nami, tačiau tebedaro įtaką mūsų ego. Atsiradusi galių kova, arba trukdymas iš vidaus, veikia individą, tačiau tų poveikio būdų jis ne¬suvokia. Analizės uždavinys - atkūrus paslėptą paciento gyvenimo istorijos dalį atkurti efektyvų tarpasmeninį bendravimą. Šis rezul¬tatas pasiekiamas asmeninio proceso metu, kurio tikslas - rasti sa¬vąjį aš, o šios interpretacijos teisingumą gali patvirtinti tik pats pacientas. Tokiu būdu tyrimas ir autonomija tampa vienove: „Savirefleksijoje žinojimas vardan žinojimo ir suinteresuotumas auto¬nomija bei atsakomybe sutampa" (p. 314). Ir kalbėdamas apie individą, ir apie visuomenę, Habermasas teigia, kad esmė yra at¬kurti bendravimą. Kritinės, apibendrintos savirefleksijos proceso metu galima atkurti te¬orijos ir praktikos artimumą, kurio reikia apšviestiems žmogaus veiks¬mams, t.y. praktikai. Tikrai racionalus veiksmas įmanomas tik pašalinus bendravi¬mo apribojimus, įskaitant ir tuos, kurie iškreipia mūsų pastangai pasiekti sutarimą, t.y. pašalinti vyravimą. Kai bendravimo modeliai yra asimetriški, tai yra, kai viena iš bendraujančių šalių gali valdyti kitą, neišvengiamai atsiranda tiek visuomeninio, tiek individo gyvenimo iškraipymų. Šiuos iškraipymus būtina atskleisti dar iki eman¬cipacijos proceso. „Viešas, nevaržomas aptarimas, kuriame nėra vy¬ravimo, kuriame nereikia veiksmus orientuojančių principų ir normų,., toks bendravimas visuose politinių ir repolitizuotų spren¬dimų priėmimo procesų lygmenyse yra vienintelis mediumas, ku¬riame įmanomas kas nors panašaus į „racionalizavimą" (1979, p. 118-119). Apibendrintos, kritinės savirefleksijos procese mes ga¬lime atkurti teorijos ir praktikos artimumą, kurio reikia apšvies¬tiems žmogaus veiksmams, t.y. praktikai. LINK KRITINĖS VIEŠŲJŲ ORGANIZACIJŲ ANALIZĖS Nedaug buvo išsamių bandymų kritinę analizę taikyti viešųjų orga¬nizacijų mokslui (žr. David, 1996, Forester, 1989 ir Hummel, 1987), tačiau kai kurie klausimai, keliami kritinės teorijos literatūroje, ro¬do, kad tokių pastangų būta (pvz., žr. Burrell ir Morgan, 1979). Habermasas, kaip ir Weberis, techninio racionalumo veikimą iliustruoja valstybės biurokratija, kadangi valstybės administravimo tema įkū¬nija dėmesį metodikai ir efektyvumui, kuris vis labiau įsigali visuo¬menėje. Kartu, kaip pabrėžė kritikos teoretikai ir kiti, valstybės biurokratijoje koncentruojama vis daugiau socialinės galios ir veiks¬mų laisvės. Šių srovių susiliejimas, t.y. vis daugiau galios atiduoda¬ma iš esmės techniniams interesams, lygus menamam valstybinės biurokratijos vaidmens pervardijimui ir kelia svarbių klausimų, į kuriuos atsakinėti galima ir iš kritinės perspektyvos. Tuo metu, kai visuomenė aiškiai nesupranta biurokratų ketini¬mų ir netgi vertina juos įtariai, yra pakankamai pagrindo susirūpin¬ti valstybės tarnybos teisėtumu. Šiandien jau pats valstybės pareigūnų buvimas vieniems kelia nepasitikėjimą, o kitiems - atvi¬rą priešiškumą, ir tokia padėtis rodo, kad biurokratų ir visuomenės interesai nevisiškai sutampa. Tačiau tikriausiai egzistuojantis inte¬resų prieštaringumo pagrindas yra sistemingai iškreiptas įvairių ša¬lių bendravimas. Tokiomis aplinkybėmis naudinga būtų pradėti analizuoti komunikacijos ribotumus, būtent tai ir skatina daryli kri¬tinė teorija. Kaip nurodyta mano darbe (1981, p. 628-635), kritinė viešųjų organizacijų teorija nagrinėtų techninį biurokratinio vyravimo pa¬grindą ir šios padėties ideologinį pagrįstumą bei keltų klausimą, kaip valstybinės biurokratijos nariai ir klientai geriau suvoktų dėl to atsirandančius savo veiksmų ribotumus, ir sukurtų naujų admi¬nistracinės praktikos metodų. Toks požiūris į viešąsias organizaci¬jas pirmiausia kurtų viešosios politikos formavimo ir įgyvendinimo sampratą vertybių pagrindu, jei tokius klausimus analizuotų pla¬tesniame istoriniame ir norminiame kontekste, kur jiems ir dera būti. Be to, kritinis požiūris reikalautų išryškinti biurokratinės te¬orijos ir praktikos aspektus, ribojančius individo indėlį j valdymo procesą ir jo pripažinimą. Priešingai dabartiniams ribotiems san¬tykiams biurokratijos viduje ir už jos ribų esančiųjų nuasmenini¬mui, kritinis požiūris suvoktų esminę jungtį tarp asmeninės ir visuomeninės savireflekcijos ir asmens bei visuomenės tobulėji¬mo (įskaitant ir vadinamąjį organizacinį mokymąsi) (žr.Argyris ir Schon, 1978). Priešingai vyraujančios krypties darbuose apie viešąsias orga¬nizacijas akcentuojamai tvarkai ir reguliavimui, kritinis požiūris pa¬brėžtų galios ir priklausomybės sąlygas, būdingas šiuolaikiniam organizacijų gyvenimui, ir dideles konflikto bei netvarkos galimy¬bes, sukuriamas šių sąlygų. Toks požiūris mums leistų dialektiškai permąstyti organizacinių pokyčių temą, kaip kovojančių jėgų, vei¬kiančių lingvistiniame kontekste, pasekmę, ir dinamiškiau leistų su¬vokti organizacijų gyvenimą. Be to, toks požiūris atskleisiu kai kuriuos prieštaravimus, esančius hierarchinėje sistemoje. Įvardy¬dama būdus, kaip dabartiniai galios ir priklausomybės santykiai su¬kuria susvetimėjimą ir atsiskyrimą, kritinė viešųjų organizacijų teorija siūlytų tiesiogiai gerinti organizacijų gyvenimo kokybę (ir, Denhardt, 1981a, Ch.6). Vienas tokios analizės būdų - tai sutelkti dėmesį į ydingus ben dravimo modelius, dabar būdingus vidiniams ir išoriniams viešųjų organizacijų santykiams. Hierarchiniai vadovų ir pavaldinių, biu¬rokratų ir klientų santykiai akivaizdžiai riboja aptarimų, kiniuose visos bendraujančios šalys būtų laikomos lygiomis, galimybes. Tų lingvistinių modelių, dabar ribojančių mūsų sąveiką, analizė ir per¬tvarkymas galėtų išlaisvinti anksčiau nuslopintų vertybių raišką. Pavyzdžiui, įsivaizduokime alternatyvų vadovavimo stilių, ku¬rio tikslas - ne kontroliuoti, bet padėti individams (nariams arba klientams) rasti savo pačių tobulėjimo poreikius ir jų siekti, netgi pripažįstant, kad kartais jie gali nesutapti su vyraujančiomis biuro¬kratijos vertybėmis. (Jei darysime prielaidą, kad biurokratija ir vi¬suomenės vyraujančios vertybės yra tos pačios, toks požiūris gali būti problemiškas, tačiau biurokratija gyvena savo gyvenimą ir turi savo vertybių, todėl turime pagrindo abejoti organizacinių ir visuo¬menės vertybių atitikimu.) Brianas Fay (Brian Fay, 1977a, p. 206) „mokomuoju" tyrimo metodu pavadino tai, jog „slopinančios ir er¬zinančios socialinės sąlygos iš dalies egzistuoja todėl, kad žmonės sistemingai nežino savo poreikių ir savo socialinių santykių pobū¬džio". Jo mokomoji perspektyva bando padėti žmonėms nustatyti savo tikruosius poreikius ir socialines sąlygas, trukdančias juos įgy¬vendinti. Savireflekcija žmonės gali suprasti iškreiptas sąlygas, ku¬riomis jie gyvena, ir tai padėtų jiems bandyti jas keisti. Panašiai mokomasis vadovavimo stilius bandytų padėti individams atrasti ir siekti patenkinti savo poreikius bei interesus; tokia padėtis atvertų didesnes erdves bendradarbiavimui ir dialogui tarp organizacijos narių. Tie patys samprotavimai tikriausiai dar labiau tiktų biurokratų ir klientų santykiams. Dialektiškas šių santykių supratimas nurody¬tų būdą, kaip biurokratijos nariai galėtų valdyti savo klientus, pri¬versti juos paklusti sustabarėjusiai ir nuasmenintai tvarkai, ir kooptacija bei kitokiomis priemonėmis riboti klientų indėlį į insti¬tucijų veiklą. (Kritinis požiūris, žinoma, pripažintų, kad tai nebūti¬nai vyksta dėl atskirų biurokratų piktų kėslų, tačiau gali vykti dėl struktūrinių trūkumų.) Kaip piliečiai, tokie klientai yra ir vyriausy¬binių paslaugų teikėjai, ir vartotojai. Teikti pirmenybę visų šalių, t.y. ir biurokratų, ir piliečių tobulė¬jimo reikmėms, vadinasi, patvirtinti pasiryžimą visų rūšių sociali¬nių santykių demokratizacijai ir sutelkti dėmesį į tuos iškraipymus, kurie tikrųjų individų reikmių raiškai trukdė organizuotais sociali¬niais ir politiniais veiksmais. Amžiuje, kai valstybinė sfera paversta konkurencijos tarp grupinių interesų lauku, vidinis šių grupių demokratizavimas, įskaitant valstybinę biurokratiją, suteikia vieną ga¬limą būdą, kaip išsaugoti ištikimybę demokratiniams procesams. Be to, demokratizuotos struktūros atstovautų kur kas didesnėms, negu dabar dalyvaujančios visuomeniniame dialoge, piliečių dalies interesams ir vertybėms, ir taip kurtų santykį tarp tikslinės raciona¬lios veiklos ir komunikacinės sąveikos. Tokiomis sąlygomis valsty¬binė biurokratija gali tapti pagrindine visuomenės savirefleksijos ir kritikos priemone. POSTMODERNIZMAS IR DISKURSO TEORIJA Pastaruoju metu kai kurie žymus viešojo administravimo teoreti¬kai, sekdami kolegų iš kitų disciplinų (nuo meno ir architektūros iki sociologijos ir filosofijos) pavyzdžiu, laikosi postmodernizmo idėjos. Akivaizdu, kad postmodernizmo terminas reiškia reakciją prieš modernizmą, kuris gali būti kelių šimtmečių senumo. Tačiau kai kam modernizmas gali reikšti kur kas daugiau, įskaitant ne tik modernizmo kritiką, bet ir bent užuominą apie socialinės mąstyse¬nos ateitį. Postmodernizmo svarba įvairių sluoksnių įvairiems žmo¬nėms yra skirtinga, todėl ją sunku apibrėžti. Be to, savo sunkiai suprantamų koncepcijų ir idėjų raiškai postmodernizmo sekėjai pa¬sirinko ypatingą kalbą, kuri kartais atrodo tarsi kalbos parodija. Jeigu postmodernizmo prasmės ir siekiai turi bendrą vard iki j, tikriausiai tai idėja, kad individai ir visuomenės prarado savo ge¬bėjimą atstovauti „tikrumui". Tai yra, kad ir apie ką kalbėtume -estetiką, moralę, epistemologiją ar politiką - atrodo, kad nesam tikri dėl savo aptarimo ar diskusijos pagrindo. Senieji terminai, kuriais pasikliaudavome nustatydami realybę, atrodo, jau pase¬no. Iš tiesų, juose galima rasti esminių trūkumų, kurie atspindi faktą, jog jie yra konkrečių socialinių, kultūrinių ir istorinių erų, kuriose buvo sudaryti, produktas. Bendrais bruožais galima teigti, kad postmodernistai laikosi idėjos, jog kalba ne atspindi, o su daro pasaulį. Tokiu atveju pažinimas, grindžiamas kalba, visada priklauso nuo istorinių aplinkybių ir specifinės aplinkos, kurioje jis atsiranda. Postmodernistai ypač kritikuoja pastarojo meto tendenciją, kur simboliai pakeičia tai, kam jie atstovauja, ir patys tampa svarbiau¬sia pasikeitimo mintimis ir idėjomis valiuta. Taip žodžiai ir „žen¬klai", arba „žymekliai", vis rečiau žymi ką nors tvirto ar ilgalaikio. Jie atitraukiami nuo tikrųjų referentų (šią tendenciją postmo¬dernistai vadina „epifenomenalizmu") ir kraunami vieni ant kitų (šį procesą postmodernistai vadina „savireferencija"). Pavyzdžiui, modernioji reklama kuria simbolines visatas, kuriose automobiliai parduodami pagal jų „seksualumą", o alų pardavinėja varlės ir drie¬žai. Visais atvejais konkreti simbolinių prielaidų sistema suformuoja uždarą ir siaurą pokalbį, kurio didžioji dalis yra „vienos krypties": kalbėtojo - klausytojui. Jame gali dalyvauti tik suprantantieji kon¬krečius sukurtus „kultūrinius įvaizdžius", ir netgi tokiu atveju ma¬ža vilties, kad įvyks prasmingas aptarimas ar dialogas. Postmodernistiška reakcija į šią tendenciją yra suardyti ir „iškonstruoti" tuos trūkumus, kurie glūdi kiekvienos socialinės, kul¬tūrinės ar politinės krypties centre, arba motyvuotai nagrinėjant klaidingesnes esmines prielaidas, arba tiesiog išjuokiant ar panie¬kinant. Sakoma, kad ir vienu, ir kitu atveju pasiektas rezultatas bus tas pats - atskleis klaidingumą to, kas atrodo tiesa. Tam tikra pras¬me postmodernistai atrodo teigia, kad viskas yra klaidinga, bent jau ta prasme, kad nieko negalima įrodyti esant tikra. Bet kuriai situacijai, bet kuriam pasakymui yra daugybė paaiškinimų. Kadan¬gi kalba niekada negalima išreikšti to, ką iš tiesų nori pasakyti, nėra ir būdų nustatyti tiesai ar klaidingumui. „Modernumas... atspindi visišką tikėjimą, kad pagrįsta kalba galima aprėpti pasaulį. Jis... at¬spindi optimizmą, kuris pretenduoja į visiško supratimo galimybę. Postmodernistai pasmerktų šį tikėjimą, šį optimizmą, šią pretenzi¬ją valdyti" (Fanner, 1955, p. 47). Iš modernistinės perspektyvos šie platūs aiškinimai yra transcendentinės ir universalios tiesos, suda¬rančios civilizacijos pagrindą ir suteikiančios jam teisėtumo; tie aiš¬kinimai naująjį pasaulį padaro suprantamą. Pavyzdžiai galėtų būti: marksizmo dialektinis materializmas, psichoanalizės teorijos slopi¬nimo teorija, Weberio mokyklos hierarchinės biurokratijos sąvoka, mokslo filosofijos loginis pozityvizmas ir socialinių mokslų sistemų teorija. Postmodernistai abejoja visais šiais aiškinimais. Postmodernizmas neigia visaapimančius aiškinimus, kurie vadinami įvairiai: „metadiskursais", „metapasakojimais", ir meta iššūkį jų vartojimui, vadinamam „fundacionizmu". Žymiausias postmodernizmo autorius Francois Lyotard'as (ci¬tuojamas Fox ir Miller, 1995, p. 44) rašo: „Vartosiu terminą moder¬nus bet kokiam mokslui apibūdinti, kuris įteisina save nuoroda į metadiskursą... vadinasi, atvirai pretenduoja į kokį nors didingą pasakojimą." Postmodernizmas skeptiškai vertina visus tokius „me¬tapasakojimus", nes gali įrodyti, kad jie turi esminių trūkumų, daž¬niausiai glūdinčių tame, kaip neišvengiamai neteisingai jie atspindi pasaulį pasirinkę kokią nors perspektyvą ar „kalbą". (Atkreipkite dėmesį į tai, kad pagal keistą judėjimo ratu dėsnį, postmodernistai netgi atmeta tokius globalinius pareiškimus, kaip savo pačių „Ne¬gali būti globalinių pareiškimų".) Todėl postmodernistų vaizduotėje funkcionali architektūra už¬leidžia vietą eklektiškesnėms formoms, siekiančioms aprėpti chao¬są ir šiuolaikinio gyvenimo susvetimėjimą; loginis pozityvizmas užleidžia vietą radikaliajam interpretyvizmui arba, dar geriau, me¬todologiniam anarchizmui; hierarchinė biurokratija užleidžia vie¬tą adhocratijai, devoliucijai, diskursui, o etikos „įstatymai" užleidžia vietą situacinei etikai. Foxo ir Millerio priešpriešinami moderniz¬mas ir postmodernizmas išreiškia šiuos skirtumus: integraciją prieš dezintegraciją, centralizaciją prieš decentralizaciją, totalizaciją prieš fragmentaciją, metapasakojimus prieš skirtingus tekstus, vienijimo impulsą prieš hiperpliuralizmą, universalizmą prieš reliatyvizmą (Fox ir Miller, p. 45; žr. t.p. Miller ir Fox, 1997). Politikos pasaulyje viešpatauja simbolinė politika, o situacijų atkūrimas ir reginiai žiniasklaidoje pakeičia politinius debatus ir svarstymus. Šis amžius yra kandžiojimosi... ir negatyvių kampanijų amžius. Viešosios politikos pokalbį pakeitė nenuoširdūs, dėmesį užvaldantys simboliniai vaizdiniai, kuriuos postmodernislai vadina „hiperrealybe" - terminu, vartojamu pasakyti, kad „ženklai ir žo¬džiai vis labiau tolsta nuo autentiškesnių diskurso bendruomenių" (Fox ir Miller, p. 7). Be to, žodžiai ir simboliai tampa nuorodomis j save, ir turi prasmę tik siaurame kontekste ir tik tiems, kurie su¬pranta tą specifinį kontekstą. Taigi politinį diskursą