Viešojo administravimo sistemos

1. Viešojo administravimo disciplina socialinių mokslų
sistemoje
Terminas viešasis administravimas jau ir lietuvių kalba įsitvirtina kaip
turintis dvi pagrindines reikšmes. Viena – tai veikla, apibrėžiama Lietuvos
valstybės tarnybos įstatyme kaip įstatymų ir kitų teisės aktų reglamentuojama
valstybės ir vietos savivaldos institucijų, kitų įstatymais įgaliotų subjektų
vykdomoji veikla, skirta valstybės ar vietos savivaldos institucijų aktams
įgyvendinti bei numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti. Kita
reikšmė – mokslinis šios veiklos studijavimas, t. y. deskriptyvinis,
normatyvinis ir teoretinis nagrinėjimas. Kartais bandoma viešąjį
administravimą įjungti į vadinamųjų administravimo mokslų tarpą. Tačiau
politinė ir teisinė (viešosios teisės) aplinka yra tokia įtakinga ir taip glaudžiai
susijusi su viešuoju administravimu, kad jis labai ryškiai skiriasi nuo kitų
administravimo rūšių. Rasti daugiau viešojo ir privataus administravimo
panašumų negu skirtumų (išskyrus labai abstraktų lygį) dar nepavyko ir ko
gero nepavyks. Tad viešasis administravimas gali būti laikomas visai
savarankiška disciplina, nors vien tik jos, aišku, nepakanka įgyti teorinį
pasiruošimą valstybės tarnautojo darbui. Lietuvoje formuojasi nuostata viešąjį
administravimą laikyti vienu iš politikos mokslų. Antai Jūratė Novagrockienė jį
vardija kaip vieną iš 4 politikos mokslo šakų – šalia politinės teorijos,
lyginamosios politikos ir tarptautinių santykių. Tiesa, yra ir kitų nuomonių, kad
viešasis administravimas yra vadybos mokslo ir metodų taikymas viešajame
sektoriuje.
________________________________________
Page 5
5
Kažkas yra pasakęs, kad viešasis administravimas – kaip ir bajoriškoji
Lenkija – atviras užpuolimui iš visų pusių. Tai charakterizuoja pakankamai
sudėtingą dabar dažnai atskiru mokslu ir disciplina laikomo viešojo
administravimo padėtį. Galima tiesiog vardinti tuos mokslus, be kurių viešojo
administravimo mokslas būtų neįsivaizduojamas. Pirniausia – politologija ir
vadyba. Bet taip pat reikšmingų idėjų skolintasi ir skolinamasi iš ekonomikos,
sociologijos ir psichologijos. Kai kuriose šalyse viešojo administravimo mokslas
buvo tapatinamas su administracine teise, bet pastaroji dabar laikoma visiškai
atskira teisės disciplina. Pasak prancūzų profesoriaus Rolano Drago, svarbų
pagalbinį vaidmenį studijuojant viešąjį administravimą taip pat atlieka istorija
ir literatūra. H. Balzako romanas “Valdininkai” – tai tikras mokslinis viešojo
administravimo tyrimas romano forma. Čia analizuojama valdymo praktika
(valdininkų tarpusavio santykiai, vadovavimo stilius, intrigos, kilimas karjeros
laiptais, politikos įtaka ir t. t.). Romane kritikuojamos tuo metu egzistavusios
valdymo teorijos ir keliami reformų projektai (Raburdeno planas). Matyt,
galima neabejojant pritarti, kad ir šiomis dienomis publicistika iškelia rimtų
viešojo administravimo problemų.
Kaip savarankiška disciplina viešasis administravimas toliausiai pažengė
JAV. Čia pasirodė pirmieji šios disciplinos vadovėliai – 1926 m. išleistas L.
Vaito (L. White) “Viešasis administravimas”, 1927 m. išėjo F. V. Viloubio (F.
W. Willoughby) “Viešojo administravimo principai”. Abu buvo skirti politikos
mokslo studentams, viešiesiems reikalams neabejingiems piliečiams ir
valstybės tarnautojams. Čikagos universiteto politikos mokslo profesorius L.
Vaitas apibrėžė savo objektą kaip žmonių ir materijos valdymą. Abu vadovėlių
________________________________________
Page 6
6
autoriai nemažai kalbėjo veikiau apie vykdomosios valdžios negu apie
administravimo sistemą griežtąja to žodžio prasme: apie parlamentinę,
teisminę ir visuomeninę kontrolę, viešųjų išlaidų reguliavimą. Tačiau visgi
buvo akcentuojami tie dalykai, kurie gana ilgam laikui tapo vadovėlių šerdimi:
organizavimo metodai, personalo vadyba ir viešųjų išlaidų kontrolės taisyklės.
Taigi tuo metu buvo linkstama traktuoti viešąjį administravimą kaip
efektyviausią prieinamų resursų naudojimą. Tai buvo gana vienpusiškas
požiūris, nes labiau orientavosi į sklandų mašinos funkcionavimą, o ne į jo
rezultatus. Buvo tarsi ir užmiršta, kad svarbiausia ne sklandus vyriausybinių
ofisų darbas, o efektyvus viešųjų resursų paskirstymas tenkinti gyventojų
reikmėms.
Po II pasaulinio karo svarbus pasikeitimas viešojo administravimo
mokslo paradigmoje buvo dėmesio perkėlimas nuo ofisų ir personalo vadybos
prie sprendimų priėmimo. Žinoma, viena vertus, sprendimų priėmimas yra tik
aukščiausios viešojo administravimo grandies funkcija. Bet tam tikra prasme
visas viešasis administravimas yra mokslas apie sprendimus. Nes kiekvienas
bet kurio valstybės tarnautojo veiksmas yra neatskiriamas nuo sprendimo jį
atlikti. Sprendimas – tai ir nutarimas įvykdyti iš aukščiau duotą įsakymą ar
pasiremti savo veikloje taisykle, nepaliekančia pasirinkimo. Žemiausiųjų rangų
valstybės tarnautojai tik tai ir daro. Bet nereikia toli palypėti hierarchijos
laiptais, kad tektų spręsti, kokią taisyklę pasirinkti, kad ji būtų pritaikoma
konkrečiam atvejui. Valstybės tarnautojas negali ir neturi būti visiškai
mašinalus vykdytojas, neturintis savo nuomonės. Žvelgiant iš šios
perspektyvos, visas viešasis administravimas yra ne kas kita kaip sprendimų
________________________________________

7
gaminimo mechanizmas. Per visą XX a. viešojo administravimo mokslas JAV ir
toliau svyravo tarp vadybos ir politologijos, taip pat tarp rafinuotos
matematinės technikos ir daugžodžiavimo bei sveikos nuovokos. Europoje,
ypač britų ir prancūzų akademiniame pasaulyje viešojo administravimo tyrimai
vystėsi ne taip sparčiai, bet neprarandant balanso. Čia nebuvo sukurta
superabstrakčių mokslinių apibendrinimų ar rafinuotų metodų, bet labiau
orientuotasi į nepretenzingą konkretesnių viešojo administravimo uždavinių
svarstymą (valstybės valdymo institucijų veiklos nagrinėjimą). Nors vargu ar
būtų teisinga skirti nacionalines viešojo administravimo teorijas, veikiau tik
tam tikrą į tą patį objektą nukreiptų apmąstymų stilių. Jis ir šiomis dienomis,
veikiant globalinės unifikacijos ir mimetizmo tendencijoms, tebėra gana
ryškus.
Per visą viešojo administravimo disciplinos formavimosi laikotarpį jos
objektas išliko kompleksiškas ir gana pasklidas. Gal tai ir nėra didelis
trūkumas, atsižvelgiant į praktinį – taikomąjį viešojo administravimo poreikį.
Kita vertus, tam tikros problemos pastoviai buvo ir tebėra iš naujo svarstomos
šios disciplinos rėmuose, tarkime, viešojo ir verslo administravimo skirtumai,
politikos ir administravimo sąsajos ir priešinimas, biurokratinės organizacijos
pranašumai ir trūkumai bei galimos šios organizacijos tipo alternatyvos.
Sutarimo ir vieningos nuomonės šiais klausimais nerasim. Bet daryti išvadas
kiekvienas gali pats sau, atsižvelgdamas į nacionalinę ir kitokią specifiką.
Viešojo administravimo teorijų studijavimo uždavinys būtų ne išmokti kokius
nors receptus, kurie tiesiogiai pritaikomi praktikoje, o veikiau įsisavinti tam
tikrus įvairius viešojo administravimo praktikos apmąstymo (refleksijos) būdus
________________________________________
Page 8
8
ir perspektyvas. Toks apmąstymas formuoja protingą, atsakingą ir kritišką
požiūrį į savo profesiją ar veiklos sritį – viešąjį administravimą kaip tarnybą
visuomenei su jos specifiniais reikalavimais.
LITERATŪRA:
Viešojo administravimo paradigmas ir sąsajas su kitais mokslais aiškiai
ir nuosekliai aptaria N. Henry. Public administration and public affairs (įvairūs
leidimai). Skeptišką ir kritišką britišką požiūrį į viešojo administravimo mokslo
uždavinius galime rasti senokai išleistoje, bet tikrai nepasenusioje ir dėmesio
vertoje F. Ridley. The study of government. London, 1975. Prancūzų
mokslininkams būdingu elegantišku ir laisvu stiliumi apibūdintą disciplinos
charakterį galima rasti: Р. Драго Административная наука. Москва, 1982
(tikrai vykusio veikalo vertimas, prieinamas bet kurioje didesnėje Lietuvos
viešojoje bibliotekoje). Įvairias “administravimo” termino reikšmes aptaria A.
Dunsire. Administration: the world and the science. London, 1973.
2. Viešojo administravimo teorijų ištakos
Ne kiekviena valstybės organizacinė veikla gali būti pavadinta
administravimu. Administravimas vyksta tada, jei: 1) valdymo organizavimo
veikla remiasi biurokratine sistema, 2) ta veikla apima plačią visuomeninės
reikšmės klausimų sritį, 3) ji yra reguliuojama bendrųjų ( visuotinių ) teisės
normų. Šie elementai pirmiausia atsirado vadinamose Rytų despotijose.
2.1. Ankstyvosios viešojo administravimo teorijos
Teorijos, t. y. mokymai atsiranda tuo pačiu metu. Pirmasis
reikšmingiausias mokymas apie viešąjį administravimą – Konfucijaus
mokymas, tapęs oficialia centralizuotos senovės Kinijos valstybės doktrina.
Konfucionizmo dvasia išauklėti valstybės tarnautojai senovės Kinijoje sudarė
________________________________________
Page 9
9
vadinamąjį šenši sluoksnį. Priimant į valstybės tarnybą pradėti rengti
konkursiniai egzaminai. Kiekvienais metais pretendentai suvažiuodavo į
apskrities centrus. Specialiai įrengtame statinyje ir griežtai kontroliuojami,
išskirstyti pavieniui kiekvienas iš egzaminuojamųjų be knygų ar kokių kitų
parankinių priemonių turėjo per 2 – 3 paras iš atminties parašyti nedidelę
poemą, rašinį, susietą su kokiu nors įvykiu senovėje, bei traktatą abstrakčia
tema. Konkursas buvo negailestingas, o kvota maža: laipsnį gaudavo 2 – 3
proc., rečiau – 5 proc. egzaminuojamųjų. Laipsnių iš viso buvo 3.
Pretenduojantys į trečią laipsnį būdavo egzaminuojami stebint pačiam
imperatoriui. Pagal Konfucijaus mokymą, valdantysis elitas turi ne tik palaikyti
nuolatinius ryšius su liaudimi, o ir elgtis taip, kad liaudis patikėtų valdančiųjų
politikos moralumu. Siekdami užsitarnauti šį pasitikėjimą valdantieji turi nuolat
tobulėti, šalinti savo trūkumus, taisyti padarytas klaidas. Jeigu jie gerbs
ritualus, bus klaidų taisymo pavyzdžiu, nepiktnaudžiaus gėrybėmis, tai
tiesiogiai veiks pavaldinius, kurie laikysis dorovingų nuostatų ir kartu tobulės.
Jeigu valstybėje įsivyraus chaosas, smurtas, tai visuomet bus susiję su
neteisingu viršūnių elgesiu. Valdyti – reiškia teisingai elgtis. Jeigu jūs stovėsite
priešakyje, ar kas beišdrįs elgtis kitaip? Konfucijus yra pasakęs: (…) kai
įstatymais siekiama paklusnumo, o bausmėmis – tvarkos, tada žmonės,
mėgindami išvengti įstatymų ir bausmių, praranda bet kokį sąžinės jautrumą.
Ir atvirkščiai – kai valdoma pagal dorovines nuostatas, kai tvarka pasiekiama
laikantis ritualų ir teisingų elgesio normų, tada žmonės ne tik nepraranda
sąžinės, bet darosi paklusnūs iš įsitikinimo.
________________________________________
Page 10
10
Europoje profesionalių valstybės tarnautojų sluoksnis ėmė formuotis
atsirandant absoliutinei monarchijai. Tam tikros išimtys, tiesa, buvo ir
anksčiau. Tai – Bizantijos imperija ir Sicilijos karalystė. Pastarosios valdovas
Fridrychas II Štaufas (1220 – 1250), sakoma, šimtmečiais pralenkė kitas šalis
kurdamas biurokratinę administraciją, nes norėjo paversti Siciliją kitų valdovų
pavydo objektu ir pavyzdžiu kitoms karalystėms. Tačiau šis bandymas dar
buvo pernelyg ankstyvas Europai. XVIII a. imta reikalauti, kad valdininkai
negautų jokių pajamų, išskyrus valstybės mokamą piniginį atlygį. T.y., pradėta
kovoti su tuo reiškiniu, kuris dabar vadinamas korupcija. Nors pareigų
pardavinėjimas išliko dar ilgą laiką. Pavyzdžiui, Anglijoje karininkų pareigos
(laipsniai) buvo perkamos – parduodamos iki 1871 m. Vienas išskirtinių XVII ir
XVIII amžiaus administracijos bruožų buvo kolegialumas. Manyta, kad
kolegialus valdymas, kada kolegijos nariai abipusiškai vienas kitą kontroliuoja,
apsunkina administracijos korupciją ir neleidžia jai nusižengti teisės normoms
ar politinės valdžios direktyvoms. Valdymo tobulinimas pirmiausia išryškėjo
Prūsijoje. Prūsijos valdovai, siekdami palaužti žemvaldžių ir biurgerių galią,
subūrė profesionalių valstybės tarnautojų korpusą. Bet ir Prancūzijoje
valstybės tarnautojų būrys jau buvo didelis. Ima klostytis skirtingas valstybės
tarnybos supratimas. Prūsijoje susiklostė samprata, kad valstybės tarnautojo
statusas išlaikomas visą gyvenimą. Atlyginimas čia buvo mokamas net ir
nustojus eiti pareigas. T. y. atlyginimas buvo traktuojamas ne tik kaip
atlyginimas už darbą, bet ir kaip apdovanojimas už pasirengimą tarnauti
valstybei. Teisė į atlyginimą buvo prarandama tik tada, jeigu valstybės
tarnautojas padarydavo nusikaltimą, kuris buvo išnagrinėtas teismo ar
________________________________________
Page 11
11
specialios disciplinarinės komisijos. Prancūzijoje, skirtingai nuo Prūsijos,
pasikeitus vyriausybei buvo galima pakeisti neribotą skaičių valstybės
tarnautojų. JAV apskritai ilgą laiką nebuvo atskiro valstybės tarnautojų
sluoksnio. 1829 m. prezidentas Endriu Džeksonas (Andrew Jackson) įvedė
vadinamąją “grobio sistemą” (spoils system). Džeksonas laikėsi nuomonės,
kad valdininkų uždaviniai yra paprasti ir nekomplikuoti, juos gali atlikti bet
kuris inteligentiškas žmogus. Todėl ir visos valstybinės pareigos turi atitekti
rinkimus laimėjusiai jėgai. Prezidentas teigė: niekas nėra sukurtas tarnybai,
kaip ir tarnyba nėra sukurta kam nors. Taip buvo iki 1883 m. “Pendletono
įstatymo”, priimto po to, kai prezidentas Garfeldas buvo nužudytas
nepatenkinto postų ieškotojo.
