Viešojo administravimo temos

Turinys

1. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO DISCIPLINA SOCIALINIŲ MOKSLŲ
SISTEMOJE …………………………………………………………………………… 4
2. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO TEORIJŲ IŠTAKOS ……………………… 8
3. ADMINISTRAVIMO PRINCIPŲ TEORIJOS …………………………….. 17
4. RACIONALIŲ SPRENDIMŲ TEORIJA ……………………………………. 24
5. INKREMENTALISTINĖ SPRENDIMŲ PRIĖMIMO TEORIJA ……….. 31
6. KLASIKINĖS BIUROKRATIJOS TEORIJOS …………………………….. 36
7. BIUROKRATINĖS ELGSENOS TEORIJOS ……………………………….. 46
8. ORGANIZACIJŲ TEORIJOS …………………………………………………. 55
9. VIEŠOJO INTERESO TEORIJOS …………………………………………… 62
10. VIEŠOJO PASIRINKIMO TEORIJA ……………………………………… 68
11. NAUJOSIOS VIEŠOSIOS VADYBOS TEORIJA ……………………….. 76
12. ADMINISTRACINĖS APLINKOS SAMPRATA …………………………. 85
13. ATSAKOMYBĖ IR ATSKAITOMYBĖ VIEŠAJAME ADMINISTRAVIME
…………………………………………………………………………………………. 93
14. KAITOS ADMINISTRAVIMO SAMPRATA ……………………………… 99
15. VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO TEORIJOS LIETUVOJE …………… 104
LITERATŪROS SĄRAŠAS ……………………………………………………… 111
PAGRINDINIŲ TERMINŲ SĄRAŠAS ……………………………………….. 114
________________________________________
Page 4
4
1. Viešojo administravimo disciplina socialinių mokslų
sistemoje
Terminas viešasis administravimas jau ir lietuvių kalba įsitvirtina kaip
turintis dvi pagrindines reikšmes. Viena – tai veikla, apibrėžiama Lietuvos
valstybės tarnybos įstatyme kaip įstatymų ir kitų teisės aktų reglamentuojama
valstybės ir vietos savivaldos institucijų, kitų įstatymais įgaliotų subjektų
vykdomoji veikla, skirta valstybės ar vietos savivaldos institucijų aktams
įgyvendinti bei numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti. Kita
reikšmė – mokslinis šios veiklos studijavimas, t. y. deskriptyvinis,
normatyvinis ir teoretinis nagrinėjimas. Kartais bandoma viešąjį
administravimą įjungti į vadinamųjų administravimo mokslų tarpą. Tačiau
politinė ir teisinė (viešosios teisės) aplinka yra tokia įtakinga ir taip glaudžiai
susijusi su viešuoju administravimu, kad jis labai ryškiai skiriasi nuo kitų
administravimo rūšių. Rasti daugiau viešojo ir privataus administravimo
panašumų negu skirtumų (išskyrus labai abstraktų lygį) dar nepavyko ir ko
gero nepavyks. Tad viešasis administravimas gali būti laikomas visai
savarankiška disciplina, nors vien tik jos, aišku, nepakanka įgyti teorinį
pasiruošimą valstybės tarnautojo darbui. Lietuvoje formuojasi nuostata viešąjį
administravimą laikyti vienu iš politikos mokslų. Antai Jūratė Novagrockienė jį
vardija kaip vieną iš 4 politikos mokslo šakų – šalia politinės teorijos,
lyginamosios politikos ir tarptautinių santykių. Tiesa, yra ir kitų nuomonių, kad
viešasis administravimas yra vadybos mokslo ir metodų taikymas viešajame
sektoriuje.
________________________________________
Page 5
5
Kažkas yra pasakęs, kad viešasis administravimas – kaip ir bajoriškoji
Lenkija – atviras užpuolimui iš visų pusių. Tai charakterizuoja pakankamai
sudėtingą dabar dažnai atskiru mokslu ir disciplina laikomo viešojo
administravimo padėtį. Galima tiesiog vardinti tuos mokslus, be kurių viešojo
administravimo mokslas būtų neįsivaizduojamas. Pirniausia – politologija ir
vadyba. Bet taip pat reikšmingų idėjų skolintasi ir skolinamasi iš ekonomikos,
sociologijos ir psichologijos. Kai kuriose šalyse viešojo administravimo mokslas
buvo tapatinamas su administracine teise, bet pastaroji dabar laikoma visiškai
atskira teisės disciplina. Pasak prancūzų profesoriaus Rolano Drago, svarbų
pagalbinį vaidmenį studijuojant viešąjį administravimą taip pat atlieka istorija
ir literatūra. H. Balzako romanas “Valdininkai” – tai tikras mokslinis viešojo
administravimo tyrimas romano forma. Čia analizuojama valdymo praktika
(valdininkų tarpusavio santykiai, vadovavimo stilius, intrigos, kilimas karjeros
laiptais, politikos įtaka ir t. t.). Romane kritikuojamos tuo metu egzistavusios
valdymo teorijos ir keliami reformų projektai (Raburdeno planas). Matyt,
galima neabejojant pritarti, kad ir šiomis dienomis publicistika iškelia rimtų
viešojo administravimo problemų.
Kaip savarankiška disciplina viešasis administravimas toliausiai pažengė
JAV. Čia pasirodė pirmieji šios disciplinos vadovėliai – 1926 m. išleistas L.
Vaito (L. White) “Viešasis administravimas”, 1927 m. išėjo F. V. Viloubio (F.
W. Willoughby) “Viešojo administravimo principai”. Abu buvo skirti politikos
mokslo studentams, viešiesiems reikalams neabejingiems piliečiams ir
valstybės tarnautojams. Čikagos universiteto politikos mokslo profesorius L.
Vaitas apibrėžė savo objektą kaip žmonių ir materijos valdymą. Abu vadovėlių
________________________________________
Page 6
6
autoriai nemažai kalbėjo veikiau apie vykdomosios valdžios negu apie
administravimo sistemą griežtąja to žodžio prasme: apie parlamentinę,
teisminę ir visuomeninę kontrolę, viešųjų išlaidų reguliavimą. Tačiau visgi
buvo akcentuojami tie dalykai, kurie gana ilgam laikui tapo vadovėlių šerdimi:
organizavimo metodai, personalo vadyba ir viešųjų išlaidų kontrolės taisyklės.
Taigi tuo metu buvo linkstama traktuoti viešąjį administravimą kaip
efektyviausią prieinamų resursų naudojimą. Tai buvo gana vienpusiškas
požiūris, nes labiau orientavosi į sklandų mašinos funkcionavimą, o ne į jo
rezultatus. Buvo tarsi ir užmiršta, kad svarbiausia ne sklandus vyriausybinių
ofisų darbas, o efektyvus viešųjų resursų paskirstymas tenkinti gyventojų
reikmėms.
Po II pasaulinio karo svarbus pasikeitimas viešojo administravimo
mokslo paradigmoje buvo dėmesio perkėlimas nuo ofisų ir personalo vadybos
prie sprendimų priėmimo. Žinoma, viena vertus, sprendimų priėmimas yra tik
aukščiausios viešojo administravimo grandies funkcija. Bet tam tikra prasme
visas viešasis administravimas yra mokslas apie sprendimus. Nes kiekvienas
bet kurio valstybės tarnautojo veiksmas yra neatskiriamas nuo sprendimo jį
atlikti. Sprendimas – tai ir nutarimas įvykdyti iš aukščiau duotą įsakymą ar
pasiremti savo veikloje taisykle, nepaliekančia pasirinkimo. Žemiausiųjų rangų
valstybės tarnautojai tik tai ir daro. Bet nereikia toli palypėti hierarchijos
laiptais, kad tektų spręsti, kokią taisyklę pasirinkti, kad ji būtų pritaikoma
konkrečiam atvejui. Valstybės tarnautojas negali ir neturi būti visiškai
mašinalus vykdytojas, neturintis savo nuomonės. Žvelgiant iš šios
perspektyvos, visas viešasis administravimas yra ne kas kita kaip sprendimų
________________________________________

7
gaminimo mechanizmas. Per visą XX a. viešojo administravimo mokslas JAV ir
toliau svyravo tarp vadybos ir politologijos, taip pat tarp rafinuotos
matematinės technikos ir daugžodžiavimo bei sveikos nuovokos. Europoje,
ypač britų ir prancūzų akademiniame pasaulyje viešojo administravimo tyrimai
vystėsi ne taip sparčiai, bet neprarandant balanso. Čia nebuvo sukurta
superabstrakčių mokslinių apibendrinimų ar rafinuotų metodų, bet labiau
orientuotasi į nepretenzingą konkretesnių viešojo administravimo uždavinių
svarstymą (valstybės valdymo institucijų veiklos nagrinėjimą). Nors vargu ar
būtų teisinga skirti nacionalines viešojo administravimo teorijas, veikiau tik
tam tikrą į tą patį objektą nukreiptų apmąstymų stilių. Jis ir šiomis dienomis,
veikiant globalinės unifikacijos ir mimetizmo tendencijoms, tebėra gana
ryškus.
Per visą viešojo administravimo disciplinos formavimosi laikotarpį jos
objektas išliko kompleksiškas ir gana pasklidas. Gal tai ir nėra didelis
trūkumas, atsižvelgiant į praktinį – taikomąjį viešojo administravimo poreikį.
Kita vertus, tam tikros problemos pastoviai buvo ir tebėra iš naujo svarstomos
šios disciplinos rėmuose, tarkime, viešojo ir verslo administravimo skirtumai,
politikos ir administravimo sąsajos ir priešinimas, biurokratinės organizacijos
pranašumai ir trūkumai bei galimos šios organizacijos tipo alternatyvos.
Sutarimo ir vieningos nuomonės šiais klausimais nerasim. Bet daryti išvadas
kiekvienas gali pats sau, atsižvelgdamas į nacionalinę ir kitokią specifiką.
Viešojo administravimo teorijų studijavimo uždavinys būtų ne išmokti kokius
nors receptus, kurie tiesiogiai pritaikomi praktikoje, o veikiau įsisavinti tam
tikrus įvairius viešojo administravimo praktikos apmąstymo (refleksijos) būdus
________________________________________
Page 8
8
ir perspektyvas. Toks apmąstymas formuoja protingą, atsakingą ir kritišką
požiūrį į savo profesiją ar veiklos sritį – viešąjį administravimą kaip tarnybą
visuomenei su jos specifiniais reikalavimais.
LITERATŪRA:
Viešojo administravimo paradigmas ir sąsajas su kitais mokslais aiškiai
ir nuosekliai aptaria N. Henry. Public administration and public affairs (įvairūs
leidimai). Skeptišką ir kritišką britišką požiūrį į viešojo administravimo mokslo
uždavinius galime rasti senokai išleistoje, bet tikrai nepasenusioje ir dėmesio
vertoje F. Ridley. The study of government. London, 1975. Prancūzų
mokslininkams būdingu elegantišku ir laisvu stiliumi apibūdintą disciplinos
charakterį galima rasti: Р. Драго Административная наука. Москва, 1982
(tikrai vykusio veikalo vertimas, prieinamas bet kurioje didesnėje Lietuvos
viešojoje bibliotekoje). Įvairias “administravimo” termino reikšmes aptaria A.
Dunsire. Administration: the world and the science. London, 1973.
2. Viešojo administravimo teorijų ištakos
Ne kiekviena valstybės organizacinė veikla gali būti pavadinta
administravimu. Administravimas vyksta tada, jei: 1) valdymo organizavimo
veikla remiasi biurokratine sistema, 2) ta veikla apima plačią visuomeninės
reikšmės klausimų sritį, 3) ji yra reguliuojama bendrųjų ( visuotinių ) teisės
normų. Šie elementai pirmiausia atsirado vadinamose Rytų despotijose.
2.1. Ankstyvosios viešojo administravimo teorijos
Teorijos, t. y. mokymai atsiranda tuo pačiu metu. Pirmasis
reikšmingiausias mokymas apie viešąjį administravimą – Konfucijaus
mokymas, tapęs oficialia centralizuotos senovės Kinijos valstybės doktrina.
Konfucionizmo dvasia išauklėti valstybės tarnautojai senovės Kinijoje sudarė
________________________________________
Page 9
9
vadinamąjį šenši sluoksnį. Priimant į valstybės tarnybą pradėti rengti
konkursiniai egzaminai. Kiekvienais metais pretendentai suvažiuodavo į
apskrities centrus. Specialiai įrengtame statinyje ir griežtai kontroliuojami,
išskirstyti pavieniui kiekvienas iš egzaminuojamųjų be knygų ar kokių kitų
parankinių priemonių turėjo per 2 – 3 paras iš atminties parašyti nedidelę
poemą, rašinį, susietą su kokiu nors įvykiu senovėje, bei traktatą abstrakčia
tema. Konkursas buvo negailestingas, o kvota maža: laipsnį gaudavo 2 – 3
proc., rečiau – 5 proc. egzaminuojamųjų. Laipsnių iš viso buvo 3.
Pretenduojantys į trečią laipsnį būdavo egzaminuojami stebint pačiam
imperatoriui. Pagal Konfucijaus mokymą, valdantysis elitas turi ne tik palaikyti
nuolatinius ryšius su liaudimi, o ir elgtis taip, kad liaudis patikėtų valdančiųjų
politikos moralumu. Siekdami užsitarnauti šį pasitikėjimą valdantieji turi nuolat
tobulėti, šalinti savo trūkumus, taisyti padarytas klaidas. Jeigu jie gerbs
ritualus, bus klaidų taisymo pavyzdžiu, nepiktnaudžiaus gėrybėmis, tai
tiesiogiai veiks pavaldinius, kurie laikysis dorovingų nuostatų ir kartu tobulės.
Jeigu valstybėje įsivyraus chaosas, smurtas, tai visuomet bus susiję su
neteisingu viršūnių elgesiu. Valdyti – reiškia teisingai elgtis. Jeigu jūs stovėsite
priešakyje, ar kas beišdrįs elgtis kitaip? Konfucijus yra pasakęs: (…) kai
įstatymais siekiama paklusnumo, o bausmėmis – tvarkos, tada žmonės,
mėgindami išvengti įstatymų ir bausmių, praranda bet kokį sąžinės jautrumą.
Ir atvirkščiai – kai valdoma pagal dorovines nuostatas, kai tvarka pasiekiama
laikantis ritualų ir teisingų elgesio normų, tada žmonės ne tik nepraranda
sąžinės, bet darosi paklusnūs iš įsitikinimo.