keičia vienos krypties žiniasklaidos kampanijos ir kažkokia šaukštu penima ne¬realybė, filmo „Vizginti šunį" (Wag the Dog) esmė. (Filmas greitai tapo politinių debatų dalimi, kadangi atrodė pernelyg arti realy¬bės, o gal realybės variantas, pernelyg arti fantazijos. Tačiau tai ir yra esmė.) Plačiąja socialine prasme tai, kas žmonėms bendra, dažniau¬siai yra simboliška ir efemeriška, nors mažesnėse grupėse - tarp kaimynų, bendruomenėje - galima pasiekti sutarimo ir dermės. Nors mums bendra yra „žiniasklaidos įdiegta sąmoningumo hiperrealybė" (Fox ir Miller, p. 43), postmodernistai teigia, kad sutarimas ir supratimas mažose grupėse yra įmanomas (šią ten¬denciją jie vadina neotribalizmu). Jeigu ženklai ir simboliai, ku¬rių dėka visuomenė susikalba, tampa nuorodomis į save ir epifenomenaliais, turėtume manyti, kad įvairios subkultūros pri¬valo kalbėti viena po kitos (pasak postmodernistų, jų „kalbos žaidimai" yra „nebendramačiai"). Dėl to postmodernistai yra lin¬kę aukštinti tai, kas maža, neįprasta, marginalu, skirtinga. Taigi socialiniame ir politiniame pokalbyje, kaip ir kituose dalykuose, „postmodernizmas yra skirtingo grįžimas ir kerštas, nemodelinės ir neasimiliuojamos anomalijos teigimas" (Fox ir Miller, p. 45). Taigi naujųjų amžių eros tariamą pažangą postmodernistai vertina labai skeptiškai. Jie nurodo, kad modernistų išaukštin¬tas faktas ir racionalumas sukėlė pasaulinius karus, paskatino įrengti koncentracijos stovyklas, išryškino genocidą, skurdą, ra¬sizmą, industrializaciją, urbanizaciją ir daug kitų blogybių. Post¬modernistų nuomone, šis sąrašas rodo modernizmo nesėkmę, ir, kas dar svarbiau, rodo moderniųjų bandymų racionaliai su¬vokti „tikrąjį" pasaulį nesėkmę. Tai, kas atrodo „realu", vis daž¬niau pasirodo esą priešinga - nerealu, simboliška, iliuzoriška ar gryna fantazija, daugeliu atvejų manipuliuojama fantazija, skir¬ta klaidinti. Taigi viskas, kas akivaizdu, yra įtartina ir turėtų būti abejotina, ypač jei galima įrodyti, kad tai yra užvaldę vyraujan¬čią perspektyvą, kuri išstumia tuos, kurie negali manipuliuoti mo¬derniojo gyvenimo simbolizmu, kad gautų naudos sau. Postmodernizmas atspindi atsisakymą tuščios vilties sukurti mo¬derniąją racionaliąją sampratą. PRITAIKOMUMAS VIEŠAJAME ADMINISTRAVIME Postmodernistinė pozicija atrodė patraukli daugeliui viešojo ad¬ministravimo mokslininkų. Čia trumpai panagrinėsime tris darbus, kurie atspindi postmodernistinę mintį šioje srityje. Charles Foxas ir Hughas Milleris (CharlesFox ir Hugh Miller) „Postmoderniajame viešajame administravime" (Postmodern Public Administration, 1995) teigia, kad Amerikos atstovaujamoji demokratija šiandien nėra nei atstovaujamoji, nei demokratiška. Tariamai teisėtumą su¬teikiančią demokratinio svarstymo funkciją pakeičia simboliai, ku¬riems trūksta esminių preferencijų. Tokiomis aplinkybėmis biurokratinės sistemos „iš viršaus žemyn" ėmė vyrauti politiniame procese tiek, kad tikrasis dialogas ir viešojo administravimo aptar¬naujama sritis tapo išstumta, ir tos sistemos nors iš dalies teikė in¬telektualinę paramą šioje raidoje. Foxas ir Milleris aiškino, kad pirmas žingsnis išsivaduojant iš tokios padėties yra pripažinti, kad tokios sandaros, kaip hierarchinė biurokratija, yra sukurtos sociali¬nių sąlygų. Tai nėra nekintama gamtos pasaulio dalis. Foxas ir Milleris taip pat teigia, kad viešoji politika nėra objek¬tyvių sąlygų racionalus tyrinėjimas, o veiklos krypčių nustatymo dis¬kursas iš esmės yra politinis dalykas. „Vadinasi, ne mokslas, o metaforos. Panašybių, analogijų, strategiškai sukurtų argumentų, retorinių žingsnių konfliktas yra tai, kas lemia politiką" (p. 113). Kaip alternatyvą Foxas ir Milleris teigia, kad svarbu yra „autentiš¬kas diskursas", kurio dėka gali vykti vieši svarstymai, kad būtų iš¬stumtos nesąžiningos pretenzijos, tenkinančios savanaudiškus interesus, ir pretenzijos žmonių, kurie nenori dalyvauti diskurse, bei „prisiplakėlių" pretenzijos. Viešojo administratoriaus paskirtis - padėti sukurti ir palaikyti autentišką diskursą, kuriame būtų iš¬girstos piliečių daugumos vertybės ir į kurias būtų atkreiptas dėme¬sys. Požiūriai gali būti prieštaringi, o idėjos kirstis viena su kila. Tačiau forumai, sukurti laikantis įtraukimo į veiklą, dėmesingumo ir supratimo principų, suteikia galimybę dar kartą įtvirtinti demo¬kratijos normas. Siek tiek kitokią poziciją užėmė Davidas Farmcris (David Farmer) knygoje „Viešojo administravimo kalba" (Language of Public Administration, 1995). Farmeris teigia, kad modernioji viešojo ad¬ministravimo teorija sukuria kalbą, kurios dėka žmonės supranta valstybinę biurokratiją, jos galimybes ir ribotumus. Kaip ir kitos kal¬bos, viešojo administravimo teorija atspindi prielaidų, požiūrių, bai¬mių ir norų įvairovę, o tai parodo, kaip suprantame ir kaip praktikuojame viešąjį administravimą. Tačiau, pasak Farmerio, tra¬dicinės viešojo administravimo teorijos, kurios indėlis į valstybės tarnybą yra svarbus, galimybės atnaujinti valstybinę biurokratiją yra ribotos. Kalbant konkrečiau, modernistinė teorija negali imtis to¬kių klausimų, kaip valstybinės biurokratijos atnaujinimas dėl nau¬dos įmonei. Viešojo administravimo teorija yra paradigminis modernumo atvejis, akcentuojantis apskaičiuojantį, arba instrumen¬tinį, racionalumą, mokslinę ir techninę priklausomybę ir hierarchi¬nę valdžią. Priešingai, Farmeris teigia, kad naujas mąstymas apie viešąjį ad¬ministravimą ir biurokratiją gali peržengti šiuolaikinio mąstymo ri¬bas ir atverti galimybes tobulesnei valstybės tarnybai. Konkrečiai Farmeris siūlo „reflektyvų" požiūrį atskleidžiant prielaidas, ribo¬jančias šiandieninę viešojo administravimo teoriją. Refleksyvi in¬terpretacija, nagrinėdama lingvistinius šios srities padarinius, siekia išvesti ir vartoti mūsų viešojo administravimo sampratą. „Tai moks¬las, kuris nagrinėja prielaidas ir socialines sandaras, sudarančias tą teorinę linzę, per kurią mes matome, jis taip pat svarsto alternaty¬vius socialiai sukonstruotų prielaidų derinius ar derinį (tai sudaro kitą linzę), per kurį galėtume matyti. Dėmesys tenka linzei ar alter¬natyvioms linzėms; dėmesys kreipiamas į matymo aktą ir matymo opcijas" (Farmer, p. 12). Naujas mąstymas apie viešąjį administravimą ir biurokratiją gali padė¬ti peržengti šiuolaikinio mąstymo ribotumą ir atverti naujų galimybių tobulesnei valstybės tarnybai. Farmeris pateikia keturis „interesus", arba dėmesio objektus, kuriais galima būtų vadovautis postmodernistiškai rekonstruojant viešojo administravimo teoriją. Pirmasis yra vaizduotė, anksčiau laikyta estetikos pasaulio nuosavybe, tačiau dabar jos reikia kur kas plačiau. Farmeris teigia, kad terminas „imaginizacija" (nuo veiskmažodžio imagine - įsivaizduoti) galėtų būti lygiagretus ter¬minui „racionalizacija", kurį aptinkame Maxo Weberio ir dauge¬lio kitų vyraujančios srovės viešojo administravimo teoretikų darbuose. Antrasis interesas yra „dekonstrukcija"; Farmeris re¬komenduoja kaip būdą nuplėšti prielaidoms, kurios sudaro mo¬dernistinę viešojo administravimo teoriją (ir jos priklausomybę nuo tokių terminų kaip hierarchija bei efektyvumas) ir kaip būdą simboliniam šiuolaikinės politikos ir šiuolaikinės biurokratijos po¬būdžiui suvokti. Trečiasis yra „deteritorializacija", kuriuo Farmeris apibūdina kodo, arba tinklelio, nuėmimą nuo mūsų sampratos; tą kodą mū¬sų mąstysenai uždeda mąstymo, būtent „mokslinio" mąstymo bū¬das. Postmodernistinis požiūris pripažintų, kad mokslas tėra vienas iš daugelio diskursų, ir taip išlaisvintų mūsų mąstymą, ieškantį naujų kūrybingų galimybių. Galiausiai ketvirta, Farmeris, pasinau¬dodamas terminu „kitumas" (alterity), tyrinėja viešojo administ¬ravimo moralės pasaulį, kuris reiškia pagrindinį rūpestį dėl to, kaip administratorius turėtų elgtis kitų atžvilgiu. Aptardamas šią idėją Farmeris galiausiai viešajame administravime skatina antiinstitucinę, arba antiadministracinę, poziciją. Iš tos pozicijos visos da¬bartinės vyriausybinės institucijos ir valstybinė biurokratija būtų vertinama su postmodernistiniu skepticizmu, o gal net atviru prie¬šiškumu. Dar viena knyga, parašyta O. C. McSwite'o (Orion White ir Cynthia McSwain pseudonimas), kurioje postmodernistinis požiū¬ris taikomas administravimo teorijai, yra „Teisėtumas viešajame administravime" (Legitimacy in Public Administration, 1977). McSwite'as seka teisėtumo viešajame administravime pėdsakais ir ypatingą dėmesį skiria Friedricho bei Finerio diskusijai, kurią jau minėjome anksčiau, ir teigia, kad mūsų supratimą apie demo¬kratinio atskaitingumo išsaugojimą administracinėje valstybėje griauna nesugebėjimas tiksliai apibūdinti demokratijos procesus. Negalime išspręsti teisėtumo klausimų, kadangi nežinome, kaip priversti veikti demokratiją. Kaip į kompromisą atsigręžėme į tai, ką McSwite'as vadina „proto žmonėmis", t.y. nusprendėme išsirinkti protaujančius lyderius ir įgalioti juos elgtis protingai. Ta¬čiau tai reiškia, kad proto žmonės galiausiai turi priimti savo spren¬dimus vieni arba, geriausiu atveju, pasikonsultavę (pvz., balsavimu). Jie veikia tam tikra prasme „uždarai", t.y. priešingai diskursui bū¬dingam atvirumui ir bendradarbiavimui. Laikydamasis postmodernistinės pozicijos McSvvite'as daro iš¬vadą, kad viešajame administravime arba Amerikos vyriausybėje neįvyks jokių esminių pokyčių, kol nesuprasime (1), kaip galima elgtis nesikliaujant protu, ir (2), kaip susitaikyti su buvimo kitu idė¬ja („kitumo" klausimas). Abejodamas teoriniais šių problemų spren¬dimais, McSvvite'as siūlo pirmąjį praktišką žingsnį - atsiverti vieni kitiems. „Alternatyva yra klausyti, būti panaudotam ir priimti kitą kaip patį save. Tai... ne tiek proto pabaiga, kiek jo transformaci¬ja... Protas, padarydamas žmones ir jų gyvenimus savo kontem¬pliacijos objektu, atskiria mus vieną nuo kito, o žmogiškosios būties realybė yra: aš esu tu" (p. 276-277). Postmodernistinis požiūris siūlo sudėtingą, daugiabriaunį da¬bartinės žmonijos būklės vertinimą, ir iš dalies dėl to jo itin sunku laikytis, tačiau jame neabejotinai yra ir pamokų viešajam administ¬ravimui. Be abejonės, skepticizmas proto vyravimo viešajame ad¬ministravime atžvilgiu yra ryškesnis postmodernistinėje literatūroje nei kituose mūsų minėtuose kritikos darbuose. Be to, viešojo ad¬ministravimo teoretikai, laikydamiesi postmodernistinio požiūrio, matė ryšį tarp proto (arba racionalumo) priėmimo ir į vidų nukreiptą viešąjį administravimą. Įvairiais būdais visose trijose mūsų aptarto¬se postmodernistinėse viešojo administravimo knygose daroma pa¬naši išvada (nors jose nurodomi ir esminiai skirtumai) - gyvenimas postmoderniajame pasaulyje gali vis labiau išryškinti mūsų priklau¬somybę nuo vienas kito ir dar labiau sureikšminti reikalavimą, kad valdymo modeliai būtų grindžiami nuoširdžiu ir atviru visų šalių, įskaitant piliečius ir administratorius, diskursu. Ir nors postmoderniojo viešojo administravimo teoretikai skeptiškai vertina tra¬dicinį požiūrį į visuomenės dalyvavimą baimindamiesi, kad galima pasukti į kontroliuojamą aptarimą, o ne į autentišką diskursą, atro¬do, iš esmės sutariama dėl to, jog reikia tvirtesnio viešo dialogo, kad būtų pagyvinta valstybinė biurokratija ir viešojo administravi¬mo srityje atkurtas teisėtumo jausmas. „Naujoji valstybės tarnyba" įkvėpimo semiasi iš (1) demokratinės poli¬tinės teorijos (ypač iš ten, kur ji susijusi su ryšiais tarp piliečių ir pilie čių su jų vyriausybe) ir (2) iš humaniškesnės tradicijos viešojo administravimo teorijoje kylančių alternatyvių požiūrių į valdymą ir or¬ganizacinį projektavimą, įskaitant fenomenologiją. NAUJOJI VALSTYBĖS TARNYBA Tai, ką vadinu „naująja valstybės tarnyba", įkvėpimo semiasi iš (1) demokratinės politinės teorijos (ypač iš ten, kur ji susijusi su ryšiais tarp piliečių ir piliečių su jų valdžia) ir (2) iš humaniškesnės tradici¬jos viešojo administravimo teorijos srityje, įskaitant fenomenologi¬ją, kritinę teoriją ir postmodernizmą. PILIETYBE, BENDRUOMENE IR NAUJOJI VALSTYBĖS TARNYBA Michaelis Sandelis (Michael Sande!) veikale „Demokratijos nepa¬sitenkinimas" {Democracy's Discontents) pateikia dvi Amerikos po¬litinio gyvenimo tradicijas. Pirmoji, pasak Sandelio, naujojoje istorijoje vyraujanti tendencija santykius tarp valstybės ir piliečių apibūdina procedūrų ir teisių požiūriu. Tai yra, valdžia vykdo sa¬vo įsipareigojimus piliečiams: užtikrina, kad galiotų procedūros, garantuojančios, jog valdžia veikia pagal demokratinius princi¬pus (balsavimu, atstovavimu, deramais procesais ir kitomis prie¬monėmis) ir prižiūri, kad būtų saugomos individų teisės į kalbos laisvę ir privatumą. Piliečio pareiga yra išsiugdyti gebėjimą pasi¬rinkti tuos siekius, kurie atitinka jo/jos interesus, ir gerbti kitų tei¬sę elgtis taip pat. Šis požiūris grindžiamas savanaudiškumo filosofija, pagal kurią valdžia egzistuoja tik tam, kad suderinti) specifinius asmeninius ir kolektyvinius visuomenės interesus ir suteiktų areną savanaudiškų interesų raiškai bei pripažinimui. Be abejonės, šis po¬žiūris akcentuoja visuomenės pasirinkimo ekonomiką ir naująjį vie¬šąjį valdymą. Alternatyviu demokratinio pilietiškumo požiūriu individas kur kas aktyviau dalyvauja savivaldoje. Piliečio vaidmuo yra vardan aukštesnių visuomenės interesų peržengti savanaudiškus intere¬sus ir užimti platesnę, labiau ilgalaikę perspektyvą. Aišku, tokia demokratinio pilietiškumo interpretacija iš individo reikalauja kur kas daugiau. Be kitų dalykų, ji reikalauja „valstybės reikalų paži¬nimo ir priklausomumo jausmo, rūpinimosi visuma ir moralinio ryšio su bendruomene, kurios likimas sprendžiamas. Pilietis, da¬lyvaujantis savivaldoje, privalo turėti arba išsiugdyti tam tikrų cha¬rakterio savybių arba pilietinių dorybių" (Sandel, 1996, 5-6). Esmė yra bendros veiklos idėja, į kurią gali ir privalo būti įtraukti visi piliečiai. Ši kolektyvinė iniciatyva, dažnai vadinama visuome¬nės interesais, yra ne privačių interesų sankaupa, net ne „informuo¬tų" asmeninių interesų sugretinimas. Šis idealas pranoksta politiką, grindžiamą individo asmeniniais interesais. „Tiesą sakant, jis turi mažai bendro su mūsų privačiais interesais, kadangi yra susijęs su pasauliu, esančiu aukščiau mūsų, buvusiu čia prieš mums gimstant ir būsiančiu čia mums mirus; jį įkūnija institucijos su savo vidiniais tikslais, kurie dažnai gali nesutapti su mūsų trumpalaikiais ir priva¬čiais interesais" (D'Entreves, 1992, p. 154). Pagal šią politinę tradi¬ciją tik tuomet piliečiai gali pereiti nuo vienišos, izoliuotos egzistencijos prie dorybingos ir visavertės, kai jie veikia atsižvelg¬dami į visuomenės ir platesnius bendruomenės interesus. Proce¬sas, įnešantis indėlį bendruomenei, yra tai, kas galiausiai sukuria visavertiškumą. Mano nuomone, ši