2.2. Modernaus viešojo administravimo mokslo pradžia
Prūsijoje atsirado tai, ką galėtume laikyti šiuolaikinio viešojo
administravimo mokslo pirmtakais. Tuo metu tai buvo vadinamieji
kameralistikos ir policijos mokslai.Pirmoji kameralinių mokslų katedra
įkurta XVIII a. prad. Halės ir Frankfurto prie Oderio universitetuose. XVIII a.
viduryje praktiškai buvo neįmanoma gauti aukštesnio posto Prūsijos
valstybinėje tarnyboje, nebaigus kameralinių ir policijos mokslų. Prūsijos
pavyzdžiu pasekė ir kitos šalys. Kameralistika buvo mokslas , kaip geriau
aprūpinti valstybės iždą – kamerą. Viena iš kameralistų siūlomų priemonių
buvo tam tikras valstybės ūkio organizavimas. Kameraliniai mokslai buvo ne
tik finansų, bet ir ekonomikos mokslų prototipas. “Policija” XVIII a. buvo
“administracijos” sinonimas, bet daug dažniau naudojamas. “Policininkai”
tvirtino, kad pagrindinis valstybės egzistavimo tikslas – laimės užtikrinimas
________________________________________
Page 12
12
(eudemonizmas). Valstybė neturi tenkintis vien tvarkos ir viešojo saugumo
užtikrinimu. Ji taip pat turi imtis reglamentacijos, t. y. leisti teisės aktus,
suvaržančius ir nukreipiančius piliečių elgseną. Be to, valstybė turi vystyti
žemdirbystę, pramonę ir amatus, švietimą, sveikatos apsaugą ir pan. Policijos
mokslo ašis – teiginys, kad valdovas turi teisę reguliuoti visus visuomeninę
reikšmę turinčius reikalus – policijos teisė. Beje, pats žodis “policija” kilo nuo
graikų kalbos žodžio”politėja”, reiškiančio visuomeninę – politinę santvarką
(Aristotelis politėja, be to, dar vadino ir tobuliausią politinės santvarkos
formą). “Policininkai” nepripažino žmogaus ir piliečio teisių, t. y. sferos, kur
valstybė neturi teisės kištis. Jų idealas – tai policinės valstybės stiprinimas.
Šioji veiktų žmonių labui, bet be pačių žmonių pritarimo. Žymiausi iš “policijos
mokslo” atstovų buvo Getingeno universiteto prof. Johanas fon Justis (Johan
von Justi) ir Vienos universiteto prof. Jozefas fon Zonenfelsas (Jozef von
Sonnenfels). Prancūzijoje “policininkai” daugiau dėmesio skyrė ne ateities
programų sudarymui, o normatyvinių aktų ir administracinės realybės
aprašymui. Tokią kryptį prancūzų “policijos mokslui” davė jo pradininkas
Paryžiaus policijos šefo pavaduotojas Nikolia Delamaras (Nicole Delamare),
kuris dar XVIII a. prad. išleido “Traktatą apie policiją”. Kameralistų ir
“policininkų” mokymui nepritarė fiziokratai. Jie pasisakė už valstybės
ekonominės veiklos mažinimą. Fiziokratai be kita ko iškėlė teise grindžiamo
(legalaus) despotizmo idėją. Monarchas turi paklusti įstatymams, kol jų pats
nepakeitė. Fiziokratų kritika davė pradžią teisinės valstybės koncepcijoms.
Skirtingai nuo “policijos mokslo”, čia buvo remiamasi žmogaus ir piliečio
teisėmis. 1832 – 1834 m. Tübingeno ir Heidelbergo universitetų profesorius
________________________________________
Page 13
13
Robertas fon Molas (Robertas von Mohl) išleido darbą “Policijos mokslas pagal
teisinės valstybės principus”. Būtent jis įvedė į platesnę apyvartą “teisinės
valstybės” aąvoką. Tačiau vienas žymiausių viešojo administravimo teoretikų
XIX a. buvo danų kilmės Austrijos pilietis Lorencas fon Šteinas (Lorenz von
Stein), dirbęs Vienos universiteto profesoriumi. Jis atskyrė visuomenės ir
valstybės sąvokas. Neabejotina, pasak L. fon Šteino, kad valstybė negali nei
sukurti visuomenės, nei jėga pakeisti jau sukurtą joje tvarką. Visuomenės
tvarka susikuria pati savaime, kaip ir ekonominė tvarka. Ekonominiai ir
visuomeniniai reiškiniai egzistuoja pagal savus dėsnius. Noras tiesiogiai keisti
socialinę santvarką yra toks pat neprotingas, kaip ir noras įstatymu nustatinėti
kainas. Valstybė neturi ir negali kištis į visuomenės klasių kaitą, bet ji turi
sudaryti sąlygas pakilti iš žemesnės socialinės klasės į aukštesnę. Taigi L. von
Šteinas tvirtino, kad valstybė turi būti ne tik teisinė, o ir socialinė, vienas iš
svarbiausių valstybės įsipareigojimų turėtų būti ekonominės ir socialinės
pažangos sąlygų sukūrimas. Valstybė, kaip visų interesų harmonijos sergėtoja,
turi dirbti šios harmonijos labui, kitaip ji žus. Nes kada valstybė nepajėgia
įvykdyti savo aukščiausios socialinės funkcijos, kuri susideda ne iš vieno
intereso pajungimo kitam, o iš interesų harmonizavimo, tada jos vietą užima
elementari fizinių jėgų valdžia, pilietinis karas sunaikina visuotinę gerovę, o
kartu ir pačią valstybę. L. fon Šteinas kalbėjo apie sudėtingą visuomeninio
valdymo sistemą, kuri apima tokias sritis:
visuomeninės laisvės sritis, t. y. juridinių kliūčių laisvai individo veiklai
šalinimas,
________________________________________
Page 14
14
visuomeninės paramos sritis, kur individui yra laiduojamos fizinės
asmens nepriklausomybės sąlygos,
visuomeninio vystymosi sritis, kur sudaromos perėjimo į
aukštesniąsias klases sąlygos.
Visuomenine laisve turi rūpintis įstatymų leidžiamoji valdžia ir vyriausybė,
visuomenine parama – savivaldybės, o visuomeniniu vystymusi – piliečių
sąjungos (asociacijos). Dabar gal toks funkcijų paskirstymas, kas kuo turi
rūpintis, atrodo keistokas, bet pačios funkcijos iš tikrųjų yra išlikusios tokios
pat. Teisinės valstybės koncepcijos paskatino administracinės teisės mokslo
vystymąsi. Jį taip pat skatino ir administracinės teisės praktikos raida.
Administracijos veiksmus Anglijoje, taip pat ir Skandinavijos šalyse, buvo
galima apskųsti bendruosiuose teismuose. Tokia tvarka dar gavo “justicinės
valstybės” pavadinimą. tačiau tokia praktika greitai tapo nebeaktuali, prie ko
nemažai prisidėjo Belgija. Įvedus ten anglosaksišką tvarką paaiškėjo, kad
Belgijos bendrieji teismai labai nenoriai pripažindavo administracijos veiksmus
neteisėtais. Todėl imta kurti specialius nepriklausomus teismus –
“administracinius teismus”. Jie atsirado Prūsijoje, Austrijoje, Prancūzijoje.
Daugiausia jie, beje, nagrinėjo nuosavybės ginčus tarp piliečių ir valstybės.
Viešajam administravimui administracinės teisės mokslo sustiprėjimas, ypač
Vokietijoje, buvo iš dalies ir žalingas. Atsirado įsitikinimas, kad
administravimas susideda iš priimtų teisės aktų įgyvendinimo, jų pagrindu
priimant administracinius sprendimus. Belieka remtis teisės normomis ir jokių
papildomų problemų neturėtų kilti. Kaip matome, viešojo administravimo
________________________________________
Page 15
15
teorijos šaknys buvo gilios jau iki , sakytume, pozityvistinio viešojo
administravimo mokslo pradžios.
2.3. V. Vilsonas (W. Wilson) ir politikos – administravimo
dichotomija
Tokio mokslo pradininku laikomas JAV prezidentas Vudrou Vilsonas
(Woodrow Wilson), nors būtų neteisinga sieti apskritai viešojo
administravimo mokslo pradžią vien tik su juo, ką neretai daro amerikiečių
autoriai. 1887 m. V. Vilsonas žurnale “Political science quarterly” paskelbė
straipsnį
“Administravimo studijavimas”, kuriame akcentavo, kad
administravimas nėra grynų mėgėjų darbas, jo reikia mokytis. Administravimo
mokslo tikslas būtų atrasti, ką vyriausybė gali sėkmingai padaryti su didžiausiu
įmanomu efektyvumu ir mažiausiomis tiek pinigų, tiek energijos sąnaudomis.
Studijuojant vien tik politiką, ruošiant politologus, ruošiami valstybės kritikai,
bet neruošiami jos tarnai. Tai galbūt išsilavinimas, kuris gali paruošti įstatymų
leidėjus, bet ne valstybės tarnautojus. Nors administravimas yra vykdomoji
valdžia ir kaip tokia labiausiai matoma, bet jos tyrimams skiriama per mažai
dėmesio. Reikia atkreipti dėmesį, kad šis straipsnis JAV pasirodė praėjus tik 4
metams po valstybės tarnybos reformos (Pendletono įstatymo priėmimo, kuris
atvėrė kelią susidaryti profesionalių valstybės tarnautojų sluoksniui JAV.).
Vėliau V. Vilsonas, beje, tapo Nacionalinės valstybės tarnybos reformos
sąjungos prezidentu. V. Vilsonas taip pat teigė, kad viešasis administravimas
yra visiškai skirtinga nuo politikos, visai savarankiška veiklos sritis. Ji veikiau
panaši į verslą nei į politiką. Čia nėra tos kovos ir skubėjimo, kurį pastebime
politikoje. Dar galima sakyti, kad vyriausybinės veiklos platusis planas nėra
________________________________________
Page 16
16
administravimas, bet detalus to plano įgyvendinimas jau priskirtinas
administravimui. Tai nėra skirtumas tarp Valios ir Darbų, nes administratorius
negali ir neturi būti tik pasyvus instrumentas. Jis turi savo valią,
pasirinkdamas savo darbo įgyvendinimo priemones. Bet tai yra skirtumas tarp
bendrųjų (generalinių) planų ir specialiųjų priemonių. Šie svarstymai pagrindė
vadinamąją politikos ir administravimo dichotomiją, kaip manyta, būtiną ir
visuotinį, t. y. dėsningą reiškinį. Pasak V. Vilsono, administravimas yra
ganėtinai panašus tiek demokratinėse, tiek ir monarchinėse valstybėse, todėl
reikia mokytis lyginamuoju metodu studijuojant svetimų valstybių
administravimo patirtį. Kaip vaizdžiai teigė V. Vilsonas, peilio galandimo
technikos juk galima mokytis ir iš žmogžudžio. Tad ir iš despotiškos
santvarkos galima išmokti vertingų administravimo pamokų. Tiesa,
vėlesniuose savo darbuose, pavyzdžiui, “Valstybė. Istorinės ir praktinės
politikos elementai. Institucijų istorijos ir administravimo eskizai” (1889) V.
Vilsonas atkreipė dėmesį į tai, kad konkrečios valstybių valdymo formos yra
gerokai sąlygotos kultūrinių tradicijų. Tad kopijuoti svetimų valstybių valdymo
patirtį yra neefektyvu ir beveik neįmanoma. Baimintis dėl biurokratijos
sluoksnio susidarymo ruošiant profesionalius valstybės tarnautojus, pasak V.
Vilsono, nereikėtų, nes biurokratija esą egzistuoja tik ten, kur visa valstybės
tarnyba yra atitraukta nuo bendrojo tautos politinio gyvenimo. Taip neatsitiks,
jei valstybės tarnautojai bus atsakingi už valstybininkų, savo ruožtu tiesiogiai
ir neišvengiamai priklausomų nuo viešosios nuomonės, nustatytą politiką.
Politikos – administravimo dichotomijos sampratą gilino kiti V. Vilsono
pasekėjai, tokie, kaip vienas iš JAV politologų asociacijos kūrėjų ir pirmasis jos
________________________________________
Page 17
17
prezidentas Frenkas Gudnou (Frank Goodnow). Jis teigė, kad politikos ir
administravimo atskyrimas gali remtis tikslų ir priemonių atskyrimu.
Administravimas yra neutralus vertybių atžvilgiu ir jo pagrindinis rūpestis yra
efektyvus įgyvendinimas tų vertybių, kurių siekti apsisprendė politikai. Pasak
F. Gudnou, visose vyriausybinėse sistemose egzistuoja dvi bazinės funkcijos –
tai valstybės valios išreiškimas ir tos valios vykdymas. Valstybės valią išreiškia
politikai, o jos įgyvendinimas yra valstybės tarnautojų darbas. Valstybės valios
išreiškimas yra politika, o valstybės valios vykdymas – administravimas.
LITERATŪRA:
Rekomenduotina pastudijuoti L. fon Šteino darbus, vienas jų yra prieinamas iš
vertimo į rusų kalbą: Л. Штейн. Учение об управлении. Спб., 1874. Ypač
kruopščiai nagrinėtinas W. Wilson. The study of administration // Shafritz J.
M., Hyde A. C. (eds.) Classics of public administration. Pasific Grove, 1987. P.
10 – 25. Skaitantiems lenkų kalba galima rekomenduoti vertingą ir sistemišką
darbą: H. Izdebski. Historia administracji. Warszawa, 1996.
3. Administravimo principų teorijos
Politologija tradiciškai yra laikoma motinine viešojo administravimo
disciplina. Tačiau gana didelės įtakos viešojo administravimo teorijos
formavimuisi turėjo ir vadybos koncepcijos. Būtent jų įtakos dėka gimė
vadinamoji administravimo principų teorija.
________________________________________
Page 18
18
3.1. Efektyvaus valdymo principai
Ji ypač suklestėjo JAV prezidento Franklino Delano Ruzvelto laikais.
FDR ( prezidento Ruzvelto akronimas ) 1933 m. pradėjo įgyvendinti
vadinamąją “naujojo kurso” (new deal) politiką. Ji reiškė gana didelį valstybės
kišimąsi, ypač mažinant nedarbą. FDR patarėjais tapo Lyndelis Arvikas
(Lyndall Urwick) ir Liuteris Galikas (Luther Gulick), 1937 m. redagavę
garsų straipsnių rinkinį “Esė apie administravimo mokslą” (Papers on the
science of administration). Pirmiausia reiktų trumpai pažymėti, kas gi buvo
tada laikoma principais. Principai viešajame administravime buvo suprantami
kaip tam tikros taisyklės, kurių laikantis valdymas yra efektyvus. Buvo
tvirtinama, kad egzistuoja universalūs, t. y. visais atvejais tinkantys
administravimo principai, savotiški dėsniai. L. Galikas savo esė “Pastabos apie
organizacijos teoriją”, paskelbtame jau minėtame straipsnių rinkinyje,
suformulavo tiek administravimo proceso grandžių, tiek ir organizacijų kūrimo
bei veiklos kriterijų principus. Administravimo proceso grandis L. Galikas
įvardino anglišku akronimu POSDCORB. Išvertus į lietuvių kalbą, atitikmuo
galėtų būti POKVKAB. Ši santrumpa užšifruoja 7 grandis:
1. Planavimas (Planning) – tikslų ir uždavinių numatymas, jų
tarpusavio sąsajų nustatymas, t. y. veiksmų programos sudarymas.