________________________________________
Page 10
10
Europoje profesionalių valstybės tarnautojų sluoksnis ėmė formuotis
atsirandant absoliutinei monarchijai. Tam tikros išimtys, tiesa, buvo ir
anksčiau. Tai – Bizantijos imperija ir Sicilijos karalystė. Pastarosios valdovas
Fridrychas II Štaufas (1220 – 1250), sakoma, šimtmečiais pralenkė kitas šalis
kurdamas biurokratinę administraciją, nes norėjo paversti Siciliją kitų valdovų
pavydo objektu ir pavyzdžiu kitoms karalystėms. Tačiau šis bandymas dar
buvo pernelyg ankstyvas Europai. XVIII a. imta reikalauti, kad valdininkai
negautų jokių pajamų, išskyrus valstybės mokamą piniginį atlygį. T.y., pradėta
kovoti su tuo reiškiniu, kuris dabar vadinamas korupcija. Nors pareigų
pardavinėjimas išliko dar ilgą laiką. Pavyzdžiui, Anglijoje karininkų pareigos
(laipsniai) buvo perkamos – parduodamos iki 1871 m. Vienas išskirtinių XVII ir
XVIII amžiaus administracijos bruožų buvo kolegialumas. Manyta, kad
kolegialus valdymas, kada kolegijos nariai abipusiškai vienas kitą kontroliuoja,
apsunkina administracijos korupciją ir neleidžia jai nusižengti teisės normoms
ar politinės valdžios direktyvoms. Valdymo tobulinimas pirmiausia išryškėjo
Prūsijoje. Prūsijos valdovai, siekdami palaužti žemvaldžių ir biurgerių galią,
subūrė profesionalių valstybės tarnautojų korpusą. Bet ir Prancūzijoje
valstybės tarnautojų būrys jau buvo didelis. Ima klostytis skirtingas valstybės
tarnybos supratimas. Prūsijoje susiklostė samprata, kad valstybės tarnautojo
statusas išlaikomas visą gyvenimą. Atlyginimas čia buvo mokamas net ir
nustojus eiti pareigas. T. y. atlyginimas buvo traktuojamas ne tik kaip
atlyginimas už darbą, bet ir kaip apdovanojimas už pasirengimą tarnauti
valstybei. Teisė į atlyginimą buvo prarandama tik tada, jeigu valstybės
tarnautojas padarydavo nusikaltimą, kuris buvo išnagrinėtas teismo ar
________________________________________
Page 11
11
specialios disciplinarinės komisijos. Prancūzijoje, skirtingai nuo Prūsijos,
pasikeitus vyriausybei buvo galima pakeisti neribotą skaičių valstybės
tarnautojų. JAV apskritai ilgą laiką nebuvo atskiro valstybės tarnautojų
sluoksnio. 1829 m. prezidentas Endriu Džeksonas (Andrew Jackson) įvedė
vadinamąją “grobio sistemą” (spoils system). Džeksonas laikėsi nuomonės,
kad valdininkų uždaviniai yra paprasti ir nekomplikuoti, juos gali atlikti bet
kuris inteligentiškas žmogus. Todėl ir visos valstybinės pareigos turi atitekti
rinkimus laimėjusiai jėgai. Prezidentas teigė: niekas nėra sukurtas tarnybai,
kaip ir tarnyba nėra sukurta kam nors. Taip buvo iki 1883 m. “Pendletono
įstatymo”, priimto po to, kai prezidentas Garfeldas buvo nužudytas
nepatenkinto postų ieškotojo.
2.2. Modernaus viešojo administravimo mokslo pradžia
Prūsijoje atsirado tai, ką galėtume laikyti šiuolaikinio viešojo
administravimo mokslo pirmtakais. Tuo metu tai buvo vadinamieji
kameralistikos ir policijos mokslai.Pirmoji kameralinių mokslų katedra
įkurta XVIII a. prad. Halės ir Frankfurto prie Oderio universitetuose. XVIII a.
viduryje praktiškai buvo neįmanoma gauti aukštesnio posto Prūsijos
valstybinėje tarnyboje, nebaigus kameralinių ir policijos mokslų. Prūsijos
pavyzdžiu pasekė ir kitos šalys. Kameralistika buvo mokslas , kaip geriau
aprūpinti valstybės iždą – kamerą. Viena iš kameralistų siūlomų priemonių
buvo tam tikras valstybės ūkio organizavimas. Kameraliniai mokslai buvo ne
tik finansų, bet ir ekonomikos mokslų prototipas. “Policija” XVIII a. buvo
“administracijos” sinonimas, bet daug dažniau naudojamas. “Policininkai”
tvirtino, kad pagrindinis valstybės egzistavimo tikslas – laimės užtikrinimas
________________________________________
Page 12
12
(eudemonizmas). Valstybė neturi tenkintis vien tvarkos ir viešojo saugumo
užtikrinimu. Ji taip pat turi imtis reglamentacijos, t. y. leisti teisės aktus,
suvaržančius ir nukreipiančius piliečių elgseną. Be to, valstybė turi vystyti
žemdirbystę, pramonę ir amatus, švietimą, sveikatos apsaugą ir pan. Policijos
mokslo ašis – teiginys, kad valdovas turi teisę reguliuoti visus visuomeninę
reikšmę turinčius reikalus – policijos teisė. Beje, pats žodis “policija” kilo nuo
graikų kalbos žodžio”politėja”, reiškiančio visuomeninę – politinę santvarką
(Aristotelis politėja, be to, dar vadino ir tobuliausią politinės santvarkos
formą). “Policininkai” nepripažino žmogaus ir piliečio teisių, t. y. sferos, kur
valstybė neturi teisės kištis. Jų idealas – tai policinės valstybės stiprinimas.
Šioji veiktų žmonių labui, bet be pačių žmonių pritarimo. Žymiausi iš “policijos
mokslo” atstovų buvo Getingeno universiteto prof. Johanas fon Justis (Johan
von Justi) ir Vienos universiteto prof. Jozefas fon Zonenfelsas (Jozef von
Sonnenfels). Prancūzijoje “policininkai” daugiau dėmesio skyrė ne ateities
programų sudarymui, o normatyvinių aktų ir administracinės realybės
aprašymui. Tokią kryptį prancūzų “policijos mokslui” davė jo pradininkas
Paryžiaus policijos šefo pavaduotojas Nikolia Delamaras (Nicole Delamare),
kuris dar XVIII a. prad. išleido “Traktatą apie policiją”. Kameralistų ir
“policininkų” mokymui nepritarė fiziokratai. Jie pasisakė už valstybės
ekonominės veiklos mažinimą. Fiziokratai be kita ko iškėlė teise grindžiamo
(legalaus) despotizmo idėją. Monarchas turi paklusti įstatymams, kol jų pats
nepakeitė. Fiziokratų kritika davė pradžią teisinės valstybės koncepcijoms.
Skirtingai nuo “policijos mokslo”, čia buvo remiamasi žmogaus ir piliečio
teisėmis. 1832 – 1834 m. Tübingeno ir Heidelbergo universitetų profesorius
________________________________________
Page 13
13
Robertas fon Molas (Robertas von Mohl) išleido darbą “Policijos mokslas pagal
teisinės valstybės principus”. Būtent jis įvedė į platesnę apyvartą “teisinės
valstybės” aąvoką. Tačiau vienas žymiausių viešojo administravimo teoretikų
XIX a. buvo danų kilmės Austrijos pilietis Lorencas fon Šteinas (Lorenz von
Stein), dirbęs Vienos universiteto profesoriumi. Jis atskyrė visuomenės ir
valstybės sąvokas. Neabejotina, pasak L. fon Šteino, kad valstybė negali nei
sukurti visuomenės, nei jėga pakeisti jau sukurtą joje tvarką. Visuomenės
tvarka susikuria pati savaime, kaip ir ekonominė tvarka. Ekonominiai ir
visuomeniniai reiškiniai egzistuoja pagal savus dėsnius. Noras tiesiogiai keisti
socialinę santvarką yra toks pat neprotingas, kaip ir noras įstatymu nustatinėti
kainas. Valstybė neturi ir negali kištis į visuomenės klasių kaitą, bet ji turi
sudaryti sąlygas pakilti iš žemesnės socialinės klasės į aukštesnę. Taigi L. von
Šteinas tvirtino, kad valstybė turi būti ne tik teisinė, o ir socialinė, vienas iš
svarbiausių valstybės įsipareigojimų turėtų būti ekonominės ir socialinės
pažangos sąlygų sukūrimas. Valstybė, kaip visų interesų harmonijos sergėtoja,
turi dirbti šios harmonijos labui, kitaip ji žus. Nes kada valstybė nepajėgia
įvykdyti savo aukščiausios socialinės funkcijos, kuri susideda ne iš vieno
intereso pajungimo kitam, o iš interesų harmonizavimo, tada jos vietą užima
elementari fizinių jėgų valdžia, pilietinis karas sunaikina visuotinę gerovę, o
kartu ir pačią valstybę. L. fon Šteinas kalbėjo apie sudėtingą visuomeninio
valdymo sistemą, kuri apima tokias sritis:
visuomeninės laisvės sritis, t. y. juridinių kliūčių laisvai individo veiklai
šalinimas,
________________________________________
Page 14
14
visuomeninės paramos sritis, kur individui yra laiduojamos fizinės
asmens nepriklausomybės sąlygos,
visuomeninio vystymosi sritis, kur sudaromos perėjimo į
aukštesniąsias klases sąlygos.
Visuomenine laisve turi rūpintis įstatymų leidžiamoji valdžia ir vyriausybė,
visuomenine parama – savivaldybės, o visuomeniniu vystymusi – piliečių
sąjungos (asociacijos). Dabar gal toks funkcijų paskirstymas, kas kuo turi
rūpintis, atrodo keistokas, bet pačios funkcijos iš tikrųjų yra išlikusios tokios
pat. Teisinės valstybės koncepcijos paskatino administracinės teisės mokslo
vystymąsi. Jį taip pat skatino ir administracinės teisės praktikos raida.
Administracijos veiksmus Anglijoje, taip pat ir Skandinavijos šalyse, buvo
galima apskųsti bendruosiuose teismuose. Tokia tvarka dar gavo “justicinės
valstybės” pavadinimą. tačiau tokia praktika greitai tapo nebeaktuali, prie ko
nemažai prisidėjo Belgija. Įvedus ten anglosaksišką tvarką paaiškėjo, kad
Belgijos bendrieji teismai labai nenoriai pripažindavo administracijos veiksmus
neteisėtais. Todėl imta kurti specialius nepriklausomus teismus –
“administracinius teismus”. Jie atsirado Prūsijoje, Austrijoje, Prancūzijoje.
Daugiausia jie, beje, nagrinėjo nuosavybės ginčus tarp piliečių ir valstybės.
Viešajam administravimui administracinės teisės mokslo sustiprėjimas, ypač
Vokietijoje, buvo iš dalies ir žalingas. Atsirado įsitikinimas, kad
administravimas susideda iš priimtų teisės aktų įgyvendinimo, jų pagrindu
priimant administracinius sprendimus. Belieka remtis teisės normomis ir jokių
papildomų problemų neturėtų kilti. Kaip matome, viešojo administravimo
________________________________________
Page 15
15
teorijos šaknys buvo gilios jau iki , sakytume, pozityvistinio viešojo
administravimo mokslo pradžios.
2.3. V. Vilsonas (W. Wilson) ir politikos – administravimo
dichotomija
Tokio mokslo pradininku laikomas JAV prezidentas Vudrou Vilsonas
(Woodrow Wilson), nors būtų neteisinga sieti apskritai viešojo
administravimo mokslo pradžią vien tik su juo, ką neretai daro amerikiečių
autoriai. 1887 m. V. Vilsonas žurnale “Political science quarterly” paskelbė
straipsnį
“Administravimo studijavimas”, kuriame akcentavo, kad
administravimas nėra grynų mėgėjų darbas, jo reikia mokytis. Administravimo
mokslo tikslas būtų atrasti, ką vyriausybė gali sėkmingai padaryti su didžiausiu
įmanomu efektyvumu ir mažiausiomis tiek pinigų, tiek energijos sąnaudomis.
Studijuojant vien tik politiką, ruošiant politologus, ruošiami valstybės kritikai,
bet neruošiami jos tarnai. Tai galbūt išsilavinimas, kuris gali paruošti įstatymų
leidėjus, bet ne valstybės tarnautojus. Nors administravimas yra vykdomoji
valdžia ir kaip tokia labiausiai matoma, bet jos tyrimams skiriama per mažai
dėmesio. Reikia atkreipti dėmesį, kad šis straipsnis JAV pasirodė praėjus tik 4
metams po valstybės tarnybos reformos (Pendletono įstatymo priėmimo, kuris
atvėrė kelią susidaryti profesionalių valstybės tarnautojų sluoksniui JAV.).
Vėliau V. Vilsonas, beje, tapo Nacionalinės valstybės tarnybos reformos
sąjungos prezidentu. V. Vilsonas taip pat teigė, kad viešasis administravimas
yra visiškai skirtinga nuo politikos, visai savarankiška veiklos sritis. Ji veikiau
panaši į verslą nei į politiką. Čia nėra tos kovos ir skubėjimo, kurį pastebime
politikoje. Dar galima sakyti, kad vyriausybinės veiklos platusis planas nėra
________________________________________
Page 16
16
administravimas, bet detalus to plano įgyvendinimas jau priskirtinas
administravimui. Tai nėra skirtumas tarp Valios ir Darbų, nes administratorius
negali ir neturi būti tik pasyvus instrumentas. Jis turi savo valią,
pasirinkdamas savo darbo įgyvendinimo priemones. Bet tai yra skirtumas tarp
bendrųjų (generalinių) planų ir specialiųjų priemonių. Šie svarstymai pagrindė
vadinamąją politikos ir administravimo dichotomiją, kaip manyta, būtiną ir
visuotinį, t. y. dėsningą reiškinį. Pasak V. Vilsono, administravimas yra
ganėtinai panašus tiek demokratinėse, tiek ir monarchinėse valstybėse, todėl
reikia mokytis lyginamuoju metodu studijuojant svetimų valstybių
administravimo patirtį. Kaip vaizdžiai teigė V. Vilsonas, peilio galandimo
technikos juk galima mokytis ir iš žmogžudžio. Tad ir iš despotiškos
santvarkos galima išmokti vertingų administravimo pamokų. Tiesa,
vėlesniuose savo darbuose, pavyzdžiui, “Valstybė. Istorinės ir praktinės
politikos elementai. Institucijų istorijos ir administravimo eskizai” (1889) V.
Vilsonas atkreipė dėmesį į tai, kad konkrečios valstybių valdymo formos yra
gerokai sąlygotos kultūrinių tradicijų. Tad kopijuoti svetimų valstybių valdymo
patirtį yra neefektyvu ir beveik neįmanoma. Baimintis dėl biurokratijos
sluoksnio susidarymo ruošiant profesionalius valstybės tarnautojus, pasak V.
Vilsono, nereikėtų, nes biurokratija esą egzistuoja tik ten, kur visa valstybės
tarnyba yra atitraukta nuo bendrojo tautos politinio gyvenimo. Taip neatsitiks,
jei valstybės tarnautojai bus atsakingi už valstybininkų, savo ruožtu tiesiogiai
ir neišvengiamai priklausomų nuo viešosios nuomonės, nustatytą politiką.
Politikos – administravimo dichotomijos sampratą gilino kiti V. Vilsono
pasekėjai, tokie, kaip vienas iš JAV politologų asociacijos kūrėjų ir pirmasis jos
________________________________________
Page 17
17
prezidentas Frenkas Gudnou (Frank Goodnow). Jis teigė, kad politikos ir
administravimo atskyrimas gali remtis tikslų ir priemonių atskyrimu.
Administravimas yra neutralus vertybių atžvilgiu ir jo pagrindinis rūpestis yra
efektyvus įgyvendinimas tų vertybių, kurių siekti apsisprendė politikai. Pasak
F. Gudnou, visose vyriausybinėse sistemose egzistuoja dvi bazinės funkcijos –
tai valstybės valios išreiškimas ir tos valios vykdymas. Valstybės valią išreiškia
politikai, o jos įgyvendinimas yra valstybės tarnautojų darbas. Valstybės valios
išreiškimas yra politika, o valstybės valios vykdymas – administravimas.
LITERATŪRA:
Rekomenduotina pastudijuoti L. fon Šteino darbus, vienas jų yra prieinamas iš
vertimo į rusų kalbą: Л. Штейн. Учение об управлении. Спб., 1874. Ypač
kruopščiai nagrinėtinas W. Wilson. The study of administration // Shafritz J.
M., Hyde A. C. (eds.) Classics of public administration. Pasific Grove, 1987. P.