perspektyva neabejotinai sutei¬kia tvirtą pagrindą naujajai valstybės tarnybai. Šios idėjos aiškiai atspindimos neseniai Amerikoje atgimusia¬me susidomėjime bendruomenės, dar vieno naujosios valstybės tarnybos bendradarbio, idėja. Abiejų didžiųjų politinių partijų politiniai lyderiai, skirtingų stovyklų mokslininkai, labiausiai skai¬tomi rašytojai ir populiarūs komentatoriai ne tik sutinka, kad ben¬druomenė Amerikoje sunyko, bet ir pripažįsta, kad desperatiškai privalome atnaujinti bendruomenės jausmą. Nors žmonės skiriasi savo požiūriais į tai, ar Amerikoje apskritai egzistavo bendruome¬nė, kodėl jos neliko, kaip ją galima būtų atgaivinti, visi sutinka, kad bendruomenė yra vertingas tikslas, kuris suburtų žmones bendriems sumanymams ir bendroms iniciatyvoms. Nepaisant didėjančios įvai¬rovės Amerikoje, o gal kaip tik dėl jos, bendruomenė suvokiama kaip būdas vienybei ir sintezei sugrąžinti (Bellah et ai., 1958; Bellah et al., 1991; Etzioni, 1995; Gardner, 1991; Selznick, 1992.) Ką suprantame kaip bendruomenę? Atskiri autoriai kreipia dė¬mesį į skirtingus bendruomenės aspektus, tačiau Johno Gardnerio, buvusio Sveikatos, švietimo ir rūpybos sekretoriaus ir Bendro reikalo įkūrėjo darbas yra pavyzdinis savo aiškumu ir įtaigumu. Gardneris taip apibūdina bendruomenės esmę: „Geros bendruo¬menės nariai elgiasi vienas su kitu humaniškai, gerbia individualius skirtumus ir vertina kiekvieno asmens vientisumą. Gera bendruo¬menė puoselėja bendradarbiavimo ir bendrumo atmosferą. Nariai pripažįsta, kad jiems reikia vienas kito. Yra priklausomumo ir ta¬patumo jausmas, abipusės atsakomybės dvasia" (Gardner, 1991, p. 18). Bendruomenė yra pagrįsta rūpinimusi, pasitikėjimu, komandiniu darbu, ją jungia tvirta ir efektyvi bendradarbiavimo, bendravimo ir konfliktų sprendimo sistema. Tai, kas buvo vadinama „bendruomeniniu judėjimu", kristali¬zavo mokslinį ir visuomenės mąstymą apie tai, kad mums reikia bendruomenės, ir apie atsakomybę, kurios reikalaujama iš mūsų, kaip bendruomenės narių. Profesorius Amitai Etzionis, laikomas bendruomeninio judėjimo steigėju, bendruomenę apibūdina pa¬gal tris požymius: 1) emocinių ryšių, susikryžiuojančių ir vienas ki¬tą sustiprinančių, tinklas; 2) ištikimybė bendroms vertybėms, normoms ir prasmei; 3) gana aukštas atsakomybės lygis (Etzioni, 1995, p. 5). Tikrosios bendruomenės suburia žmones abipusiam su¬pratimui ir bendram pasiryžimui siekti tų pagrindinių bendrų inte¬resų, kuriems visi pritaria. Bendruomenės iniciatyvų rimtumas rodo, kad bendruomenės narių teisės ir atsakomybė yra svarbūs. Pavyz¬dys galėtų būti mūsų teisė. Kad mus teistų mūsų padėties žmonės, priklauso nuo to, ar mes patys norime būti prisiekusiųjų teismo nariais. Nors atrodo, kad daugeliui žmonių ir grupių pastaruoju metu rūpi išplėsti savo „teises" (šis terminas vis dažniau vartoji mas kaip jų asmeninių troškimų ir interesų surogatas), Etzionis teigia, kad dėmesys turi būti skiriamas ir piliečių atsakomybei. De¬ja, per daug žmonių dabar itin trokšta reikalauti „teisių", tačiau atsisako prisiimti atsakomybę už savo veiksmus, ypač tuos, kurie galėtų prisidėti prie visos visuomenės gerovės. Įdomu, kad bendruomenininkai dėmesį sutelkia į santykius tarp bendruomenės ir valdžios. Sociologas Robertas Bellahas (Robert Bellah) ir jo kolegos „Geroje visuomenėje" (The Good Society) ra¬šo, kad šiandien individus saisto įvairiausios politinės, ekonominės ir religinės institucijos, kurios visos mums vienaip ar kitaip patrauk¬lios, ir kiekviena iš jų daro konkretų poveikį. Vienas ir tipiškas atsa¬kymas būtų bandyti naudotis tomis institucijomis, kurios tenkina mūsų asmeninius interesus. Tačiau Bellahas ir jo bendraautoriai teigia, kad šiandien laisvė, nors turi egzistuoti institucijose ir būti jų garantuojama, taip pat reikalauja, kad mes siektume savo ben¬drų ir abipusių interesų. „Klausimas atsakingam piliečiui šiandien yra toks: 'Ar mes esame atsakingi tik už mūsų pačių, ar ir už bendrą gėrį?'" (Bellah, Good Society, p. 81) Jei atsakymas yra „bendras gė¬ris", tai mums reikia atnaujinto socialinės atsakomybės jausmo, kuris leistų kartu dalyvauti dialoge bei sprendimų priėmime, ir tai padė¬tų mums sutelkti dėmesį į tai, ką turime bendro, o ne į tai, kas mus skiria. Per individo pilietiškumą, su palaikančios demokratinės vy¬riausybės pagalba galima sugrąžinti bendruomenės moralinį veidą. Kita tema, susijusi su demokratinio pilietiškumo atgaivinimu ir naujos valstybės tarnybos kūrimu, yra susijusi su „pilietinės visuo¬menės" terminu. Kaip daugelis tvirtino, kažkur tarp piliečių ir jų valdžios turi būti sveika ir aktyvi „tarpininkavimo institucijų" siste¬ma, kuri savo dėmesį telkia į piliečių troškimus bei interesus ir kar¬tu teikia patirties, kuri geriau paruošia tuos piliečius veikti didesnėje politinėje sistemoje. Šeimos, darbo grupės, bažnyčia, piliečių aso¬ciacijos, kaimynijos, savanoriškosios organizacijos, netgi sporto gru¬pės padeda užmegzti ryšius tarp individo ir platesnės visuomenės. Mažesnės grupės, kurias visas galima būtų vadinti „pilietine visuo¬mene", yra svarbios todėl, kad žmonėms reikia aktyviai apskaičiuo¬ti savo interesus bendruomenės interesų kontekste. Tik čia piliečiai gali įtraukti vienas kitą į tam tikrą asmeninį dialogą ir svarstymą, kuris yra ne tik bedruomenės kūrimo, bet ir pačios demokratijos esmė. Pastaruoju metu pilietinės visuomenės idėja buvo siejama su Roberto Putnamo iš Harvardo universiteto darbais. Į Putnaina bu¬vo atkreiptas dėmesys dėl jo dvidešimt metų trukusio subnaciona-linės vyriausybės Italijoje tyrinėjimo. Toje studijoje jis teigia, kad vyriausybės, kurios buvo sveikiausios demokratinio valdymo pras¬me, buvo tos, kurias palaikė aktyvi pilietinė visuomenė (Putnam, 1993). Vėliau Putnamas panašią analizę pritaikė Jungtinėms Vals¬tijoms plačiai cituojamame intriguojamai pavadintame straipsnyje „Žaidimas rutuliais vienam" (Bovvling alone, Putnam, 1995). Kaip ir daugelis rašančiųjų apie pilietinę visuomenę, Putnamas pradeda teiginiu, kad Amerikos demokratinė tradicija iš esmės priklauso nuo pilietiškai aktyvių piliečių, dalyvaujančių visokiose grupėse ir asociacijose. Ten, kur bendruomenės yra pilietiškai aktyvios, didė¬ja galimybės pagerinti švietimo, miesto skurdo, nusikalstamumo ir sveikatos apsaugos padėtį. Taikant šį teiginį platesnei politinei sis¬temai galima sakyti, kad Amerikoje ar bet kur kitur demokratija gali laimėti tokiu atveju, kai yra aktyvi ir dalyvaujanti pilietinė ben¬druomenė. Tačiau, pasak Putnamo, pastaruoju metu pilietinio dalyvavimo lygis smarkiai krito. Remdamasis visuomenės apklausos duomeni¬mis, Putnamas teigia, kad amerikiečiai praranda susidomėjimą to¬mis grupėmis ir organizacijomis, kurios tradiciškai buvo mūsų pilietinės visuomenės pagrindas. Lygindamas skaičių žmonių, išpa¬žįstančių kokią nors religinę priklausomybę, ir skaičių žmonių, pri¬klausančių profesinėms sąjungoms, tėvų ir mokytojų asociacijoms, pilietinėms organizacijoms ar brolijoms, Putnamas daro išvadą, kad tie socialiniai saitai, kurie taip akivaizdžiai veikia mūsų asmeninius ir visuomeninius gyvenimus, silpnėja. Remdamasis tuo, ką jis vadi¬na „užgaidžiais" įrodymais, Putnamas teigia, kad, nors amerikie¬čiai labiau nei kada nors anksčiau, žaidžia rutuliais, labai sumažėjo žaidimas organizuotose lygose. Šiandien amerikiečiai žaidžia rutu¬liais po vieną. Putnamas terminą „socialinis kapitalas" vartoja kaip priešprie¬šą fiziniam, arba žmogiškajam, kapitalui, kai kalba apie tuos sočia linio gyvenimo aspektus, „pavyzdžiui, tinklus, normas ir socialinį pasitikėjimą, kurie padeda koordinuotis ir bendradarbiauti bendram labui" (Putnam, 1995, p. 67). Jeigu Amerikos socialinis kapitalas mažėja, reiktų susirūpinti neigiamais padariniais visuomenės gy¬venimui apskritai ir demokratinei valdžiai konkrečiai. Visuome¬ninio gyvenimo kokybė Amerikoje priklauso nuo piliečių dalyvavimo vietos ir asmeniniu lygiu, todėl piliečių dalyvavimo su¬mažėjimas galėtų pranašauti demokratinio valdymo nykimą vals¬tybės lygiu. Antra vertus, veikla, skatinanti pilietinį aktyvumą bendruomenės lygiu, galėtų būti teigiamai svarbi kur kas platesne prasme. VIEŠASIS ADMINISTRAVIMAS IR NAUJOJI VALSTYBĖS TARNYBA Žinoma, rutuliodami santykių tarp valdžios atstovo ir piliečių sam¬pratą bei savo požiūryje į vadovybę ir valdymą valstybės įstaigose viešojo administravimo teoretikai ir praktikai pasinaudojo naujo¬sios valstybės tarnybos tema. Daugelis jų sutelkė dėmesį į piliečių dalyvavimą ir nagrinėjo įvairius būdus, kaip viešųjų organizacijų nariai galėtų suteikti daugiau erdvės dialogui ir svarstymams, ku¬riuose dalyvautų ir „biurokratai", ir piliečiai. Cheryl King ir Camilla Stivers savo veikalą „Valdžia - tai mes" (Government is Us) baigia siūlydamos tris pokyčius, kurie galėtų padėti valstybės administra¬toriams naujai pažvelgti į piliečius ir pilietiškumą. Pirma, priešin¬gai tradicinės administracinės „minties įpročiui", jos siūlo administratoriams vertinti piliečius kaip piliečius (o ne kaip tiesiog rinkėjus, klientus arba „vartotojus"), kad jie dalytųsi valdžia ir su¬mažintų kontrolę bei pasitikėtų bendradarbiavimo veiksmingumu. Antra, kitaip nei vadybininkų judėjimo raginimas siekti didesnio efektyvumo, jos siūlo didinti reagavimo kokybę, o kartu didinti ir piliečių pasitikėjimą, valdžiai bei administratoriams aktyviau in¬vestuojant į piliečių dalyvavimą. (Kai kurie konkretūs būdai šiam tikslui pasiekti minimi Richardo Boxo (Richard Box) „Piliečių val¬džia" (Citizen Governance, 1998), Johno Claytono Thomaso (John Clayton Thomas) „Visuomenės dalyvavimas valstybiniuose spren¬dimuose" (Public Participation in Public Decisions, 1995) ir Johno Brysono (John Bryson) bei Barbaros Crosby (Barbara Crosby) „Va¬dovybė bendram labui" (Leadership for the Common Good, 1992). Tačiau, ir tai yra trečia, jos įspėja, kad aktyvaus dalyvavimo negali¬ma laikyti esminio individų gyvenimo pagerėjimo pakaitalu, ypač jeigu jie neturi darbo ir juos kamuoja sudėtingos ir sunkios sociali¬nės problemos. Vienas ypač įdomus požiūris į šiuos klausimus pateikiamas lite¬ratūroje apie esmines veiklos kryptis, kuri, kaip jau matėme, yra iš esmės šališka rinkos, pasirinkimo ir asmeninio suinteresuotumo atžvilgiu. Priešingai, Peteris deLeonas (Peter deLeon, 1997) mano, kad politikos mokslai nukrypo nuo pirminių ketinimų remti demokra¬tinę pažangą ir netgi gali būti pasitarnavę demokratijos nuosmu¬kiui. DeLeonas siūlo „dalyvavimo politikos analizę", kuri analizę ir piliečius ragina kartu ieškoti svarbių valstybinių problemų sprendi¬mų. Toks požiūris išvaduotų politikos analizę iš pozityvizmo varžtų ir leistų kurti demokratiškesnį politikos mokslų modelį. Pagrindi¬niai klausimai, kuriuos sprendžia politikos mokslai, pasak deLeono, „be demokratinės vizijos yra tušti" (1997, p. 11). „Realiame pasaulyje" buvo atlikta eksperimentų su piliečių da¬lyvavimu. Vienas iš dažniausiai minimų yra Floridos Orange County programa „Pirmiausia piliečiai!" (Citizens First). Programa „Pirmiausia piliečiai", vadovaujama apskrities pirmininkės Lindos W. Chapin (Linda W. Chapin), prasideda teiginiu, kad žmonės, veik¬dami kaip piliečiai, turi parodyti savo susirūpinimą bendruomene, pasišventimą reikalams, kurie yra aukščiau trumpalaikių interesų, bei savo norą prisiimti asmeninę atsakomybę už tai, kas vyksta kai¬mynijoje ir bendruomenėje. Būtent šie požymiai būdingi efekty¬viam ir atsakingam pilietiškumui. „Būtent šias savybes turime skatinti bendruomenėje, primindami žmonėms, kad savo vyriausy¬bės atžvilgiu pirmiausia turime būti piliečiai". Tačiau „Pirmiausia piliečiai" tema eina ir kita kryptimi. Chapin pastebi: „Kiek žmonės yra pasirengę prisiimti (piliečių vaidmenj), tiek,... būdami valdžioje, turime būti pasirengę išklausyti ir savo sprendimuose bei veiksmuose pirmiausia atsižvelgti į piliečių po¬reikius bei interesus. Mes turime ieškoti naujų ir novatoriškų būdų suprasti, kas rūpi mūsų piliečiams, ir atsiliepti į tuos poreikius, ku¬rie, jų manymu, padės pagerinti gyvenimą jiems patiems ir jų vaikams. Kitaip tariant, mes, esantieji valdžioje, pirmiausia tinime atsižvelgti į piliečius." Tie,... esantieji valdžioje, turime būti pasirengę išklausyti ir savo sprendimuose bei veiksmuose pirmiausia atsižvelgti į piliečių porei¬kius bei vertybes. Mes turime ieškoti naujų ir novatoriškų būdų su¬prasti, kas rūpi mūsų piliečiams, ir atsiliepti į jų poreikius bei interesus. Žinoma, „Pirmiausia piliečiai" idėja šiek tiek primena daugelio valdžių pastangas pagerinti „klientų aptarnavimą", pastaruoju me¬tu gana populiarią temą. Tačiau „Pirmiausia piliečiai" idėja pripa¬žįsta, kad požiūris į piliečius kaip į „vartotojus", yra ribotas. „Pirmiausia piliečiai" požiūryje skiriamas vartotojo pasitenkinimas pagal privataus sektoriaus modelį nuo piliečio patenkinimo pagal pilietiškumo modelį, ir teigiama, kad galiausiai vyriausybė privalo rūpintis ir atsiliepti į piliečių poreikius bei interesus. Kai žmonės elgiasi kaip vartotojai, jie yra linkę užimti vieną poziciją, kai jie el¬giasi kaip piliečiai, jie užima kitą poziciją. Iš esmės vartotojai sutel¬kia dėmesį į savo troškimus ir norus bei į tai, kaip juos kuo greičiau patenkinti. Piliečiai sutelkia dėmesį į bendrą gėrį ir ilgalaikius pa¬darinius bendruomenei. „Pirmiausia piliečiai" idėja yra skatinti kuo daugiau žmonių vykdyti savo, kaip piliečių, pareigas, o vyriausybę būti kuo dėmesingesnę piliečių balsui. „Pirmiausia piliečiai" yra dviejų krypčių gatvė, kur atsakingą valdymą apibūdina partnerystė su žmonėmis ir kur aktyvūs, dalyvaujantys ir atsakingi piliečiai re¬mia efektyvią valdžią. „Pirmiausia piliečiai" skatina abipusį dėme¬singumą (Chapin and Denhardt, 1995). Galiausiai naujoji valstybės tarnyba dėmesiu valstybės įstaigų vadovybei ir valdymui reiškia atnaujintą susirūpinimą demokratijos vertybėmis. Apie tai rašydami, įvairūs autoriai bandė įsiskverbti į pačią viešojo administravimo esmę ir pagrindinę tradicinę perspek¬tyvą - dėmesį efektyvumui bei vykdymui - paversti deramu dėme¬siu demokratiškam dėmesingumui. Pavyzdžiui, Garis Wamsley ir Jamesas Wolfas (Gaty Wamsley ir James Wolf) aprašo, kaip viešasis administravimas turėtų atlikti savo vaidmenį naujojoje valstybės tar¬nyboje: „Atsižvelgiant į iššūkius ir problemas, su kuriomis susidu¬ria Amerikos politinė sistema, jai reikia ne tik tokio viešojo administravimo, kuris butų pripažįstamas kaip efektyvus politikos įgyvendintojas, bet ir kaip teisėtas veikėjas valdymo procese, o tai gali įvykti demokratizuojant viešąjį administravimą" (1996, p. 21). Panašiai teigia H. George'as Fredericksonas (H. George Frederickson) savo darbe „Viešojo administravimo dvasia" {The Spirti of Public Administration): „Viešojo administravimo