2. Organizavimas (Organizing) – formalios valdymo strutūros
nustatymas, darbo padalijimas.
3. Kadrų komplektavimas (Staffing) – personalo mokymas ir
lavinimas bei palankių darbo sąlygų sudarymas.
________________________________________
Page 19
19
4. Vadovavimas (Directing) – nuolatinis sprendimų priėmimas ir jų
pateikimas įsakymų, instrukcijų ir pan. forma.
5. Koordinavimas (Coordinating) – darbuotojų veiksmų ir atliekamų
darbų derinimas.
6. Atsiskaitymas (Reporting) – atsakingų už tam tikrą uždavinį
informavimas apie atliekamus darbus.
7. Biudžeto tvarkymas. (Budgeting) – fiskalinis planavimas,
atsiskaitymas ir kontrolė.
L. Galikas tvirtino: kadangi šie septyni elementai gali būti laikomi
pagrindiniais dalykais, už kuriuos yra atsakingas organizacijos vyriausiasis
vadovas, tai jie gali pasireikšti kaip atskiri organizacijos padaliniai.
Kuriant organizaciją svarbu suformuoti optimalią jos sandarą (
padalinius ). Organizacijos padalinių formavimo kriterijai galėtų būti ir šie:
1. Pagrindinis tikslas – padaliniai kuriami pagal atskirus tikslus.
2. Procesai – padaliniuose vykdomi vienodo pobūdžio darbai,
pavyzdžiui, inžineriniai, teisiniai ar medicininiai. T. y. specializuojamasi pagal
atliekamus darbus.
3. Klientai – padalinys kuriamas dirbti su tam tikrais klientais.
4. Arealas – padalinys kuriamas tam tikrai geografinei vietovei.
Organizacijos struktūros principus 1939 m. suformulavo buvęs
kompanijos “General Motors” vadovas Dž. Munis (James Mooney) ir Alanas
Reilis (Alan C. Reiley):
1. Administravimo vienovės principas – nė vienas iš organizacijos narių
negali atsakyti daugiau kaip vienam vadovui.
________________________________________
Page 20
20
2. Skaliarinis principas – vertikalus organizacijos lygių suskirstymas, t.
y. vertikalus darbo pasidalijimas, nustatant hierarchinio pavaldumo struktūrą.
3. Funkcinis principas – horizontalus darbo pasidalijimas, sugrupuojant
įvairias organizacijos funkcijas.
4. Santykių tarp linijinių (line) ir funkcinių (staff) pareigybių principas –
linijinės pareigybės atspindi tiesioginę pavaldumo tvarką, o funkcinės,
pavyzdžiui, personalo arba finansų, turi būti prieinamos vyriausiajam vadovui
prireikus konsultacijos, tačiau negali turėti jokios valdžios linijinėms
pareigybėms. Bet kiekvienoje organizacijoje yra tiek linijinės, tiek funkcinės
pareigybės. Laikantis šių principų sutvarkyta organizacijos struktūra prisidės
prie organizacijos valdymo efektyvumo.
L. Galikas taip pat kalbėjo apie kontrolės apimties principą, kurį
minėtame L. Arviko ir L. Galiko redaguotame straipsnių rinkinyje specialiai
aptarė lietuvių mokslininkas Vytautas Graičiūnas. Nors jis vėliau beveik
nieko neparašė, šis trumputis straipsnis atnešė V. Graičiūnui pasaulinę šlovę.
V. Graičiūnas, beje, pasiūlė ir lietuvišką terminą “vadyba”, kaip
“menedžmento” atitikmenį. Kontrolės apimties principo esmė yra ta, kad
vadovas gali efektyviai tiesiogiai vadovauti tik ribotam pavaldinių skaičiui,
optimaliai – 6 pavaldiniams. V. Graičiūnas tai pagrindė išskirdamas
tiesioginius, kryžminius, grupinius ryšius tarp vadovo ir jo pavaldinių bei
pateikdamas ryšių augimo, priklausomai nuo pavaldinių skaičiaus, matematinę
formulę. Pasak V. Graičiūno, beveik kiekvienu atveju vadovas savo
atsakomybės naštą matuoja skaičiumi vertikalių pavienių ryšių tarp jo ir tų,
kuriems vadovauja. Tačiau be tų dar yra vertikalūs grupiniai ir horizontalūs
________________________________________
Page 21
21
ryšiai. Tarkime, jeigu Tomas vadovauja dveim asmenims – Dikui ir Hariui, tai
jis gali su jais kalbėtis atskirai po vieną arba su abiem kartu. Diko elgesys,
dalyvaujant Hariui, arba Hario elgesys, dalyvaujant Dikui, skirsis nuo to
elgesio, kai jie susitinka su Tomu po vieną. Ką Dikas galvoja apie Harį ir ką
Haris galvoja apie Diką, yra du horizontalūs ryšiai. Šiuos ryšius Tomas privalo
turėti galvoje, pavesdamas jiems kokį nors darbą, kurį jie privalo atlikti
bendradarbiaudami nesant Tomui. Šių ryšių, kitaip negu vertikalių, buvimas
nėra visada akivaizdus. Taigi Tomo dėmesys turi aprėpti nuo keturių iki šešių
ryšių. Ryšių kiekį galima apskaičiuoti pagal formulę: K═n(2
n-1
+(n-1)), kur n
yra pavaldinių skaičius. Turint 4 pavaldinius, teoriškai per dieną galima
sulaukti 44 apeliacijų į vadovą neaiškiais klausimais. Ryšių skaičiaus augimą
iliustruoja tokia lentelė:
Pavaldinių skaičius
Ryšių skaičius
4
44
5
100
8
1080
15
245 970
Kontrolės apimties principą patvirtina kariuomenės organizavimo
praktika. Senovės Romos kariuomenė buvo vienalytė ir grindžiama skirstymo
pagal skaičių 6 taisykle: 6 manipulos sudarydavo centuriją, 6 centurijos –
kohortą, 6 kohortos – legioną. Napoleonas armijoje panaudojo 3 taisyklę: 3
grandys – kuopa, 3 kuopos – batalionas, 3 batalionai – pulkas.
Administravimo principų teorijos – gana tipiškas pozityvistinės
galvosenos pavyzdys, atspindintis tikėjimą universalių taisyklų, kuriomis
galima remtis valdymo praktikoje, suradimu. Gana greitai paaiškėjo, kad taip
nėra.
________________________________________
Page 22
22
3.2. Administravimo principų kritika
Administravimo principų taikymo visuotinumas po kiek laiko buvo
sukritikuotas. Radikalią kritiką pateikė Herbertas Saimonas (H. Simon), kuris
netgi pavadino administravimo principus “administravimo patarlėmis”.Taip
buvo siekiama parodyti, kad kaip patarlių teisingumas yra tik dalinis, taip yra
ribotas ir principų teisingumas jų pritaikomumo požiūriu. Be to, kaip žinia,
viena patarlė prieštarauja kitai, kas būdinga ir administravimo principams.
Kitaip tariant, jie nėra pakankamai preciziški, kad būtų galima jais (tiksliau,
kiekvienu iš jų atskirai) remtis nedvejojant. Tarkim, pasak H. Saimono,
sakoma, kad horizontalus arba funkcinis darbo pasidalijimas didina
efektyvumą. Bet galima parodyti, kad ne bet koks (net menkiausias) funkcinis
darbo pasidalijimas didina efektyvumą. Komandos vienovės principas, tarkim,
reiškia, kad pavaldinys negali turėti daugiau kaip vieno vadovo. Bet šis
principas prieštarauja funkciniam darbo pasidalijimo principui, kadangi,
pavyzdžiui, jei švietimo skyriaus buhalteris bus pavaldus švietimo skyriaus
vadovui, finansų skyriaus vadovas negalės tiesiogiai duoti šiam buhalteriui
nurodymų, susijusių su techniniu jo darbo aspektu tvarkant sąskaitas.
Panašiai savivaldybės autotransporto padalinio vadovas negalės išleisti
tiesioginių įsakymų priešgaisrinės apsaugos tarnybos vairuotojams dėl mašinų
priežiūros. T. y. principas sunkiai pritaikomas ten, kur priimant sprendimą
reikia išmanyti daugiau nei vieną specializuotą sritį. Konkrečiai priimant
sprendimą reikia pasverti vieno ar kito principo taikymo reliatyvius
pranašumus, bet atskirai paimtas nė vienas iš principų pats vienas negali
padėti išspręsti kontraversijos. Pasak H. Saimono, jeigu linijinis pareigūnas
________________________________________
Page 23
23
pripažįsta finansų tarnybos potvarkius, argi tai nereiškia pavaldumo tam
tikrais klausimais finansų tarnybai. Principas bus išlaikytas, jei pripažinsime,
jog individas gali gauti nurodymus iš kelių vadovų, bet konflikto atveju turi
būti vienas, kuriam jis turi paklusti arba, jeigu individas gauna nesuderinamus
nurodymus, jis turi vykdyti paskutinį gautąjį, perspėdamas apie kontraversiją
kitą vadovą. Kontrolės apimties principas prieštarauja tam, kad siekiant
administravimo efektyvumo reikia išlaikyti kiek galima mažiau vertikalių
organizacijos lygių, kad prieš pradedant įgyvendinti tam tikras reikalas nebūtų
svarstomas eile lygių iš naujo. Tą galima įgyvendinti tik priskiriant vienam
vadovui daugiau nei 6 pavaldinius. Skrupulingas kontrolės apimties principo
laikymasis gali tik didinti biurokratiškumą. Būtina pastebėti, kad ir pats L.
Galikas sakė, jog rigidiškas prisirišimas prie įsakymo vienovės principo gali
vesti prie absurdiškumų. Anksčiau minėti organizacijos padalinių formavimo
kriterijai, pasak H. Saimono, prieštarauja vienas kitam. Netgi jeigu imtume
tokius iš minėtų kriterijų, kaip tikslas ir procesas, tai tą pačią veiklą galima
aprašyti abiem terminais. Netgi organizacijos kūrimas, remiantis tam tikros
rūšies klientais ar teritorija, gali būti suvoktas ir kaip jos kūrimas tam tikru
tikslu, t. y. gali būti interpretuotas naudojant tikslo sąvoką. Visa ši kritika
nepaneigė administravimo principų, tik parodė, kad jų negalima pritaikyti
automatiškai, neanalizuojant konkrečios situacijos. Administravimo principai –
tai ne dėsniai, o veikiau tik rekomendacijos siekiant efktyvesnio valdymo
organizavimo. Galima sakyti, kad, pavyzdžiui, egzistuoja ir “parašiuto
principas”: parašiutas veikia tik išskleistas. Eilė kitų teorijų ir ėmė orientuotis į
________________________________________
Page 24
24
administracinių situacijų analizę, turinčią parodyti, kaip tam tikromis sąlygomis
pasiekiamas efektyvus valdymas.
Pagrindinis administravimo principų teorijų trūkumas tikriausiai būtų
tas, kad jos traktavo viešąjį administravimą pernelyg statiškai ir abstrakčiai,
akcentuodamos grynai protu sukonstruotų maksimų reikšmę ir vertę. Kalbant
apie administravimo principų universalumą ir objektyvumą visai nebuvo
remiamasi konkrečiais stebėjimais. Jų reikšmę ėmė pabrėžti kiti tyrinėtojai.
LITERATŪRA:
Pirmiausia reiktų nuodugniai išstudijuoti L. Gulick. Notes on the theory
of organization // Shafritz J. M., Hyde A. C. (eds.) Classics of public
administration. Pasific Grove, 1987. P. 79 – 89. Gana neblogai administravimo
principai aptariami: R. Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. V. 2001. V.
Graičiūno darbą apie kontrolės apimtį rasime rinkinyje: Vadyba Lietuvoje 1918
– 1940 metais. V. 1991.
4. Racionalių sprendimų teorija
4.1. Sprendimo sąvoka
Visų pirma reiktų apibrėžti sprendimo sąvoką. Instinktyvus aktas ar
neapgalvotas, impulsyvus veiksmas nėra sprendimas. Sprendimais nelaikomi
tokie valingi veiksmai, kurie yra tik stipraus polinkio išraiška ir kurie prieš tai
nebuvo apmąstyti, t. y. pykčio ir kitų emocijų sukelti veiksmai ir pan.
Sprendimas yra apgalvotas pasirinkimas, orientuotas į vieną ar kelius tikslus.
Sprendimas taip pat turi baigtis jo įgyvendinimu, t. y. turi vesti prie veiksmų,
duodančių praktinius rezultatus. Jei politikas kalba apie tai, kad gyvenimo
lygis turi kilti (“nusipelnėme gyventi geriau”), tai yra ne sprendimas, o
ketinimas (ar užkeikimas). Jeigu oficialiame dokumente nurodoma, kad
________________________________________
Page 25
25
pramonės lygis tam tikrame sektoriuje turi išaugti 10 proc., bet krintant
augimo tempams nesiimama jokių priemonių padėčiai ištaisyti, tai jokio
sprendimo iš tikrųjų nėra. Žodžiu, ar iš tikrųjų buvo padarytas koks nors
sprendimas, visada galima spręsti tik iš retrospektyvos. Sprendimai gali būti
klasifikuojami pagal jų svarbą (labai svarbūs, vidutinio svarbumo, nedidelės
svarbos) ir pagal jų priėmimo lygį, t. y. kuriuo lygiu sprendimas buvo ruoštas
ir svarstomas (aukščiausio lygio, vidutinio lygio, žemiausio lygio). Kartais dar
skiriami 4 sprendimų priėmimo lygiai: 1) aukščiausios vadovybės lygis, 2)
viduriniosios vadovaujančios grandies lygis, t. y. skyrių vadovai, departamentų
vadovų pavaduotojai, 3) jaunesniosios vadovaujančios grandies lygis,
anglosaksiškoje literatūroje dar vadinamas žemiausios grandies tarnautojų
vadovų ( first line supervisors ) lygis, 4) vykdytojų lygis.
4.2. Sprendimai ir tikslų – priemonių grandinė
Prie racionalių sprendimų viešajame administravime sampratos
išvystymo daug prisidėjo Herbertas Saimonas (Herbert Simon). Jis apgynė
Čikagos universitete politikos mokslų disertaciją, vėliau rašė darbus,
sintetindamas įvairių mokslų žinias, o 1978 m. gavo Nobelio premiją už
reikšmingą indėlį į ekonomikos mokslus. 1947 m. H. Saimonas išleido knygą
“Administracinė elgsena” ( Administrative behaviour: A study of decision
making processes in administrative organization ). Yra pripažinta, kad ši
knyga padarė tikrą perversmą viešojo administravimo moksle. Visų pirma
todėl, kad H. Saimonas sukritikavo visus tuos teiginius, kurie buvo laikyti
ligtolinio viešojo administravimo mokslo pagrindais. Jo administravimo
principų kritiką jau minėjome. H. Saimonas taip pat paneigė politikos ir
________________________________________
Page 26
26
administravimo dichotomijos absoliutumą. Jo manymu, taip yra nuvertinama
reikšmė tų sprendimų, kurių nereikia išoriškai kontroliuoti, nes jie patys
savaime būna korektiški. T. y. manoma, kad tokie sprendimai remiasi vien tik
faktais. Bet tai netiesa, kadangi iš esmės visi faktiniai sprendimai yra ir
vertybiniai sprendimai. Tarkim karybos vadovėlio teiginys Netikėtumas yra
esminė sėkmingo puolimo sąlyga lengvai gali būti performuluotas taip:
1. Pulk sėkmingai!
2. Puolimas yra sėkmingas, kai jis netikėtas.
Sprendimai visada gali būti vertinami dvejopai. Galima įvertinti jų
teisingumą, atsižvelgiant į jais siekiamą tikslą. Tačiau tikslo pakeitimas keičia
vertinimą. Nes iš tikrųjų įvertinamas yra ne sprendimas savaime, o faktinis
ryšys tarp sprendimo ir juo siekiamo tikslo. Sprendimų priskyrimas įstatymų
leidėjams (politikams) ar administratoriams turėtų priklausyti nuo santykinės
su jais susijusių faktinių ir vertybinių klausimų svarbos. Bet kadangi politikai
daro daug faktinių sprendimų, jie turi gauti reikalingą informaciją, o valstybės
tarnautojai, kurie daro daug vertybinių sprendimų, turi jausti daug didesnę
atsakomybę visuomenės vertybėms negu kad ji apibrėžiama įstatymais.