10 – 25. Skaitantiems lenkų kalba galima rekomenduoti vertingą ir sistemišką
darbą: H. Izdebski. Historia administracji. Warszawa, 1996.
3. Administravimo principų teorijos
Politologija tradiciškai yra laikoma motinine viešojo administravimo
disciplina. Tačiau gana didelės įtakos viešojo administravimo teorijos
formavimuisi turėjo ir vadybos koncepcijos. Būtent jų įtakos dėka gimė
vadinamoji administravimo principų teorija.
________________________________________
Page 18
18
3.1. Efektyvaus valdymo principai
Ji ypač suklestėjo JAV prezidento Franklino Delano Ruzvelto laikais.
FDR ( prezidento Ruzvelto akronimas ) 1933 m. pradėjo įgyvendinti
vadinamąją “naujojo kurso” (new deal) politiką. Ji reiškė gana didelį valstybės
kišimąsi, ypač mažinant nedarbą. FDR patarėjais tapo Lyndelis Arvikas
(Lyndall Urwick) ir Liuteris Galikas (Luther Gulick), 1937 m. redagavę
garsų straipsnių rinkinį “Esė apie administravimo mokslą” (Papers on the
science of administration). Pirmiausia reiktų trumpai pažymėti, kas gi buvo
tada laikoma principais. Principai viešajame administravime buvo suprantami
kaip tam tikros taisyklės, kurių laikantis valdymas yra efektyvus. Buvo
tvirtinama, kad egzistuoja universalūs, t. y. visais atvejais tinkantys
administravimo principai, savotiški dėsniai. L. Galikas savo esė “Pastabos apie
organizacijos teoriją”, paskelbtame jau minėtame straipsnių rinkinyje,
suformulavo tiek administravimo proceso grandžių, tiek ir organizacijų kūrimo
bei veiklos kriterijų principus. Administravimo proceso grandis L. Galikas
įvardino anglišku akronimu POSDCORB. Išvertus į lietuvių kalbą, atitikmuo
galėtų būti POKVKAB. Ši santrumpa užšifruoja 7 grandis:
1. Planavimas (Planning) – tikslų ir uždavinių numatymas, jų
tarpusavio sąsajų nustatymas, t. y. veiksmų programos sudarymas.
2. Organizavimas (Organizing) – formalios valdymo strutūros
nustatymas, darbo padalijimas.
3. Kadrų komplektavimas (Staffing) – personalo mokymas ir
lavinimas bei palankių darbo sąlygų sudarymas.
________________________________________
Page 19
19
4. Vadovavimas (Directing) – nuolatinis sprendimų priėmimas ir jų
pateikimas įsakymų, instrukcijų ir pan. forma.
5. Koordinavimas (Coordinating) – darbuotojų veiksmų ir atliekamų
darbų derinimas.
6. Atsiskaitymas (Reporting) – atsakingų už tam tikrą uždavinį
informavimas apie atliekamus darbus.
7. Biudžeto tvarkymas. (Budgeting) – fiskalinis planavimas,
atsiskaitymas ir kontrolė.
L. Galikas tvirtino: kadangi šie septyni elementai gali būti laikomi
pagrindiniais dalykais, už kuriuos yra atsakingas organizacijos vyriausiasis
vadovas, tai jie gali pasireikšti kaip atskiri organizacijos padaliniai.
Kuriant organizaciją svarbu suformuoti optimalią jos sandarą (
padalinius ). Organizacijos padalinių formavimo kriterijai galėtų būti ir šie:
1. Pagrindinis tikslas – padaliniai kuriami pagal atskirus tikslus.
2. Procesai – padaliniuose vykdomi vienodo pobūdžio darbai,
pavyzdžiui, inžineriniai, teisiniai ar medicininiai. T. y. specializuojamasi pagal
atliekamus darbus.
3. Klientai – padalinys kuriamas dirbti su tam tikrais klientais.
4. Arealas – padalinys kuriamas tam tikrai geografinei vietovei.
Organizacijos struktūros principus 1939 m. suformulavo buvęs
kompanijos “General Motors” vadovas Dž. Munis (James Mooney) ir Alanas
Reilis (Alan C. Reiley):
1. Administravimo vienovės principas – nė vienas iš organizacijos narių
negali atsakyti daugiau kaip vienam vadovui.
________________________________________
Page 20
20
2. Skaliarinis principas – vertikalus organizacijos lygių suskirstymas, t.
y. vertikalus darbo pasidalijimas, nustatant hierarchinio pavaldumo struktūrą.
3. Funkcinis principas – horizontalus darbo pasidalijimas, sugrupuojant
įvairias organizacijos funkcijas.
4. Santykių tarp linijinių (line) ir funkcinių (staff) pareigybių principas –
linijinės pareigybės atspindi tiesioginę pavaldumo tvarką, o funkcinės,
pavyzdžiui, personalo arba finansų, turi būti prieinamos vyriausiajam vadovui
prireikus konsultacijos, tačiau negali turėti jokios valdžios linijinėms
pareigybėms. Bet kiekvienoje organizacijoje yra tiek linijinės, tiek funkcinės
pareigybės. Laikantis šių principų sutvarkyta organizacijos struktūra prisidės
prie organizacijos valdymo efektyvumo.
L. Galikas taip pat kalbėjo apie kontrolės apimties principą, kurį
minėtame L. Arviko ir L. Galiko redaguotame straipsnių rinkinyje specialiai
aptarė lietuvių mokslininkas Vytautas Graičiūnas. Nors jis vėliau beveik
nieko neparašė, šis trumputis straipsnis atnešė V. Graičiūnui pasaulinę šlovę.
V. Graičiūnas, beje, pasiūlė ir lietuvišką terminą “vadyba”, kaip
“menedžmento” atitikmenį. Kontrolės apimties principo esmė yra ta, kad
vadovas gali efektyviai tiesiogiai vadovauti tik ribotam pavaldinių skaičiui,
optimaliai – 6 pavaldiniams. V. Graičiūnas tai pagrindė išskirdamas
tiesioginius, kryžminius, grupinius ryšius tarp vadovo ir jo pavaldinių bei
pateikdamas ryšių augimo, priklausomai nuo pavaldinių skaičiaus, matematinę
formulę. Pasak V. Graičiūno, beveik kiekvienu atveju vadovas savo
atsakomybės naštą matuoja skaičiumi vertikalių pavienių ryšių tarp jo ir tų,
kuriems vadovauja. Tačiau be tų dar yra vertikalūs grupiniai ir horizontalūs
________________________________________
Page 21
21
ryšiai. Tarkime, jeigu Tomas vadovauja dveim asmenims – Dikui ir Hariui, tai
jis gali su jais kalbėtis atskirai po vieną arba su abiem kartu. Diko elgesys,
dalyvaujant Hariui, arba Hario elgesys, dalyvaujant Dikui, skirsis nuo to
elgesio, kai jie susitinka su Tomu po vieną. Ką Dikas galvoja apie Harį ir ką
Haris galvoja apie Diką, yra du horizontalūs ryšiai. Šiuos ryšius Tomas privalo
turėti galvoje, pavesdamas jiems kokį nors darbą, kurį jie privalo atlikti
bendradarbiaudami nesant Tomui. Šių ryšių, kitaip negu vertikalių, buvimas
nėra visada akivaizdus. Taigi Tomo dėmesys turi aprėpti nuo keturių iki šešių
ryšių. Ryšių kiekį galima apskaičiuoti pagal formulę: K═n(2
n-1
+(n-1)), kur n
yra pavaldinių skaičius. Turint 4 pavaldinius, teoriškai per dieną galima
sulaukti 44 apeliacijų į vadovą neaiškiais klausimais. Ryšių skaičiaus augimą
iliustruoja tokia lentelė:
Pavaldinių skaičius
Ryšių skaičius
4
44
5
100
8
1080
15
245 970
Kontrolės apimties principą patvirtina kariuomenės organizavimo
praktika. Senovės Romos kariuomenė buvo vienalytė ir grindžiama skirstymo
pagal skaičių 6 taisykle: 6 manipulos sudarydavo centuriją, 6 centurijos –
kohortą, 6 kohortos – legioną. Napoleonas armijoje panaudojo 3 taisyklę: 3
grandys – kuopa, 3 kuopos – batalionas, 3 batalionai – pulkas.
Administravimo principų teorijos – gana tipiškas pozityvistinės
galvosenos pavyzdys, atspindintis tikėjimą universalių taisyklų, kuriomis
galima remtis valdymo praktikoje, suradimu. Gana greitai paaiškėjo, kad taip
nėra.
________________________________________
Page 22
22
3.2. Administravimo principų kritika
Administravimo principų taikymo visuotinumas po kiek laiko buvo
sukritikuotas. Radikalią kritiką pateikė Herbertas Saimonas (H. Simon), kuris
netgi pavadino administravimo principus “administravimo patarlėmis”.Taip
buvo siekiama parodyti, kad kaip patarlių teisingumas yra tik dalinis, taip yra
ribotas ir principų teisingumas jų pritaikomumo požiūriu. Be to, kaip žinia,
viena patarlė prieštarauja kitai, kas būdinga ir administravimo principams.
Kitaip tariant, jie nėra pakankamai preciziški, kad būtų galima jais (tiksliau,
kiekvienu iš jų atskirai) remtis nedvejojant. Tarkim, pasak H. Saimono,
sakoma, kad horizontalus arba funkcinis darbo pasidalijimas didina
efektyvumą. Bet galima parodyti, kad ne bet koks (net menkiausias) funkcinis
darbo pasidalijimas didina efektyvumą. Komandos vienovės principas, tarkim,
reiškia, kad pavaldinys negali turėti daugiau kaip vieno vadovo. Bet šis
principas prieštarauja funkciniam darbo pasidalijimo principui, kadangi,
pavyzdžiui, jei švietimo skyriaus buhalteris bus pavaldus švietimo skyriaus
vadovui, finansų skyriaus vadovas negalės tiesiogiai duoti šiam buhalteriui
nurodymų, susijusių su techniniu jo darbo aspektu tvarkant sąskaitas.
Panašiai savivaldybės autotransporto padalinio vadovas negalės išleisti
tiesioginių įsakymų priešgaisrinės apsaugos tarnybos vairuotojams dėl mašinų
priežiūros. T. y. principas sunkiai pritaikomas ten, kur priimant sprendimą
reikia išmanyti daugiau nei vieną specializuotą sritį. Konkrečiai priimant
sprendimą reikia pasverti vieno ar kito principo taikymo reliatyvius
pranašumus, bet atskirai paimtas nė vienas iš principų pats vienas negali
padėti išspręsti kontraversijos. Pasak H. Saimono, jeigu linijinis pareigūnas
________________________________________
Page 23
23
pripažįsta finansų tarnybos potvarkius, argi tai nereiškia pavaldumo tam
tikrais klausimais finansų tarnybai. Principas bus išlaikytas, jei pripažinsime,
jog individas gali gauti nurodymus iš kelių vadovų, bet konflikto atveju turi
būti vienas, kuriam jis turi paklusti arba, jeigu individas gauna nesuderinamus
nurodymus, jis turi vykdyti paskutinį gautąjį, perspėdamas apie kontraversiją
kitą vadovą. Kontrolės apimties principas prieštarauja tam, kad siekiant
administravimo efektyvumo reikia išlaikyti kiek galima mažiau vertikalių
organizacijos lygių, kad prieš pradedant įgyvendinti tam tikras reikalas nebūtų
svarstomas eile lygių iš naujo. Tą galima įgyvendinti tik priskiriant vienam
vadovui daugiau nei 6 pavaldinius. Skrupulingas kontrolės apimties principo
laikymasis gali tik didinti biurokratiškumą. Būtina pastebėti, kad ir pats L.
Galikas sakė, jog rigidiškas prisirišimas prie įsakymo vienovės principo gali
vesti prie absurdiškumų. Anksčiau minėti organizacijos padalinių formavimo
kriterijai, pasak H. Saimono, prieštarauja vienas kitam. Netgi jeigu imtume
tokius iš minėtų kriterijų, kaip tikslas ir procesas, tai tą pačią veiklą galima
aprašyti abiem terminais. Netgi organizacijos kūrimas, remiantis tam tikros
rūšies klientais ar teritorija, gali būti suvoktas ir kaip jos kūrimas tam tikru
tikslu, t. y. gali būti interpretuotas naudojant tikslo sąvoką. Visa ši kritika
nepaneigė administravimo principų, tik parodė, kad jų negalima pritaikyti
automatiškai, neanalizuojant konkrečios situacijos. Administravimo principai –
tai ne dėsniai, o veikiau tik rekomendacijos siekiant efktyvesnio valdymo
organizavimo. Galima sakyti, kad, pavyzdžiui, egzistuoja ir “parašiuto
principas”: parašiutas veikia tik išskleistas. Eilė kitų teorijų ir ėmė orientuotis į
________________________________________
Page 24
24
administracinių situacijų analizę, turinčią parodyti, kaip tam tikromis sąlygomis
pasiekiamas efektyvus valdymas.
Pagrindinis administravimo principų teorijų trūkumas tikriausiai būtų
tas, kad jos traktavo viešąjį administravimą pernelyg statiškai ir abstrakčiai,
akcentuodamos grynai protu sukonstruotų maksimų reikšmę ir vertę. Kalbant
apie administravimo principų universalumą ir objektyvumą visai nebuvo
remiamasi konkrečiais stebėjimais. Jų reikšmę ėmė pabrėžti kiti tyrinėtojai.
LITERATŪRA:
Pirmiausia reiktų nuodugniai išstudijuoti L. Gulick. Notes on the theory
of organization // Shafritz J. M., Hyde A. C. (eds.) Classics of public
administration. Pasific Grove, 1987. P. 79 – 89. Gana neblogai administravimo
principai aptariami: R. Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. V. 2001. V.
Graičiūno darbą apie kontrolės apimtį rasime rinkinyje: Vadyba Lietuvoje 1918
– 1940 metais. V. 1991.
4. Racionalių sprendimų teorija
4.1. Sprendimo sąvoka
Visų pirma reiktų apibrėžti sprendimo sąvoką. Instinktyvus aktas ar
neapgalvotas, impulsyvus veiksmas nėra sprendimas. Sprendimais nelaikomi
tokie valingi veiksmai, kurie yra tik stipraus polinkio išraiška ir kurie prieš tai
nebuvo apmąstyti, t. y. pykčio ir kitų emocijų sukelti veiksmai ir pan.
Sprendimas yra apgalvotas pasirinkimas, orientuotas į vieną ar kelius tikslus.
Sprendimas taip pat turi baigtis jo įgyvendinimu, t. y. turi vesti prie veiksmų,
duodančių praktinius rezultatus. Jei politikas kalba apie tai, kad gyvenimo
lygis turi kilti (“nusipelnėme gyventi geriau”), tai yra ne sprendimas, o
ketinimas (ar užkeikimas). Jeigu oficialiame dokumente nurodoma, kad
________________________________________
Page 25
25
pramonės lygis tam tikrame sektoriuje turi išaugti 10 proc., bet krintant
augimo tempams nesiimama jokių priemonių padėčiai ištaisyti, tai jokio
sprendimo iš tikrųjų nėra. Žodžiu, ar iš tikrųjų buvo padarytas koks nors
sprendimas, visada galima spręsti tik iš retrospektyvos. Sprendimai gali būti
klasifikuojami pagal jų svarbą (labai svarbūs, vidutinio svarbumo, nedidelės
svarbos) ir pagal jų priėmimo lygį, t. y. kuriuo lygiu sprendimas buvo ruoštas
ir svarstomas (aukščiausio lygio, vidutinio lygio, žemiausio lygio). Kartais dar
skiriami 4 sprendimų priėmimo lygiai: 1) aukščiausios vadovybės lygis, 2)
viduriniosios vadovaujančios grandies lygis, t. y. skyrių vadovai, departamentų
vadovų pavaduotojai, 3) jaunesniosios vadovaujančios grandies lygis,
anglosaksiškoje literatūroje dar vadinamas žemiausios grandies tarnautojų
vadovų ( first line supervisors ) lygis, 4) vykdytojų lygis.