atstovai atsakingi už santy¬kių tarp organizacijų ir visuomenės formavimą, taip, kad būtų puoselėjama naujai atsirandanti sąvoka... bendras gėris" (1997, p. 52). " Ypač svarbi tema naujosios valstybės tarnybos raidoje yra kin¬tantis vadovybės pobūdis viešosiose organizacijose. Pavyzdžiui, Jeffrey Luke'as (Jeffrey Luke, 1998) analizuoja vadovybės tipą, kurio reikia, kad būtų iškeltos ir sprendžiamos svarbios valstybės proble¬mos, pavyzdžiui, mokyklų tobulinimas, gamtos išteklių apsauga, miesto skurdo mažinimas. Luke'o vadinamoji „katalitinė vadovy¬bė" iškelia problemas į viešumą ir įtraukia jas į politikos planus, į problemų sprendimą įtraukia įvairių žmonių, skatina įvairias stra¬tegijas ir galimus veiksmus, palaiko tuos veiksmus ir tempą. Antra nertus, Davidas Carnevale'as {David Carnevale, 1995) analizuoja organizacijų vadovybę teigdamas, kad „pasitikėjimo verta vadovy¬bė" yra svarbiausias dalykas sudarant pasitikėjimo vertą vyriausy¬bę. Jo nuomone, „visų gerai dirbančių organizacijų vadovybės tikslas yra sumažinti subordinacinę priklausomybę ir suformuoti pačių in¬dividualių darbuotojų bei komandų vadovybę" (1995, p. 55; t. p. žr. Denhardt, 1993, IV skyrius). Galiausiai ir turbūt svarbiausia, Larry Terry savo darbe „Valstybinių biurokratijų vadovybė" {Leadership in Public Bureaucracies, 1995) teigia, kad administratoriai, kaip lyde¬riai, turi išlaikyti organizacijų, kurioms jie atstovauja, ir kurios įkūni¬ja reikšmingus visuomenės idealus, vientisumą. Terry nuomone, dėl šios priežasties administratoriai privalo saugoti tas valstybės tarny¬bos vertybes, kurios yra jų atstovaujamųjų institucijų dalis. Ypač įdomiame darbe „Gatvės lygmens vadovybė" (StreetLevel Leadership) Janeta Vinzant ir Lane Crothers nagrinėja vie¬šųjų valstybės tarnautojų, tokių, kaip policijos pareigūnų ii socialinių darbuotojų, darbą ir rašo, kaip jis vis sunkėja ir darosi /is sudėtingesnis. Pažymima, kad tos rūšies darbe atsiranda vis daugiau veiksmų laisvės, kadangi „kinta piliečių lūkesčiai, valdymo sistemos, politinis klimatas ir kad to lygio darbuotojai susiduria su vis „ydingesnėmis" problemomis (Vinzant ir Crothers, 1998, p. 141). Dėl šios priežasties Vinzant ir Crothers ragina vadovybės sąvoką vartoti kaip atskaitos sistemą vertinant viešųjų veiksmų kokybę ir teisėtumą. Šioje analizėje pagrindinė vieta tenka valstybės tarny¬bos klausimui. Santykiai tarp lyderių, administratorių ir piliečių aptariami Terry Cooperio (Terry Cooper) knygoje „Pilietiškumo etika viešajame ad¬ministravime" (An Ethics of Citizenship for Public Administration, 1991). Cooperis teigia, kad į pilietiškumo sąvoką įeina ne tik teisės, bet ir pareigos, taigi asmuo, kuris veikia kaip pilietis, turi prisiimti pozityvų vaidmenį vardan visuomenės gerovės didinimo. Pilietis sie¬kia bendro labo ir laikosi pagrindinių politinės sistemos vertybių -politinio dalyvavimo, politinės lygybės ir teisingumo. Pilietis, tapęs viešuoju administratoriumi, prisiima „piliečio administratoriaus" vaidmenį ir tampa ne tik piliečiu, bet ir dirba piliečiams. Etinis pi¬lietiškumo pagrindas tampa viešojo administratoriaus etinės laiky¬senos pagrindu. Jo aukščiausia pareiga yra „teikti visuomenines gėrybes ir paslaugas taip, kad pagerėtų bendra gerovė ir bendruo¬menės gyvenimas, per kurį formuojamos būdo savybės ir pilietinės dorybės." Kaip šios idėjos galėtų tapti praktinėmis valstybinių įstaigų va¬dovų darbo gairėmis, jiems bandant savo organizacijas paversti pa¬vyzdinėmis valstybės tarnybos institucijomis, rašoma mano knygoje „Reikšmingumo siekimas" (The Pursuit of Significance, 1993). Joje apžvelgtos vadybos strategijos, kurias naudoja kai kurie patys geriausi (ir netgi revoliucingiausi) valstybinių įstaigų vadovai, norėdami pa¬gerinti savo organizacijų kokybę ir našumą. Remiantis interviu ir ki¬tokiais pokalbiais su iškiliais valstybinių įstaigų vadovais iš Australijos, Kanados, Didžiosios Britanijos ir Jungtinių Valstijų, knygoje nagri¬nėjami kai kurie teoriniai šių strategijų pagrindai, tačiau tai daroma remiantis tų specifinių valdymo strategijų pritaikymu. • Įsipareigojimas vertybėms. Vadovas organizacinius pokyčius bando vykdyti ne skirdamas dėmesį struktūrai, bet išsiugdyda-mas persmelkiantį pasišventimą organizacijos misijai ir verty¬bėms, ypač profesionalumo ir integralumo, tarnybos ir kokybės vertybėms. Vertybes aiškiai suformuluoja vyriausiasis vadovas ir joms pritaria visi esantys organizacijoje. • Tarnavimas visuomenei. Vadovas teikia pirmenybę klientų ir pi¬liečių aptarnavimui. Pirmenybę palaiko aukšti darbo atlikimo ir atskaitingumo standartai bei nuolatinis dėmesys kokybei. Svar¬biausia, vadovas pripažįsta, kad vien techninėmis pastangomis to nepasieksi, todėl būtina tiek pat ar netgi daugiau dėmesio skirti žmogiškajai pusei, ypač bendruomenės jausmo organizacijoje ir bendradarbiavimo jausmo už jos ribų kūrimui. • Įgaliojimas ir dalijimasis vadovavimu. Vadovas visus organiza¬cijos narius skatina dalyvauti gerinant organizacijos kokybę ir našumą. Vadovavimas gali būti papildytas organizacijos indivi¬dus įgaliojus perimti vadovavimą savo darbo baruose. • Pragmatinis inkrementalizmas. Kaita vyksta laisvo proceso me¬tu, kai vadovas bando pasinaudoti įvairiomis netikėtomis gali¬ mybėmis, kad organizaciją pakreiptų trokštama kryptimi. Vadovui kaita atrodo natūralus ir tinkamas organizacijos gyvenimo bruo¬žas, jo požiūris į kaitą kūrybingas ir žmogiškas, jis atsižvelgia į asmeninius narių, klientų ir kitų rūpesčius bei interesus. • Pasišventimas valstybės tarnybai. Asmenys visoje organizaci¬joje supranta ir vertina ypatingą valstybės tarnybos pobūdį, ypač viešųjų organizacijų vaidmenį demokratinio valdymo procese. Vadovas reikalauja, kad organizacijos nariai išlaikytų aukštas etines normas ir skatina, kad organizaciją jie paverstų vientisu¬mo modeliu panašioje padėtyje esančioms grupėms. Šiuose požiūriuose labiausiai stebina tai, kaip juose atspindi¬mos prasmės ir reikšmingumo, kurie dažnai yra dalis aukšto lygio valstybinių įstaigų vadovų motyvacijos dalis, paieškos. Šios idėjos įgyvendinamos tam, kad būtų sekama verslo pavyzdžiu; jos atspin¬di tai, kuo išsiskiria valstybės tarnyba. Kitaip nei naujasis viešasis valdymas, kuris grindžiamas ekonominėmis sąvokomis, tokiomis kaip savų interesų maksimizacija, naujoji valstybės tarnyba grindžiama visuomenės interesų idėja, jog valstybės ;ulnu nistratoriai tarnauja piliečiams ir tvarko reikalus tų, kuriems tarnauja. IŠVADA Išaugusi iš organizacinio humanizmo ir naujojo viešojo administ¬ravimo, filosofiškai palaikoma veiksmo teorijos eigos, kritinės teo¬rijos ir postmodernizmo, naująją valstybės tarnybą įkūnijo daugelis revoliucingų valstybės tarnautojų, kurie naudojosi minėtomis idė¬jomis, kad pagerintų organizacijų tarnavimą visuomenei. Tačiau šios naujosios valstybės tarnybos pagrindas (ir tų vadovų darbo pagrin¬das) yra valstybės tarnybos koncepcija, idėja, ką svarbu atskirti. Tų vadovų ir į juos panašių darbas svarbus tuo, kad atspindi pasiryži¬mą padaryti pasaulį geresnį, padaryti ką nors prasmingo, ką nors svarbaus. Robertas Bellahas ir jo kolegos knygoje „Širdies įpročiai" (Habits of the heart) rašo, kad toks pasišventimas valstybės tarnybai yra ne tik pagrindinis dalykas, bet gali sujungti piliečius ir profesio¬nalus sprendžiant svarbias valstybės problemas. Jie rašo: „Valsty¬bės transformacija turėtų būti sutelkta į pilietiškumo jausmo perkėlimą į pačios valdžios veiklą. Be kitų dalykų mes turėtume persvarstyti profesionalizmo etinę prasmę" ir suvokti ją ne tik kaip techninius gabumus, bet ir kaip moralinį indėlį, kurį profesionalai įneša į sudėtingą visuomenę. Vyriausybės/valdžios sąvokos perkėli¬mas nuo mokslinio valdymo į etinių įsipareigojimų ir santykių cen¬trą yra mūsų darbo dalis (Bellah et ai. p. 211). Kitaip nei naujasis viešasis valdymas, kuris grindžiamas ekonominėmis sąvokomis, to¬kiomis kaip savų interesų maksimizacija, naujoji valstybės tarnyba grindžiama visuomenės interesų idėja, jog valstybės administrato¬riai tarnauja piliečiams ir tvarko reikalus tų, kuriems tarnauja. Tai¬gi naujoji valstybės tarnyba siūlo ryškią ir galingą viešojo administravimo viziją dabar ir ateityje. ŠALTINIAI Argyris, Chris, and Donald Senon. Organizational Learning: A Theo-ry ofAction Perspective. Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1978. Bellah, Robert, et ai., Habits ofthe Heart. Berkeley: University of California Press, 1985. Bellah, Robert et ai. The Good Society. New York: Knopf, i 991. Berger, Peter L., and Thomas Luckmann. The Sočiai Construction ofReality. New York: Doubleday, 1966. Bernstein, Richard. The Restructuring of Sočiai and Political Theory. New York: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1976. Box, Richard. Citizen Governance. Thousand Oaks, Calif.: Sa¬ge Publications, 1998. Bryson, John and Barbara Crosby. Leadership for the Common Good. San Francisco: Jossey-Bass, 1992. Burrell, Gibson and Gareth Morgan, Sociological Paradigms and Organisational Analysis. London: Heinemann, 1979. Carnavale, David. Trurstworthy Government. San Francisco: Jos¬sey-Bass, 1995. Chapin, Linda and Robert B. Denhardt, „Putting Citizens First in Orange County, Florida." National Civic Review, v. 84, no. 3 (SummerFall, 1995)): 210-217. Cooper, Terry h.An Ethic of Citizenship for Public Administration. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1991. Dahl, Robert A., and Charles E. Lindblom. Politics, Economics, and Welfare. Chicago: University of Chicago Press, 1976. David, Charles R. Organization Theories and Public Administration. Westport, Conn.: Praeger, 1996. deLeon, Peter. Democracy and the Policy Sciences. Albany: Sta¬te University of New York Press, 1997. Denhardt, Robert B. In the Shadow of Organization. Lawrcnce: Regents Press of Kansas, 1981a. Denhardt, Robert B. „Tovvard a Critical Theory of Public Or¬ganization." Public Administration Review, 43 (November 1981b): 174-179. Denhardt, Robert B. „Images of Death and Slavery in Organizational Life". Journal of Management, 13 (Fall 1987): 529-541. Denhardt, Robert B. „Public Administration Theory: The State of Discipline." In Public Administration: The State of Discipline, edited by Naomi Lynn and Aaron Wildawsky, pp. 43-72. Chatham, N.J.: Chatham House, 1990. Denhardt, Robert B. The Pursuit of Significance. Pacific Grove, Calif.: Wadsworth, 1993. D'Entreves, Maurizio Passerin.: „Hannah Arendt and the Idea of Citizenship." In Dimensions of Radical Democracy, edited by Chantal Mouffe. London: Verso, 1992,: 146-168. Etzioni, Amitai. The Morai Dimensions. New York: The Free Press, 1988. Etzioni, Amitai. The New Communitarian Thinking. Charlot-tesville: University of Virginia Press, 1995. Farmer John David. The Language of Public Administration. Tuscoloosa: University of Alabama press, 1995. Fay, Brian.„How People Change Themselves." In Political Theo¬ry and Praxis, edited by Terence Bali, pp. 200-233. Minneapolis: University of Minnesota Press, 1977a. Fay, Brian. Sočiai Theory and Political Practice. London: Geor¬ge Allen and Unwin, 1977b. Ferguson, Kathy. The Feminist CaseAgainst Bureaucracy. Philadelphia: Temple University Press, 1984. Forester, John. Planning in the Face of Power. Berkeley: Univer¬sity of California Press, 1989. Fox, Charles J. and Hugh T. Miller. Postmodern Public Admi¬nistration. Thousand Oaks, Calif.: Sage Publications, 1995. Frederickson, H. George. The Spirit of Public Administration. San Francisco: Jossey-Bass, 1997. Gardner, John. Building Community. Washington: Independent Sector, 1991. Habermas, Jurgen. Knowledge and Human Interests. Translated by Jeremy J. Shapiro. Boston: Beacon Press, 1970. Habermas, Jurgen. Theory and Practice. Translated by John Viertel. Boston: Beacon Press, 1974a. Habermas, Jurgen. „The Public Sphere." New German Critique, 3 (1974b): 49-55. Habermas, Jurgen. Legitimation Crisis. Translated by Thomas J. McCarthy. Boston: Beacon Press, 1975. Habermas, Jurgen. Communication and the Evolution of Society. Translated by Thomas J. McCarhy. Boston: Beacon Press, 1979. Harmon Michael M.Action Theory for Public Administration. New York: Longman, 1981. Harmon, Michael M. Responsibility as Paradox. Thousand Oaks, Calif.: Sage Publications, 1995. Hart, David K. „The Virtuous Citizen, the Honorable Burc-aucrat, and Public Administration." Public Administration Review, 44 (1984): 111-120. Horkheimer, Max. „Traditional and Critical Theory." In Critical Theory: Selected Essays, translated by Matthew J. O'Connell et ai., p. 1188-1243. New York: Seabury Press, 1972. Horkheimer, Max. Eclipse of Reason. New York: Seabury Press, 1974. Hummel, Ralph P. The Bureaucratic Experience. 3rd ed. New York: St. Martin's Press, 1987. Jay, Martin. The Dialectical Imagination: A History of the Frankfurt School and the Institute of Sočiai Research, 1923-1950. Boston: Little, Brown, 1973. Jung, Hwas Yol. „The Political Relevance of Existential Phenomenology." Revievv ofPolitics. (October 1971), 33 (4), pp. 538-563. King, Cheryl Simrell, Camilla Stivers, et. ai Government Is Us. Thousand Oaks, Calif.: Sage Publications, 1998. Kirkhart, Larry. „Tovvard a Theory of Public Administration." In Tovvard a New Public Administration, edited by Frank Marini, pp. 127-164. San Francisco: Chandler, 1971. Luke, Jeffrey. Catalytic Leadership. San Francisco: Josscy-Bass, 1998. McCarthy, Thomas J. The Critical Theory of Jurgen Habermas. Cambridge, Mass.: M.I.T. Press, 1978. McSwite, O.C. Legitimacy in Public Administration. Thousaiul Oaks, Calif.: Sage Publications, 1997. Miller, Hugh T., and Charles J. Fox. Postmodem „Reality" and Public Administration. Burke, Va.: Chatelaine Press, 1997. Marcuse, Herbert. One-Dimensional Man. Boston: Beacon Press, 1964. Marcuse, Herbert. „Industrialization and Capitalism in the Work of Max Weber." In Negations: Essays in Critical Theory, translated by Jereray J. Shapiro., p. 201-226. Boston: Beacon Press, 1968. Maslow, Abraham. Toward a Psychology of Being. New York: D. Van Nostrand, 1962. Maslow Abraham. The Farther Reaches Of Human Nature. New York: Vikink Press, 1971. Mazmanian, Daniel A. and Paul A. Sabatier. Implementation and Public Policy. Glenview, 111.: Scott, Foresman, 1983. Natanson, Maurice. Edmund Husserl: Philosopher of Infinite Tasks. Evanston, 111.: Northvvestern University Press, 1967. Ostrom, Vincent. The Intellectual Crisis in American Public Ad¬ministration. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1974. Putnam, Robert D. „Bowling Alone" Journal of Democracy. 