H. Saimonas teigė, kad administravimas yra tikslų ir priemonių
pasirinkimas. Todėl iš pradžių svarbu apibrėžti tikslo ir priemonės sąvokas. Tą
patį valdymo veiksmą galima pavadinti ir tikslu, ir priemone. Priemonė yra
tam tikras tarpinis tikslas. Todėl, pasak H. Saimono, galima kalbėti apie tikslų
ir priemonių grandines. Tikslų – priemonių grandinės yra numatymų serijos,
kurios jungia vertybę su ja realizuojančia situacija bei su šią situaciją
produkuojančia elgsena. Kada tam tikras valdymo veiksmas vadintinas
________________________________________
Page 27
27
priemone, kada tikslu? Priemonės pobūdį tikslų – priemonių grandinės
elementas turės, jeigu jis bus orientuotas į šia grandine apibrėžiamos
elgsenos tikslą, rodys sąsają su pastaruoju. Tikslo pobūdį toks elementas
turės, jeigu jis rodys elgsenos pasekmes. Elgsenos pasekmės turi būti
laikomos vertybių, susijusių su ta elgsena, rodikliu. Sprendimas arba
pasirinkimas yra procesas, kai kiekvienu laiko momentu pasirenkama tam
tikra elgsenos alternatyva. Tokių pasirinkimų serija, apsprendžianti elgseną
per ilgesnį laiko tarpą, gali būti vadinama strategija. Efektyvumas –
maksimalaus vertybių skaičiaus gavimas ribotomis priemonėmis – turi būti
pagrindinis orientyras priimant administracinius sprendimus.
H. Saimonas teigė, kad efektyviausi būtų objektyvaus racionalumo
sąlygomis primti sprendimai. Objektyviai racionalaus elgesio sąlygos būtų
tokios:
1. Visiškas galimų veikimo alternatyvų ir jų pasekmių bet kurioje
situacijoje išmanymas.
2. Visos reikalingos informacijos prieinamumas.
3. Tokias ankstesnes sąlygas užsitikrinę darbuotojai priima visus
pagrindinius sprendimus ir perduoda juos hierarchinėmis kopėčiomis žemyn
įgyvendinimui.
Bet objektyvus racionalumas yra neįmanomas, kadangi:
1. Toks racionalumas reikalauja visapusiško pasekmių, kylančių iš
kiekvieno pasirinkimo, žinojimo ir numatymo. Tačiau pasekmių žinojimas
bemaž visada yra fragmentiškas.
________________________________________
Page 28
28
2. Kadangi pasekmės yra ateityje, vaizduotė tikrumo stoką turėtų
užpildyti tam tikros vertybės priskyrimu toms pasekmėms. Tačiau vertybės
gali būti numatomos tik netobulai.
3. Toks racionalumas reikalautų pasirinkti iš visų galimų alternatyvų. Iš
tikrųjų į galvą ateina tik kelios iš alternatyvų.
Pavyzdžiui, kad būtų visiškai sėkmingai panaudoti resursai, skirti miesto
priešgaisrinei apsaugai, priešgaisrinės apsaugos darbuotojai turėtų iki detalių
žinoti gaisro kilimo grėsmes kiekvienoje miesto dalyje bei gaisrininkų
paskirstymo santykį su gaisrų metu patiriamų nuostolių dydžiu. Jeigu apie
kiekvieną gaisrą būtų pranešama jo kilimo pradžioje, nuostolių dydis ryškiai
sumažėtų.
4.3. Ribotas racionalumas ir patenkinami sprendimai
Taigi, pasak H. Saimono, galimas tik ribotas racionalumas.
Racionalumas yra iš esmės procedūrinis dalykas., t. y. toks veiksmų
rinkimasis, kuris padeda pasiekti užsibrėžtų tikslų. Galima sakyti, kad individas
elgiasi racionaliai, jeigu jo elgesys kryptingas. Riboto racionalumo sąlygomis
reikia tenkintis patenkinamais sprendimais. T. y. tokiais sprendimais, kurie
įgalina sprendimo priėmėją pasiekti jo pagrindinius tikslus, tačiau kuriuos
priimant nėra išanalizuojamos visos galimybės ir nėra gaunama visa reikalinga
informacija. “Geras administravimas” – elgsena, kuri yra realistiškai pritaikyta
prie tikslų. H. Saimonas padėjo daug pastangų aiškindamasis kaip žmonės
redukuoja tikrovės kompleksiškumą, kada jie sprendžia problemas. Sprendimų
priėmimas yra efektyvus tada, kai problemos yra gerai struktūrizuotos, ir
neefektyvus tada, kai jos blogai struktūrizuotos. Saimonui pirmoji užduotis
________________________________________
Page 29
29
sprendimų priėmimo procese – išskaidyti problemą į sudedamąsias dalis,
kurios gali būti gerai struktūrizuotos. H. Saimonas tikėjo, kad naujos
technologijos padidins mūsų kognityvines galias, tad palengvins ir mūsų
problemų sprendimą. Jo manymu, kuo didesnė racionalumo sfera, tuo mažiau
reikšmingas yra organizuotos administracijos vaidmuo. H. Saimono įsitikinimas
racionalių sprendimų plėtros perspektyvomis buvo susijęs su jo prielaida, kad
kolektyvinis racionalumas yra pranašesnis už individualų. Net ir vėliau, šiek
tiek modifikavęs savo požiūrį, H. Saimonas manė, kad egzituoja tam tikros
organizacinės priemonės, kurios padeda racionalizuoti sprendimus. Iš jų:
Specialistų organizacijos, kurios pajėgia susitvarkyti su rutininėmis ir
pasikartojančiomis problemomis.
Rinkos, t. y. ekonominiai mechanizmai, kurie padeda sumažinti
informaciją iki analizei pakeliamo lygio.
Ginčų sprendimo procedūros, t. y. teisiniai mechanizmai, taipogi
mažinantys informaciją, kurią reikia analizuoti.
Technologijos, t. y. kompiuteriai ir pan.
Sukauptų žinių kiekis.
Sprendimai viešajame administravime turi papildomų komplikacijų.
Pasak H. Saimono, bent jau vienu atžvilgiu sprendimo problema privačiose
organizacijose yra daug paprastesnė negu viešosiose tarnybose. Privačioje
organizacijoje reikia atsižvelgti tik į tas sprendimo pasekmes, kurios liečia tik
tą organizaciją. O viešojoje tarnyboje sprendimas turi būti pasvertas viešųjų
ar bendruomeninių vertybių atžvilgiu. Pavyzdžiui, kai privačios korporacijos
prezidentas nusprendžia duoti sūnui postą savo firmoje, jis turi apsvarstyti tik
________________________________________
Page 30
30
to paskyrimo pasekmes firmos veiklos efektyvumui. Bet panašią padėtį
valstybės tarnyboje užimantis asmuo, panorėjęs padaryti tą patį, turi dar, be
to, apsvarstyti to žingsnio suderinamumą su “lygių galimybių” principu
valstybės tarnyboje. Svarbi ir sprendimų priėmimo centralizacijos versus
įgaliojimų delegavimas dilema. Centralizacija gali vykti dviem būdais: 1)
sprendimų priėmimo galia gali būti centralizuota įvedant bendras taisykles,
kurioms pavaldiniai turi paklusti, 2) centralizacija įvykdoma ir atėmus iš
pavaldinių aktualią sprendimų priėmimo funkciją. Abiem būdais iš pavaldinio
atimama svarstymo teisė ir iš jo reikalaujama pripažinti kitų priimtus
nutarimus. Beveik kiekvienas asmuo, jeigu jis nesivadovauja ilgalaikių
pasekmių numatymu, jaučiasi “saugiau” pats priimdamas sprendimus negu
deleguodamas įgaliojimus juos priimti. Bet taip jis didina savo darbo apimtį.
Išspręsti klausimą, kokiame lygyje turi būti priimamas sprendimas, galima
atsižvelgus į tokias aplinkybes: 1) sprendimo priėmimo pageidaujamą greitį,
2) su sprendimu susijusias finansines išlaidas, 3) realią sprendimo vertę, 4)
sprendimo poveikį organizacijos narių psichologijai. Svarbu pastebėti, kad
savarankiškai negalintis jokio sprendimo padaryti asmuo, kuris netgi
imdamasis menkiausio veiksmo(laiško pasirašymas, smulkios išlaidos) turi
gauti vadovo leidimą, pamažu visiškai praranda bet kokią iniciatyvą.
LITERATŪRA:
Nepamainomas ir privalomas nuodugnesniam išmanymui yra H. Simon.
Administrative behaviour (yra daugelis leidimų). Taip pat verta pasklaidyti W.
Parsons. Viešoji politika. V. 2001. Verta būtų atkreipti dėmesį ir į senesnį
žinomo prancūzų tyrinėtojo darbą (prieinamą rusų kalba): Б. Гурней.
Введение в науку управления. М. 1969.
________________________________________
Page 31
31
5. Inkrementalistinė sprendimų priėmimo teorija
5.1. Inkrementinių sprendimų mokslas
Pats terminas inkrementas reiškia nedidelį prieaugį, padidėjimą.
Naudodamiesi šia sąvoka savo poziciją įvardino alternatyvos H. Saimono
racionalių sprendimų teorijai ieškotojai. Esminiai tos pozicijos bruožai buvo
išdėstyti 1959 m. Čarlio Lindblomo (Charles Lindblom) paskelbtame
straipsnyje “Kapanojimosi mokslas” (The science of muddling through).
Inkrementiniai sprendimai – tai trumpalaikės perspektyvos sprendimai. Pasak
Č. Lindblomo, racionalus sprendimų priėmimas turi susidėti iš trijų žingsnių:
1. Apibrėžti visas su tam tikra viešosios politikos sritimi susijusias
vertybes (tikslus) eilės tvarka.
2. Numatyti visas daugiau ar mažiau efektyvias priemones pasiekti tuos
tikslus.
3. Sistemiškai palyginti visas galimas alternatyvas ir išsirinkti geriausią.
Galimas kitoks sprendimų priėmimas susidėtų iš dviejų žingsnių:
1. Pasirinkti tam tikrą principinį tikslą. Jį galima derinti tik su keliais
papildomais tikslais.
2. Apibrėžti kelias alternatyvas, jas palyginti, daugiausia remiantis
praeities patirtimi (precedentais).
________________________________________
Page 32
32
Šiuo antruoju atveju tikimasi tik iš dalies (bent iš dalies) pasiekti
išsikeltus tikslus. Č. Lindblomas šiuos variantus dar pavadino šaknų ir šakų
metodais. Šaknų metodas reiškia pradėti svarstymą kiekvienąkart nuo
pagrindų, iš naujo, būti pasiruošus pradėti darbą nuo pat pradžios. Šakų
metodas reiškia svarstymus išeinant iš konkrečios situacijos, žingsnis po
žingsnio ir palaipsniui. Sakykime, kad dvi politikos alternatyvos – X ir Y yra
administratoriaus akivaizdoje. Abi jos žada tą patį tikslų a, b, c, d ir e
pasiekimo laipsnį. Bet X žada šiek tiek daugiau f, palyginus su Y, o Y žada šiek
tiek daugiau g. Tad ir reikia rinktis inkrementinį (marginalinį) f arba g kiekį. T.
y. jeigu yra nors šiek tiek įgyvendinamas tam tikras svarbus tikslas – reikia
rinktis tokią politiką (t. y. ne geriausią išeitį apskritai, o žadančią tam tikrą
naudą (vertybių požiūriu)). Sprendimų priėmimą H. Saimonas suprato kaip
priemonių – tikslų ryšį. Bet toks ryšys yra įmanomas tik tokiu mastu, kiek yra
sutariama dėl vertybių, kiek jos yra suderintos ir stabilios. Priemonių – tikslų
ryšys priimant sprendimus šakų metodu iš esmės negalioja, nes vienu metu
yra pasirenkami tiek tikslai, tiek priemonės (t. y. turimos priemonės, o ne
geriausios apskritai). Bet kaip tada įvertinti, gera ar bloga politika buvo
pasirinkta? Šaknų taktikoje geras sprendimas yra tas, kuris padeda pasiekti
pasirinktus tikslus. Šakų taktikoje norint įrodyti, jog pasirinkta klaidinga
politika, nepakanka abstrakčiai nurodyti, kad nepasiekti svarbūs tikslai. Vietoj
to turi būti argumentuojama, kad reikėjo teikti prioritetą kitokiai politikai (kitai
alternatyvai). T. y. turi būti palyginama, ar kita politika galėjo būti
sėkmingesnė. Bet jeigu nepasiseka sutarti dėl vertybių, nebelieka ir “geros”
politikos kriterijų. Susitarimas dėl vertybių yra būtinas racionaliems
________________________________________
Page 33
33
sprendimams. Šakų taktikoje susitarimas dėl pačios politikos yra galimas,
netgi jei nepavyksta susitarti dėl vertybių. Susitarimas dėl pačios politikos yra
vienintelis patikimas geros, korektiškos politikos kriterijus Skirtingas politines
ideologijas išpažįstantys individai lengvai gali sutarti dėl konkrečių politinių
veiksmų. Šakų taktikoje dominuoja nesisteminė analizė, nes administratorius
negali detaliai išmanyti netgi vienos viešosios politikos srities. Čia yra
būdingas ne problemų sisteminimas, o jų paprastinimas. Pasak Č. Lindblomo,
politikos formavimas yra labai apytikslis darbas. Nei politikai, nei mokslininkai,
nei valstybės tarnautojai nepažįsta socialinio pasaulio tiek, kad išvengtų klaidų
prognozuodami politinių žingsnių pasekmes. Inkrementinių pokyčių politika
leidžia išvengti stambių klaidų. Visiškai užkirsti kelio klaidoms neįmanoma,
tačiau atsargos priemonės padarys jų padarinius ne tokius skausmingus.
Pagrindinė idėja yra ta, kad nuo pat pradžių reikia imtis atsargos priemonių,
užuot tikintis, kad viskas baigsis gerai. Inkrementinis politikos formavimo
modelis sutampa su daugybinio spaudimo modeliu. Interesų grupės kovoja už
save ir apgina savo interesus. Tam tikrai grupei inkrementinės politikos
sąlygomis lengviau susiorientuoti ir imtis reikiamų žingsnių. Šakų metodas,
žinoma, neigia ilgalaikiškus tikslus ir numatymus. Sprendimų priėmimo
procesas vyksta kaip derybų ir sandorių – tarpusavio prisitaikymo procesas.
5.2. Derybinio proceso ypatybės
Čia kaip tik vieta trumpai apibūdinti derybų esminius bruožus.
Derybose galima arba konfrontacinė, arba partnerystės taktika.