4.2. Sprendimai ir tikslų – priemonių grandinė
Prie racionalių sprendimų viešajame administravime sampratos
išvystymo daug prisidėjo Herbertas Saimonas (Herbert Simon). Jis apgynė
Čikagos universitete politikos mokslų disertaciją, vėliau rašė darbus,
sintetindamas įvairių mokslų žinias, o 1978 m. gavo Nobelio premiją už
reikšmingą indėlį į ekonomikos mokslus. 1947 m. H. Saimonas išleido knygą
“Administracinė elgsena” ( Administrative behaviour: A study of decision
making processes in administrative organization ). Yra pripažinta, kad ši
knyga padarė tikrą perversmą viešojo administravimo moksle. Visų pirma
todėl, kad H. Saimonas sukritikavo visus tuos teiginius, kurie buvo laikyti
ligtolinio viešojo administravimo mokslo pagrindais. Jo administravimo
principų kritiką jau minėjome. H. Saimonas taip pat paneigė politikos ir
________________________________________
Page 26
26
administravimo dichotomijos absoliutumą. Jo manymu, taip yra nuvertinama
reikšmė tų sprendimų, kurių nereikia išoriškai kontroliuoti, nes jie patys
savaime būna korektiški. T. y. manoma, kad tokie sprendimai remiasi vien tik
faktais. Bet tai netiesa, kadangi iš esmės visi faktiniai sprendimai yra ir
vertybiniai sprendimai. Tarkim karybos vadovėlio teiginys Netikėtumas yra
esminė sėkmingo puolimo sąlyga lengvai gali būti performuluotas taip:
1. Pulk sėkmingai!
2. Puolimas yra sėkmingas, kai jis netikėtas.
Sprendimai visada gali būti vertinami dvejopai. Galima įvertinti jų
teisingumą, atsižvelgiant į jais siekiamą tikslą. Tačiau tikslo pakeitimas keičia
vertinimą. Nes iš tikrųjų įvertinamas yra ne sprendimas savaime, o faktinis
ryšys tarp sprendimo ir juo siekiamo tikslo. Sprendimų priskyrimas įstatymų
leidėjams (politikams) ar administratoriams turėtų priklausyti nuo santykinės
su jais susijusių faktinių ir vertybinių klausimų svarbos. Bet kadangi politikai
daro daug faktinių sprendimų, jie turi gauti reikalingą informaciją, o valstybės
tarnautojai, kurie daro daug vertybinių sprendimų, turi jausti daug didesnę
atsakomybę visuomenės vertybėms negu kad ji apibrėžiama įstatymais.
H. Saimonas teigė, kad administravimas yra tikslų ir priemonių
pasirinkimas. Todėl iš pradžių svarbu apibrėžti tikslo ir priemonės sąvokas. Tą
patį valdymo veiksmą galima pavadinti ir tikslu, ir priemone. Priemonė yra
tam tikras tarpinis tikslas. Todėl, pasak H. Saimono, galima kalbėti apie tikslų
ir priemonių grandines. Tikslų – priemonių grandinės yra numatymų serijos,
kurios jungia vertybę su ja realizuojančia situacija bei su šią situaciją
produkuojančia elgsena. Kada tam tikras valdymo veiksmas vadintinas
________________________________________
Page 27
27
priemone, kada tikslu? Priemonės pobūdį tikslų – priemonių grandinės
elementas turės, jeigu jis bus orientuotas į šia grandine apibrėžiamos
elgsenos tikslą, rodys sąsają su pastaruoju. Tikslo pobūdį toks elementas
turės, jeigu jis rodys elgsenos pasekmes. Elgsenos pasekmės turi būti
laikomos vertybių, susijusių su ta elgsena, rodikliu. Sprendimas arba
pasirinkimas yra procesas, kai kiekvienu laiko momentu pasirenkama tam
tikra elgsenos alternatyva. Tokių pasirinkimų serija, apsprendžianti elgseną
per ilgesnį laiko tarpą, gali būti vadinama strategija. Efektyvumas –
maksimalaus vertybių skaičiaus gavimas ribotomis priemonėmis – turi būti
pagrindinis orientyras priimant administracinius sprendimus.
H. Saimonas teigė, kad efektyviausi būtų objektyvaus racionalumo
sąlygomis primti sprendimai. Objektyviai racionalaus elgesio sąlygos būtų
tokios:
1. Visiškas galimų veikimo alternatyvų ir jų pasekmių bet kurioje
situacijoje išmanymas.
2. Visos reikalingos informacijos prieinamumas.
3. Tokias ankstesnes sąlygas užsitikrinę darbuotojai priima visus
pagrindinius sprendimus ir perduoda juos hierarchinėmis kopėčiomis žemyn
įgyvendinimui.
Bet objektyvus racionalumas yra neįmanomas, kadangi:
1. Toks racionalumas reikalauja visapusiško pasekmių, kylančių iš
kiekvieno pasirinkimo, žinojimo ir numatymo. Tačiau pasekmių žinojimas
bemaž visada yra fragmentiškas.
________________________________________
Page 28
28
2. Kadangi pasekmės yra ateityje, vaizduotė tikrumo stoką turėtų
užpildyti tam tikros vertybės priskyrimu toms pasekmėms. Tačiau vertybės
gali būti numatomos tik netobulai.
3. Toks racionalumas reikalautų pasirinkti iš visų galimų alternatyvų. Iš
tikrųjų į galvą ateina tik kelios iš alternatyvų.
Pavyzdžiui, kad būtų visiškai sėkmingai panaudoti resursai, skirti miesto
priešgaisrinei apsaugai, priešgaisrinės apsaugos darbuotojai turėtų iki detalių
žinoti gaisro kilimo grėsmes kiekvienoje miesto dalyje bei gaisrininkų
paskirstymo santykį su gaisrų metu patiriamų nuostolių dydžiu. Jeigu apie
kiekvieną gaisrą būtų pranešama jo kilimo pradžioje, nuostolių dydis ryškiai
sumažėtų.
4.3. Ribotas racionalumas ir patenkinami sprendimai
Taigi, pasak H. Saimono, galimas tik ribotas racionalumas.
Racionalumas yra iš esmės procedūrinis dalykas., t. y. toks veiksmų
rinkimasis, kuris padeda pasiekti užsibrėžtų tikslų. Galima sakyti, kad individas
elgiasi racionaliai, jeigu jo elgesys kryptingas. Riboto racionalumo sąlygomis
reikia tenkintis patenkinamais sprendimais. T. y. tokiais sprendimais, kurie
įgalina sprendimo priėmėją pasiekti jo pagrindinius tikslus, tačiau kuriuos
priimant nėra išanalizuojamos visos galimybės ir nėra gaunama visa reikalinga
informacija. “Geras administravimas” – elgsena, kuri yra realistiškai pritaikyta
prie tikslų. H. Saimonas padėjo daug pastangų aiškindamasis kaip žmonės
redukuoja tikrovės kompleksiškumą, kada jie sprendžia problemas. Sprendimų
priėmimas yra efektyvus tada, kai problemos yra gerai struktūrizuotos, ir
neefektyvus tada, kai jos blogai struktūrizuotos. Saimonui pirmoji užduotis
________________________________________
Page 29
29
sprendimų priėmimo procese – išskaidyti problemą į sudedamąsias dalis,
kurios gali būti gerai struktūrizuotos. H. Saimonas tikėjo, kad naujos
technologijos padidins mūsų kognityvines galias, tad palengvins ir mūsų
problemų sprendimą. Jo manymu, kuo didesnė racionalumo sfera, tuo mažiau
reikšmingas yra organizuotos administracijos vaidmuo. H. Saimono įsitikinimas
racionalių sprendimų plėtros perspektyvomis buvo susijęs su jo prielaida, kad
kolektyvinis racionalumas yra pranašesnis už individualų. Net ir vėliau, šiek
tiek modifikavęs savo požiūrį, H. Saimonas manė, kad egzituoja tam tikros
organizacinės priemonės, kurios padeda racionalizuoti sprendimus. Iš jų:
Specialistų organizacijos, kurios pajėgia susitvarkyti su rutininėmis ir
pasikartojančiomis problemomis.
Rinkos, t. y. ekonominiai mechanizmai, kurie padeda sumažinti
informaciją iki analizei pakeliamo lygio.
Ginčų sprendimo procedūros, t. y. teisiniai mechanizmai, taipogi
mažinantys informaciją, kurią reikia analizuoti.
Technologijos, t. y. kompiuteriai ir pan.
Sukauptų žinių kiekis.
Sprendimai viešajame administravime turi papildomų komplikacijų.
Pasak H. Saimono, bent jau vienu atžvilgiu sprendimo problema privačiose
organizacijose yra daug paprastesnė negu viešosiose tarnybose. Privačioje
organizacijoje reikia atsižvelgti tik į tas sprendimo pasekmes, kurios liečia tik
tą organizaciją. O viešojoje tarnyboje sprendimas turi būti pasvertas viešųjų
ar bendruomeninių vertybių atžvilgiu. Pavyzdžiui, kai privačios korporacijos
prezidentas nusprendžia duoti sūnui postą savo firmoje, jis turi apsvarstyti tik
________________________________________
Page 30
30
to paskyrimo pasekmes firmos veiklos efektyvumui. Bet panašią padėtį
valstybės tarnyboje užimantis asmuo, panorėjęs padaryti tą patį, turi dar, be
to, apsvarstyti to žingsnio suderinamumą su “lygių galimybių” principu
valstybės tarnyboje. Svarbi ir sprendimų priėmimo centralizacijos versus
įgaliojimų delegavimas dilema. Centralizacija gali vykti dviem būdais: 1)
sprendimų priėmimo galia gali būti centralizuota įvedant bendras taisykles,
kurioms pavaldiniai turi paklusti, 2) centralizacija įvykdoma ir atėmus iš
pavaldinių aktualią sprendimų priėmimo funkciją. Abiem būdais iš pavaldinio
atimama svarstymo teisė ir iš jo reikalaujama pripažinti kitų priimtus
nutarimus. Beveik kiekvienas asmuo, jeigu jis nesivadovauja ilgalaikių
pasekmių numatymu, jaučiasi “saugiau” pats priimdamas sprendimus negu
deleguodamas įgaliojimus juos priimti. Bet taip jis didina savo darbo apimtį.
Išspręsti klausimą, kokiame lygyje turi būti priimamas sprendimas, galima
atsižvelgus į tokias aplinkybes: 1) sprendimo priėmimo pageidaujamą greitį,
2) su sprendimu susijusias finansines išlaidas, 3) realią sprendimo vertę, 4)
sprendimo poveikį organizacijos narių psichologijai. Svarbu pastebėti, kad
savarankiškai negalintis jokio sprendimo padaryti asmuo, kuris netgi
imdamasis menkiausio veiksmo(laiško pasirašymas, smulkios išlaidos) turi
gauti vadovo leidimą, pamažu visiškai praranda bet kokią iniciatyvą.
LITERATŪRA:
Nepamainomas ir privalomas nuodugnesniam išmanymui yra H. Simon.
Administrative behaviour (yra daugelis leidimų). Taip pat verta pasklaidyti W.
Parsons. Viešoji politika. V. 2001. Verta būtų atkreipti dėmesį ir į senesnį
žinomo prancūzų tyrinėtojo darbą (prieinamą rusų kalba): Б. Гурней.
Введение в науку управления. М. 1969.
________________________________________
Page 31
31
5. Inkrementalistinė sprendimų priėmimo teorija
5.1. Inkrementinių sprendimų mokslas
Pats terminas inkrementas reiškia nedidelį prieaugį, padidėjimą.
Naudodamiesi šia sąvoka savo poziciją įvardino alternatyvos H. Saimono
racionalių sprendimų teorijai ieškotojai. Esminiai tos pozicijos bruožai buvo
išdėstyti 1959 m. Čarlio Lindblomo (Charles Lindblom) paskelbtame
straipsnyje “Kapanojimosi mokslas” (The science of muddling through).
Inkrementiniai sprendimai – tai trumpalaikės perspektyvos sprendimai. Pasak
Č. Lindblomo, racionalus sprendimų priėmimas turi susidėti iš trijų žingsnių:
1. Apibrėžti visas su tam tikra viešosios politikos sritimi susijusias
vertybes (tikslus) eilės tvarka.
2. Numatyti visas daugiau ar mažiau efektyvias priemones pasiekti tuos
tikslus.
3. Sistemiškai palyginti visas galimas alternatyvas ir išsirinkti geriausią.
Galimas kitoks sprendimų priėmimas susidėtų iš dviejų žingsnių:
1. Pasirinkti tam tikrą principinį tikslą. Jį galima derinti tik su keliais
papildomais tikslais.
2. Apibrėžti kelias alternatyvas, jas palyginti, daugiausia remiantis
praeities patirtimi (precedentais).
________________________________________
Page 32
32
Šiuo antruoju atveju tikimasi tik iš dalies (bent iš dalies) pasiekti
išsikeltus tikslus. Č. Lindblomas šiuos variantus dar pavadino šaknų ir šakų
metodais. Šaknų metodas reiškia pradėti svarstymą kiekvienąkart nuo
pagrindų, iš naujo, būti pasiruošus pradėti darbą nuo pat pradžios. Šakų
metodas reiškia svarstymus išeinant iš konkrečios situacijos, žingsnis po
žingsnio ir palaipsniui. Sakykime, kad dvi politikos alternatyvos – X ir Y yra
administratoriaus akivaizdoje. Abi jos žada tą patį tikslų a, b, c, d ir e
pasiekimo laipsnį. Bet X žada šiek tiek daugiau f, palyginus su Y, o Y žada šiek
tiek daugiau g. Tad ir reikia rinktis inkrementinį (marginalinį) f arba g kiekį. T.
y. jeigu yra nors šiek tiek įgyvendinamas tam tikras svarbus tikslas – reikia
rinktis tokią politiką (t. y. ne geriausią išeitį apskritai, o žadančią tam tikrą
naudą (vertybių požiūriu)). Sprendimų priėmimą H. Saimonas suprato kaip
priemonių – tikslų ryšį. Bet toks ryšys yra įmanomas tik tokiu mastu, kiek yra
sutariama dėl vertybių, kiek jos yra suderintos ir stabilios. Priemonių – tikslų
ryšys priimant sprendimus šakų metodu iš esmės negalioja, nes vienu metu
yra pasirenkami tiek tikslai, tiek priemonės (t. y. turimos priemonės, o ne
geriausios apskritai). Bet kaip tada įvertinti, gera ar bloga politika buvo
pasirinkta? Šaknų taktikoje geras sprendimas yra tas, kuris padeda pasiekti
pasirinktus tikslus. Šakų taktikoje norint įrodyti, jog pasirinkta klaidinga
politika, nepakanka abstrakčiai nurodyti, kad nepasiekti svarbūs tikslai. Vietoj
to turi būti argumentuojama, kad reikėjo teikti prioritetą kitokiai politikai (kitai
alternatyvai). T. y. turi būti palyginama, ar kita politika galėjo būti
sėkmingesnė. Bet jeigu nepasiseka sutarti dėl vertybių, nebelieka ir “geros”
politikos kriterijų. Susitarimas dėl vertybių yra būtinas racionaliems
________________________________________
Page 33
33
sprendimams. Šakų taktikoje susitarimas dėl pačios politikos yra galimas,
netgi jei nepavyksta susitarti dėl vertybių. Susitarimas dėl pačios politikos yra
vienintelis patikimas geros, korektiškos politikos kriterijus Skirtingas politines
ideologijas išpažįstantys individai lengvai gali sutarti dėl konkrečių politinių
veiksmų. Šakų taktikoje dominuoja nesisteminė analizė, nes administratorius
negali detaliai išmanyti netgi vienos viešosios politikos srities. Čia yra
būdingas ne problemų sisteminimas, o jų paprastinimas. Pasak Č. Lindblomo,
politikos formavimas yra labai apytikslis darbas. Nei politikai, nei mokslininkai,
nei valstybės tarnautojai nepažįsta socialinio pasaulio tiek, kad išvengtų klaidų
prognozuodami politinių žingsnių pasekmes. Inkrementinių pokyčių politika
leidžia išvengti stambių klaidų. Visiškai užkirsti kelio klaidoms neįmanoma,
tačiau atsargos priemonės padarys jų padarinius ne tokius skausmingus.