6:1 (Jan. 1995): 65-78. Putnam, Robert D., Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1993. Pranger, Robert J. The Eclipse of Citizenship. New York: Holt, Rinehart and Winston, 1968. Ramos, Alberto Guerreiro. The New Science of Organizations. Toronto: University of Toronto Press, 1981. Sandel, Michael J. Democracy 's Discontent. Cambridge, Mass.: Belknap Press of Hanvard University Press, 1996. Selznick, Philip. The Morai Commonwealth. Berkeley: Univer¬sity of California Press, 1992. Schutz, Alfred. The Phenomenology of the Sočiai World. Tran-slated By George Walsh and Frederick Lenhert. Evanston, 111.: Nort-hwestern University Press, 1967. Scott, William G., and David K. Hart. Organizational America. Boston: Houghton Mifflin, 1979. Silverman, David. The Theory of Organizations. New York: Ba¬sic Books, 1971. Stivers, Camilla. „The Public Agency as Polis." Administration and Society, 22 (May 1990): 86-105. Terry, Larry. Leadership of Public Bureaucrades. Thousand Oaks, Calif.: Sage Publications, 1995. Thomas, John Clayton. Public Participation in Public Decisions. San Francisco: Jossey-Bass, 1995. Waldo, Dwight. „Organization Theory: An Elephantine Pro-blem." Public Administration Review, 21(4) (Autumn 1961): 210- 225. Waldo, Dvvight. „Scope of the Theory of Public Administra¬tion." In Theory and Practice of Public Administration: Scope, Objectives, and Methods, edited By James C. Charlesworth, pp. 1-26. Philadelphia: American Academy of Political and Sočiai Science, 1968. Wamsley, Gary L. and James F. Wolf, Refounding Democratic Public Administration. Thousand Oaks, Calif.: Sage Publication, 1996. White, Jay D. A Critiąue of Reason in Public Policy and Policy Analysis. Unpublished dissertation, George Washington University, 1982. Whyte, William H., Jr. The Organization Man. New York: Si-mon&Schuster, 1956. AŠTUNTAS SKYRIUS PRAKTIKAS KAIP TEORETIKAS Apžvelgėme daugumą svarbių darbų, prisidėjusių prie viešojo ad¬ministravimo teorijos, ir reikia tikėtis, kad įvertinome klausimų, su kuriais susiduria visi, susiję su viešosiomis organizacijomis, sudė¬tingumą. Teorijoje, be abejonės, sudėtingumas neišvengiamas, joje būtina išnagrinėti visus aspektus, ieškoti paaiškinimų ir sampratos, žvelgti ir j praeitį, ir į ateitį. Tačiau teorijai reikia ir paprastumo, reikia, kad pasirinktume mums svarbiausius klausimus (ir kad aiš¬kiai žinotume, kaip renkamės), kad sudėtume kartu ir sujungtume rūpimus klausimus, kad rastume patenkinamų būdų teorijai susieti su savo veiksmais. Kiekvienas, kurdamas savąją viešųjų organizaci¬jų teoriją, neišvengiamai suformuluoja perspektyvas, kurios yra ir sudėtingos, ir paprastos. Tačiau kaip galime laikytis perspektyvų, kurios yra ir sudėtin¬gos, ir paprastos? Tiksliau, kaip galime sujungti tokias akivaiz¬džias priešybes, kaip politika ir administravimas, efektyvumas ir reagavimas, faktas ir vertė, autonomija ir atsakomybė, teorija ir praktika? Žinoma, darbas nėra lengvas. Būtent dėl tariamo teori¬jos kūrimo paradoksalumo kai kuriems tyrinėtojams teorija atro¬do tokia sunkiai sukuriama. Kaip būtų gerai, jei galėtume rasti kruopščiai apsvarstytą teoriją, kuri atsakytų į visus klausimus ir galė¬tų būti patogus bei saugus mūsų veiksmų pagrindas. Mokslininkai ieško atsakymų (o kai kurie teoretikai netgi skatina tai, apsimesda¬mi, kad žino atsakymus), tačiau rezultatas yra toks, kad nėra pastovių atsakymų tiems, kurie ieško gairių savo veiksmams. Geriausiu at¬veju yra tik klausimai ir kryptys, bet reikia tikėtis, jog tai teisingi klausimai ir teisingos kryptys. Dažnai autorius, nurodęs ankstesnių darbų šioje srityje silpną¬sias vietas, bando pateikti naują atsakymą, naują viešosios organi¬zacijos teoriją. Aš nebandysiu pateikti tokios teorijos. Tačiau norėčiau pakomentuoti teorijos kūrimo procesą ir pasidalyti kai kuriomis problemomis, kurios tebėra svarbios man, kaip administra¬toriui ir teoretikui, kuriančiam savo viešosios organizacijos teori¬ją. Galbūt skaitytojas norės pasinaudoti kai kuriais samprotavimais, ieškodamas patenkinamo pagrindo savo veiklai. Mes bent jau galė¬tume įvardyti klausimus, į kuriuos abu turime rasti atsakymą. TEORIJOS IR JŲ KŪRIMAS Tiek perskaitę jus įsitraukėte į tas problemas, kurios tradiciškai trau¬kė viešojo administravimo teoretikų dėmesį. Jūs neišvengiamai tu¬rėsite kurti ir daug kartų perkurti savo paties viešojo administravimo teoriją. Tai, kaip jūs tai darysite, ką pasirinksite, kokius santykius užmegsite, vadovaus jūsų kasdieninei veiklai viešosiose organizaci¬jose. Jūsų teorijos bus tarsi kontekstas ir suteiks kryptį jūsų veiks¬mams. Susikūrę perspektyvą galėsite manyti, kad jūsų darbas prasmingas. Besitęsiantis jūsų paties viešųjų organizacijų teorijos kūrimo procesas bus vienas svarbiausių ir subtiliausių uždavinių jūsų karjeroje. Skirtumas tarp gero ir puikaus vadovo gludi ne tik techniniuose suge¬bėjimuose, bet ir savo paties bei savo aplinkos suvokime, galinčiame atsirasti tik iš gilių apmąstymų. TEORIJOS REIKŠME PRAKTIKAMS Tačiau, žinoma, teorijos reikšmė, kurią čia pabrėžiu, yra tai, ką vi¬suomet pripažino mąstantys praktikai. Kol rašiau šią knygą, mūsų universitete apsilankė ne viena iškili asmenybė ir viešojo administ¬ravimo tema kalbėjosi su profesoriais bei studentais. Tarp jų buvo regiono personalo valdymo direktorius, Texaso valstijos San Anto-nio miesto vadovas, valstijų vyriausybių tarybos direktorius, Misū¬rio valstijos biudžeto vadovas. Visuomet (ir neraginami profesūros) šie praktikai pabrėžė teorijos svarbą mokant viešojo administravi¬mo. Atrodo, jie norėjo pasakyti, kad administravimo metodų svar¬ba yra praeinanti. Jų darbe išlieka tik kontekstas, prasmės suvokimas, kurį suteikia teorija. Skirtumas tarp gero ir puikaus va¬dovo glūdi ne techniniuose sugebėjimuose, bet ir savo paties bei savo aplinkos suvokime, galinčiame atsirasti tik iš gilių apmąstymų, iš teorijos. Daugelis profesorių, kurie dėstė dar nedirbusiems ir jau dir¬bantiems viešojo administravimo magistro programos studentams, pripažino teorijos svarbą praktikams. Jie sako (kartais savo pačių nuostabai), kad dirbantys studentai (praktikai) kur kas labiau nei nedirbusieji studentai domisi teorija. Nors galima būtų manyti, kad studentai, tik baigę bakalauro programas, turėtų būti kur kas la¬biau linkę į mokslą, o praktikai, įsitraukę į valstybinių įstaigų dar¬bą, labiau galėtų domėtis metodika, tačiau yra atvirkščiai. Aš pats manyčiau, kad nedirbusieji studentai įsivaizduoja, jog administra¬cinis gyvenimas sukasi apie techninius ir praktiškus sugebėjimus. Dirbantieji studentai žino, kad šitie sugebėjimai tėra pradžia, kad tikrai sunkūs dalykai yra susiję su administravimu. Todėl, žvelgiant iš praktiko pozicijų, problema yra ne tai, ar rei¬kia domėtis teorija, bet tai, kaip atrasti ir išdėstyti teorijas, kurios teikia naudingų gairių veiklai. Praktikai nori nuorodų, kaip efekty¬viau atlikti savo darbą, jie nori konteksto, kuriame galėtų išlaikyti savo identitetą. Jie nori žinoti, kaip jų veikla dera platesniame kon¬tekste. Tačiau daugelis praktikų skundžiasi, kad esamos teorijos šiam tikslui netinka. Klasikinių teoretikų darbuose nesuvokiama ir ne¬paaiškinama praktikų patirtis. Aš, administratorius, jaučiu šį nepatogumą. Nedaug yra vie¬šųjų organizacijų teorijų, kurios atrodytų naudingos vos jas per¬skaičius. Mano patirtis tapo įvairiapusė ir išbaigta ne tuomet, kai perskaičiau viešojo administravimo klasikus. Tačiau man at¬rodo, kad daugelio teoretikų darbai palengvintų man darbą, jei¬gu galėčiau pats patikrinti jų teorijas ir suteiktijoms prasmę savo veikloje. Vadinasi, dalykiškesnis požiūris į teorijų kūrimą priklau¬so tiek nuo praktikų, tiek nuo teoretikų sugebėjimo mąstyti ir mokytis. Tačiau šis požiūris nesumenkina pačios teorijos svarbos, jis tik nurodo problemą, su kuria mes susidūrėme praeityje, bandydami sukurti viešųjų organizacijų teoriją. Pagal tradicinį, arba vyraujan¬tį, teorijos ir praktikos modelį teorijos kuriamos nepriklausomai nuo praktikos, paskui jos perduodamos praktikams, kurie bando jas taikyti visais priimtinais būdais. Praktikas nedalyvauja teorijos kūrimo procese, teoretikas nedalyvauja organizacijos darbe. Taigi teorija ir praktika geriausiu atveju netobulai atitinka viena kitą, o blogiausiu atveju - visiškai neatitinka. Praeities problema glūdėjo ne teorijoje, o teorijos kūrime. ASMENINIS MOKYMASIS IR TEORIJOS KŪRIMAS Kad suformuotume dalykiškesnį požiūrį į teorijos kūrimą, turi¬me aiškiai atsakyti, kodėl dabartiniais metodais kuriant teoriją -formalią arba menamą - nepavyko nubrėžti mums reikiamų gai¬rių, ir ieškome naujo požiūrio į teorijos kūrimą, tokio, kuris leistų daugiau ir prasmingiau bendradarbiauti praktikams ir teoreti¬kams. Keista, tačiau pirmasis darbas gali būti sunkesnis. Nors praktikai (ir, patikėkit, teoretikai) dažnai skundžiasi, kad egzis¬tuojančios teorijos neaktualios, iš jų reikalaujama tiksliai nuro¬dyti, ko trūksta. (Reikia pasakyti, kad dauguma šių skundų tėra skundai dėl pernelyg didelių skaičiavimų ir mokslinio tyrimo žar¬gono. Nors esu teoretikas, žiūriu į tokius dalykus kritiškai - jie netinka nei teorijai, nei praktikai ir bet kuriuo atveju ne tai yra reikalo esmė.) Daugelis jaučia nepasitenkinimą, tačiau nemoka pasakyti, kas iš tiesų blogai teorijos kūrimo procese. Mano nuomone, atsakymą galima rasti savo paties požiūryje į veiklos teo¬rijos kūrimą. Leiskite pateikti pavyzdį iš savo patirties. Aš nesėdžiu per nak¬tis galvodamas, kas blogai mano teorijoje. Aš galvoju apie prakti¬ką. Galvoju apie tai, kad nesuprantu konkretaus departamento vadovo pozicijos, arba apie savo susierzinimą dėl administracinio komiteto savavališkų sprendimų. Tačiau, galvodamas apie prakti¬ką, apie konkrečią dienos patirtį, visuomet žvelgiu į juos retrospek¬tyviai. Kadangi man rūpi veiksmai ateityje, tokios mintys neišvengiamai leidžia atsiriboti. Galiausiai žinau, kad tokia pat si¬tuacija lygiai taip pat nepasikartos. Antra vertus, žinau, kad panašios situacijos gali pasikartoti ir tikriausiai pasikartos. Taigi jei nuo tiesioginio dienos patyrimo ga¬liu pereiti prie apmąstymų ir apibendrinimų apie ateitį, tai gali man geriau pasitarnauti. Jei galiu analizuoti savo patyrimą, jei galiu palyginti jį su kitų patyrimu, jei galiu jau atliktuose tyrimuo¬se (įskaitant teorinius tyrinėjimus) ieškoti gairių, tai gal galiu atras¬ti perspektyvą, kuri bus pakankamas orientyras mano veiksmams ateityje? Formalesne kalba kalbant apie tai, kas jau pasakyta, galima teig¬ti, kad teorija ir praktika susijungia asmeninio mokymosi procese. Kadangi individai gyvena ir dirba viešosiose organizacijose, kadan¬gi jie skaito ir domisi kitų darbu tokiose organizacijose, jie sukau¬pia patirtį, kuri labai naudinga praktikai. Tačiau kol ta sukaupta patirtis neišanalizuojama, neapmąstoma ir neapibendrinama teori¬joje, veiklai ji nėra naudinga. Sukurti teoriją - tai išmokti naujai suprasti pasaulį, iš savo gyvenimo ir savo darbo sukonstruoti naują realybę. Teorijos kūrimo procesas yra mokymosi procesas. Todėl bet koks požiūris į veiklą viešosiose organizacijose turi apimti ne tik organizacijų, bet ir mokymosi teoriją. Kad nutoltume nuo šių bandymų ribotumų, siūlyčiau mąstyti apie savo pastangas kaip apie viešųjų organizacijų, o ne vyriausy¬bės administravimo teorijų kūrimą, ir ieškoti veiklos teorijų, kurios suderintų mūsų dėmesį organizaciniams klausimams su mūsų dė¬mesių mokymuisi. Panagrinėkime šiuos klausimus atsižvelgdami į mūsų administracinę patirtį ir į naują požiūrį į teorijų kūrimą, ku¬rie galėtų praturtinti tą patirtį. LINK VIEŠŲJŲ ORGANIZACIJŲ TEORIJŲ Leiskite dar kartą pasidalyti savo, kaip administratoriaus, rūpes¬čiais. Kai mąstau apie savo, kaip administratoriaus, vaidmenį, į gal¬vą ateina demokratinės atsakomybės sąvoka. Tačiau ši sąvoka nėra vienintelė, kurią teikia įstatyminio atskaitingumo teorijos. Greičiau tai reiškia, kad yra daugybė būdų man, kaip administratoriui, rea¬guoti į kartu su manimi dirbančiųjų poreikius ir norus. Man reika¬linga demokratinės atsakomybės teorija pranoksta tai, ką praeityje siūlė daugelis viešojo administravimo teoretikų. Nesu tikras, kokia galėtų būti alternatyva, tačiau žinau, kad joje mano vaidmuo būtų reaguoti, aiškinti, t.y. netgi žadinti visuomenės interesą. Ji pripa¬žįsta, kad viešosios organizacijos yra kitokios todėl, kad jos reiškia visuomenės, o ne privačius interesus. Taip pat dažnai galvoju apie tai, kaip vyksta pokyčiai, kaip aš tvarkausi su pokyčiais, ar visada juos pripažįstu. Greitai prarandu pasitikėjimą teorijomis, kurios nurodo vaistus administracinėms „problemoms", nes pripažįstu, kad tai, kas administratoriams yra problema, kitiems žmonėms yra prerogatyva, netgi malonumas. Pa¬vyzdžiui, turiu problemų su vienu mūsų organizacijos direktoriu¬mi. Bet ar tai mano problema? Bet kuriuo atveju manau, kad problemos negalima išspręsti vien mano kontrolės būdu, mano at¬sakymas, kad būtų ilgalaikis ir efektyvus, turi būti komunikatyvus ir ieškantis sutarimo. Jis turi sudaryti galimybes veikti. VERTYBIŲ IR VEIKSMŲ JUNGTIS Mano dėmesį atsakomybei ir pokyčiams lemia tai, kad esu įsiparei¬gojęs būti ištikimas demokratiniams procesams ir procedūroms. Ta¬čiau šis teorinis įsipareigojimas negali būti atskirtas nuo psichologinių svarstymų, kurie būtini jam įkūnyti. Mūsų visuome¬nėje vadovams veikti pagal demokratines lygybės ir dalyvavimo nor¬mas yra labai sunku. Ypač tais atvejais, kai jie susiję su tarpasmenine įtampa, kuomet demokratinis požiūris į administravimą kitiems ap¬nuogina žmogų ir jo pažeidžiamas vietas. Todėl žmogus turi jaustis saugiai ir tvirtai suvokti savo vietą bei žinoti, ko jis siekia. Žmogus turi turėti labai asmenišką teoriją. Kad sujungtume savo vertybinius įsipareigojimus ir savo veiks¬mus viešosiose organizacijose, reikia, kad sistemos būtų ne tik tikslesnės, bet ir lankstesnės, kuriomis naudojamės savo veikloje. Ši mintis sugrąžina mus prie ribojančių prielaidų (aptartų pirma¬jame skyriuje), būtent taip vyko viešųjų organizacijų studijos pra¬eityje, t.y. viešasis administravimas yra vyriausybės administravimas ir viešajam administravimui pirmiausia rūpi hierarchinės struktū¬ros. Mes pabrėžėme, kad tos idėjos ne tik apribojo viešųjų orga¬nizacijų teoretikų studijuotų organizacinių projektų apimtį, bet ir vertė suabejoti, ar tokios studijos gali pretenduoti į kokį nors teorinį rišlumą. Šis klausimas gali būti aptariamas iš viešojo administravimo po¬litinio ir intelektualinio paveldo pozicijų. Mano nuomone, viešojo administravimo teoriją, nagrinėjant politikos klausimus, ribojo aiš¬kiai išsakyta arba menama politikos ir administravimo dichotomi¬ja. Idėja yra ta, kad politiniai sprendimai vadovaus administracinių įstaigų darbui ir kad moralinis atskaitingumas turi būti suvokiamas tik hierarchine prasme, t.y. kad įstaigos atskaitingos tik