Konfrontacinė derybų taktika dar turi eilę variantų:
________________________________________
Page 34
34
1. Paketavimas, kai keletas klausimų pateikiami svarstyti kartu, kaip
kompleksas. Kokios nors programos finansavimo sumažinimas gali būti
susietas su naudingais keitimais postuose (postų
perstumdymu
administracijoje).
2. Paaukštinti reikalavimai. Užsiprašoma kiek įmanoma daugiau. Vėliau
galima sudaryti įspūdį, jog yra daromos nuolaidos.
3. Pasišalinimas. Kada pradedami svarstyti nepageidaujami klausimai,
svarstymą prašoma atidėti. Yra ir netiesioginis pasišalinimas, pavyzdžiui,
ignoruojant probleminę situaciją.
4. Melagingas akcentų išdėstymas. Viena iš derybinių pusių rodo didelį
susidomėjimą tam tikros problemos sprendimu, nors ta problema yra jai
antraeilė.
Partnerystės derybinėje taktikoje paprastai skiriami trys derybų
etapai:
•Abipusis interesų, požiūrio kampų ir pozicijų sutikslinimas.
•Svarstymas: savo pasiūlytų sprendimų argumentavimas, nepagrįstų
pozicijų kritika.
•Pozicijų suderinimas ir susitarimo sudarymas.
Baigiamajame derybų etape galima išskirti dar kelias stadijas: a)
bendros formulės suradimas, b) detalių tikslinimas. Partnerystės derybinėje
taktikoje nevengiamas savo pozicijos atskleidimas. Tą galima padaryti
pasisakant ir atsakant į klausimą. Pirmuoju atveju galima pradėti pasiūlymu,
su kuriuo pagal derybų partnerio lūkesčius negalėjote sutikti. Palankiai derybų
________________________________________
Page 35
35
partnerius nuteikia sutikimo visoms jau pareikštoms nuomonėms ir išsakytoms
idėjoms išreiškimas. Apskritai konstruktyvios derybų atmosferos faktoriai yra:
1. Racionalumas. reikia elgtis racionaliai netgi kitai pusei
demonstruojant emocijas.
2.
Supratingumas. Visada reikia stengtis suprasti partnerį.
Nedėmesingumas jo požiūriui trukdys priimti abiems pusėms priimtiną
sprendimą.
3. Patikimumas. Neteikite klaidingos informacijos, netgi jei tai daro kiti.
4. Dėmesingumas. Jeigu derybų partneris jūsų neklauso, reikia su juo
konsultuotis atskirai.
5. Pamokomojo tono vengimas.
6. Imlumas. Reikia sugebėti priimti ir įvertinti naują informaciją.
5.3. Pataisytas inkrementalizmas
Inkrementalistinei pozicijai yra gana artimas vadinamasis “šiukšlių
dėžės modelis”. Pagal jį valdymas yra “organizuota anarchija”, nes: 1)
organizacijos nariai negali tiksliai apibrėžti politikos prioritetų, o kai jie
apibrėžiami, dažnai prieštarauja vienas kitam, 2) politikos įgyvendinimo
technologija yra tokia pat neaiški, kaip ir prioritetai, 3) organizacijos narių
dalyvavimas priimant sprendimus yra nesistemingas, trūkinėjantis. Sprendimų
priėmimo procesas susideda iš 4 srautų: a) problemos, b) sprendimai, c)
dalyviai, d) pasirinkimo galimybės. Išeigos rezultatas yra šių keturių
komponentų mišinys (analogiškas mišiniui šiukšlių dėžėje). Inkrementinis
sprendimų priėmimas adekvatesnis vykdant politiką pagal turimus resursus.
Vyriausybė spaudžiama kaip nors kovoti su nedarbu gali paskelbti savo
________________________________________
Page 36
36
ketinimus užtikrinti visišką nedarbo likvidavimą – per kelis metus. Tikroji
programa, kurią vyriausybė imasi įgyvendinti, gali užtikrinti darbą dešimtims
ar netgi šimtams tūkstančių žmonių. Tačiau tai nebūtinai panaikins nedarbą.,
tik sumažins jo augimą, tiksliau – spartų jo augimą. Vyriausybė gali skelbti
politinius ketinimus, kurie žada tai, ko laukia rinkėjai, tačiau ji turi įgyvendinti
programas su turimais resursais ir technologija.
Inkrementalistinė teorija buvo kritikuojama kaip pernelyg reaktyvi ir
tinkanti tik stabilioms, daugmaž nusistovėjusioms politikos sąlygoms. Be to,
tvirtinta, kad vyraujant inkrementalistinei politikai tie, kurie disponuoja galia,
atsiduria geresnėje padėtyje palyginti su tais, kurie nedisponuodami galia
nėra pajėgūs inicijuoti kokių nors pokyčių. Tad inkrementalizmas
nesuderinamas su teisingumu. Politologas Amitajus Edzionis (Amitai Etzioni)
bandė suderinti racionalistinį ir inkrementalistinį sprendimų priėmimo
modelius. Savo svarstymus jis pavadino mišraus skenavimo modeliu.
Pavadinimas primena meteorologų metodiką, kai meteorologinės sąlygos
fiksuojamos bendrai ir tuo pat metu smulkiau pasirenkant vietoves. Taigi A.
Edzionis skyrė fundamentinius ir inkrementinius sprendimus. Pasak jo,
racionaliai skenuojamos turėtų būti svarbiausios sritys, likusi viešosios
politikos erdvė yra paliekama paviršutiniškesniems sprendimams.
LITERATŪRA:
Būtina išsinagrinėti Ch. Lindblom. The science of muddling through //
Shafritz J. M., Hyde A. C. (eds.) Classics of public administration. Pasific
Grove. 1987. P. 263 – 275. Taip pat perskaitytinas Ch. Lindblom, E.
Woodhouse. Politikos formavimo procesas. V. 1999.
6. Klasikinės biurokratijos teorijos
________________________________________
Page 37
37
Biurokratijos termino autorius – fiziokratas Vincentas de Gurnė (de
Gournay), labiau žinomas kitu savo pasakytu teiginiu: laissez faire, laissez
passer. Terminas nereiškė nieko kita, kaip biurų valdžią. Terminą išpopuliarino
rašytojas H. de Balzakas 1837m. išleistame romane Valdininkai (arba
Biurokratai). Čia jis, pavyzdžiui, sakė, kad egzistuoja tik viena gigantiška
pigmėjų valdoma mašina. Tai – valstybė, o pigmėjai – biurokratai.
6.1. Sociologijos klasikai apie biurokratiją
Karlas Marksas (Karl Marx) pastebėjo valstybės ir pilietinės
visuomenės susvetimėjimą individo asmenyje. Nes individas kaip pilietis
priklauso 2 organizacijoms: a) biurokratinei, kuri yra vykdomosios valdžios
išorinė formali išraiška, b) socialinei, t. y. pilietinės visuomenės organizacijai,
kuri yra nepriklausoma nuo valstybės ir kurioje individas yra privatus asmuo.
Norėdamas elgtis kaip aktualus pilietis individas turi atsisakyti savo
priklausomybės socialinei organizacijai. K. Marksui pilietinės visuomenės ir
valstybės, taigi ir biurokratijos suderinimas atrodė neįmanomas, galima tik šių
dviejų organizacijos formų kova. Tiesa, K. Marksas biurokratijos sąvoką
vartojo trejopa prasme: pirma, biurokratija jis vadino valdininkiją, t. y. tą
žmonių sluoksnį, kuriam valdymas virtęs profesine veikla, antra – neefektyvų
valstybės valdymą, trečia – specifinį visuomenės sąmonės susvetimėjimą, kurį
jis vadino biurokratine dvasia.
Pirmasis biurokratijos funkcijas pozityviai charakterizavo žymus
vokiečių sociologas Maksas Vėberis (Max Weber) savo apie 1914 m.
rašytoje esė, kuri buvo išspausdinta 1922 m. Į anglų kalbą, beje, ji buvo
išversta tik 1946m, bet tapo plačiai žinoma daug anksčiau. Skirtingai nuo
________________________________________
Page 38
38
Markso, laikiusio biurokratiją parazitiniu dariniu, M. Vėberis laikė racionalios
biurokratijos atsiradimą dėsningu ir pažangiu reiškiniu. Pasak M. Vėberio,
pagrindinė biurokratinio valdymo plėtros priežastis yra tokio valdymo grynai
techninis pranašumas. Tikslumas, greitis, nedviprasmiškumas, tęstinumas,
vieningumas, griežta subordinacija, trinties ir išlaidų sumažinimas – visa tai
optimaliausiai užtikrina griežtai biurokratinė administracija. Jos specifinė
prigimtis išsivysto juo tobuliau, juo labiau biurokratija yra “dehumanizuota”,
juo labiau iš oficialios veiklos yra išstumta meilė, neapykanta ir visi grynai
asmeniniai, iracionalūs ir emociniai elementai, kurių negalima apskaičiuoti.
Kuo komplikuotesnė ir specializuotesnė tampa moderni kultūra, tuo labiau jai
reikia asmeniškai bešališko ir grynai “objektyvaus” eksperto. Biurokratinis
valdymas remiasi šiais principais:
1. Biurokratinio valdymo sritis turi apibrėžtą jurisdikciją, t. y. yra
reguliuojama taisyklių (įstatymų ir administracinių potvarkių)
2. Biurokratinis valdymas yra hierarchinis, t. y. remiasi griežtai
sutvarkyta vadovavimo – pavaldumo sistema.
3. Biuro reikalų tvarkymas remiasi rašytiniais dokumentais (“bylomis”)
4. Biuro reikalų tvarkymas reikalauja kruopštaus profesinio
pasirengimo.
5. Darbas biure reikalauja visiško atsidavimo, nes darbas yra
pagrindinė dirbančiojo biure veikla.
6. Biuro reikalų tvarkymas grindžiamas bendrosiomis taisyklėmis, kurių
galima išmokti.
________________________________________
Page 39
39
Biurokratija yra priemonė, kuri paverčia “bendruomeninį veiksmą” į
racionaliai sutvarkytą “visuomeninį veiksmą”. “Visuomeninis veiksmas”,
metodiškai sutvarkytas ir kontroliuojamas, yra pranašesnis už bet kokį masinį
pasipriešinimą ar netgi “bendruomeninį veiksmą”. Objektyvi biurokratinio
aparato su jo “nepersonaliniu” pobūdžiu neišvengiamybė reiškia, kad jis
lengvai gali tarnauti bet kam. Priešui užėmus valstybę, racionali valstybės
tarnautojų sistema sklandžiai funkcionuoja toliau. Individualus pareigūnas turi
specialius uždavinius ir paprastai biurokratinio mechanizmo jis negali nei
paleisti, nei sustabdyti. Taigi individualus biurokratas yra susijęs su visa
funkcionierių bendrija, kuri yra integruota į mechanizmą. Valstybės tarnautojo
personalinę padėtį apibūdina šie bruožai:
1. Valstybės tarnautojas siekia ir dažniausiai įgyja reikšmingą socialinę
pagarbą.
2. Valstybės tarnautojas paprastai yra skiriamas, o ne renkamas.
3. Paprastai valstybės tarnautojo statusas yra įgyjamas visam
gyvenimui.
4. Valstybės tarnautojui yra garantuojamas reguliarus piniginis
atlyginimas ir senatvės pensija, kuri skiriama ne pagal atitarnautus
metus, o pagal rangą.
5. Valstybės tarnautojui sudaromos sąlygos karjerai, t. y. perėjimui iš
žemesnio rango į aukštesnįjį.
M. Vėberis žavėjosi biurokratinio valdymo pranašumais palyginti su
ankstesnėmis istorinėmis valdymo formomis, amerikiečių sociologas
Robertas Mertonas (Robert Merton) pirmasis išskyrė pagrindines
________________________________________
Page 40
40
biurokratinės sistemos problemas, kurias vadino “biurokratijos disfunkcijomis”.
Tai jis padarė 1940 m. rašytame straipsnyje “Biurokratinė struktūra ir
asmenybė”. Pasak jo, tie patys biurokratinio valdymo bruožai, kurie apskritai
daro biurokratinį valdymą efektyvų, atskirais atvejais tveria neefektyvumą.
Reguliuojamų ryšių tarp įvairių biurų sistema pasižymi dideliu formalumu.
Formalumas įgalina pareigybių turėtojų ryšius, nepaisant jų asmeninių (galbūt
priešiškų) santykių. Tokiu būdu pavaldinys yra apsaugotas nuo vadovo
savavališkų veiksmų, nes abiejų veiksmai yra apriboti abipusiškai pripažįstamų
taisyklių. R. Mertonas išskyrė vadinamuosius pirminius ir antrinius ryšius.
Antriniai ryšiai – tai depersonalizuoti, formalūs ryšiai. Kadangi funkcionieriai
remiasi bendromis, abstrakčiomis taisyklėmis, individualaus atvejo ypatybės
yra ignoruojamos. Bet klientas, įsitikinęs savo problemos individualumu,
priešinasi tokiam kategoriškam jo atvejo traktavimui. Tačiau bandymas
formalius ryšius deformalizuoti taip pat sutinka pasipriešinimą, laikomas
favoritizavimu, nepotizmu ir pan. Struktūrinis konfliktas bet kokiu atveju yra
neišvengiamas. Dar vienas biurokratiniam valdymui būdingas dalykas yra tas,
kad kiekvienas valstybės tarnautojas veikia kaip visos sistemos atstovas.
Kadangi sistema yra monopolistinė, valstybės tarnautojas tampa veikiau
šeimininku, o ne tarnu.
Biurokratinio valdymo specifiką dar 1944 m. itin įžvalgiai, lygindamas
su verslo įmonių valdymu, nusakė garsus austrų ekonomistas Liudvigas von
Mizesas.(Ludwig von Mises) Pasak jo, biuras nėra pelno siekianti įmonė,
jis turi spręsti problemas, kurios nežinomos verslui. Neteisinga spręsti apie
biuro efektyvumą lyginant jį su rinkos sąlygomis veikiančia įmone, nes
________________________________________
Page 41
41
biurokratinis valdymas yra tas administracinių reikalų tvarkymo metodas,
kurio rezultatas neturi piniginės vertės rinkoje. Tai nereiškia, kad geras
viešųjų reikalų tvarkymas neturi jokios vertės, bet kad jis neturi jokios kainos
rinkoje, kad jo vertė negali būti realizuota rinkos operacijose ir išreikšta
pinigais. Biurokratas skiriasi nuo nebiurokrato būtent tuo, kad jis dirba srityje,
kur neįmanoma žmogaus pastangų rezultato pasverti pinigais. Pasak L. von
Mizeso, valdiškų reikalų tvarkymas skiriasi nuo pramoninių procesų taip, kaip
žudiko persekiojimas, nuteisimas ir bausmės įvykdymas skiriasi nuo javų
auginimo ar batų gaminimo. Konkurencijos principas biuruose negali veikti,
nes jei kapitalistinė konkurencija – tai varžybos rinkoje siūlant pigesnes ir
geresnes prekes, biurokratinė konkurencija – tai intrigos valdančiųjų
“dvaruose”. Valdžios efektyvumas ir verslovės efktyvumas yra visiškai skirtingi
dalykai. Įmonės valdymas negali būti pagerintas imituojant policijos nuovados
valdymą, o mokesčių inspekcijos darbas negali tapti našesnis naudojant
automobilių gamyklos metodus.