Pagrindinė idėja yra ta, kad nuo pat pradžių reikia imtis atsargos priemonių,
užuot tikintis, kad viskas baigsis gerai. Inkrementinis politikos formavimo
modelis sutampa su daugybinio spaudimo modeliu. Interesų grupės kovoja už
save ir apgina savo interesus. Tam tikrai grupei inkrementinės politikos
sąlygomis lengviau susiorientuoti ir imtis reikiamų žingsnių. Šakų metodas,
žinoma, neigia ilgalaikiškus tikslus ir numatymus. Sprendimų priėmimo
procesas vyksta kaip derybų ir sandorių – tarpusavio prisitaikymo procesas.
5.2. Derybinio proceso ypatybės
Čia kaip tik vieta trumpai apibūdinti derybų esminius bruožus.
Derybose galima arba konfrontacinė, arba partnerystės taktika.
Konfrontacinė derybų taktika dar turi eilę variantų:
________________________________________
Page 34
34
1. Paketavimas, kai keletas klausimų pateikiami svarstyti kartu, kaip
kompleksas. Kokios nors programos finansavimo sumažinimas gali būti
susietas su naudingais keitimais postuose (postų
perstumdymu
administracijoje).
2. Paaukštinti reikalavimai. Užsiprašoma kiek įmanoma daugiau. Vėliau
galima sudaryti įspūdį, jog yra daromos nuolaidos.
3. Pasišalinimas. Kada pradedami svarstyti nepageidaujami klausimai,
svarstymą prašoma atidėti. Yra ir netiesioginis pasišalinimas, pavyzdžiui,
ignoruojant probleminę situaciją.
4. Melagingas akcentų išdėstymas. Viena iš derybinių pusių rodo didelį
susidomėjimą tam tikros problemos sprendimu, nors ta problema yra jai
antraeilė.
Partnerystės derybinėje taktikoje paprastai skiriami trys derybų
etapai:
•Abipusis interesų, požiūrio kampų ir pozicijų sutikslinimas.
•Svarstymas: savo pasiūlytų sprendimų argumentavimas, nepagrįstų
pozicijų kritika.
•Pozicijų suderinimas ir susitarimo sudarymas.
Baigiamajame derybų etape galima išskirti dar kelias stadijas: a)
bendros formulės suradimas, b) detalių tikslinimas. Partnerystės derybinėje
taktikoje nevengiamas savo pozicijos atskleidimas. Tą galima padaryti
pasisakant ir atsakant į klausimą. Pirmuoju atveju galima pradėti pasiūlymu,
su kuriuo pagal derybų partnerio lūkesčius negalėjote sutikti. Palankiai derybų
________________________________________
Page 35
35
partnerius nuteikia sutikimo visoms jau pareikštoms nuomonėms ir išsakytoms
idėjoms išreiškimas. Apskritai konstruktyvios derybų atmosferos faktoriai yra:
1. Racionalumas. reikia elgtis racionaliai netgi kitai pusei
demonstruojant emocijas.
2.
Supratingumas. Visada reikia stengtis suprasti partnerį.
Nedėmesingumas jo požiūriui trukdys priimti abiems pusėms priimtiną
sprendimą.
3. Patikimumas. Neteikite klaidingos informacijos, netgi jei tai daro kiti.
4. Dėmesingumas. Jeigu derybų partneris jūsų neklauso, reikia su juo
konsultuotis atskirai.
5. Pamokomojo tono vengimas.
6. Imlumas. Reikia sugebėti priimti ir įvertinti naują informaciją.
5.3. Pataisytas inkrementalizmas
Inkrementalistinei pozicijai yra gana artimas vadinamasis “šiukšlių
dėžės modelis”. Pagal jį valdymas yra “organizuota anarchija”, nes: 1)
organizacijos nariai negali tiksliai apibrėžti politikos prioritetų, o kai jie
apibrėžiami, dažnai prieštarauja vienas kitam, 2) politikos įgyvendinimo
technologija yra tokia pat neaiški, kaip ir prioritetai, 3) organizacijos narių
dalyvavimas priimant sprendimus yra nesistemingas, trūkinėjantis. Sprendimų
priėmimo procesas susideda iš 4 srautų: a) problemos, b) sprendimai, c)
dalyviai, d) pasirinkimo galimybės. Išeigos rezultatas yra šių keturių
komponentų mišinys (analogiškas mišiniui šiukšlių dėžėje). Inkrementinis
sprendimų priėmimas adekvatesnis vykdant politiką pagal turimus resursus.
Vyriausybė spaudžiama kaip nors kovoti su nedarbu gali paskelbti savo
________________________________________
Page 36
36
ketinimus užtikrinti visišką nedarbo likvidavimą – per kelis metus. Tikroji
programa, kurią vyriausybė imasi įgyvendinti, gali užtikrinti darbą dešimtims
ar netgi šimtams tūkstančių žmonių. Tačiau tai nebūtinai panaikins nedarbą.,
tik sumažins jo augimą, tiksliau – spartų jo augimą. Vyriausybė gali skelbti
politinius ketinimus, kurie žada tai, ko laukia rinkėjai, tačiau ji turi įgyvendinti
programas su turimais resursais ir technologija.
Inkrementalistinė teorija buvo kritikuojama kaip pernelyg reaktyvi ir
tinkanti tik stabilioms, daugmaž nusistovėjusioms politikos sąlygoms. Be to,
tvirtinta, kad vyraujant inkrementalistinei politikai tie, kurie disponuoja galia,
atsiduria geresnėje padėtyje palyginti su tais, kurie nedisponuodami galia
nėra pajėgūs inicijuoti kokių nors pokyčių. Tad inkrementalizmas
nesuderinamas su teisingumu. Politologas Amitajus Edzionis (Amitai Etzioni)
bandė suderinti racionalistinį ir inkrementalistinį sprendimų priėmimo
modelius. Savo svarstymus jis pavadino mišraus skenavimo modeliu.
Pavadinimas primena meteorologų metodiką, kai meteorologinės sąlygos
fiksuojamos bendrai ir tuo pat metu smulkiau pasirenkant vietoves. Taigi A.
Edzionis skyrė fundamentinius ir inkrementinius sprendimus. Pasak jo,
racionaliai skenuojamos turėtų būti svarbiausios sritys, likusi viešosios
politikos erdvė yra paliekama paviršutiniškesniems sprendimams.
LITERATŪRA:
Būtina išsinagrinėti Ch. Lindblom. The science of muddling through //
Shafritz J. M., Hyde A. C. (eds.) Classics of public administration. Pasific
Grove. 1987. P. 263 – 275. Taip pat perskaitytinas Ch. Lindblom, E.
Woodhouse. Politikos formavimo procesas. V. 1999.
6. Klasikinės biurokratijos teorijos
________________________________________
Page 37
37
Biurokratijos termino autorius – fiziokratas Vincentas de Gurnė (de
Gournay), labiau žinomas kitu savo pasakytu teiginiu: laissez faire, laissez
passer. Terminas nereiškė nieko kita, kaip biurų valdžią. Terminą išpopuliarino
rašytojas H. de Balzakas 1837m. išleistame romane Valdininkai (arba
Biurokratai). Čia jis, pavyzdžiui, sakė, kad egzistuoja tik viena gigantiška
pigmėjų valdoma mašina. Tai – valstybė, o pigmėjai – biurokratai.
6.1. Sociologijos klasikai apie biurokratiją
Karlas Marksas (Karl Marx) pastebėjo valstybės ir pilietinės
visuomenės susvetimėjimą individo asmenyje. Nes individas kaip pilietis
priklauso 2 organizacijoms: a) biurokratinei, kuri yra vykdomosios valdžios
išorinė formali išraiška, b) socialinei, t. y. pilietinės visuomenės organizacijai,
kuri yra nepriklausoma nuo valstybės ir kurioje individas yra privatus asmuo.
Norėdamas elgtis kaip aktualus pilietis individas turi atsisakyti savo
priklausomybės socialinei organizacijai. K. Marksui pilietinės visuomenės ir
valstybės, taigi ir biurokratijos suderinimas atrodė neįmanomas, galima tik šių
dviejų organizacijos formų kova. Tiesa, K. Marksas biurokratijos sąvoką
vartojo trejopa prasme: pirma, biurokratija jis vadino valdininkiją, t. y. tą
žmonių sluoksnį, kuriam valdymas virtęs profesine veikla, antra – neefektyvų
valstybės valdymą, trečia – specifinį visuomenės sąmonės susvetimėjimą, kurį
jis vadino biurokratine dvasia.
Pirmasis biurokratijos funkcijas pozityviai charakterizavo žymus
vokiečių sociologas Maksas Vėberis (Max Weber) savo apie 1914 m.
rašytoje esė, kuri buvo išspausdinta 1922 m. Į anglų kalbą, beje, ji buvo
išversta tik 1946m, bet tapo plačiai žinoma daug anksčiau. Skirtingai nuo
________________________________________
Page 38
38
Markso, laikiusio biurokratiją parazitiniu dariniu, M. Vėberis laikė racionalios
biurokratijos atsiradimą dėsningu ir pažangiu reiškiniu. Pasak M. Vėberio,
pagrindinė biurokratinio valdymo plėtros priežastis yra tokio valdymo grynai
techninis pranašumas. Tikslumas, greitis, nedviprasmiškumas, tęstinumas,
vieningumas, griežta subordinacija, trinties ir išlaidų sumažinimas – visa tai
optimaliausiai užtikrina griežtai biurokratinė administracija. Jos specifinė
prigimtis išsivysto juo tobuliau, juo labiau biurokratija yra “dehumanizuota”,
juo labiau iš oficialios veiklos yra išstumta meilė, neapykanta ir visi grynai
asmeniniai, iracionalūs ir emociniai elementai, kurių negalima apskaičiuoti.
Kuo komplikuotesnė ir specializuotesnė tampa moderni kultūra, tuo labiau jai
reikia asmeniškai bešališko ir grynai “objektyvaus” eksperto. Biurokratinis
valdymas remiasi šiais principais:
1. Biurokratinio valdymo sritis turi apibrėžtą jurisdikciją, t. y. yra
reguliuojama taisyklių (įstatymų ir administracinių potvarkių)
2. Biurokratinis valdymas yra hierarchinis, t. y. remiasi griežtai
sutvarkyta vadovavimo – pavaldumo sistema.
3. Biuro reikalų tvarkymas remiasi rašytiniais dokumentais (“bylomis”)
4. Biuro reikalų tvarkymas reikalauja kruopštaus profesinio
pasirengimo.
5. Darbas biure reikalauja visiško atsidavimo, nes darbas yra
pagrindinė dirbančiojo biure veikla.
6. Biuro reikalų tvarkymas grindžiamas bendrosiomis taisyklėmis, kurių
galima išmokti.
________________________________________
Page 39
39
Biurokratija yra priemonė, kuri paverčia “bendruomeninį veiksmą” į
racionaliai sutvarkytą “visuomeninį veiksmą”. “Visuomeninis veiksmas”,
metodiškai sutvarkytas ir kontroliuojamas, yra pranašesnis už bet kokį masinį
pasipriešinimą ar netgi “bendruomeninį veiksmą”. Objektyvi biurokratinio
aparato su jo “nepersonaliniu” pobūdžiu neišvengiamybė reiškia, kad jis
lengvai gali tarnauti bet kam. Priešui užėmus valstybę, racionali valstybės
tarnautojų sistema sklandžiai funkcionuoja toliau. Individualus pareigūnas turi
specialius uždavinius ir paprastai biurokratinio mechanizmo jis negali nei
paleisti, nei sustabdyti. Taigi individualus biurokratas yra susijęs su visa
funkcionierių bendrija, kuri yra integruota į mechanizmą. Valstybės tarnautojo
personalinę padėtį apibūdina šie bruožai:
1. Valstybės tarnautojas siekia ir dažniausiai įgyja reikšmingą socialinę
pagarbą.
2. Valstybės tarnautojas paprastai yra skiriamas, o ne renkamas.
3. Paprastai valstybės tarnautojo statusas yra įgyjamas visam
gyvenimui.
4. Valstybės tarnautojui yra garantuojamas reguliarus piniginis
atlyginimas ir senatvės pensija, kuri skiriama ne pagal atitarnautus
metus, o pagal rangą.
5. Valstybės tarnautojui sudaromos sąlygos karjerai, t. y. perėjimui iš
žemesnio rango į aukštesnįjį.
M. Vėberis žavėjosi biurokratinio valdymo pranašumais palyginti su
ankstesnėmis istorinėmis valdymo formomis, amerikiečių sociologas
Robertas Mertonas (Robert Merton) pirmasis išskyrė pagrindines
________________________________________
Page 40
40
biurokratinės sistemos problemas, kurias vadino “biurokratijos disfunkcijomis”.
Tai jis padarė 1940 m. rašytame straipsnyje “Biurokratinė struktūra ir
asmenybė”. Pasak jo, tie patys biurokratinio valdymo bruožai, kurie apskritai
daro biurokratinį valdymą efektyvų, atskirais atvejais tveria neefektyvumą.
Reguliuojamų ryšių tarp įvairių biurų sistema pasižymi dideliu formalumu.
Formalumas įgalina pareigybių turėtojų ryšius, nepaisant jų asmeninių (galbūt
priešiškų) santykių. Tokiu būdu pavaldinys yra apsaugotas nuo vadovo
savavališkų veiksmų, nes abiejų veiksmai yra apriboti abipusiškai pripažįstamų
taisyklių. R. Mertonas išskyrė vadinamuosius pirminius ir antrinius ryšius.
Antriniai ryšiai – tai depersonalizuoti, formalūs ryšiai. Kadangi funkcionieriai
remiasi bendromis, abstrakčiomis taisyklėmis, individualaus atvejo ypatybės
yra ignoruojamos. Bet klientas, įsitikinęs savo problemos individualumu,
priešinasi tokiam kategoriškam jo atvejo traktavimui. Tačiau bandymas
formalius ryšius deformalizuoti taip pat sutinka pasipriešinimą, laikomas
favoritizavimu, nepotizmu ir pan. Struktūrinis konfliktas bet kokiu atveju yra
neišvengiamas. Dar vienas biurokratiniam valdymui būdingas dalykas yra tas,
kad kiekvienas valstybės tarnautojas veikia kaip visos sistemos atstovas.
Kadangi sistema yra monopolistinė, valstybės tarnautojas tampa veikiau
šeimininku, o ne tarnu.