išrinktie¬siems valstybės pareigūnams. Kadangi teoretikus tenkino viešojo administravimo, kaip vyriausybės administravimo, apibrėžimas, jie išlaikė politikos ir administravimo liekanas ir jo ribotą požiūrį į de¬mokratinį valdymą. Tačiau problema padidėja, kai į ją žvelgiama iš intelektuali¬nio viešojo administravimo teorijos paveldo pozicijų. Esantieji viešosiose organizacijose daro tiesioginį poveikį individų gyve¬nimams ne tik vykdydami valdžios duotus įsakymus, bet ir patys siekdami patenkinti visuomenės interesus. Be to, viešųjų orga¬nizacijų augimas reiškia, kad jos daro poveikį savo nariams ir klientams vien savo didumu, sudėtingumu ir beasmeniškumu. Todėl tikrasis moralinis viešosios organizacijos pagrindas glūdi ne hierarchiniuose santykiuose tarp įstaigų ir įstatymų leidybos -jis egzistuoja realiai. Šį klausimą neseniai analizavo George'as Fredericksonas (George Frederickson), bandęs aiškiau suvokti, ką viešosiose organizacijose reiš¬kia terminas visuomeninis. Pasak Fredericksono (1991), jo reikšmės yra skirtingos, ir tai priklauso nuo mūsų požiūrio. Iš pliuralistinės per¬spektyvos visuomenė - tai interesų grupės, ekonomistams visuo¬menė - tai vartotojai ir t.t. Fredericksono nuomone, pagal viešojo administravimo teoriją visuomenės teorija turėtų apimti kelias efek¬tyvaus ir atsakingo valdymo dimensijas. Pirma, tokia teorija turėtų domėtis ne individais ar grupėmis, bet visuomenės intereso sąvoka, ypač jos konstitucinio apibūdinimo prasme. Antra, visuomenės (vie¬šumo) sąvoka viešajame administravime turi atspindėti „dorą pi¬lietį", kuris yra informuotas ir įsitraukęs į organizuotos visuomenės veiklą. Trečia, visuomenės teorija turi apimti dėmesingumo sąvoką netgi atžvilgiu tų individų ir grupių, kurios nelabai aiškiai reiškia savo interesus. Galiausiai administratorius turi būti geranoriškas. „Užuot tiesiog palengvinęs savo paties interesų siekimą, valstybi¬nės įstaigos administratorius kartu su išrinktaisiais atstovais ir pi¬liečiais nuolat sieks rasti ir suformuluoti bendrą visų interesą ir vyriausybę ragins siekti to intereso" (p. 415-416). Jau matėme, kad politinis mokslas, kaip disciplina, nevisiškai atspindi tai, kas rūpi dirbantiesiems viešosiose organizacijose, ir ne¬pakankamai svarsto organizacinius bei vadybinius klausimus. Mes pastebėjome, ir tai, kad organizacinės analizės sritis yra ribota, ne¬pakankamai suvokianti viešųjų organizacijų moralinį kontekstą. Kai kas teigia, jog viešasis administravimas yra tik profesija ir niekada nebus teoriškai svarbi, tačiau jis visuomet turi ką nors skolintis iš kitų disciplinų, vadinasi, teorijos niekada neatitiks praktikos. POKYČIŲ VALDYMAS SIEKIANT VISUOMENINIŲ VERTYBIŲ Tiek moksliniu, tiek praktiniu požiūriu discipliną formuoja kon¬krečios srities ir teorijos dermės galimybė. Viešojo administravimo studijose dėmesį sutelkus į tuos asmenis, kurie valdo pokyčius vie¬šosiose organizacijose, kad viešai nustatytų visuomenines vertybes, dabar galima pasiekti tokią dermę. Tokiame apibrėžime integruo¬jamos politinių mokslų perspektyvos bei organizacijos analizė (ir kitos disciplinos, kurios prisideda prie tyrimo) ir pripažįstama kai¬tos procesų organizaciniame kontekste svarba bei vadovų atsako¬mybė veiksmingai tvarkant šiuos procesus. Be to, apibrėžime numatomas svarbus viešųjų organizacijų na¬rių vaidmuo darant įtaką visuomenės gyvenimui ir jų atsakomybė valdyti tą poveikį demokratines normas atitinkančiais būdais. Kaip galima butų visų rusių organizacijas padaryti viešesnes, demokra¬tiškesnes ir geriau reiškiančias mūsų visuomenės vertybes? Toks mūsų tyrimo apibrėžimas, be abejonės, leidžia ne tik įtrauk¬ti į jį tradicinius viešojo administravimo teorijos klausimus, bet ir siūlyti, kad viešasis administravimas būtų laikomas platesnio viešų¬jų organizacijų tyrinėjimo dalimi. Šioje knygoje aprašytos viešojo administravimo teorijos buvo sukurtos laikantis šios šalies viešojo administravimo teorijos tradicijų. Tų darbų teiginiai tinka didesnei organizacinei visuomenei, kurioje mes gyvename. Kadangi didelės ir sudėtingos organizacijos vyrauja socialiniame ir politiniame kli¬mate, todėl galima klausti, ar visos tokios organizacijos turėtų būti valdomos išlaikant mūsų laisvės, teisingumo ir lygybės idealus. Tuo¬met klausimas tampa ne „Kaip turėtume vertinti vyriausybinių įstai¬gų veiklą? bet „Kaip visų rūšių organizacijas galima būtų padaryti viešesnes, demokratiškesnes ir geriau reiškiančias mūsų visuome¬nės idealus?" Be abejonės, daugelį viešosios politikos aspektų dabar lemia vadinamosios privačios įstaigos. Daugelis šių privačių organizacijų savo dydžiu ir sudėtingumu smarkiai pranoksta kitų šalių anksčiau buvusias šios šalies vyriausybes. Modernios organizacijos -vyriau¬sybinės ir nevyriausybinės - daro milžinišką poveikį mūsų visuome¬nės individų asmeniniam gyvenimui. Kadangi valstybė daugeliu atžvilgių atvėrė kelią konglomeratams, santykiai tarp valstybės ir piliečio, organizacijos ir kliento tampa labai glaudūs. Vadinasi, vi¬sas organizacijas galima vertinti pagal jų viešumo laipsnį, pagal tai, kaip plačiai jos išreiškia viešai, o ne privačiai nustatytas visuomeni¬nes vertybes. Šia prasme viešojo administravimo teorija galėtų tap¬ti apskritai organizacijų teorijos modeliu. Toks požiūris aiškiai teigia tai, kam praeityje priešinosi viešojo ad¬ministravimo teoretikai: kad iš viešųjų organizacijų būtų reikalaujama veikti laikantis demokratinių procedūrų ir siekti demokratiškų re¬zultatų. Įsipareigoję siekti viešai apibrėžtų visuomenės įstatymų, negalime nusileisti žemiau. Todėl demokratinio administravimo teo¬rija, pusiau užgožta viešojo administravimo teorijos tema, dabar turi būti iškelta j pirmąjį planą. Teoretikų Waldo, Golembievvskio, Ostromo, Harmono, Denhardto ir naujojo viešojo administravimo atstovų darbai krypsta šia linkme. Ši užduotis dažnai buvo nustumiama j šalį vaikantis mokslo ir metodikos, tačiau ji tebėra svarbi viešųjų organizacijų sričiai, ka¬dangi geriausiai išreiškia mūsų disciplinos moralinius įsipareigoji¬mus. Tai yra moralinis įsipareigojimas, glūdintis žmogaus veikloje, ir praktikai negali jo išvengti. ORGANIZACIJA IR ASMENINIS MOKYMASIS Administratoriai privalo nepaprastai lanksčiai nagrinėti organiza¬cinius klausimus, todėl jie turi gebėti keistis, prisitaikyti, mokytis. Deja, dabartinis požiūris į teorijos kūrimą linkęs riboti, o ne didinti administratoriaus galimybes. Pavyzdžiui, tiksliojo mokslo požiūry¬je glūdi idėja apie struktūrinį pasaulį, kuris veikia pagal dėsnius, išreiškiančius funkcinius imperatyvus. Šiuo požiūriu veiklos mode¬lis yra hierarchinis, struktūrinis, autoritarinis. (Prašau atkreipti dė¬mesį, kad tai nėra demokratinio valdymo lozungai. Tikėtina, kad viešosios organizacijos vadovaujasi teoriniu polinkiu siekti suprati¬mo ir sutarimo, bendravimo ir dalyvavimo.) Jeigu atsakymų apim¬tis ribojama tokiu būdu, teorija ne suteikia galimybių, o jas riboja. Dar svarbiau, kad dabartiniai požiūriai į teorijos kūrimą gali netinkamai modeliuoti pažinimo procesą ir taip riboti mokymąsi. Pasaulį suvokdama kaip nepriklausomą nuo mūsų dalyvavimo ja¬me, vyraujanti socialinio mokslo teorija sutelkia dėmesį į egzis¬tuojančių reiškinių paaiškinimą, arba supratimą. Tačiau administracinį pasaulį konstruoja ir perkonstruoja individų ir gru¬pių veiksmai bei sąveika. Todėl tie nuolat „galiojantys" vyraujan¬čio mokslo aiškinimai galioja tik konkrečios realybės konstrukcijos kontekste. Jie neleidžia ir, žinoma, neskatina galimybės keistis, tokios galimybės, kuri galėtų pakeisti egzistuojančias realybes. Tačiau, kaip matėme anksčiau, kaita ne tik neišvengiama, bet ir būtina. Pats kai¬tos būtinumas reikalauja kitokio, nei nurodo ar modeliuoja vyrau¬jantis socialinis mokslas, požiūrio į mokymąsi. 8.1 lentelė TRYS ADMINISTRAVIMO MODELIAI PAGAL TRIS ORGANIZACINIUS PROCESUS Racionalusis modelis Interpretacinis modelis Kritinis modelis Žinojimo/ pažinimo būdai Pozityvusis socialinis mokslas kontrolė Interpretacinė teorija, fenomenologija supratimas Kritinė socialinė teorija emancipacija Sprendimo būdai Racionalusis sprendimų priėmimo procesas Emocinis intuityvus Vertybinis kritinis Veikimo būdai Instrumentinis veiksmas Ekspresyvus veiksmas Edukacinis veiksmas (praktika) Atrodo, kad dauguma dabartinių požiūrių į teorijos kūrimą nesu¬sitvarko su tokių priešybių, kokias minėjome skyriaus pradžioje, sinte¬ze. Jeigu darome prielaidą, kad socialinis administracinės veiklos pasaulis sutvarkytas taip, kad galima nustatyti priežastinius ryšius, te¬oretikai akcentuoja šių klausimų sprendimą. Jie ieško „teisingo atsa¬kymo". Tačiau darydami kitokią prielaidą, kad socialiniam pasauliui būdingi konfliktai ir pokyčiai, galime sutaikyti priešybes kaip esančias nuolatinės įtampos būsenoje. Tuomet sutelkiame dėmesį į procesinius dalykus, modelius ir santykius, kurie nuolat susiformuoja mūsų ir kitų gyvenimuose. Šių klausimų nagrinėjimas, jų potvynių ir atoslūgių pri¬ėmimas, judėjimas su pokyčių srovėmis ir mokymasis iš kur tik įmano¬ma, yra asmeninio mokymosi esmė bei praktikos ir teorijos jungtis. 8.1 lentelėje nurodyta įvairių viešojo administravimo teorijų reikšmė pagal tris pagrindinius organizacinius procesus: žinojimo, sprendimų ir veiklos būdus. Administratoriai nuolat turi ieškoti infor¬macijos apie pasaulį, remdamiesi informacija priimti sprendimus, veikti pagal tuos sprendimus. Savo mokymąsi nukreipę į tokius plačius orga¬nizacinius procesus, geriau suprasime organizacijų gyvenimą. Nors vyraujanti teorija pretenduoja būti vienintele galima, dau¬gelis, prisidėjusių prie intelektualinio ir politinio viešųjų organiza¬cijų paveldo, siūlė kitokių teorijų. Viešųjų organizacijų studijų išbaigtumas reikalauja, kad būtume atidūs visoms mums prieina¬moms teorijoms. Pagal racionaliojo modelio požiūrį į žinojimą ieš¬kant priežastinio paaiškinimo, grindžiamo objektyviu žmogaus elgesio stebėjimu, naudojamasi pozityviojo socialinio mokslo me¬todais. Kita vertus, interpretacinis modelis bando paaiškinti tas pras¬mes, kurias individai suteikia organizacijos veiklai. Pagal šį požiūrį pripažįstama, kad viešųjų organizacijų pasaulis yra sukonstruotas socialiai ir dėmesys sutelkiamas į tai, kaip tame pasaulyje yra suda¬ryta tarp subjektų egzistuojanti prasmė. Galiausiai kritinis modelis bando atskleisti tuos įsitikinimų arba ideologijos modelius, kurie trukdo mums tobulėti kaip individams arba kaip visuomenės gru¬pėms. Racionaliajame modelyje žinių reikia tam, kad būtų galima kontroliuoti, interpretacinis modelis bando surasti supratimą, ku¬ris būtų bendravimo pagrindu, o kritinis modelis bando išsivaduoti iš socialinių apribojimų, ribojančių mūsų augimą ir raidą. Kiekviename šių modelių į sprendimų priėmimą numatytas ypa¬tingas požiūris. Racionalusis modelis akcentuoja racionalius, arba kognityvius, procesus. Sprendimai priimami objektyvių duomenų ir turimos informacijos pagrindu. Interpretacinis modelis pripažįs¬ta, kad toks objektyvumas nevisiškai apibūdina žmogaus elgesį, bet to ir neturi daryti. Kartais sprendimai priimami (ir taip turėtų būti) remiantis žmogiškomis emocijomis arba intuicija. Todėl interpre¬tacinis modelis sprendimų priėmimo procesus pripažįsta su kito¬kia, nei racionaliajame modelyje, psichikos veikla. Galiausiai kritinis modelis bando integruoti šiuos modelius racionaliai analizuoda¬mas aplinkybes, kurių dėka asmuo gali suvokti pasaulį tokį, koks jis iš tiesų yra. Tačiau mūsų aistros ir emocijos krypsta link efektyves¬nės veiklos. Tad kritinis modelis pateikia kritinį požiūrį į mūsų ver¬tybes ir siūlo būdus, kaip galėtume aiškiau nustatyti ir siekti svarbiųjų žmogiškųjų vertybių, visų pirma - laisvės vertybės. Galiausiai kiekvienas modelis numato konkretų veikimo būdą. Racionalusis modelis akcentuoja instrumentinį elgesį, kuris prisideda prie organizacinių tikslų. Kontroliuojama individ Interpretacinis modelis ieško ekspresyvių veiksmų, kurie leidžia atskleisti mūsų norminius įsipareigojimus ir dirbti kartu su kitais, kad išsiugdytume didesnį tarpusavio supratimą. Ekspresyvus veiksmui leidžia užmegzti santykius su kitais asmenimis, tokiais, kaip jie save pateikia, neobjektyviais. Kritinis modelis siūlo šviečiamąjį požiūrį j organizacinį gyvenimą - žmogaus veikla čia įgalinama, o ne riboja¬ma. Žmogaus veikla čia vertinama kaip pagrįsta žinojimu - ją gali¬ma apibūdinti terminu praktika. Praktikoje mes dar kartą randame jungtį tarp asmeninio mokymosi ir teorijos bei praktikos santykio. Praktikos sąvoka reiškia, kad pažinę mus supančias aplinkybes ir kritiškai įvertinę tas žinias mes esame priversti ieškoti efektyvesnio bendravimo, taigi didesnės autonomijos ir atsakomybės. Mano nuo¬mone, praktikai ir teoretikai turi nukreipti savo teorijas ir veiks¬mus būtent į administracinę praktiką. NAUJASIS TEORETIKŲ VAIDMUO Praktikų ir teoretikų vaidmenį iš dalies pabrėžiau dėl savo, kaip ad¬ministratoriaus, vaidmens. Tačiau tam tikra prasme esu ir teoretikas. Taigi kaip suprantu savo ir kitų teoretikų vaidmenį kuriant organiza¬cijų teorijas? Žinoma, nemanau, kad teoretikai visą savo laiką turėtų praleisti ieškodami tariamai priežastinių ryšių, kurie gali būti, bet gali ir nebūti svarbūs realiame pasaulyje. Teoretikai turi nukreipti savo dėmesį į tikras problemas, iš kurių svarbiausia yra suprasti, kaip viešosios organizacijos gali veikti demokratinės visuomenės labui. Mokslinis tyrimas yra svarbus kuriant tvirtą pagrindą viešųjų organizacijų studijoms. Daugeliu atvejų mokslinis tyrimas nėra skir¬tas praktikams, bet to ir nereikia. Privalu išnagrinėti kai kuriuos sudėtingus ir detalius klausimus, ir visa tai išsamiai aptarti, tik po to praktikos pasaulyje gali būti jaučiamas tyrimo poveikis. Tai moks¬lininkų ir teoretikų uždavinys, ir praktikams jo nereikia nei baimin¬tis, nei menkinti. Praktikai neturėtų norėti, ir daugelis nenori, kad teoretikai būtų visiškai tokie pat kaip jie patys ir matyti pasaulį taip, kaip jie. Jie nori, kad teoretikai žvelgtų plačiau ar bent suvoktų pasaulį kitu požiūriu. IŠVADA Kaip jau buvo minėta anksčiau, viešosios organizacijos dabar išgy¬vena pagrįstumo krizę. Piliečiai abejoja mūsų institucijų veiksmin¬gumu ir ketinimais tų, kurie jose dirba. Jiems atrodo, kad valstybės pareigūnų pažiūros neatitinka jų lūkesčių. Vyriausybės mažinimai, dideli deficitai, dažni gąsdinimai skandalais išryškina šią krizę. Šias aplinkybes reikia teoriškai ir praktiškai pagrįsti. Daugelis praktikų šiandien jaučiasi nedrąsūs, nusivylę bei išse¬kę, ir taip iš dalies yra dėl teorinių žinių trūkumo. Kaip mokė Freudas, individai veikia pagal paslėptas prielaidas, kurios gali būti nevisiškai tinkamos pasaulyje, kuriame jie gyvena. Atsiradusius simptomus arba diskomforto