L. von Mizesas tvirtino, kad biurokratija pati savaime nėra nei gera, nei
bloga. Ji yra tvarkymosi metodas, kuris gali būti taikomas atskirose žmogiškos
veiklos srityse. Yra viena sritis, būtent valdžios aparato tvarkymas, kur būtini
biurokratiniai metodai. Tai, ką žmonės šiandien laiko blogiu, yra ne
biurokratija pati savaime, o srities, kur naudojami biurokratiniai metodai,
ekspansija. Bet šiaip biurokratija yra neatsiejamas demokratinio valdymo
instrumentas. Viešasis administravimas neišvengiamai turi būti formalistinis ir
biurokratinis. Beprasmiška kritikuoti biurokratą dėl pedantiško griežtų taisyklių
ir nuostatų laikymosi. Tokios taisyklės būtinos, kad viešasis administravimas
________________________________________
Page 42
42
neišslystų iš vyriausių pareigūnų rankos ir nevirstų pavaldžių klerkų viršenybe.
Be to, šios taisyklės yra vienintelis būdas padaryti įstatymą viešpataujančiu
viešųjų reikalų tvarkyme ir apginti piliečius nuo despotinės savivalės.
6.2. Biurokratija ir biurokratiškumas
Biurokratijos ypatumus tyrinėjo ir kiti sociologai. P. Blau pastebėjo, kad
biurokratinė
organizacijos forma fundamentaliai skiriasi tiek nuo
demokratinės, tiek nuo autokratinės organizacijos formos. Nes joje
viešpatauja ne daugumos valia, ne valdovo arba valdančiosios grupės
asmeninis pasirinkimas, o racionalus ekspertų sprendimas. Biurokratinėje
organizacijoje efektyvumo kriterijus nusveria visus kitus kriterijus
organizacijos veikloje. Efektyvumas yra nustatomas, įvedus griežtas taisykles
arba vertinant veiklą pagal rezultatus. Tačiau vertinimas pagal vadinamųjų
operatyvinių taisyklių laikymąsi kelia vieną pavojų – ritualistinės elgsenos
pavojų. Biurokratinės procedūros imamos laikyti kažkuo nepakeičiamu, tiesiog
šventu. Kai vertinama pagal rezultatus, darbuotojas yra skatinamas parodyti
kūrybingumą, taikyti įvairius metodus siekiant tam tikro tikslo. Bet netgi ten,
kur darbuotojų vertinimo būdas neskatina ritualizmo, yra kitų šio reiškinio
priežasčių. Rigidiškas prisirišimas prie nusitovėjusios rutinos yra gynybinis
mechanizmas nesaugumo akivaizdoje. Baimę paprastai kelia patyrimas, jog
turimų žinių nepakanka įvykdyti iškeltus uždavinius. Tokias baimes galima
nuslopinti, laikantis tų procedūrų ir taisyklių, kurios yra žinomos, įprastos.
Taisyklių pakeitimai kelia grėsmę šitam būdui nuslopinti baimes ir todėl
tokiems pakeitimams įnirtingai priešinamasi. Kaip yra taikliai pastebėta: kada
reikia tam tikrų taisyklių, o visos taisyklės turi nemalonių bruožų, kam tada
________________________________________
Page 43
43
aukoti žinomus netobulumus nežinomų netobulumų labui. Panašiai apie
sovietinės valdininkijos biurokratiškumą yra atsiliepęs žinomas estų liaudies
fronto lyderis Edgaras Savisaras: Valdininkas tada tampa biurokratu, kai jis
priverstas imtis darbo, apie kurį jis, švelniai tariant, mažai nutuokia. Kuo jis
mažiau suvokia prasmę, tuo atkakliau stengiasi laikytis formalumo. Netgi
palankiomis sąlygomis jis jaučiasi tartum apspistas priešų, todėl trokšta viską
slėpti nuo pašalinių akių, užslaptinti.
Tik išnykus dominuojančiam nesaugumo jausmui gali atsirasti
troškimas išsižadėti monotonijos. Valstybės tarnautojai turi jaustis užtikrinti,
pasitikėti savo sugebėjimais atlikti savo pareigas ir nuolat nesibaiminti
vadovybės reakcijos. Tada jie gali žiūrėti į naujas problemas kaip į
stimuliuojančius iššūkius ir ramiai sutikti dažnus pasikeitimus. Šalia ritualizmo
išskiriamos ir kitos biurokratijos disfunkcijos. Tarkim, biuropatologija, kuri
labiau būdinga decentralizuotos administracijos sąlygomis. Ji pasireiškia tuo,
kad siekiama apginti išskirtinį kokio nors biuro vaidmenį, nors to vaidmens
išsaugojimo būtinybės iš tikrųjų jau nebėra. Taip pat technokratija, kurios
šaltinis yra perdėtas pasitikėjimas moksline ekspertize. Bet ekspertai yra
skirtingos kvalifikacijos, taipogi bet kokia ekspertizė yra ribota. Technokratija
pasireiškia, kai per didelis svoris suteikiamas individualių ekspertų pažiūroms,
arba kai grupė ekspertų turi išskirtines vykdomasias galias. Technokratija,
tiesa, turi dvi skirtingas reikšmes. Viena vertus, technokratija yra suprantama
kaip politinis režimas, kur visa valdžia yra specialistų rankose. Kita vertus,
technokratija yra suprantama kaip valdymo ir vadovavimo metodas, t. y. kada
valdymo veiksmai remiasi išimtinai tik objektyvaus pobūdžio moksliniais
________________________________________
Page 44
44
apskaičiavimais. Toks metodas veda į ekonominių klausimų absoliutų
dominavimą viešajame gyvenime, vadinamąjį “ekonomizmą”. Biurokratinės
organizacijos neigiamos savybės gali būti trumpai susumuotos:
• Taisyklės, kuriomis siekiama visuotinio efektyvumo, tam tikrais
atvejais gali sukelti atvirkštinį nenumatytą rezultatą.
• Nuasmenintas klientų traktavimas gali būti žalingas, jeigu jis reiškiasi
nehumaniška elgsena.
• Individualus pareigūnas gali panaudoti taisykles, kad sumažintų
organizacijos sugebėjimą reaguoti į bendruomenės poreikius.
• Taisyklės gali trukdyti, o ne padėti susitvarkyti su pasikeitusiomis
aplinkybėmis.
6.3. Reprezentatyviosios biurokratijos samprata
Ilgą laiką biurokratija laikyta veikiau arbitru ir kontrolieriumi, o ne
tarnu. Tačiau siekiant biurokratiją kiek įmanoma geriau suderinti su
demokratinės visuomenės vertybėmis ir buvo iškelta biurokratinio
reprezentatyvumo nuostata. Teigiama, kad socialinės bei teritorinės patirties,
šeimyninių kontaktų įvairovė gali prisidėti tiek prie biurokratijos funkcionavimo
vidinio efektyvumo, tiek prie efektyvaus reagavimo į visuomenės poreikius.
Reprezentatyvi biurokratija gali būti savotiška “dvipusio eismo gatvė”, nes
biurokratai gali įdiegti valstybės vertybes savo socialinėje aplinkoje. Galima
skirti aktyvų (atsakingą) atsovavimą, kuris pasireiškia veikla atsovaujamų
interesų ir siekių labui, bei pasyvų (sociologinį) atstovavimą. Pastarasis yra
reikšmingas demokratinei visuomenei, rodo, jog joje gerbiama “galimybių
lygybė”, valstybės tarnyba yra atvira daugeliui žmonių. Biurokratijos socialinis
reprezentatyvumas gali reikštis trim būdais: 1) personalu, 2) valstybės
struktūromis, 3) piliečių dalyvavimu priimant valdymo sprendimus. Tarkim,
valstybės institucijos jau pagal savo veiklos sritį atstovauja tam tikrus
interesus, ką rodo vien pavadinimai: “Žemės ūkio ministerija”, “Darbo
________________________________________
Page 45
45
ministerija” ir pan. Indijoje, siekiant užtikrinti valstybės tarnybos
reprezentatyvumą, yra netgi numatytos priėmimo kvotos atskiroms kastoms.
Decentralizacija ir nepriklausoma administracijos veiksmų
kontrolė
(ombudsmenai) taip pat didina biurokratinį reprezentatyvumą. Kai kuriose
šalyse yra problemų ir su moterų atstovavimu valstybės tarnyboje. Yra
laikomasi stereotipinio įsitikinimo, kad moterys yra pernelyg emocionalios ir
jautrios, pernelyg veikiamos asmeninių įspūdžių ir nuotaikų, kad tiktų
postams, kur reikia vadovautis bešališkumu. Moterys esą yra nepastovios dėl
savo fizinės prigimties, joms tenka dažnai pertraukti darbą dėl gimdymų. Beje,
ir Lietuvos aukščiausiuose vadovaujančiuose valstybės tarnybos postuose
moterų nėra daug.
LITERATŪRA:
Reiktų nuodugniai susipažinti su M. Veberio, R. Mertono, L. von Miseso
tekstais, nurodytais literatūros sąraše. Atkreiptinas dėmesys, kad nors M.
Veberio esė yra pateikiama eilėje antologijų, bet tai nėra visas tekstas. Viso
teksto nepateikia netgi antologijos “Classics of public administration”
sudarytojai. Visas tekstas pateikiamas pvz.: M. Weber. Bureaucracy // F.
Fischer, S. Siriani (eds.) Critical studies in organization and bureaucracy.
Philadelphia. 1984. P. 24 – 39.
________________________________________
Page 46
46
7. Biurokratinės elgsenos teorijos
Viešojo administravimo mokslo srityje po II pasaulinio karo labai stipriai
jautėsi elgsenos psichologijos ( bihevioralizmo ) įtaka. Jos poveikyje iš naujo
atgijo biurokratijos tyrinėjimai, bet pirmiausia elgsenos aspektu.
7.1. Biurų egzistavimo ciklų teorija
Ypač reikšmingas buvo Entonio Daunso (Anthony Downs) darbas
“Biurokratija iš vidaus” (Inside bureaucracy), išleista 1967 m. garsios RAND
korporacijos. Daunsas suformulavo eilę plačiai pagarsėjusių įžvalgų. Pirmoji jų
apie vadinamąjį biurų egzistavimo ciklą. Panašiai kaip žmogaus gyvenime,
kiekvienas biuras (taip Daunsas vadino stambias valdžios įstaigas) pergyvena
savo įkūrimo, paauglystės, brandos ir senatvės periodus. Kuo labiau biuras
senėja, tuo jis tampa inertiškesnis, konservatyvesnis, sukaupia vis platesnę
įvairioms situacijoms pritaikomų formalių taisyklių skalę. Padidėja biuro
struktūrinis kompleksiškumas, susikaupia didesnis procedūrų skaičius. Bet
kiekvienas jaunas biuras linksta plėstis, augti, pergyvena ekspansijos periodą.
Kodėl biurai plečiasi? Daunsas nurodo tokias pagrindines plėtimosi priežastis:
Greitai besiplečianti organizacija gali patraukti gabiausią personalą.
Bet kurios organizacijos ekspansija užtikrina jos vadovams didesnę
galią, pajamas ir prestižą.
________________________________________
Page 47
47
Augimas leidžia neutralizuoti vidinius konfliktus, įgalindamas kai
kuriuos organizacijos narius pagerinti savo statusą, jo nepabloginus
kitiems organizacijos nariams.
Organizacijos augimas gerina jos veiklos kokybę ir jos išgyvenimo
galimybes.
Mažai biurų pasiekia tokią tobulą autonomiją, kad būtų apsaugoti nuo
grėsmių. Bet biuras gali tapti pakankamai stambus, kad galėtų teikti
naudingas paslaugas, ir pakankamai senas, kad užmegztų rutinizuotus ryšius
su pagrindiniais klientais. Šis minimalus dydžio ir amžiaus lygis gali būti
vadinamas pradiniu išgyvenimo slenksčiu. Jį peržengęs, biuras jau sunkiai
panaikinamas. Gali būti, kad biuras ilgą laiką egzistuos stabiliai, bet tam tikru
momentu prasidės jo staigus augimas. Tai – akceleracinis efektas. Panašiai
biuras gali po stabilios pusiausvyros išgyventi ir mažėjimo laikotarpį, ką galima
vadinti deceleraciniu efektu.
Biurų tarpusavio sąveiką A. Daunsas aiškino remdamasis biurų įtakos
zonų, apibrėžiamų teritorinėmis metaforomis, samprata. Pasak A. Downso,
galima išskirti vidinę biuro teritoriją, kur tam tikras biuras dominuoja. Ją dar
galima padalinti į 2 dalis: pagrindinė zona ir pakraštys, kurį šiek tiek veikia kiti
biurai. Taip pat skirtina niekieno žemė, kurioje nėra dominuojančios žinybos,
tai yra epizodiškų eilės biurų interesų sfera. Be to, yra išorinė teritorija, kuri
yra užimta kitų biurų. Ji taip pat skirstoma į 2 dalis: periferija, kurią šiek tiek
įtakoja mūsų omeny turimas biuras, ir svetima žemė, kur šis biuras neturi
jokios įtakos. Biurai neapkenčia kišimosi į jų vidinę žemę, šią savybę galima
vadinti teritoriniu jautrumu. Teritorinis jautrumas sąlygoja biurų elgseną
________________________________________
Page 48
48
vienas kito atžvilgiu. Šią elgseną nusako taisyklė: kiekviena didelė organizacija
visada iš dalies priešiška kitai žinybai, su kuria tenka turėti reikalų. Biurų
teritorialumą galima susieti su biurų egzistavimo ciklu. Naujas biuras gali
atsirasti tik niekieno žemėje, t. y. dėl tam tikrų priežasčių dar nekolonizuotoje
politikos erdvėje. Skvarbiai traktuojama ir formalių – neformalių ryšių
biuruose dialektika. Formalių taisyklių, kuriomis remiasi kiekvienas biuras,
būtinumą paaiškina šie veiksniai:
Biurai neturi tiesioginių savo veiklos rezultatų vertės pamatavimo
(vertinimo) būdų. Tokiu matu negali būti pelnas, kaip kad privačioms
firmoms, ar tiesioginis pasitenkinimas įsigyta gėrybe, kaip kad
vartotojams.
Formalios taisyklės yra gera priemonė koordinuoti kompleksinę veiklą.
Jeigu tokių taisyklių nebūtų, kiekvienas biuro tarnautojas galėtų
reaguoti taip, kaip jam tuo metu atrodytų tinkama. O tai apsunkintų
koordinavimą.
Neturint formalių taisyklių, galėtų atsitikti, jog su panašius reikalus
sprendžiančiais klientais būtų elgiamasi skirtingai.
Piniginius išteklius paskirstyti taipogi padeda formalios taisyklės.
Tačiau kiekvienas biuras turi ir savo neformalių santykių tinklą. Jis
atsiranda ne dėl to, kad biuro darbuotojai turi tikslus, skirtingus nuo oficialių,
o dėl to, kad jokios formalios taisyklės negali apimti visų realių situacijų.
Neformalūs asmeniniai ryšiai kartais leidžia biurui efektyviau atlikti savo
funkciją. Tam tikrais nepaprastaisiais atvejais efektyvumas gali būti pasiektas
tik smulkių taisyklių pažeidimų sąskaita. Tik griežtai pagal formalias taisykles
veikiantis biuras praras bet kokią lankstumo ir efktyvumo esant reikalui
galimybę. Dėl neformalių ryšių neišvengiamumo gyvybišką funkciją biuruose
vaidina asmeninė pavaldinių ištikimybė vadovui. Šis vaidmuo atsiranda dėl
retai viešai aptariamo fakto, jog daugelis aukštesnių pareigūnų bijo, kad bus
atskleisti jų nelegalūs poelgiai, nesėkmės ar nekompetencija. O dėl objektyvių
________________________________________
Page 49
49
priežasčių nė vienas biuro vadovas negali tikėtis, kad nebus įveltas į kokį nors
skandalą, nes:
Vadovas negali visiškai kontroliuoti savo pavaldinių elgesio, o tas
elgesys gali būti ir skandalingas.
Siekimas sukurti asmeninės įtakos tinklą gali vesti į epizodišką biuro
taisyklių laužymą.