Biurokratinio valdymo specifiką dar 1944 m. itin įžvalgiai, lygindamas
su verslo įmonių valdymu, nusakė garsus austrų ekonomistas Liudvigas von
Mizesas.(Ludwig von Mises) Pasak jo, biuras nėra pelno siekianti įmonė,
jis turi spręsti problemas, kurios nežinomos verslui. Neteisinga spręsti apie
biuro efektyvumą lyginant jį su rinkos sąlygomis veikiančia įmone, nes
________________________________________
Page 41
41
biurokratinis valdymas yra tas administracinių reikalų tvarkymo metodas,
kurio rezultatas neturi piniginės vertės rinkoje. Tai nereiškia, kad geras
viešųjų reikalų tvarkymas neturi jokios vertės, bet kad jis neturi jokios kainos
rinkoje, kad jo vertė negali būti realizuota rinkos operacijose ir išreikšta
pinigais. Biurokratas skiriasi nuo nebiurokrato būtent tuo, kad jis dirba srityje,
kur neįmanoma žmogaus pastangų rezultato pasverti pinigais. Pasak L. von
Mizeso, valdiškų reikalų tvarkymas skiriasi nuo pramoninių procesų taip, kaip
žudiko persekiojimas, nuteisimas ir bausmės įvykdymas skiriasi nuo javų
auginimo ar batų gaminimo. Konkurencijos principas biuruose negali veikti,
nes jei kapitalistinė konkurencija – tai varžybos rinkoje siūlant pigesnes ir
geresnes prekes, biurokratinė konkurencija – tai intrigos valdančiųjų
“dvaruose”. Valdžios efektyvumas ir verslovės efktyvumas yra visiškai skirtingi
dalykai. Įmonės valdymas negali būti pagerintas imituojant policijos nuovados
valdymą, o mokesčių inspekcijos darbas negali tapti našesnis naudojant
automobilių gamyklos metodus.
L. von Mizesas tvirtino, kad biurokratija pati savaime nėra nei gera, nei
bloga. Ji yra tvarkymosi metodas, kuris gali būti taikomas atskirose žmogiškos
veiklos srityse. Yra viena sritis, būtent valdžios aparato tvarkymas, kur būtini
biurokratiniai metodai. Tai, ką žmonės šiandien laiko blogiu, yra ne
biurokratija pati savaime, o srities, kur naudojami biurokratiniai metodai,
ekspansija. Bet šiaip biurokratija yra neatsiejamas demokratinio valdymo
instrumentas. Viešasis administravimas neišvengiamai turi būti formalistinis ir
biurokratinis. Beprasmiška kritikuoti biurokratą dėl pedantiško griežtų taisyklių
ir nuostatų laikymosi. Tokios taisyklės būtinos, kad viešasis administravimas
________________________________________
Page 42
42
neišslystų iš vyriausių pareigūnų rankos ir nevirstų pavaldžių klerkų viršenybe.
Be to, šios taisyklės yra vienintelis būdas padaryti įstatymą viešpataujančiu
viešųjų reikalų tvarkyme ir apginti piliečius nuo despotinės savivalės.
6.2. Biurokratija ir biurokratiškumas
Biurokratijos ypatumus tyrinėjo ir kiti sociologai. P. Blau pastebėjo, kad
biurokratinė
organizacijos forma fundamentaliai skiriasi tiek nuo
demokratinės, tiek nuo autokratinės organizacijos formos. Nes joje
viešpatauja ne daugumos valia, ne valdovo arba valdančiosios grupės
asmeninis pasirinkimas, o racionalus ekspertų sprendimas. Biurokratinėje
organizacijoje efektyvumo kriterijus nusveria visus kitus kriterijus
organizacijos veikloje. Efektyvumas yra nustatomas, įvedus griežtas taisykles
arba vertinant veiklą pagal rezultatus. Tačiau vertinimas pagal vadinamųjų
operatyvinių taisyklių laikymąsi kelia vieną pavojų – ritualistinės elgsenos
pavojų. Biurokratinės procedūros imamos laikyti kažkuo nepakeičiamu, tiesiog
šventu. Kai vertinama pagal rezultatus, darbuotojas yra skatinamas parodyti
kūrybingumą, taikyti įvairius metodus siekiant tam tikro tikslo. Bet netgi ten,
kur darbuotojų vertinimo būdas neskatina ritualizmo, yra kitų šio reiškinio
priežasčių. Rigidiškas prisirišimas prie nusitovėjusios rutinos yra gynybinis
mechanizmas nesaugumo akivaizdoje. Baimę paprastai kelia patyrimas, jog
turimų žinių nepakanka įvykdyti iškeltus uždavinius. Tokias baimes galima
nuslopinti, laikantis tų procedūrų ir taisyklių, kurios yra žinomos, įprastos.
Taisyklių pakeitimai kelia grėsmę šitam būdui nuslopinti baimes ir todėl
tokiems pakeitimams įnirtingai priešinamasi. Kaip yra taikliai pastebėta: kada
reikia tam tikrų taisyklių, o visos taisyklės turi nemalonių bruožų, kam tada
________________________________________
Page 43
43
aukoti žinomus netobulumus nežinomų netobulumų labui. Panašiai apie
sovietinės valdininkijos biurokratiškumą yra atsiliepęs žinomas estų liaudies
fronto lyderis Edgaras Savisaras: Valdininkas tada tampa biurokratu, kai jis
priverstas imtis darbo, apie kurį jis, švelniai tariant, mažai nutuokia. Kuo jis
mažiau suvokia prasmę, tuo atkakliau stengiasi laikytis formalumo. Netgi
palankiomis sąlygomis jis jaučiasi tartum apspistas priešų, todėl trokšta viską
slėpti nuo pašalinių akių, užslaptinti.
Tik išnykus dominuojančiam nesaugumo jausmui gali atsirasti
troškimas išsižadėti monotonijos. Valstybės tarnautojai turi jaustis užtikrinti,
pasitikėti savo sugebėjimais atlikti savo pareigas ir nuolat nesibaiminti
vadovybės reakcijos. Tada jie gali žiūrėti į naujas problemas kaip į
stimuliuojančius iššūkius ir ramiai sutikti dažnus pasikeitimus. Šalia ritualizmo
išskiriamos ir kitos biurokratijos disfunkcijos. Tarkim, biuropatologija, kuri
labiau būdinga decentralizuotos administracijos sąlygomis. Ji pasireiškia tuo,
kad siekiama apginti išskirtinį kokio nors biuro vaidmenį, nors to vaidmens
išsaugojimo būtinybės iš tikrųjų jau nebėra. Taip pat technokratija, kurios
šaltinis yra perdėtas pasitikėjimas moksline ekspertize. Bet ekspertai yra
skirtingos kvalifikacijos, taipogi bet kokia ekspertizė yra ribota. Technokratija
pasireiškia, kai per didelis svoris suteikiamas individualių ekspertų pažiūroms,
arba kai grupė ekspertų turi išskirtines vykdomasias galias. Technokratija,
tiesa, turi dvi skirtingas reikšmes. Viena vertus, technokratija yra suprantama
kaip politinis režimas, kur visa valdžia yra specialistų rankose. Kita vertus,
technokratija yra suprantama kaip valdymo ir vadovavimo metodas, t. y. kada
valdymo veiksmai remiasi išimtinai tik objektyvaus pobūdžio moksliniais
________________________________________
Page 44
44
apskaičiavimais. Toks metodas veda į ekonominių klausimų absoliutų
dominavimą viešajame gyvenime, vadinamąjį “ekonomizmą”. Biurokratinės
organizacijos neigiamos savybės gali būti trumpai susumuotos:
• Taisyklės, kuriomis siekiama visuotinio efektyvumo, tam tikrais
atvejais gali sukelti atvirkštinį nenumatytą rezultatą.
• Nuasmenintas klientų traktavimas gali būti žalingas, jeigu jis reiškiasi
nehumaniška elgsena.
• Individualus pareigūnas gali panaudoti taisykles, kad sumažintų
organizacijos sugebėjimą reaguoti į bendruomenės poreikius.
• Taisyklės gali trukdyti, o ne padėti susitvarkyti su pasikeitusiomis
aplinkybėmis.
6.3. Reprezentatyviosios biurokratijos samprata
Ilgą laiką biurokratija laikyta veikiau arbitru ir kontrolieriumi, o ne
tarnu. Tačiau siekiant biurokratiją kiek įmanoma geriau suderinti su
demokratinės visuomenės vertybėmis ir buvo iškelta biurokratinio
reprezentatyvumo nuostata. Teigiama, kad socialinės bei teritorinės patirties,
šeimyninių kontaktų įvairovė gali prisidėti tiek prie biurokratijos funkcionavimo
vidinio efektyvumo, tiek prie efektyvaus reagavimo į visuomenės poreikius.
Reprezentatyvi biurokratija gali būti savotiška “dvipusio eismo gatvė”, nes
biurokratai gali įdiegti valstybės vertybes savo socialinėje aplinkoje. Galima
skirti aktyvų (atsakingą) atsovavimą, kuris pasireiškia veikla atsovaujamų
interesų ir siekių labui, bei pasyvų (sociologinį) atstovavimą. Pastarasis yra
reikšmingas demokratinei visuomenei, rodo, jog joje gerbiama “galimybių
lygybė”, valstybės tarnyba yra atvira daugeliui žmonių. Biurokratijos socialinis
reprezentatyvumas gali reikštis trim būdais: 1) personalu, 2) valstybės
struktūromis, 3) piliečių dalyvavimu priimant valdymo sprendimus. Tarkim,
valstybės institucijos jau pagal savo veiklos sritį atstovauja tam tikrus
interesus, ką rodo vien pavadinimai: “Žemės ūkio ministerija”, “Darbo
________________________________________
Page 45
45
ministerija” ir pan. Indijoje, siekiant užtikrinti valstybės tarnybos
reprezentatyvumą, yra netgi numatytos priėmimo kvotos atskiroms kastoms.
Decentralizacija ir nepriklausoma administracijos veiksmų
kontrolė
(ombudsmenai) taip pat didina biurokratinį reprezentatyvumą. Kai kuriose
šalyse yra problemų ir su moterų atstovavimu valstybės tarnyboje. Yra
laikomasi stereotipinio įsitikinimo, kad moterys yra pernelyg emocionalios ir
jautrios, pernelyg veikiamos asmeninių įspūdžių ir nuotaikų, kad tiktų
postams, kur reikia vadovautis bešališkumu. Moterys esą yra nepastovios dėl
savo fizinės prigimties, joms tenka dažnai pertraukti darbą dėl gimdymų. Beje,
ir Lietuvos aukščiausiuose vadovaujančiuose valstybės tarnybos postuose
moterų nėra daug.
LITERATŪRA:
Reiktų nuodugniai susipažinti su M. Veberio, R. Mertono, L. von Miseso
tekstais, nurodytais literatūros sąraše. Atkreiptinas dėmesys, kad nors M.
Veberio esė yra pateikiama eilėje antologijų, bet tai nėra visas tekstas. Viso
teksto nepateikia netgi antologijos “Classics of public administration”
sudarytojai. Visas tekstas pateikiamas pvz.: M. Weber. Bureaucracy // F.
Fischer, S. Siriani (eds.) Critical studies in organization and bureaucracy.
Philadelphia. 1984. P. 24 – 39.
________________________________________
Page 46
46
7. Biurokratinės elgsenos teorijos
Viešojo administravimo mokslo srityje po II pasaulinio karo labai stipriai
jautėsi elgsenos psichologijos ( bihevioralizmo ) įtaka. Jos poveikyje iš naujo
atgijo biurokratijos tyrinėjimai, bet pirmiausia elgsenos aspektu.
7.1. Biurų egzistavimo ciklų teorija
Ypač reikšmingas buvo Entonio Daunso (Anthony Downs) darbas
“Biurokratija iš vidaus” (Inside bureaucracy), išleista 1967 m. garsios RAND
korporacijos. Daunsas suformulavo eilę plačiai pagarsėjusių įžvalgų. Pirmoji jų
apie vadinamąjį biurų egzistavimo ciklą. Panašiai kaip žmogaus gyvenime,
kiekvienas biuras (taip Daunsas vadino stambias valdžios įstaigas) pergyvena
savo įkūrimo, paauglystės, brandos ir senatvės periodus. Kuo labiau biuras
senėja, tuo jis tampa inertiškesnis, konservatyvesnis, sukaupia vis platesnę
įvairioms situacijoms pritaikomų formalių taisyklių skalę. Padidėja biuro
struktūrinis kompleksiškumas, susikaupia didesnis procedūrų skaičius. Bet
kiekvienas jaunas biuras linksta plėstis, augti, pergyvena ekspansijos periodą.
Kodėl biurai plečiasi? Daunsas nurodo tokias pagrindines plėtimosi priežastis:
Greitai besiplečianti organizacija gali patraukti gabiausią personalą.
Bet kurios organizacijos ekspansija užtikrina jos vadovams didesnę
galią, pajamas ir prestižą.
________________________________________
Page 47
47
Augimas leidžia neutralizuoti vidinius konfliktus, įgalindamas kai
kuriuos organizacijos narius pagerinti savo statusą, jo nepabloginus
kitiems organizacijos nariams.
Organizacijos augimas gerina jos veiklos kokybę ir jos išgyvenimo
galimybes.
Mažai biurų pasiekia tokią tobulą autonomiją, kad būtų apsaugoti nuo
grėsmių. Bet biuras gali tapti pakankamai stambus, kad galėtų teikti
naudingas paslaugas, ir pakankamai senas, kad užmegztų rutinizuotus ryšius
su pagrindiniais klientais. Šis minimalus dydžio ir amžiaus lygis gali būti
vadinamas pradiniu išgyvenimo slenksčiu. Jį peržengęs, biuras jau sunkiai
panaikinamas. Gali būti, kad biuras ilgą laiką egzistuos stabiliai, bet tam tikru
momentu prasidės jo staigus augimas. Tai – akceleracinis efektas. Panašiai
biuras gali po stabilios pusiausvyros išgyventi ir mažėjimo laikotarpį, ką galima
vadinti deceleraciniu efektu.
Biurų tarpusavio sąveiką A. Daunsas aiškino remdamasis biurų įtakos
zonų, apibrėžiamų teritorinėmis metaforomis, samprata. Pasak A. Downso,
galima išskirti vidinę biuro teritoriją, kur tam tikras biuras dominuoja. Ją dar
galima padalinti į 2 dalis: pagrindinė zona ir pakraštys, kurį šiek tiek veikia kiti
biurai. Taip pat skirtina niekieno žemė, kurioje nėra dominuojančios žinybos,
tai yra epizodiškų eilės biurų interesų sfera. Be to, yra išorinė teritorija, kuri
yra užimta kitų biurų. Ji taip pat skirstoma į 2 dalis: periferija, kurią šiek tiek
įtakoja mūsų omeny turimas biuras, ir svetima žemė, kur šis biuras neturi
jokios įtakos. Biurai neapkenčia kišimosi į jų vidinę žemę, šią savybę galima
vadinti teritoriniu jautrumu. Teritorinis jautrumas sąlygoja biurų elgseną
________________________________________
Page 48
48
vienas kito atžvilgiu. Šią elgseną nusako taisyklė: kiekviena didelė organizacija
visada iš dalies priešiška kitai žinybai, su kuria tenka turėti reikalų. Biurų
teritorialumą galima susieti su biurų egzistavimo ciklu. Naujas biuras gali
atsirasti tik niekieno žemėje, t. y. dėl tam tikrų priežasčių dar nekolonizuotoje
politikos erdvėje. Skvarbiai traktuojama ir formalių – neformalių ryšių
biuruose dialektika. Formalių taisyklių, kuriomis remiasi kiekvienas biuras,
būtinumą paaiškina šie veiksniai:
Biurai neturi tiesioginių savo veiklos rezultatų vertės pamatavimo
(vertinimo) būdų. Tokiu matu negali būti pelnas, kaip kad privačioms
firmoms, ar tiesioginis pasitenkinimas įsigyta gėrybe, kaip kad
vartotojams.