jausmą psichoterapeutas gali panau¬doti kaip užuominas, atskleidžiančias individo gyvenimo istoriją, ir taip padėti jam gyventi visavertiškesnį, labiau realybę atitinkantį gyvenimą. Panašiai teigė ir Marxas, kad visuomenės priima netei¬singus tikėjimų, ideologijų modelius, paslepiančius tikrąją priespau¬dą, kurioje gyvena jų nariai. Pavyzdžiui, nors biurokratinės organizacijos nariai gali būti susvetimėję, jie tik miglotai gali su¬vokti, kas su jais vyksta. Jie susvetimėjimą gali jausti kaip neaiškų diskomfortą, kuris yra neteisingo veiksmo simptomas. Uoliai bandydami susikurti platesnį vaizdą, kurio požymiai yra šie simptomai ir diskomfortas, individai arba socialinės grupės gali suvokti, kad teorijų, kuriomis jie grindžia savo veiksmus, nepakan¬ka. Žmonėms reikia konteksto, kuriame jie matytų daiktus tokius, kokie jie yra, matytų daiktus platesnio vaizdo fone, taigi matytų juos skirtingai. Psichoanalizėje padėti yra psichoterapeuto uždavi¬nys, o kritinėje socialinėje teorijoje - teoretiko. Jo uždavinys viešo¬siose organizacijose yra padėti veikėjui sukurti teoriją, kuri galėtų būti naujo, tikėtina, išlaisvinančio, įgalinančio ir komunikatyvaus veiksmo (praktikos) pagrindas. Galiausiai mums visiems, tiek administratoriams, tiek teoreti¬kams, svarbu surasti tokį požiūrį į savo darbą, kad galėtume su¬prasti dabartinę praktiką ir praktiką ateityje. Teorija nėra tiesiog gyvenimo atspindys, ji projektuoja gyvenimą. Gera teorija ne vien analizuoja -ji sintetina įvairius elementus ir žvelgia į ateitį. Numatydami ateitį turime atsižvelgti ir į faktus, ir į vertybes. Ateitis rei¬kalauja iš mūsų rinktis, nuolat keistis ir prisitaikyti prie naujų ap¬linkybių. Ateitis reikalauja mokytis. Iš Waldo ir Barnardo išmokome, kad viešosiose organizacijose reikia proto bei atjautos, ir dabar, baigę savo tyrinėjimą, galime geriau įvertinti jų rekomendacijas. Waldo, proto šalininkas, savo gyvenimo darbą skyrė demokratinio administravimo teorijai; Barnardas, atjautos šalininkas, ieškojo pokyčių sampratos ne tik kon¬trolės, bet ir bendravimo bei sutarimo požiūriu. Demokratinis administravimas, Waldo svajonė, šiandien atrodo toliau nei bet ka¬da anksčiau. Šiandien produktyvumo ir efektyvumo kalba užgožia demokratijos ir rūpesčio kalbą. Tačiau, kaip dabar žinome, ilgalai¬kis valstybės institucijų gyvybingumas, tiesą sakant, pačios demo¬kratijos išlikimas reikalauja tokios demokratinio valdymo teorijos, į kurią įeitų demokratinis administravimas. Atrodo nutolusi ir Bar¬nardo trokštamo „organizacijos jausmo" viltis. Hierarchija, struk¬tūra, vadovavimas yra tvirti, tikriausiai ypač tvirti todėl, kad juos priimame kaip savaime suprantamą dalyką ir dažnai nesuvokiame, kas tai iš tikrųjų yra. Waldo ir Barnardas bandė išspręsti šią dilemą stiprindami ke¬lių įtakingų vadovų moralinę vienovę. Tačiau tikriausiai iš čia gali¬ma išmokti ir daugiau - kad viešųjų organizacijų nuolatinė būsena yra įtampa ir raida, todėl individai turi nuolat mokytis, kad neatsi¬liktų. Kad tai įvyktų, t.y. kad teorija ir praktika būtų taip glaudžiai susijusios kaip mokymasis ir veikla, ne tik reikia, kad praktikai mąs¬tytų kaip teoretikai, ir atvirkščiai, bet (ir tai dar svarbiau) kad visi pripažintų bendrą atsakomybę už kuo visavertiskesnę ir geresnę mūsų demokratinių vertybių raišką. ŠALTINIAI Frederickson, H. George. „Toward a Theory of the Public for Pub¬lic Administration." Administration and Society. 22 (February 1991), p. 395-417. PRIEDAS: „ADMINISTRACINIS ŽURNALAS" Vienas didžiausių sunkumų, iškylančių viešojo administravimo ty¬rinėtojams ir praktikams, norintiems geriau suvokti viešąsias orga¬nizacijas, yra akivaizdi spraga tarp teorijos ir praktikos. Tai, kas atrodo prasminga, iš esmės ne visuomet tinka praktikai; mokslinin¬kų sukurtos teorijos paprastai mažai panašios į valstybinės įstaigos administratoriaus realų pasaulį. „Administracinis žurnalas" yra praktiška priemonė viešosiose organizacijose skaitytojui padėti su¬sieti teoriją ir praktiką. Kruopščiai naudodamasis „Administraci¬niu žurnalu" skaitytojas turėtų mokėti susieti individo bei organizacijos teorijas ir tai, kaip jis mąsto, jaučia ar veikia admi¬nistracinėse situacijose. „Administracinis žurnalas" pagrįstas požiūriu į mokymąsi, kad mokymosi apie administravimą esmė glūdi individo patirtyje, ta¬čiau nėra tuo ribojama. Visi mes - ir tyrinėtojai, ir praktikai, turime daug įvairios patirties, kuri, tinkamai naudojama, gali padėti su¬prasti organizacijų gyvenimą. Mes veikiame užimdami administra¬cines pareigas, skaitome ir aptariame organizacinės dinamikos teorijas, studijuojame ir analizuojame įvairius atvejus, dalyvauja¬me situacijų modeliavime ir kitokiuose mokymuose, mums gimsta naujų idėjų, netgi fantazijų apie efektyvių visuomeninių veiksmų galimybes. Aktyviai apmąstydami savo patirtį ir darydami apibendrinimus išmokstame svarbių dalykų apie tai, kaip veikia organiza¬cijos ir kaip individai veikia organizacinėje aplinkoje. „Administracinis žurnalas" siūlo mums sutelkti dėmesį ne į tie¬sioginius darbus, kuriuos atliekame (nors jie yra svarbūs ir yra pa¬grindas mokymuisi), o į pagrindinius žmogiškuosius procesus, kurie yra veiklos pagrindas. Apie tai, kas daroma, kalbame kaip apie už¬duotis, o apie jų atlikimo būdus - kaip apie procesus. Pavyzdžiui, kalbėdami apie pašalpų prašymų stebėjimą mes apibūdiname or¬ganizacinį procesą. Kalbėdami apie besimokantį asmenį - apibūdi¬name darbą, kalbėdami apie mokymąsi kaip apie aktyvią arba pasyvią veiklą - apibūdiname asmeninį procesą. Svarbu, kad šie pro¬cesai administratoriams atrodo ilgiausiai trunkantys. Nors darbai, kuriuos atliekame, keičiasi diena po dienos, susiduriame su tais pa¬čiais procesiniais dalykais (bendravimo, galios, valdžios ir t.t.). Pavyzdžiui, vienas autorius nurodė šešis pagrindinius organi¬zacinius procesus, kurie yra individų ir organizacijų veiksmų pa¬grindas: bendravimas, vadovybė ir valdžia, narių vaidmenys ir funkcijos, judėjimas tarp grupių, sprendimų priėmimas ir t.t. Svar¬biausios pamokos yra tos, kurios susieja bendrus daugelio skir¬tingų situacijų organizacinius procesus. Kitas žmogiškųjų procesų požymis susijęs su žinojimo būdais (kaip gauname žinias), spren¬dimo būdais (kaip pasirenkame remdamiesi turimomis žiniomis), veikimo būdais (kokių imamės specifinių žingsnių ar kaip elgia¬mės, kad įvykdytume savo pasirinkimą). Bet kuriuo atveju „Ad¬ministracinio žurnalo" pozicija yra ta, kad mūsų organizacinio gyvenimo dinamizmo sampratą lengviausia pasiekti sutelkus dė¬mesį į organizacinius procesus. Teigdami, kad mokymasis sutvirtėja pradėjus apibendrinti savo tiesioginę patirtį ir perėjus nuo darbų svarstymo prie procesų ap¬mąstymo, pamatome mokymosi modelį. Daugelis mūsų pradeda nuo to, ką darome kiekvieną dieną; mums rūpi patirtis, susijusi su kasdie¬niais darbais. Tačiau prasmingas mokymasis vyksta tik tuomet, kai pradedame apibendrinti procesus. Čia galima susieti patirtyje sukaup¬tus duomenis ir teorijas bei apibendrinimus, kurie gali padėti paaiš¬kinti tą patirtį. Vėliau, svarstydami ateities darbus, darome tai turėdami daugiau informacijos, mūsų patirtį nušviečia mūsų apmąs¬tymai ir apibendrinimai, ir tai leidžia mums veikti efektyviau. Žinoma, viešosiose organizacijose žmones taip suvaržo tiesio¬ginių darbų spaudimas, kad jie lieka susikoncentravę į darbų ir pa¬tirties sektorių. Jiems rūpi susirinkimų datos, dalyvavimas konferencijose, derėjimasis dėl įvairių pozicijų ir taip toliau, ir jiems nelieka laiko mąstymams ar užsiimti informuotu mokymusi, kurį gali suteikti apmąstymai. Žinoma, tam tikras mokymasis vyksta ir tokiose situacijose, tačiau su „Administracinio žurnalo" pagalba savo patirtį galime išnaudoti kur kas naudingiau, jei išsamiai išana¬lizuosime procesus, kurie glūdi po mūsų kasdiene patirtimi. Mokymesi iš patirties turi dalyvauti visa mūsų esybė. Kadangi iš tikrųjų esame tai, ko išmokstame, mokymąsi turime susieti su savo asmenybės gelmėmis: svarstyti klausimus, susijusius ir su širdimi, ir su protu. Mums turi rūpėti ne tik tai, ką galvojame, bet ir tai, ką jaučiame, ne tik tai, ką veikiame, bet ir tai, kas esame. Dėl šios prie¬žasties, pradėjus mokytis, „Administracinis žurnalas" skatina mus ap¬svarstyti visus savo esybės aspektus, jis siūlo, kad mūsų organizacinio gyvenimo sampratai vadovautų ir mūsų vidinė, ir išorinė patirtis. ŽURNALO FORMATAS „Administracinis žurnalas" leidžia kiekvieną patyrimą suvokti iš keturių skirtingų perspektyvų ir suteikia praktinį būdą pakilti virš konkrečios situacijos ir išsamiau mokytis. Mūsų manymu, pildant žurnalą reikėtų atsipalaiduoti ir užpildyti tą žurnalo dalį, kuri la¬biausiai atitinka mūsų patyrimą. Pirmiausiai užrašome savo mintis pagal toje dalyje komentuojamus klausimus, paskui pereiname prie kitos dalies ir komentuojame tą pačią idėją remdamiesi tos dalies pozicijomis, ir 1.1. Pildydami tai vieną, tai kitą žurnalo dalį, nu¬statome sąsajas tarp prasmių, kurias suteikiame savo veiksmams, ir pačių veiksmų. Pradėję suprasti savo veiksmų tėkmę, randame naujų būdų, kaip sutvirtinti mūsų mokymąsi, ir galime tyrinėti naujas ga¬limybes, kurios atsiskleidžia mūsų gyvenimui. Žurnalas susideda iš keturių pagrindinių dalių ir priedo, kurį toliau trumpai apibūdinsime. Šio aptarimo pabaigoje pateiksime kelis įrašų pavyzdžius. I. IŠORINE PATIRTIS Pirmojoje „Administracinio žurnalo" dalyje užrašome savo kasdie¬ninę patirtį, susijusią su viešosiomis organizacijomis. Tai gali būti nuolatinis mūsų dirbamas administracinis darbas, atskirų atvejų ana¬lizė, situacijų modeliavimas ir kitokie apmokymai arba tiesiog mū¬sų pačių įspūdžiai. Šiame skyriuje trumpai užrašome kiekvieną patyrimą, o vėliau tai imame apmąstymų ir apibendrinimų pagrin¬du. Patyrimo aprašas neturi būti ilgas ar išsamus, tereikia įrašyti tiek informacijos, kad vėliau, sugrįžus prie tos dalies, galėtume at¬siminti įvykį. Tačiau svarbu, kad būtume kuo objektyvesni ir tiksliai užrašytume tai, kas atsitiko ir nepasiduotume pagundai nedelsiant įvertinti savo patyrimo. Tai galima būtų daryti iš trečiojo asmens perspektyvos, tai yra užimti kieno nors kito, nesusijusiu su tuo pa¬tyrimu, tačiau apie jį rašančio, poziciją, nesusijusią su dalyvavimu ir vertinimu. Šioje žurnalo dalyje svarbiausia, kad būtų užrašyta aiš¬kiai, trumpai ir be vertinimo. Joje galima atsakyti į tokius klausimus: kokios buvo to patyri¬mo aplinkybės? Kokie žmonės dalyvavo? Kiek laiko tai truko? Ko¬kių veiksmų ėmiausi šioje situacijoje? Ką kiti atskleidė apie save? Ar aš visiškai sąžiningai ir tiksliai rašau apie tai, kas įvyko? II. APMĄSTYMAI IR APIBENDRINIMAI (IŠORINĖ PATIRTIS) Po kiekvienos dalies apie išorinę ir vidinę patirtį (I ir III dalys) yra dalis, skirta apmąstymams ir apibendrinimams (II ir IV dalys). Nors šių skyrių turinys skiriasi, jų požiūris į žurnalo medžiagą panašus. Bet kuriuo atveju svarbiausia yra pažvelgti į patyrimo vidų, kad vė¬liau galėtume nuo jo atitrūkti. Šiame skyriuje bandysime giliau su¬prasti aprašytosios situacijos dinamiką, ieškodami požymių, kurie leistų suprasti individo, grupės ir organizacinius lygius. Apmąstyda¬mi patyrimą, galime suvokti ryšius tarp šio ir kito patyrimo, galime pradėti apibendrinti savo tiesioginę patirtį didesnių pamokų švieso¬je. Be to, žinome svarbią teorinę medžiagą, kuri galėtų padėti suvokti patyrimą. Bet kuriuo atveju, apmąstę patirtį, bandome išvesti dides¬nes ir ilgiau trunkančias pamokas, kurioms pagrindas yra patirtis. Klausimai, susiję su šiuo skyriumi, yra tokie: kokie žmogiškieji procesai vyko šioje situacijoje? Ką bendro patyrimus turėjo su šiomis organizacinio proceso dimensijomis arba su žinojimo, sprendimo ir veikimo būdais? Kaip, remiantis patirtimi, galima šiuos procesus komentuoti? Remdamasis patyrimu, ką galėčiau pasakyti apie organizacinių procesų veikimą? Kokios teorinės medžiagos, galinčios paaiškinti šią situaciją, neseniai radau? Kur galėčiau ieš koti tolesnio paaiškinimo? Kokie asmenys galėtų man padėti nuo¬lat mokytis apie tokius atvejus? III. VIDINĖ PATIRTIS I skyriuje apie išorinę patirtį pritaikėme trečiosios šalies požiūrį, kad galėtume objektyviai aprašyti savo patirtį; šiame skyriuje užim¬sime pirmojo asmens padėtį ir sieksime visiško subjektyvumo. Mes klausiame, kaip mus paveikė ta patirtis - emociškai, psichologiš¬kai, intelektualiai ar dvasiškai? Čia turėtų atsispindėti šio patyrimo suaktyvinti mūsų vidinio gyvenimo aspektai. Mes galėjome, pavyz¬džiui, jausti džiaugsmą arba skausmą, staigų energijos antplūdį ar¬ba depresiją, mums galėjo atsiverti kokia nors nauja įžvalga arba galėjome atmesti ankstesnę pamoką. Mes galime norėti atsakyti į šiuos klausimus: Kaip man atrodo tai, kas vyksta? Kokios yra mano stipriausios emocijos? Kokia ma¬no psichologinė būsena šiuo momentu? Ar šio patyrimo metu vy¬ko kokių nors pokyčių? Ar aš jaučiu įtampą ar atsipalaidavimą? Ar jaučiuosi intelektualiai gyvybingas ir aktyvus, ar pasyviai priimu tai, kas vyksta? Kokius estetinius pojūčius jaučiu šiuo momentu? Ar šis patyrimas kokiu nors būdu pakilo virš įprastinės įvykių tėkmės ir įgavo dvasinių savybių? IV. APMĄSTYMAI IR APIBENDRINIMAI (VIDINĖ PATIRTIS) Šis skyrius apie apmąstymus ir apibendrinimus leidžia mums įsigi¬linti į savo patirtį ir nustatyti ryšius tarp patirties ir ilgalaikės per¬spektyvos. Čia mes galime norėti atsakyti į šiuos klausimus: kuo mano vidinis patyrimas šiuo momentu skiriasi nuo patyrimo anks¬tesniais momentais? Kokia dabar mano patiriamų emocijų reikš¬mė? Kuo šios emocijos skiriasi nuo patirtų kitose panašiose situacijose? Ką galiu suprasti iš savo dabartinės psichologinės, in¬telektualinės ir dvasinės patirties, kai ji susijusi su panašiais patyri¬mais? Kokia vidinės patirties dalis yra ryškiausia? Ar ši dalis yra vyraujanti, ar aš susikoncentruoju i tą savo patirties dalį, kurią pa¬prastai ignoruoju? Kokie išoriniai šaltiniai gali man padėti suvokti savo vidinę patirtį šiuo momentu? Kokia poezija, muzika ar litera¬tūra gali suteikti įžvalgos? Kokia mano patirties reikšmė ateičiai? V. PRIEDAS (AUGIMO PERIODAS) Nors didelė mūsų kasdienio ar savaitės darbo dalis apims aprašytą¬sias keturias pagrindines žurnalo dalis, tam tikrais momentais no¬rėsime žengti žingsnį atgal ir išsamiau apžvelgti savo mokymosi apie administravimą eigą. Šiame priede galima aprašyti tą požiūrį. Vie¬nas būdas yra pradėti aprašinėti konkretų asmeninės ir profesinės raidos etapą, kuriame ir mes dalyvavome. Tas etapas gali trukti ke¬lerius metus, pavyzdžiui, tokiais atvejais, kai kas nors perėjo į naują darbą ar mokėsi apie naujas organizacijas, tas etapas gali trukti ke¬lias dienas ar netgi valandas, pavyzdžiui, apmokymo kursuose. Bet kuriuo atveju etapo trukmę nustato jis