Vadovas, kaip ir jo pavaldiniai, kartais daro klaidas, kurių nenorima
viešinti.Neaiški situacija visada sąlygos klaidas, nes šiandien optimaliai
atrodanti politika rytoj gali pasirodyti kvaila, nes paaiškės daugiau
faktų.
Spaudimas gauti greitus rezultatus anksčiau ar vėliau prispirs vadovą
imtis abejotinų veiklos metodų. Jie kartais yra neišvengiami, bet,
praėjus momento reikalavimams, juos vėliau sunku viešai pateisinti.
Minėtos pasekmės yra neišvengiamos. Žinoma, kompetetingas ir labai
sąžiningas biuro vadovas įsivels į mažesnį potencialių skandalų skaičių. Tačiau
nė vienas didelės organizacijos vadovas negali išvengti poelgių, kurių jis
nenori viešinti. Dažniausiai, beje, yra vertinamas pavaldinio sugebėjimas būti
lojaliam apskritai, o ne jo konkretūs prisirišimai. Šis sugebėjimas gali būti
svarbus tarnautojo karjerai, tad neformalus lojalumas darosi dar labiau
neišvengiamas. Pavaldinių ištikimybę vadovams stiprina ir dar vienas
faktorius. Valstybės tarnautojų darbą galima vertinti pagal objektyvius
kriterijus. Bet toks vertinimas turi eilę apribojimų. Pirma, objektyvūs kriterijai
gali būti naudingi, jei įmanoma palyginti kelių asmenų darbą, t. y. jais
remiantis, galima įvertinti tik rutininių darbų atlikimą. Jeigu darbas bus
vertinamas tik pagal objektyvius kriterijus, valstybės tarnautojas gali
koncentruotis atlikti daugiausia tuos uždavinius, už kuriuos jis vertinamas, jo
asmens byloje daromi ”geri įrašai”. Geriausiai įvertinti valstybės tarnautoją
gali tik jo tiesioginis vadovas. Taigi, beveik visos biurokratinio personalo
vertinimo sistemos stipriai remiasi buvusių vadovų anksčiau išsakytais
________________________________________
Page 50
50
vertinimais. Daunsas svarstė, kokį vaidmenį biuruose atlieka patarėjų
padaliniai (štabinės struktūros). Pasak jo, štabinės tarnybos, kaip ir kiti
biurokratai, siekia išlaikyti savo valdžią, pajamas ir prestižą. Tad:
•Patarėjai pasisako už gilesnius tyrimus prieš priimant sprendimus.
•Patarėjai stipriai palaiko valdžios koncentravimą aukščiausiame biuro
lygyje, nes šio lygio valdžia deleguojama jiems.
•Patarėjai dažnai palaiko pokyčius, kurie remiasi gana ezoterine
technika, nes patarėjų operatyvinės atsakomybės nebuvimas leidžia
jiems būti geriau techniškai informuotiems.
7.2. Biurokratų motyvaciniai tipai
Daunsas išskyrė svarbiausius biurokratų motyvacinius tipus.
Pirmiausia galima išskirti grynus savanaudžius ir mišrios motyvacijos
biurokratus. Iš grynų savanaudžių skirtini karjeristai (climbers), kuriems rūpi
tik jų galia, pajamos ir prestižas, bei konservatoriai (conservators), kuriems
svarbiausia yra patogumas ir saugumas. Priešingai negu karjeristai,
konservatoriai siekia tik išsaugoti, o ne padidinti jau turimą galią, pajamas ir
prestižą. Naujus biurus dažniausia įkuria karjeristai. Kalbant apie
konservatorius galima pažymėti, kad jiems būdingas asimetrinis požiūris į
pakitimus. Jie aršiai priešinasi bet kokiam valdžios, pajamų ir prestižo
sumažinimui. Kita vertus, jie nebetrokšta didesnio šių gėrybių kiekio. Iš
mišrios motyvacijos biurokratų galima skirti entuziastus, atsidavėlius ir
valstybininkus. Fanatikai (zealots)yra ištikimi gana siaurai, specializuotai
politikos sričiai. Valdžios jie siekia dėl jos pačios ir tam, kad galėtų įtakoti tą
politikos sritį, kuriai jie yra ištikimi. Šalininkai (advocates)yra ištikimi
platesniam funkcijų ratui ar platesnei organizacijai negu entuziastai.
Valstybininkai (statesmen) yra ištikimi visuomenei kaip visumai, jie siekia
įtakoti nacionalinę politiką, yra gana aukšto lygio altruistai. Mišrios
________________________________________
Page 51
51
motyvacijos biurokratai pasižymi gana stabiliomis psichologinėmis
dispozicijomis. Fanatikai yra optimistiškiausi, palyginti su kitais tipais, taip pat
ypač energingi ir agresyvūs. Šalininkai yra iš esmės optimistai ir gana
energingi, nors paprastai labiau pasiduoda kitų vadovavimui, palyginti su
fanatikais. Jie linksta veltis į konfliktą, palaikomi kolegų, bet nenori tapti
“vienišiais”, kaip fanatikai. Valstybininkų tarpe yra labai energingų ir gana
lėtapėdžių individų. Jie nemėgsta konfliktų ir siekia išsklaidyti nesutarimus
kompromisiniais susitarimais. Dėl savo plačių pažiūrų valstybininkai yra
ganėtini pesimistai. Savo biurokratijos elgsenos stebėjimų pagrindines išvadas
Daunsas suformulavo kaip 16 dėsnių:
1. Didėjančio konservatizmo dėsnis. Jeigu biurai neišgyvena labai spartaus augimo ar
ryškios personalo kaitos, sendami jie tampa konservatyvesni.
2. Hierarchijos dėsnis. Dideliuose biuruose, veikiančiuose ne pagal rinkos principus,
koordinacija reikalauja hierarchinės tvarkos.
3. Konservatyvių nuostatų augimo dėsnis. Ilgainiui dauguma pareigūnų spaudžiami tapti
konservatoriais bet kuriame biure.
4. Netobulos kontrolės dėsnis. Niekas nepajėgia kontroliuoti stambios organizacijos
elgsenos.
5. Mažėjančios kontrolės dėsnis. Kuo didesnis biuras, tuo silpnesnė jo vadovybės
kontrolės galia.
6. Mažėjančios koordinacijos dėsnis. Kuo didesnis biuras, tuo blogesnė koordinacija.
7. Valdžios pasislinkimo dėsnis. Neapribotas konfliktas stiprina aukštesniųjų valdymo
grandžių valdžią.
8. Kontrolės dvigubėjimo dėsnis. Bet koks mėginimas kontroliuoti didelį biurą baigiasi dar
vieno biuro sukūrimu.
9. Nuolatinės kontrolės ekspansijos dėsnis. Informacijos kiekis, kurio reikalauja biurai,
prižiūrintys kitus biurus, turi tendenciją didėti.
________________________________________
Page 52
52
10. Pasipriešinimo kontrolei dėsnis. Aukščiausiojo lygmens pareigūnams mėginant
griežčiau kontroliuoti savo pavaldinius, šie imasi veiksmų, leidžiančių išvengti didesnės
kontrolės.
11. Nemokamų gėrybių dėsnis. Nemokamų gėrybių paklausa auga iki ribinių tiekėjo
pajėgumų.
12. Nepiniginio įkainojimo dėsnis. Jeigu biurai nereikalauja pinigų už savo paslaugas, jie
randa kitokių savo produkto racionavimo ir normavimo būdų.
13. Pažangos per ekspansiją dėsnis. Siekimas iškilti skatina inovacijas.
14. Savanaudiškos ištikimybės dėsnis. Pareigūnai ištikimai tarnauja biurams, kurie jiems
užtikrina užimtumą ir karjeros galimybes.
15. Konflikto tarp biurų dėsnis. Visi dideli biurai linkę konfliktuoti su tomis agentūromis,
su kuriomis joms reikia bendradarbiauti.
16. Vienas kitą atsveriančių tikslų spaudimo dėsnis. Veikiant nesuderinamiems
naujovių diegimo, kontrolės ir koordinacijos reikalavimams kyla konfliktas, kuris veda didesnio
sutarimo dėl tikslų link.
Apibūdinti pagrindinius biurokratų tipus bandė ir kiti tyrinėtojai. Tarkime,
Duainas Marvikas (Dwaine Marvick)skyrė 3 biurokratų tipus pagal jų
karjeros organizacijoje stilių: tai prieraišieji, specialistai ir hibridai.
Prieraišieji (institutionalists) labiausiai vertina pačią organizaciją, kurioje
dirba. Jie yra labai socialūs žmonės ir išimtinai lojalūs organizacijai ir savo
kolegoms. Išsilavinimas paprastai gana žemas. Specialistai (specialists)– tai
labai išsilavinę asmenys, nelabai suinteresuoti savo karjera organizacijoje. Ko
jie labiausiai siekia, tai laisvės užsiimti savo veikla, kurioje galima pasinaudoti
profesiniais sugebėjimais. Nelabai lojalūs. Specialistai yra didžiausi savo
organizacijos trūkumų kritikai. Hibridai (hybrids)– mažiau prisirišę prie savo
organizacijos ar prie profesijos. Bet jie labai vertina karjerą ir pinigus.
Realistiškieji vienišiai. Visi trys tipai kelia tam tikrą pavojų organizacijoms.
________________________________________
Page 53
53
Prieraišieji gali virsti nelanksčiais taisyklių (normų) saugotojais, jų socialumas
gali virsti priklausomybe klikai. Bet, kita vertus, kaip tik prieraišieji suteikia
organizacijai stabilumą. Specialistai linksta pakeisti organizacijos tikslus
savaisiais, nes jų profesiniai užmojai jiems svarbesni už organizacijos gerovę.
Hibridai yra tiek pavojingiausi, tiek ir naudingiausi. Pagrindinė jų keliama
grėsmė – iš jų nestabilumo. Dėl to jie gali būti nenuspėjami. Jie turi būti
rūpestingai sekami, kad nepanaudotų organizacijos vien tik savo gerovei.
7.3. Žemesniosios biurokratijos elgsena
Biurokratinės elgsenos tyrinėjimuose reikšmingą vietą užima ir Maiklas
Lipskis (Michael Lipsky), 1980 m. išleidęs darbą Gatvės lygio biurokratija.
Gatvės lygio biurokratais (street-level bureaucracy) jis vadino viešųjų
paslaugų teikėjus. Egzistencinė problema gatvės lygio biurokratams yra ta,
kad jie pajėgtų lanksčiai ir jautriai aptarnauti bet kurį pavienį klientą, tačiau
turint per daug klientų, biurokratų sugebėjimas lanksčiai reaguoti išnyksta.
Tad viešųjų paslaugų paklausą biurokratai mažina jas racionuodami.
Racionuoti – vadinasi, nustatyti paslaugų skirstymo lygį ar proporcijas. Yra
įvairių racionavimo būdų: eilių sudarymas, informacijos apie teikiamas
viešąsias paslaugas ribojimas, laiko tempimas, psichologinio poveikio
priemonės. Pavyzdžiui, vienas iš manipuliuojant laiku sukuriamų racionavimo
būdų yra reikalavimas pateikti nusiskundimus raštu, nepriimant jų telefonu.
Tokiu būdu sumažinamas nusiskundimų skaičius, kuris padidėtų esant
paprastesnei jų priėmimo procedūrai. Valstybinei biurokratijai nenaudinga būti
paslaugiai ir užsitikrinti didesnį klientų skaičių. Taigi ta biurokratinė elgsena,
kuria dažnai piktinamasi, yra neišvengiama, nes jos funkcija – riboti
________________________________________
Page 54
54
nemokamų viešųjų paslaugų paklausą. Dėl šios priežasties kartais
deklaruojamos intencijos labiau orientuotis į klientus, labiau atsižvelgti į
visuomenės nuomonę, nepriklausomai nuo tas intencijas išsakančiųjų
nuoširdumo, yra abejotinos. Gatvės lygio biurokratijai yra disfunkcionalu tapti
lankstesne ir labiau atliepiančia poreikius. Klientų poreikių padidėjimas vienur
tik vers mažinti paslaugas kitur, jeigu resursai bus tie patys. Tad gatvės lygio
biurokratijos biurokratiškumą gali redukuoti tik auganti ekonominė gerovė.
Tačiau tada neišvengiamai susiduriame su potencialiu biurokratijos skaičiaus
augimo faktoriumi.
Sovietų Sąjungos griuvimo metais buvo gana daug ir sėkmingai
aiškintasi sovietinės biurokratijos specifika. Buvo pastebėta, kad
komunistinėse šalyse biurokratija visiškai nutolsta nuo visuomenės, tampa jai
nebeatskaitominga. Ji tampa nebeatsakaitominga ir renkamiems valdžios
organams. Pareigūnų priklausomybės nuo visuomenės mažėjimo padarinys
yra tas, kad vadovavimas virsta komandavimu. Biurokratai ima nesilaikyti
bendrų ir visiems vienodų elgesio, moralės ir teisės normų. Tą sau ir kitiems
skirtingą matą per “išimties tvarką” valdininkija legalizuoja, įteisina ir pamažu
sukuria ištisą savo išskirtinumo arba privilegijų sistemą. Juo labiau valdininkai
nutolę nuo visuomenės, tuo daugiau jie gali sau leisti. Norint efektyviai valdyti
reikia kompetencijos, profesionalumo. O juo valdininkų kompetencija
menkesnė, tuo daugiau jų reikia. Tokia sistema gavo administracinės –
komandinės sistemos pavadinimą.
LITERATŪRA:
Neįmanoma išsiversti, nesusipažinus su pačiu A. Downs. Inside
bureaucracy. Boston. 1967. A. Downso suformuluoti biurokratinės elgsenos
________________________________________
Page 55
55
dėsniai pateikiami W. Parsons Viešoji politika. V. 2001. P. 283. Bet čia kažkur
“pabėgo” 13-asis Pažangos per ekspansiją dėsnis. Vertas dėmesio kruopščiai
atrinktų tekstų rinkinys: F. E. Rourke (ed.) Bureaucratic power in national
policy making. Boston and Toronto, 1986. Prancūzų tyrinėtojo M. Crozier
darbas, kurį galima susirasti išleistą įvairiomis kalbomis, yra kartais gal
pernelyg aukštai vertinamas, kur kas vertingesnis yra M. Lipsky. Street-level
bureaucracy. New York. 1980. Siekiant geriau suprasti sovietinės biurokratijos
prigimtį verta studijuoti analitiškai brandų V. Andrejausko straipsnį
Socializmas ir biurokratija // Problemos. 1990. T. 44. P. 13 – 19.
8. Organizacijų teorijos
8.1. Organizacijos samprata ir organizacijų rūšys
Organizacijų teorijos vienu iš pradininkų laikomas Česteris Bernardas
(Chester Barnard), kuris buvo Bell telefono kompanijos ilgametis tarnautojas,
dirbo vadybininku. 1938 jis išleido knygą “Vadovų funkcijos” (Functions of the
executive). Čia jis pirmiausia išskyrė formalią ir neformalią organizaciją.
Neformali organizacija, pasak Č. Bernardo, yra tarpasmeniniai kontaktai ir
sąveika, neturint bendrų tikslų. Formalios organizacijos esmė –
bendradarbiavimas siekiant tam tikrų bendrų tikslų. Tačiau, pasak Bernardo,
būtent neformali organizacija sudaro prielaidas formalioms organizacijoms
atsirasti, ir kiekviena formali organizacija remiasi neformaliais ryšiais, be jų ji
būtų neįmanoma. Tą įrodo gerai žinomas dalykas, kad negalima suprasti kaip
veikia organizacija, vien tik perskaičius tos organizacijos nuostatus.
Dabar formalios organizacijos apibrėžiamos pagal požymius:
•Organizacijos yra turintys tikslą, kompleksiniai žmonių kolektyvai.