Formalios taisyklės yra gera priemonė koordinuoti kompleksinę veiklą.
Jeigu tokių taisyklių nebūtų, kiekvienas biuro tarnautojas galėtų
reaguoti taip, kaip jam tuo metu atrodytų tinkama. O tai apsunkintų
koordinavimą.
Neturint formalių taisyklių, galėtų atsitikti, jog su panašius reikalus
sprendžiančiais klientais būtų elgiamasi skirtingai.
Piniginius išteklius paskirstyti taipogi padeda formalios taisyklės.
Tačiau kiekvienas biuras turi ir savo neformalių santykių tinklą. Jis
atsiranda ne dėl to, kad biuro darbuotojai turi tikslus, skirtingus nuo oficialių,
o dėl to, kad jokios formalios taisyklės negali apimti visų realių situacijų.
Neformalūs asmeniniai ryšiai kartais leidžia biurui efektyviau atlikti savo
funkciją. Tam tikrais nepaprastaisiais atvejais efektyvumas gali būti pasiektas
tik smulkių taisyklių pažeidimų sąskaita. Tik griežtai pagal formalias taisykles
veikiantis biuras praras bet kokią lankstumo ir efktyvumo esant reikalui
galimybę. Dėl neformalių ryšių neišvengiamumo gyvybišką funkciją biuruose
vaidina asmeninė pavaldinių ištikimybė vadovui. Šis vaidmuo atsiranda dėl
retai viešai aptariamo fakto, jog daugelis aukštesnių pareigūnų bijo, kad bus
atskleisti jų nelegalūs poelgiai, nesėkmės ar nekompetencija. O dėl objektyvių
________________________________________
Page 49
49
priežasčių nė vienas biuro vadovas negali tikėtis, kad nebus įveltas į kokį nors
skandalą, nes:
Vadovas negali visiškai kontroliuoti savo pavaldinių elgesio, o tas
elgesys gali būti ir skandalingas.
Siekimas sukurti asmeninės įtakos tinklą gali vesti į epizodišką biuro
taisyklių laužymą.
Vadovas, kaip ir jo pavaldiniai, kartais daro klaidas, kurių nenorima
viešinti.Neaiški situacija visada sąlygos klaidas, nes šiandien optimaliai
atrodanti politika rytoj gali pasirodyti kvaila, nes paaiškės daugiau
faktų.
Spaudimas gauti greitus rezultatus anksčiau ar vėliau prispirs vadovą
imtis abejotinų veiklos metodų. Jie kartais yra neišvengiami, bet,
praėjus momento reikalavimams, juos vėliau sunku viešai pateisinti.
Minėtos pasekmės yra neišvengiamos. Žinoma, kompetetingas ir labai
sąžiningas biuro vadovas įsivels į mažesnį potencialių skandalų skaičių. Tačiau
nė vienas didelės organizacijos vadovas negali išvengti poelgių, kurių jis
nenori viešinti. Dažniausiai, beje, yra vertinamas pavaldinio sugebėjimas būti
lojaliam apskritai, o ne jo konkretūs prisirišimai. Šis sugebėjimas gali būti
svarbus tarnautojo karjerai, tad neformalus lojalumas darosi dar labiau
neišvengiamas. Pavaldinių ištikimybę vadovams stiprina ir dar vienas
faktorius. Valstybės tarnautojų darbą galima vertinti pagal objektyvius
kriterijus. Bet toks vertinimas turi eilę apribojimų. Pirma, objektyvūs kriterijai
gali būti naudingi, jei įmanoma palyginti kelių asmenų darbą, t. y. jais
remiantis, galima įvertinti tik rutininių darbų atlikimą. Jeigu darbas bus
vertinamas tik pagal objektyvius kriterijus, valstybės tarnautojas gali
koncentruotis atlikti daugiausia tuos uždavinius, už kuriuos jis vertinamas, jo
asmens byloje daromi ”geri įrašai”. Geriausiai įvertinti valstybės tarnautoją
gali tik jo tiesioginis vadovas. Taigi, beveik visos biurokratinio personalo
vertinimo sistemos stipriai remiasi buvusių vadovų anksčiau išsakytais
________________________________________
Page 50
50
vertinimais. Daunsas svarstė, kokį vaidmenį biuruose atlieka patarėjų
padaliniai (štabinės struktūros). Pasak jo, štabinės tarnybos, kaip ir kiti
biurokratai, siekia išlaikyti savo valdžią, pajamas ir prestižą. Tad:
•Patarėjai pasisako už gilesnius tyrimus prieš priimant sprendimus.
•Patarėjai stipriai palaiko valdžios koncentravimą aukščiausiame biuro
lygyje, nes šio lygio valdžia deleguojama jiems.
•Patarėjai dažnai palaiko pokyčius, kurie remiasi gana ezoterine
technika, nes patarėjų operatyvinės atsakomybės nebuvimas leidžia
jiems būti geriau techniškai informuotiems.
7.2. Biurokratų motyvaciniai tipai
Daunsas išskyrė svarbiausius biurokratų motyvacinius tipus.
Pirmiausia galima išskirti grynus savanaudžius ir mišrios motyvacijos
biurokratus. Iš grynų savanaudžių skirtini karjeristai (climbers), kuriems rūpi
tik jų galia, pajamos ir prestižas, bei konservatoriai (conservators), kuriems
svarbiausia yra patogumas ir saugumas. Priešingai negu karjeristai,
konservatoriai siekia tik išsaugoti, o ne padidinti jau turimą galią, pajamas ir
prestižą. Naujus biurus dažniausia įkuria karjeristai. Kalbant apie
konservatorius galima pažymėti, kad jiems būdingas asimetrinis požiūris į
pakitimus. Jie aršiai priešinasi bet kokiam valdžios, pajamų ir prestižo
sumažinimui. Kita vertus, jie nebetrokšta didesnio šių gėrybių kiekio. Iš
mišrios motyvacijos biurokratų galima skirti entuziastus, atsidavėlius ir
valstybininkus. Fanatikai (zealots)yra ištikimi gana siaurai, specializuotai
politikos sričiai. Valdžios jie siekia dėl jos pačios ir tam, kad galėtų įtakoti tą
politikos sritį, kuriai jie yra ištikimi. Šalininkai (advocates)yra ištikimi
platesniam funkcijų ratui ar platesnei organizacijai negu entuziastai.
Valstybininkai (statesmen) yra ištikimi visuomenei kaip visumai, jie siekia
įtakoti nacionalinę politiką, yra gana aukšto lygio altruistai. Mišrios
________________________________________
Page 51
51
motyvacijos biurokratai pasižymi gana stabiliomis psichologinėmis
dispozicijomis. Fanatikai yra optimistiškiausi, palyginti su kitais tipais, taip pat
ypač energingi ir agresyvūs. Šalininkai yra iš esmės optimistai ir gana
energingi, nors paprastai labiau pasiduoda kitų vadovavimui, palyginti su
fanatikais. Jie linksta veltis į konfliktą, palaikomi kolegų, bet nenori tapti
“vienišiais”, kaip fanatikai. Valstybininkų tarpe yra labai energingų ir gana
lėtapėdžių individų. Jie nemėgsta konfliktų ir siekia išsklaidyti nesutarimus
kompromisiniais susitarimais. Dėl savo plačių pažiūrų valstybininkai yra
ganėtini pesimistai. Savo biurokratijos elgsenos stebėjimų pagrindines išvadas
Daunsas suformulavo kaip 16 dėsnių:
1. Didėjančio konservatizmo dėsnis. Jeigu biurai neišgyvena labai spartaus augimo ar
ryškios personalo kaitos, sendami jie tampa konservatyvesni.
2. Hierarchijos dėsnis. Dideliuose biuruose, veikiančiuose ne pagal rinkos principus,
koordinacija reikalauja hierarchinės tvarkos.
3. Konservatyvių nuostatų augimo dėsnis. Ilgainiui dauguma pareigūnų spaudžiami tapti
konservatoriais bet kuriame biure.
4. Netobulos kontrolės dėsnis. Niekas nepajėgia kontroliuoti stambios organizacijos
elgsenos.
5. Mažėjančios kontrolės dėsnis. Kuo didesnis biuras, tuo silpnesnė jo vadovybės
kontrolės galia.
6. Mažėjančios koordinacijos dėsnis. Kuo didesnis biuras, tuo blogesnė koordinacija.
7. Valdžios pasislinkimo dėsnis. Neapribotas konfliktas stiprina aukštesniųjų valdymo
grandžių valdžią.
8. Kontrolės dvigubėjimo dėsnis. Bet koks mėginimas kontroliuoti didelį biurą baigiasi dar
vieno biuro sukūrimu.
9. Nuolatinės kontrolės ekspansijos dėsnis. Informacijos kiekis, kurio reikalauja biurai,
prižiūrintys kitus biurus, turi tendenciją didėti.
________________________________________
Page 52
52
10. Pasipriešinimo kontrolei dėsnis. Aukščiausiojo lygmens pareigūnams mėginant
griežčiau kontroliuoti savo pavaldinius, šie imasi veiksmų, leidžiančių išvengti didesnės
kontrolės.
11. Nemokamų gėrybių dėsnis. Nemokamų gėrybių paklausa auga iki ribinių tiekėjo
pajėgumų.
12. Nepiniginio įkainojimo dėsnis. Jeigu biurai nereikalauja pinigų už savo paslaugas, jie
randa kitokių savo produkto racionavimo ir normavimo būdų.
13. Pažangos per ekspansiją dėsnis. Siekimas iškilti skatina inovacijas.
14. Savanaudiškos ištikimybės dėsnis. Pareigūnai ištikimai tarnauja biurams, kurie jiems
užtikrina užimtumą ir karjeros galimybes.
15. Konflikto tarp biurų dėsnis. Visi dideli biurai linkę konfliktuoti su tomis agentūromis,
su kuriomis joms reikia bendradarbiauti.
16. Vienas kitą atsveriančių tikslų spaudimo dėsnis. Veikiant nesuderinamiems
naujovių diegimo, kontrolės ir koordinacijos reikalavimams kyla konfliktas, kuris veda didesnio
sutarimo dėl tikslų link.
Apibūdinti pagrindinius biurokratų tipus bandė ir kiti tyrinėtojai. Tarkime,
Duainas Marvikas (Dwaine Marvick)skyrė 3 biurokratų tipus pagal jų
karjeros organizacijoje stilių: tai prieraišieji, specialistai ir hibridai.
Prieraišieji (institutionalists) labiausiai vertina pačią organizaciją, kurioje
dirba. Jie yra labai socialūs žmonės ir išimtinai lojalūs organizacijai ir savo
kolegoms. Išsilavinimas paprastai gana žemas. Specialistai (specialists)– tai
labai išsilavinę asmenys, nelabai suinteresuoti savo karjera organizacijoje. Ko
jie labiausiai siekia, tai laisvės užsiimti savo veikla, kurioje galima pasinaudoti
profesiniais sugebėjimais. Nelabai lojalūs. Specialistai yra didžiausi savo
organizacijos trūkumų kritikai. Hibridai (hybrids)– mažiau prisirišę prie savo
organizacijos ar prie profesijos. Bet jie labai vertina karjerą ir pinigus.
Realistiškieji vienišiai. Visi trys tipai kelia tam tikrą pavojų organizacijoms.
________________________________________
Page 53
53
Prieraišieji gali virsti nelanksčiais taisyklių (normų) saugotojais, jų socialumas
gali virsti priklausomybe klikai. Bet, kita vertus, kaip tik prieraišieji suteikia
organizacijai stabilumą. Specialistai linksta pakeisti organizacijos tikslus
savaisiais, nes jų profesiniai užmojai jiems svarbesni už organizacijos gerovę.
Hibridai yra tiek pavojingiausi, tiek ir naudingiausi. Pagrindinė jų keliama
grėsmė – iš jų nestabilumo. Dėl to jie gali būti nenuspėjami. Jie turi būti
rūpestingai sekami, kad nepanaudotų organizacijos vien tik savo gerovei.
7.3. Žemesniosios biurokratijos elgsena
Biurokratinės elgsenos tyrinėjimuose reikšmingą vietą užima ir Maiklas
Lipskis (Michael Lipsky), 1980 m. išleidęs darbą Gatvės lygio biurokratija.
Gatvės lygio biurokratais (street-level bureaucracy) jis vadino viešųjų
paslaugų teikėjus. Egzistencinė problema gatvės lygio biurokratams yra ta,
kad jie pajėgtų lanksčiai ir jautriai aptarnauti bet kurį pavienį klientą, tačiau
turint per daug klientų, biurokratų sugebėjimas lanksčiai reaguoti išnyksta.
Tad viešųjų paslaugų paklausą biurokratai mažina jas racionuodami.
Racionuoti – vadinasi, nustatyti paslaugų skirstymo lygį ar proporcijas. Yra
įvairių racionavimo būdų: eilių sudarymas, informacijos apie teikiamas
viešąsias paslaugas ribojimas, laiko tempimas, psichologinio poveikio
priemonės. Pavyzdžiui, vienas iš manipuliuojant laiku sukuriamų racionavimo
būdų yra reikalavimas pateikti nusiskundimus raštu, nepriimant jų telefonu.
Tokiu būdu sumažinamas nusiskundimų skaičius, kuris padidėtų esant
paprastesnei jų priėmimo procedūrai. Valstybinei biurokratijai nenaudinga būti
paslaugiai ir užsitikrinti didesnį klientų skaičių. Taigi ta biurokratinė elgsena,
kuria dažnai piktinamasi, yra neišvengiama, nes jos funkcija – riboti
________________________________________
Page 54
54
nemokamų viešųjų paslaugų paklausą. Dėl šios priežasties kartais
deklaruojamos intencijos labiau orientuotis į klientus, labiau atsižvelgti į
visuomenės nuomonę, nepriklausomai nuo tas intencijas išsakančiųjų
nuoširdumo, yra abejotinos. Gatvės lygio biurokratijai yra disfunkcionalu tapti
lankstesne ir labiau atliepiančia poreikius. Klientų poreikių padidėjimas vienur
tik vers mažinti paslaugas kitur, jeigu resursai bus tie patys. Tad gatvės lygio
biurokratijos biurokratiškumą gali redukuoti tik auganti ekonominė gerovė.
Tačiau tada neišvengiamai susiduriame su potencialiu biurokratijos skaičiaus
augimo faktoriumi.
Sovietų Sąjungos griuvimo metais buvo gana daug ir sėkmingai
aiškintasi sovietinės biurokratijos specifika. Buvo pastebėta, kad
komunistinėse šalyse biurokratija visiškai nutolsta nuo visuomenės, tampa jai
nebeatskaitominga. Ji tampa nebeatsakaitominga ir renkamiems valdžios
organams. Pareigūnų priklausomybės nuo visuomenės mažėjimo padarinys
yra tas, kad vadovavimas virsta komandavimu. Biurokratai ima nesilaikyti
bendrų ir visiems vienodų elgesio, moralės ir teisės normų. Tą sau ir kitiems
skirtingą matą per “išimties tvarką” valdininkija legalizuoja, įteisina ir pamažu
sukuria ištisą savo išskirtinumo arba privilegijų sistemą. Juo labiau valdininkai
nutolę nuo visuomenės, tuo daugiau jie gali sau leisti. Norint efektyviai valdyti
reikia kompetencijos, profesionalumo. O juo valdininkų kompetencija
menkesnė, tuo daugiau jų reikia. Tokia sistema gavo administracinės –
komandinės sistemos pavadinimą.