pats. Pagalvokite apie įvykį, kuriuo prasideda etapas (pavyzdžiui, įstojimas į viešojo administ¬ravimo magistro programą) ir apie įvykį, kuriuo jis baigiasi (pavyz¬džiui, programos pabaiga). Aprašykite šį etapą priede ir vėliau smulkiau išdėstykite pasitelkę šiuos klausimus: Kokia yra naujoji mano gyvenimo ir darbo fazė, kurioje esu dabar? Kokios dabarti¬nės mano mokymosi aplinkybės? Kokie įvykiai ženklina šio etapo pabaigą ir pradžią? Kokie buvo pagrindiniai mano patirties mode¬liai šiame etape? (Jei jau kiek nors esate pildę žurnalą, keturiuose pagrindiniuose žurnalo skyriuose rasite svarbių duomenų, kurie pa¬dės jums atsakyti į šį ir kitus klausimus.) Ką aš veikiau? Ko aš mo¬kiausi? Kokie yra mano planai ir ko aš tikiuosi iš likusio šio etapo tarpsnio? Kaip tai paveikė mano mokymąsi? Kaip man atrodo ma¬no paties darbas šiame etape? Ko aš labiausiai noriu iš šio etapo savo paties tobulėjimo požiūriu? „ADMINISTRACINIO ŽURNALO" PILDYMAS Kad kuo efektyviau dirbtume su „Administraciniu žurnalu", mums reikia rasti laiko ir vietos, kur niekas mums netrukdytų. Pradeda¬me nuo to, kad ramiai sėdime ir leidžiame savo mintims laisvai te¬kėti per dienos įvykius. Pirmiausia, laikydamiesi karštligiško administracinio gyvenimo tempo, esame linkę mintimis pašėlusiai bėgioti nuo vieno įvykio prie kito. Tačiau atsipalaiduojant ir rims-tant mūsų protams, mintys ims plaukti natūraliai. Patogiau jausi¬mės ir geriau galėsime suvokti gilesnius savo patirties procesus. Greitai susikoncentruosime į vieną įvykį arba idėją, nuo kurios no¬rėtume pradėti rašyti „Administraciniame žurnale". Atsiverčiame atitinkamą žurnalo skyrių ir pradedame užrašinėti savo mintis, ne¬siekdami rašyti literatūriškai stilingai - tiesiog užrašome tai, kas ateina į galvą. Žinoma, daugelis šaltinių gali būti tas taškas, nuo kurio pradeda¬me rašyti. Geriausiai apibūdinti viešąsias organizacijas gali padėti mūsų, kaip tokių grupių narių, arba klientų, patirtis. Tačiau patirtis, sukaupta ne organizacijoje, o susijusi su žmogiškaisiais procesais (bendravimu, sprendimų priėmimu ir t.t.), gali būti ne mažiau svar¬bi. Galiausiai socialiniai tyrimai, situacijų modeliavimas, netgi įsivaiz¬duojamos situacijos gali būti kelias į žurnalo tvarkymą. Kiekvienu šiuo atveju tikriausiai tinkamiausia būtų pradėti nuo pirmojo sky¬riaus apie išorinę patirtį ir toliau paeiliui rašyti likusiose dalyse. Toks žurnalo tvarkymas, be abejonės, jokiu būdu nėra vieninte¬lis. Perskaitę kokį nors straipsnį apie organizacijų teorijas arba po kokio nors aptarimo skyriuose apie apmąstymus ir apibendrinimus (II ir IV skyriai) galime užsirašyti savo pastabas. Paminėję teorinę medžiagą, pereiname prie patirties skyrių (I ir III) ir kiekvieną kar¬tą klausiame, ką teorija sako apie mūsų praeities arba planuojamą ateities patirtį. Labai emocinga patirtis gali versti mus pradėti nuo įrašo žurnalo vidinės patirties skyriuje (I), o paskui ją smulkiau iš¬dėstyti kituose skyriuose. Norint nustatyti savo darbo struktūrą, bet kuriuo atveju svarbiausia - pakaitomis rašyti tai viename, tai kita¬me skyriuje. Todėl kiekvieną įrašą reikėtų kaip nors pavadinti, tai galėtų būti dalinė nuoroda į įrašus kituose skyriuose. „Administracinio žurnalo" tikslas - suteikti pagrindą įvykių ir apmąstymų ryšiams, nes nustatyti jie yra mūsų mokymosi dalis ir mūsų asmeninis tobulėjimas. Dėl šios priežasties mums atrodys, kad žurnalo skyriai, be jokios abejonės, yra diskretiški. Kai kas sutaps ir gali būti nelengva rasti „tinkamą" vietą įrašui. Iš pradžių mums gali atrodyti, kad atskiri įrašai savaime labai mažai atsklei¬džia ką nors apie mokymąsi, todėl galime jaustis nedrąsiai. Bet kuriuo atveju turėtume atsiminti, kad svarbiausi žurnalo tvarky¬mo rezultatai paaiškės sukaupus pakankamai informacijos, kad atsirastų savi tobulėjimo tęstinumo jausmai. Tam tikrą laiką tvar¬kius žurnalą, dar kartą galime perskaityti įvairius įrašus ir nusta¬tyti pasikartojančias problemas ar temas, kurios gali tapti tolesnių įrašų žurnale tema. „Administracinio žurnalo" tikslas - mūsų viešųjų organizacijų sampratoje sujungti teoriją ir praktiką. Pagrindinis žurnalo skyrius reikalauja, kad vertintume savo patirtį iš skirtingų pozicijų, ir taip ne tik geriau ją suvoktume, bet ir galėtume integruoti ją į savo mo¬kymąsi. Nuolat rašydami įvairiuose žurnalo skyriuose atrasime, kad mūsų mokymesi apie organizacijas yra sava struktūra ir kad mes iš tiesų galime daryti įtaką savo mokymuisi. Efektyviau mokydamiesi rasime atpildą ir savo atliekamame darbe, ir džiaugsme, kurį pati¬riame iš to darbo. ĮRAŠŲ ŽURNALE PAVYZDŽIAI Toliau pateikiame viešojo administravimo programos magistro, lan¬kančio organizacijų teorijos ir elgesio paskaitas, įrašus apie du skir¬tingus įvykius. Atkreipkite dėmesį į tai, kad „1 įrašas" komentuoja vieną konkretų įvykį, o „2 įrašas" - komentuoja antrą įvykį. Tikra¬jame žurnale visi įrašai apie išorinę patirtį bus vienoje vietoje, o visi apmąstymai ir apibendrinimai apie išorinę patirtį kartu - bus kito¬je vietoje ir t.t. IŠORINĖ PATIRTIS (1 ĮRAŠAS) Iš vienos disciplinos turėjome laikyti pusmečio egzaminą, ir mums buvo pasakyta, kad įvertintus darbus gausime per kitą paskaitą. Per pertrauką vienas iš kurso draugų asmeniškai pasišnekėjo su profe¬soriumi, ir šis pasakė studentui jo pažymį. Be to, jis pasakė, kad visi egzaminą laikiusieji studentai, išskyrus vieną, gavo A pažymį. Stu¬dentas, kuris kalbėjosi su profesoriumi, užsiminė apie tai keliems žmonėms, ir bematant pasklido gandai bei spėlionės, kas galėtų būti tas, kuris negavo A. Išgirdęs informaciją tiesiai iš studento, kuris dalyvavo pokalby¬je, aš irgi kai kam pasakiau. Visi, neišskiriant ir manęs, jaudinosi, ar tik ne jis bus tas, gavęs B pažymį. APMĄSTYMAI IR PASTEBĖJIMAI APIE IŠORINĘ PATIRTĮ (1 ĮRAŠAS) Nerimas, kurį studentams sukėlė vieno studento paskelbta žinia, jog kažkas negavo A, buvo susijęs su keliais administracinio proce¬so lygiais, iš kurių svarbiausias buvo bendravimo ir grupės normos. Profesorius nusižengė pažeisdamas normą, reikalaujančią visų stu¬dentų pažymius paskelbti tuo pačiu metu. Tačiau pasakyti vieno individo pažymį nebūtų buvę taip blogai, jeigu jis nebūtų pasakęs, kad visi, išskyrus vieną, gavo A. Iš dalies galima kaltinti ir studentą, nes jis galėjo pasilaikyti informaciją sau ir taip užkirsti kelią neigia¬mam paskelbtos informacijos poveikiui. Minėtieji veiksniai (tai, kad profesorius pažeidė normas, ir bendravimas) yra labai svarbūs, ka¬dangi panašių situacijų pasitaiko ir kitose organizacijose. Reikia pabrėžti administratoriaus, analizuojančio savo veiksmų ar bendra¬vimo poveikį, svarbą. Šiuo atveju profesorius norėjo parodyti as¬meninio pasitikėjimo ar draugystės studentui gestą ir galėjo tikėtis, kad studentas išlaikys paslaptį. Tačiau šio gesto studentas nesupra¬to ir neprotingai nusprendė pasakyti viską kolegoms. Šis įvykis susijęs su Maslowo teorijomis apie motyvaciją. Pavyz¬džiui, kokie motyvai skatino profesorių padaryti tai, ką jis padarė? Kas skatino studentą reaguoti taip, kaip jis reagavo? Maslowas teigia, kad žmonės turi tam tikrus pagrindinius poreikius ir kad ne¬patenkinti poreikiai motyvuoja elgesį. Profesorius tikriausiai ten¬kino „socialinius" poreikius, tarp kurių yra draugystė ir ryšio užmezgimas. Studentas tikriausiai tenkino „ego poreikius", pasa¬kydamas kitiems studentams, kad profesorius pasitikėjo juo, o ne kuo nors kitu; taigi jis bandė pakelti savo prestižą ir padėtį. Stu¬dentus motyvavo spėlioti sutrikdytas „saugumo" ir „saviraiškos" po¬reikis. Reikia atsižvelgti į galimo savo veiksmų ir bendravimo poveikio suvokimą. Taip pat reikia pabrėžti, kad studentų reakcija atspindi organizacijos (t.y. viešojo organizavimo magistro progra¬mos) nestabilumą, kuris daro spaudimą studentams siekti nepa¬grįstai aukštų reikalavimų. Tai sukelia nestabilumą, nesaugumą ir nepasitenkinimą organizacija. VIDINĖ PATIRTIS (1 ĮRAŠAS) Pats jaučiausi gana nusiminęs, kai studentas pasakė man apie pa¬žymius. Kaip ir visi kiti, kuriems jis tai pasakė, maniau galįs būti tas, kuris gavo B. Tai man sukėlė didelį nerimą. Pykau ant profesoriaus, kad šis pasakė studentui jo pažymį, kai aš savojo nežinojau, ir py¬kau, kad šis pasakė apie kitus studentų pažymius. Žvelgiant retros¬pektyviai, man buvo gėda, kad dalyvavau paskleidžiant gandus, ir jei tai pasikartotų, taip nesielgčiau. Susirūpinimas pažymiais (ku¬rių būčiau turėjęs laukti keturias dienas) vertė mane jausti emoci¬nę įtampą, mano raumenys taip pat buvo įsitempę, kol nepaaiškėjo, kad ne aš buvau tas nelaimingasis. APMĄSTYMAI IR PASTEBĖJIMAI APIE VIDINĘ PATIRTĮ (1 ĮRAŠAS) Kamuojamas nežinios paprastai įsitempiu. Nesaugumas dėl neži¬nojimo, kaip pavyko kontrolinis darbas, nors šansai buvo mano pu¬sėje, erzina. Pykčiu dažnai reaguoju į tai, kas, mano nuomone, yra prastas pasirinkimas arba individų nekompetencija. Pasirenkant bandau sąmoningai būti tolerantiškesnis žmogiškosioms ydoms. Protu jau daugelį metų visiškai suvokiau aiškaus bendravimo svarbą. Bandau išaiškinti bet kokią gilią arba svarbią prasmę, kuri nėra suvokiama. Maslowo ir Jungo psichologijos studijos gali padėti su¬prasti, kodėl ir kaip individai yra motyvuojami veikti taip, kaip jie veikia, ir vertinti gilių bei paslėptų prasmių išaiškinimą. Negalima pervertinti, kaip svarbu administratoriui žinoti minėtus veiksnius. IŠORINĖ PATIRTIS (2 ĮRAŠAS) Per dvis pakutines savaites, likusias iki egzaminų, buvau paskendęs popieriuose. Kad neapleisčiau kitų užduočių, pasisamdžiau žmo¬gų, kuris atspausdintų mano darbus. Jis buvo mano draugas ir dir¬bo už labai nedidelį užmokestį, tačiau negalėjau juo pasitikėti, kad darbą atliks laiku. Jau buvo buvę tokių atvejų, kai darbas nebuvo atliktas laiku, kaip man to reikėjo, todėl pasisamdžiau profesiona¬lų spausdintoją, kuriam reikėjo mokėti dvigubai daugiau, tačiau aš žinojau, kad visada darbą gausiu laiku. APMĄSTYMAI IR PASTEBĖJIMAI APIE IŠORINĘ PATIRTĮ (2 ĮRAŠAS) Atsitikimas su spausdintoju priminė man nuolatinio paslaugų įver¬tinimo daugeliu lygmenų reikšmę. Administratoriui turi ne tik rū¬pėti paslaugos kokybė ir kiekybė, bet ir darbo atlikimo terminų patikimumas. Minėtieji vertinimo lygmenys susiję su labai svarbiu sprendimų priėmimo procesu. Savo racionaliojo veiksmo modely¬je Simonas nurodo trijų žingsnių sprendimų priėmimo procesą, į kurį įeina žinomų galimų alternatyvų analizė, tų alternatyvų gali¬mų padarinių nagrinėjimas, geriausios alternatyvos pasirinkimas. Asmeninio veiksmo modelis pabrėžia, kad sprendimų priėmimo procese neturėtų rūpėti tiesiog pateikti atsakymą į problemą - pro¬blema turėtų būti svarstoma išsamiai, klausiant: „Ko mes nedaro¬me, ką galėtume daryti?" Analizuodami problemą išsamiai, neapsiribojame esančiomis alternatyvomis. Kaip atsitiko su mano spausdintoju? Aš analizavau visas galimas alternatyvas ir palygi¬nau kainą su patikimumo stoka bei susijusiais sunkumais. Patikimu¬mo stoka ir įtampa bei apsunkinimas pralaimėjo, ir aš nusprendžiau, kad verčiau mokėti daugiau už galimybę žinoti, jog savo darbus turėsiu tada, kai man jų reikės. Administravimo srityje galima būtų išvesti analogiją su ligoninės administratoriumi, kuris samdo skal¬bėjus; nors kaina gali būti prieinama, menkas patikimumas ir kokybė gali priversti suabejoti ligoninės akreditacija. Todėl administrato¬rius turėtų mokėti šiek tiek daugiau už patogumą ir patikimumą. VIDINĖ PATIRTIS (2 ĮRAŠAS) Buvau labai susinervinęs dėl savo draugo nepatikimumo. Paprastai stengiuosi užbaigti savo darbus dvi dienas iki termino pabaigos, o jis man juos atiduodavo likus vos valandai iki paskaitos pradžios. Buvau emociškai sukrėstas ir psichologiškai įsitempęs dėl tokio ap¬laidumo. Tėvas man yra sakęs seną patarlę: „Apgauk mane kartą -tau bus gėda. Apgauk mane du kartus - ir gėda bus man." Esu patyręs patikimumo problemą su šiuo spausdintoju daug kartų pra¬eityje ir nusprendžiau tai užbaigti. Priėmęs prendimą mokėti dau¬giau pinigų labiau patikimam spausdintojui, pajutau nepaprastą palengvėjimą, lyg našta būtų nuimta nuo mano pečių ir nuslūgo raumenų įtampa, nurimo mano protas. Jaučiau, kad vėl kontro¬liuoju situaciją, kuri buvo išsprūdusi man iš rankų. Jaučiausi inte¬lektualiai aktyvus sprendimo priėmimo procese ir tas jausmas man patiko kur kas labiau nei pasyviai leisti vykti įvykiams. Sprendimo momentas įgavo dvasinių požymių ta prasme, kad jaučiausi ramus. APMĄSTYMAI IR PASTEBĖJIMAI APIE VIDINĘ PATIRTĮ (2 ĮRAŠAS) Praeityje man yra tekę priimti panašių sprendimų, susijusių su veiks¬nių lyginimu. Mano susidomėjimas teise tikriausiai dažniau nei ki¬tus žmones vertė mane pasinaudoti šiuo balansavimo metodu. Dažnai lyginu tokius dalykus kaip kokybė, kiekybė, kaina, laikas, sunkumai priimant sprendimus. Frustracijos jausmas ir dvasinė bei protinė įtampa, kurią sukėlė kontrolės stoka, mano gyvenime yra pasikartojanti tema. Mano požiūris į problemos sprendimą dažnai yra bandymas susigrąžinti kontrolę. Kontrolės susigrąžinimas su¬švelnina beveik visus įtampos ir frustracijos simptomus. Daugelis rokenrolo dainų susijusios su kontrolės praradimu ir iš to išplau¬kiančia frustracija bei proto nerimu. Dažnai pritariu toms dainoms, kadangi visą gyvenimą jaučiu poreikį kontroliuoti. Psichologija, ypač humanistinė ir bihevioristinė, taip pat gilinasi į žmogaus saugumo ir kontrolės poreikius. Kai kurie žmonės gali norėti būti pasyviais keleiviais gyvenimo kelyje ir gali jaustis saugūs vedami. Kaip sako Firesign Theater: „ Šiame autobuse visi mes esame kvailiai." Man asmeniškai labiau patiktų būti autobuso vairuotoju.

Viena mintis apie “Viešosios organizacijos teorija”

  1. Sveiki, mano vardas yra krikščionių Kalvinas, sukčiavimo auka suklastotų skolintojų rankose. Aš neteko apie 6,000euro nes man reikia didelį kapitalą € 80.000 Aš beveik mirė, aš neturėjo kur eiti. mano verslas buvo sunaikinta, ir šiame procese aš praradau mano vyras ir mano sūnus aš negalėjau pakęsti tokio nepasikartotų. 2016 birželio mėn sutikau draugą, kuris supažindino mane su gera motina, ponia Olivia Danielių, kad galiausiai padėjo man užtikrinti paskolą bendrovė. gera mama aš noriu pasinaudoti šia galimybe ir padėkoti jums, ir gali Dievas toliau laimina Jus. Aš taip pat norėčiau pasinaudoti šia galimybe patarti kolegoms Lietuvą, kad yra daug sukčiai iš ten, todėl, jei jums reikia paskolą ir nori užsitikrinti paskolą greitai, uržegitruokite tik ponia Olivia Danieliaus elektroniniu paštu: (oliviadaniel93@gmail.com ). Jūs taip pat galite susisiekti su manimi per šį laišką: (christiancalvin200@gmail.com). jei turite kokių nors abejonių. Prašome ji yra vienintelis asmuo, patikimas ir patikima.
    Ačiū.

Parašykite komentarą

El. pašto adresas nebus skelbiamas. Būtini laukeliai pažymėti *