LITERATŪRA:
Neįmanoma išsiversti, nesusipažinus su pačiu A. Downs. Inside
bureaucracy. Boston. 1967. A. Downso suformuluoti biurokratinės elgsenos
________________________________________
Page 55
55
dėsniai pateikiami W. Parsons Viešoji politika. V. 2001. P. 283. Bet čia kažkur
“pabėgo” 13-asis Pažangos per ekspansiją dėsnis. Vertas dėmesio kruopščiai
atrinktų tekstų rinkinys: F. E. Rourke (ed.) Bureaucratic power in national
policy making. Boston and Toronto, 1986. Prancūzų tyrinėtojo M. Crozier
darbas, kurį galima susirasti išleistą įvairiomis kalbomis, yra kartais gal
pernelyg aukštai vertinamas, kur kas vertingesnis yra M. Lipsky. Street-level
bureaucracy. New York. 1980. Siekiant geriau suprasti sovietinės biurokratijos
prigimtį verta studijuoti analitiškai brandų V. Andrejausko straipsnį
Socializmas ir biurokratija // Problemos. 1990. T. 44. P. 13 – 19.
8. Organizacijų teorijos
8.1. Organizacijos samprata ir organizacijų rūšys
Organizacijų teorijos vienu iš pradininkų laikomas Česteris Bernardas
(Chester Barnard), kuris buvo Bell telefono kompanijos ilgametis tarnautojas,
dirbo vadybininku. 1938 jis išleido knygą “Vadovų funkcijos” (Functions of the
executive). Čia jis pirmiausia išskyrė formalią ir neformalią organizaciją.
Neformali organizacija, pasak Č. Bernardo, yra tarpasmeniniai kontaktai ir
sąveika, neturint bendrų tikslų. Formalios organizacijos esmė –
bendradarbiavimas siekiant tam tikrų bendrų tikslų. Tačiau, pasak Bernardo,
būtent neformali organizacija sudaro prielaidas formalioms organizacijoms
atsirasti, ir kiekviena formali organizacija remiasi neformaliais ryšiais, be jų ji
būtų neįmanoma. Tą įrodo gerai žinomas dalykas, kad negalima suprasti kaip
veikia organizacija, vien tik perskaičius tos organizacijos nuostatus.
Dabar formalios organizacijos apibrėžiamos pagal požymius:
•Organizacijos yra turintys tikslą, kompleksiniai žmonių kolektyvai.
•Organizacijoms būdingi antriniai ( t. y. neasmeniniai ) ryšiai tarp
žmonių.
•Organizacijų tikslai yra specifiniai ir riboti.
•Organizacijoms būdinga nuolatinė kooperacinė veikla.
________________________________________
Page 56
56
•Organizacijos yra integruotos į platesnę socialinę sistemą.
•Organizacijos teikia aplinkai savo paslaugas.
•Organizacijos priklauso nuo sąveikos su savo aplinka.
Jau iš pat pradžių didelį vaidmenį organizacijų teorijose vaidino
informacijos srautų bendrųjų savybių išskyrimas. Č. Bernardas netgi savo
valdžios sampratą grindė komunikacijos (bendravimo) organizacijos viduje
savybėmis (t. y. valdžia yra ne tiek psichologinis ar socialinis, kiek
bendradarbiavimo organizacijoje, tarpasmeniškai bendraujant, reiškinys), o
juk formalus bendravimas daugiausia ir susideda iš informacijos perdavimo ir
priėmimo. Gana daug domėtasi informacijos iškraipymų priežastimis. Teigta,
kad tą lemia organizacijos dydis (mažesnėse organizacijose iškraipymai yra
mažesni), kad informacijos iškraipymai yra būdingi perdėtos centralizacijos
arba decentralizacijos sąlygomis. Būdingos informacijos iškraipymo priežastys
taip pat yra išankstinės nuostatos ir slaptumas. Gerai žinomi svarbios
informacijos nepaisymo dėl išankstinių nuostatų pavyzdžiai: Stalinas
nereagavo į Japonijoje dirbusio aukštos klasės žvalgo R. Zorgės pranešimus
apie numatomą Vokietijos puolimą 1941 m., Vokietijos užsienio reikalų
ministras Joachimas von Ribentropas nepaisė informacijos apie II fronto
atidarymą, gaunamos per Vokietijos ambasadorių Turkijoje von Papeną, kurio
Ribentropas neapkentė. Buvo išskirtos ir vadinamosios informacijos
funkcinės patologijos:
•Daug surenkamos ir platinamos informacijos turi labai mažai reikšmės
priimant sprendimus.
________________________________________
Page 57
57
•Daug informacijos, kuria yra grindžiamas sprendimas, surenkama jau
po to, kai sprendimas padarytas.
•Daug informacijos, kuri yra sukaupiama, nėra net nagrinėjama
priimant tuos sprendimus, kuriems paruošti jos buvo pageidauta.
•Pirmąkart svarstant sprendimo reikalaujantį klausimą, nepriklausomai
nuo turimos informacijos, jos yra reikalaujama daugiau.
•Nusiskundimai, kad organizacijai trūksta sprendimams priimti
reikalingos informacijos, yra išsakomi ignoruojant turimą informaciją.
•Sprendimų priėmėjams pateiktos informacijos reikšmė yra kur kas
mažiau pastebima negu reikalavimai ją gauti.
Gana prasmingas organizacijų teorijų rėmuose atrodė visoks
organizacijų klasifikavimas, kaip būdas geriau suprasti jų prigimtį. Pavyzdžiui,
viešosios organizacijos gali būti skirstomos į nepriklausomas ir priklausomas.
Nepriklausomos – tos, kurios narius paskyrus, vyriausybė neturi teisės
kontroliuoti jų veiklos. Galima skirstyti į “draugiškas” ir “priešiškas”.
“Draugiškos” – tos, kurių nariai yra tos pačios profesijos asmenys, kaip ir tie,
kurių veiklą organizacija turi prižiūrėti. Tarkime, licenzijavimo tarnybos, nes
jose dirba tie patys profesionalai, kaip ir prašantys licenzijų (Matavimo
prietaisų gamybos įmonė ir Metrologijos inspekcija). Organizacijų teoretikai
išskyrė du pagrindinius organizacijų tipus, dar vadinamus modeliais.
8.2. Uždaros ir atviros organizacijos modeliai
Uždaros organizacijos modelio pagrindiniai bruožai:
1. Būdingi rutiniški uždaviniai, kurie iškyla stabilioje aplinkoje.
2. Organizacijos struktūros pagrindas yra specializavimasis pagal uždavinius.
________________________________________
Page 58
58
3. Svarbiausia – priemonės, t. y. būdai geriau atlikti darbą.
4. Konfliktus sprendžia organizacijos vadovai.
5. Akcentuojama “atsakomybė” (formalios pareigos).
6. Manoma, kad organizacijos narys pirmiausia turi būti lojalus savo padaliniui.
7. Organizacija yra suprantama kaip hierarchinė struktūra, kuri įsivaizduojama kaip
piramidė.
8. Informacija yra visaapimanti tik hierarchijos viršūnėje(tik vyriausiasis vadovas žino
viską).
9. Sąveika tarp organizacijos narių yra vertikali.
10. Sąveika pasižymi klusnumu, komandiniu stiliumi ir aiškiais pavaldumo ryšiais.
11. Asmeninį statusą organizacijoje apsprendžia asmens pareigos ir rangas.
12. Akcentuojamas paklusnumas vadovybei.
Atviros organizacijos modelio pagrindiniai bruožai:
1. Būdingi nerutiniški uždaviniai, kurie iškyla nestabilioje aplinkoje.
2. Manoma, kad prie bendrų uždavinių sprendimo prisideda specializuotas žinojimas.
3. Akcentuojami rezultatai.
4. Konfliktas sprendžiamas sąveikaujant su vadovais.
5. Akcentuojamas dalijimasis atsakomybe.
6. Manoma, kad organizacijos narys turi būti ištikimas organizacijai kaip visumai.
7. Organizacija yra suprantama kaip pasklidos struktūros darinys, įsivaizduojama kaip
ameba.
8. Informacija gali būti išdėstoma bet kuriame organizacijos lygyje (visi kažką žino
apie organizaciją).
9. Sąveika tarp organizacijos narių yra tiek vertikali, tiek horizontali.
10. Sąveikoje dominuoja patarimai, o ne komandos, išlaikomas tam tikras artimumas.
11. Asmeninį statusą apsprendžia asmens profesiniai sugebėjimai ir reputacija.
12. Akcentuojamas pavyzdingas pareigų atlikimas ir užduočių įvykdymas.
8.3. Organizacinė demokratija
________________________________________
Page 59
59
Kai kurie organizacijų teoretikai , pavyzdžiui O. Vaitas (Orion White)
kalbėjo apie vadinamąją “dialektinę organizaciją”. Tokioje organizacijoje esą
darbuotojų santykiai turėtų būti nedviprasmiškai grindžiami ne-dominavimu, t.
y. neleidžiant individams susikurti organizacijoje aukštesnės valdžios pozicijas.
Vadovų postai turėtų būti periodiškai perskirstomi visų darbuotojų sprendimu,
be to, organizacija veiktų taip pasidalijusi funkcijas, kad vienas asmuo būtų
kito vadovu vienoje funkcinėje srityje, bet tuo pačiu metu jo pavaldiniu kitoje
funkcinėje srityje. Visuose organizacijos lygiuose pareigos griežtai apibrėžtos,
bet jos lanksčiai perskirstomos, priklausomai nuo funkcinės būtinybės.
Pagrindinė problema, pasak O. Vaito, kuriant tokį organizacijos tipą atsirastų
dėl jos “brangumo”. Tokioje gana palaidos struktūros ir heterogeniškoje
organizacijoje reiktų efektyvių ir brangiai atsieinančių valdymo priemonių.
Reikėtų nuolatinių socializacijos organizacijoje pastangų, atpratinančių nuo
polinkio į įprastines administracines procedūras. Organizacijų teorijų rėmuose
kalbėta apie organizacinę demokratiją, dominuojant atviram organizacijos
modeliui. Organizacinės demokratijos poreikis motyvuojamas tuo, kad:
•Reikia pasiekti, kad žemesnieji ir vidurinio lygio pareigūnai negalėtų
išvengti asmeninės atsakomybės už sprendimus, tariamai priskirdami ją
savo vadovams.
•Daugelyje kompleksinių organizacijų daug psichinės energijos gali būti
veltui iššvaistoma stengiantis prisiderinti prie “boso” ar nugalint
nesaugumo bei pažeminnimo jausmus, suijusius su hierarchine
struktūra.
________________________________________
Page 60
60
•Organizacinė kultūra gali sustiprinti visuomenės – biurokratų
kontaktus ir taip atgaivinti politinį procesą.
8.4. Organizacinė kultūra
Svarbią vietą organizacijų tyrimuose užėmė ir organizacijų santykio su
tam tikromis kultūrinėmis aplinkomis nustatymas. Vienas reikšmingiausių
darbų šioje srityje yra Gerto Hofstedo (Gert Hofstede) Kultūrų
pasekmės:tarptautiniai su darbu susijusių vertybių skirtumai (1980). Jis skyrė
4 kultūros požymius: valdžios nuotolis, netikrumo vengimas, individualizmas –
kolektyvizmas, vyriškumas – moteriškumas. Valdžios nuotolis yra mastas,
kuriuo visuomenėje pripažįstama, jog valdžia yra paskirstyta nelygiai. “Mažo”
valdžios nuotolio šalys mano, kad nelygybė turi būti kuo labiau sumažinta,
viršininkai turi būti prieinami, visi turi turėti lygias teises, begalių ir galingųjų
santykiai iš esmės pasižymi santykine harmonija. “Didelio” valdžios nuotolio
šalyse tikima, kad visuomenės tvarka negali apsieiti be nelygybės, valdžia turi
būti privilegijuota, tarp galingųjų ir begãlių neišvengiamas konfliktas.
Netikrumo vengimas yra mastas, per kurį kultūroje yra jaučiama
dviprasmiškumo grėsmė. “Silpnai” netikrumo vengiančios šalys labiau priima
netikrumą, pripažįsta nuomonių išsiskyrimą, jų negąsdina socialinės
deviacijos, jos labiau orientuotos į jaunimą. “Stipriai” netikrumo vengiančios
šalys vertina netikrumą kaip nuolatinę grėsmę, labiau vertina sutarimą, o ne
nuomonių išsiskyrimą, deviacijų netoleruoja, nepasitiki jaunimu, siekia
saugumo. Individualizmas – kolektyvizmas yra vertybių skalė, kurios
vienoje pusėje žmonės vertinami kaip savimi besirūpinantys individai, o kitoje
pusėje – savųjų grupė griežtai skiriama nuo svetimųjų, savieji visapusiškai
________________________________________
Page 61
61
rūpinasi saviškiu, už tai laukdami jo lojalumo grupei. Vyriškumas –
moteriškumas taip pat yra vertybių skalė, kurios vienoje pusėje yra
savitaiga, nepriklausomumas, ambicingumas, indiferentiškumas kitiems, o
kitoje pusėje yra gyvenimo kokybė, savitarpio ryšiai, globa ir rūpinimasis
kitais. Prancūzijoje, kuri yra didelio valdžios nuotolio ir stipriai vengiančios
netikrumo kultūros šalis, organizacija įsivaizduojama kaip piramidė. Vokietijoje
organizacija – tai gerai sutepta mašina (formali), o Anglijoje – miestelio turgus
(nei centralizuota, nei formali). Bet ne tik organizacijų aplinkos yra kultūrinės.
Pačios organizacijos gali būti laikomos tam tikromis kultūrinėmis sistemomis.
Yra keletas pagrindinių organizacijų kultūrų tipų, kurie grindžiami galios,
vaidmens, užduoties ir asmenybės principais. Šie principai organizacijas
padaro darniomis gentimis su savo vertybėmis, kalba, mitais ir savais
didvyriais. tokioms kultūroms galima priskirti Dievą globėją, simbolizuojantį
jos vertybes ir struktūras:
1. Galios kultūra: čia sprendimus lemia galia ir įtaka. Dievas – Dzeusas,
valdantis tik pagal savo įgeidžius.
2. Vaidmens kultūra: sprendimus lemia protas ir funkcijos. Tobulai
veikianti biurokratija. Dievas – Apolonas, proto įsikūnijimas.
3. Užduoties kultūra: sau užduotis kelianti ir siekianti jas išspręsti
kultūra. Dievo globėjo neturi.
4. Asmenybės kultūra: tai kultūra, kur individai vyrauja struktūros ir
organizacijos atžvilgiu. Dievas – Dionisas, egocentriško individo dievas.
LITERATŪRA:
Nors reikalaujantis pastangų, bet vaisingas galėtų būti gilinimasis į Ch.
Barnard. The functions of the executive (įvairūs leidimai). Su esminiais
organizacijų teoretikų tekstais galima susipažinti sklaidant W. E. Natemeyer
(ed.) Classics of organizational behaviour. Oak Park. 1978. Apibendrintą
vaizdą pateikia N. Henry. Public administration and public affairs. Englewood
Cliffs. 1989.
________________________________________
Page 62
62

Parašykite komentarą

El. pašto adresas nebus skelbiamas. Būtini laukeliai pažymėti *