•Organizacijoms būdingi antriniai ( t. y. neasmeniniai ) ryšiai tarp
žmonių.
•Organizacijų tikslai yra specifiniai ir riboti.
•Organizacijoms būdinga nuolatinė kooperacinė veikla.
________________________________________
Page 56
56
•Organizacijos yra integruotos į platesnę socialinę sistemą.
•Organizacijos teikia aplinkai savo paslaugas.
•Organizacijos priklauso nuo sąveikos su savo aplinka.
Jau iš pat pradžių didelį vaidmenį organizacijų teorijose vaidino
informacijos srautų bendrųjų savybių išskyrimas. Č. Bernardas netgi savo
valdžios sampratą grindė komunikacijos (bendravimo) organizacijos viduje
savybėmis (t. y. valdžia yra ne tiek psichologinis ar socialinis, kiek
bendradarbiavimo organizacijoje, tarpasmeniškai bendraujant, reiškinys), o
juk formalus bendravimas daugiausia ir susideda iš informacijos perdavimo ir
priėmimo. Gana daug domėtasi informacijos iškraipymų priežastimis. Teigta,
kad tą lemia organizacijos dydis (mažesnėse organizacijose iškraipymai yra
mažesni), kad informacijos iškraipymai yra būdingi perdėtos centralizacijos
arba decentralizacijos sąlygomis. Būdingos informacijos iškraipymo priežastys
taip pat yra išankstinės nuostatos ir slaptumas. Gerai žinomi svarbios
informacijos nepaisymo dėl išankstinių nuostatų pavyzdžiai: Stalinas
nereagavo į Japonijoje dirbusio aukštos klasės žvalgo R. Zorgės pranešimus
apie numatomą Vokietijos puolimą 1941 m., Vokietijos užsienio reikalų
ministras Joachimas von Ribentropas nepaisė informacijos apie II fronto
atidarymą, gaunamos per Vokietijos ambasadorių Turkijoje von Papeną, kurio
Ribentropas neapkentė. Buvo išskirtos ir vadinamosios informacijos
funkcinės patologijos:
•Daug surenkamos ir platinamos informacijos turi labai mažai reikšmės
priimant sprendimus.
________________________________________
Page 57
57
•Daug informacijos, kuria yra grindžiamas sprendimas, surenkama jau
po to, kai sprendimas padarytas.
•Daug informacijos, kuri yra sukaupiama, nėra net nagrinėjama
priimant tuos sprendimus, kuriems paruošti jos buvo pageidauta.
•Pirmąkart svarstant sprendimo reikalaujantį klausimą, nepriklausomai
nuo turimos informacijos, jos yra reikalaujama daugiau.
•Nusiskundimai, kad organizacijai trūksta sprendimams priimti
reikalingos informacijos, yra išsakomi ignoruojant turimą informaciją.
•Sprendimų priėmėjams pateiktos informacijos reikšmė yra kur kas
mažiau pastebima negu reikalavimai ją gauti.
Gana prasmingas organizacijų teorijų rėmuose atrodė visoks
organizacijų klasifikavimas, kaip būdas geriau suprasti jų prigimtį. Pavyzdžiui,
viešosios organizacijos gali būti skirstomos į nepriklausomas ir priklausomas.
Nepriklausomos – tos, kurios narius paskyrus, vyriausybė neturi teisės
kontroliuoti jų veiklos. Galima skirstyti į “draugiškas” ir “priešiškas”.
“Draugiškos” – tos, kurių nariai yra tos pačios profesijos asmenys, kaip ir tie,
kurių veiklą organizacija turi prižiūrėti. Tarkime, licenzijavimo tarnybos, nes
jose dirba tie patys profesionalai, kaip ir prašantys licenzijų (Matavimo
prietaisų gamybos įmonė ir Metrologijos inspekcija). Organizacijų teoretikai
išskyrė du pagrindinius organizacijų tipus, dar vadinamus modeliais.
8.2. Uždaros ir atviros organizacijos modeliai
Uždaros organizacijos modelio pagrindiniai bruožai:
1. Būdingi rutiniški uždaviniai, kurie iškyla stabilioje aplinkoje.
2. Organizacijos struktūros pagrindas yra specializavimasis pagal uždavinius.
________________________________________
Page 58
58
3. Svarbiausia – priemonės, t. y. būdai geriau atlikti darbą.
4. Konfliktus sprendžia organizacijos vadovai.
5. Akcentuojama “atsakomybė” (formalios pareigos).
6. Manoma, kad organizacijos narys pirmiausia turi būti lojalus savo padaliniui.
7. Organizacija yra suprantama kaip hierarchinė struktūra, kuri įsivaizduojama kaip
piramidė.
8. Informacija yra visaapimanti tik hierarchijos viršūnėje(tik vyriausiasis vadovas žino
viską).
9. Sąveika tarp organizacijos narių yra vertikali.
10. Sąveika pasižymi klusnumu, komandiniu stiliumi ir aiškiais pavaldumo ryšiais.
11. Asmeninį statusą organizacijoje apsprendžia asmens pareigos ir rangas.
12. Akcentuojamas paklusnumas vadovybei.
Atviros organizacijos modelio pagrindiniai bruožai:
1. Būdingi nerutiniški uždaviniai, kurie iškyla nestabilioje aplinkoje.
2. Manoma, kad prie bendrų uždavinių sprendimo prisideda specializuotas žinojimas.
3. Akcentuojami rezultatai.
4. Konfliktas sprendžiamas sąveikaujant su vadovais.
5. Akcentuojamas dalijimasis atsakomybe.
6. Manoma, kad organizacijos narys turi būti ištikimas organizacijai kaip visumai.
7. Organizacija yra suprantama kaip pasklidos struktūros darinys, įsivaizduojama kaip
ameba.
8. Informacija gali būti išdėstoma bet kuriame organizacijos lygyje (visi kažką žino
apie organizaciją).
9. Sąveika tarp organizacijos narių yra tiek vertikali, tiek horizontali.
10. Sąveikoje dominuoja patarimai, o ne komandos, išlaikomas tam tikras artimumas.
11. Asmeninį statusą apsprendžia asmens profesiniai sugebėjimai ir reputacija.
12. Akcentuojamas pavyzdingas pareigų atlikimas ir užduočių įvykdymas.
8.3. Organizacinė demokratija
________________________________________
Page 59
59
Kai kurie organizacijų teoretikai , pavyzdžiui O. Vaitas (Orion White)
kalbėjo apie vadinamąją “dialektinę organizaciją”. Tokioje organizacijoje esą
darbuotojų santykiai turėtų būti nedviprasmiškai grindžiami ne-dominavimu, t.
y. neleidžiant individams susikurti organizacijoje aukštesnės valdžios pozicijas.
Vadovų postai turėtų būti periodiškai perskirstomi visų darbuotojų sprendimu,
be to, organizacija veiktų taip pasidalijusi funkcijas, kad vienas asmuo būtų
kito vadovu vienoje funkcinėje srityje, bet tuo pačiu metu jo pavaldiniu kitoje
funkcinėje srityje. Visuose organizacijos lygiuose pareigos griežtai apibrėžtos,
bet jos lanksčiai perskirstomos, priklausomai nuo funkcinės būtinybės.
Pagrindinė problema, pasak O. Vaito, kuriant tokį organizacijos tipą atsirastų
dėl jos “brangumo”. Tokioje gana palaidos struktūros ir heterogeniškoje
organizacijoje reiktų efektyvių ir brangiai atsieinančių valdymo priemonių.
Reikėtų nuolatinių socializacijos organizacijoje pastangų, atpratinančių nuo
polinkio į įprastines administracines procedūras. Organizacijų teorijų rėmuose
kalbėta apie organizacinę demokratiją, dominuojant atviram organizacijos
modeliui. Organizacinės demokratijos poreikis motyvuojamas tuo, kad:
•Reikia pasiekti, kad žemesnieji ir vidurinio lygio pareigūnai negalėtų
išvengti asmeninės atsakomybės už sprendimus, tariamai priskirdami ją
savo vadovams.
•Daugelyje kompleksinių organizacijų daug psichinės energijos gali būti
veltui iššvaistoma stengiantis prisiderinti prie “boso” ar nugalint
nesaugumo bei pažeminnimo jausmus, suijusius su hierarchine
struktūra.
________________________________________
Page 60
60
•Organizacinė kultūra gali sustiprinti visuomenės – biurokratų
kontaktus ir taip atgaivinti politinį procesą.
8.4. Organizacinė kultūra
Svarbią vietą organizacijų tyrimuose užėmė ir organizacijų santykio su
tam tikromis kultūrinėmis aplinkomis nustatymas. Vienas reikšmingiausių
darbų šioje srityje yra Gerto Hofstedo (Gert Hofstede) Kultūrų
pasekmės:tarptautiniai su darbu susijusių vertybių skirtumai (1980). Jis skyrė
4 kultūros požymius: valdžios nuotolis, netikrumo vengimas, individualizmas –
kolektyvizmas, vyriškumas – moteriškumas. Valdžios nuotolis yra mastas,
kuriuo visuomenėje pripažįstama, jog valdžia yra paskirstyta nelygiai. “Mažo”
valdžios nuotolio šalys mano, kad nelygybė turi būti kuo labiau sumažinta,
viršininkai turi būti prieinami, visi turi turėti lygias teises, begalių ir galingųjų
santykiai iš esmės pasižymi santykine harmonija. “Didelio” valdžios nuotolio
šalyse tikima, kad visuomenės tvarka negali apsieiti be nelygybės, valdžia turi
būti privilegijuota, tarp galingųjų ir begãlių neišvengiamas konfliktas.
Netikrumo vengimas yra mastas, per kurį kultūroje yra jaučiama
dviprasmiškumo grėsmė. “Silpnai” netikrumo vengiančios šalys labiau priima
netikrumą, pripažįsta nuomonių išsiskyrimą, jų negąsdina socialinės
deviacijos, jos labiau orientuotos į jaunimą. “Stipriai” netikrumo vengiančios
šalys vertina netikrumą kaip nuolatinę grėsmę, labiau vertina sutarimą, o ne
nuomonių išsiskyrimą, deviacijų netoleruoja, nepasitiki jaunimu, siekia
saugumo. Individualizmas – kolektyvizmas yra vertybių skalė, kurios
vienoje pusėje žmonės vertinami kaip savimi besirūpinantys individai, o kitoje
pusėje – savųjų grupė griežtai skiriama nuo svetimųjų, savieji visapusiškai
________________________________________
Page 61
61
rūpinasi saviškiu, už tai laukdami jo lojalumo grupei. Vyriškumas –
moteriškumas taip pat yra vertybių skalė, kurios vienoje pusėje yra
savitaiga, nepriklausomumas, ambicingumas, indiferentiškumas kitiems, o
kitoje pusėje yra gyvenimo kokybė, savitarpio ryšiai, globa ir rūpinimasis
kitais. Prancūzijoje, kuri yra didelio valdžios nuotolio ir stipriai vengiančios
netikrumo kultūros šalis, organizacija įsivaizduojama kaip piramidė. Vokietijoje
organizacija – tai gerai sutepta mašina (formali), o Anglijoje – miestelio turgus
(nei centralizuota, nei formali). Bet ne tik organizacijų aplinkos yra kultūrinės.
Pačios organizacijos gali būti laikomos tam tikromis kultūrinėmis sistemomis.
Yra keletas pagrindinių organizacijų kultūrų tipų, kurie grindžiami galios,
vaidmens, užduoties ir asmenybės principais. Šie principai organizacijas
padaro darniomis gentimis su savo vertybėmis, kalba, mitais ir savais
didvyriais. tokioms kultūroms galima priskirti Dievą globėją, simbolizuojantį
jos vertybes ir struktūras:
1. Galios kultūra: čia sprendimus lemia galia ir įtaka. Dievas – Dzeusas,
valdantis tik pagal savo įgeidžius.
2. Vaidmens kultūra: sprendimus lemia protas ir funkcijos. Tobulai
veikianti biurokratija. Dievas – Apolonas, proto įsikūnijimas.
3. Užduoties kultūra: sau užduotis kelianti ir siekianti jas išspręsti
kultūra. Dievo globėjo neturi.
4. Asmenybės kultūra: tai kultūra, kur individai vyrauja struktūros ir
organizacijos atžvilgiu. Dievas – Dionisas, egocentriško individo dievas.
LITERATŪRA:
Nors reikalaujantis pastangų, bet vaisingas galėtų būti gilinimasis į Ch.
Barnard. The functions of the executive (įvairūs leidimai). Su esminiais
organizacijų teoretikų tekstais galima susipažinti sklaidant W. E. Natemeyer
(ed.) Classics of organizational behaviour. Oak Park. 1978. Apibendrintą
vaizdą pateikia N. Henry. Public administration and public affairs. Englewood
Cliffs. 1989.
________________________________________
Page 62
62
9. Viešojo intereso teorijos
9.1. Intuicionizmas ir utilitarizmas
“Viešasis interesas” yra abstrakti ir nevienareikšmė sąvoka. Žinoma,
paprastai ją išsakydami žmonės turi galvoje kokius nors bendruosius ar visų
naudai turinčius tarnauti tikslus. Tokiems tikslams turėtų tarnauti viešoji
politika. Bet problema iškyla siekiant tuos tikslus apibrėžti konkrečiau. Yra
kelios teorijos, turinčios skirtingą viešojo intereso supratimą. Viena iš jų būtų
intuicionizmas, kuris savo pagrindiniu principu laiko nuostatą, jog galima
išskirti tam tikras pagrindines gėrybes, pagrindinius interesus, bet tik iki tam
tikros ribos, nepasirenkant vienintelio iš jų. Tikslų konflikto atveju reikia
pasirinkti, bet pasirinkimas iš esmės yra apytikslis ir intuityvus. Utilitarizmas
laikosi nuomonės, kad visų žmonių troškimai gali būti traktuojami tiktai kaip
lygūs. Todėl juos reikia stengtis patenkinti maksimaliai, nes troškimai ir gėris
yra visada susiję su jų tenkinimu. Utilitaristai pasisako už didžiausią didžiausio
žmonių skaičiaus laimę. Bet reikia tenkinti tik tikruosius troškimus. Tarkime,
trys žmonės dalijasi šokolado plytelę. Jeigu visi vienodai jį mėgsta, reikia
padalinti po lygiai. Jeigu vienas iš trijų nemėgsta šokolado, tai jam jo ir
nereikia skirti. Bet ką daryti su troškimais, kurių neįmanoma visų lygiai
patenkinti? Tokiu atveju juos visus reikia susumuoti ir pasirinkti tokį variantą,
kuris patenkina visų suinteresuotų individų troškimus vidutiniškai geriausiai (jų
balansas yra naudingiausias daugumai). Toks supratimas neužkerta kelio
vieniems turėti labai didelę naudą, nepriklausomai nuo to, kokio dydžio būtų
kitų nuostoliai. Be to, mažumų laisvė gali būti pažeidžiama daugumos labui.
________________________________________
Page 63
63
Tad utilitarizmas iš principo leidžia aukoti vieno žmogaus svarbiausius
interesus, netgi jo laisvę ar gyvybę kitų individų interesų labui, pavyzdžiui,
nepaprastam jų materialinės gerovės padidinimui.
9.2 Teisingumas kaip sąžiningumas
Pastaruoju metu viena iš populiariausių savitą viešojo intereso
sampratą turinčių teorijų yra teisingumo teorija, ypač Džono Rolso (John
Rawls) teisingumo kaip sąžiningumo (justice as faireness) teorija. Pirmąkart ji
buvo išdėstyta Rolso knygoje Teisingumo teorija (1971). Teisingumas kaip
sąžiningumas iš esmės gali būti prilyginamas vadinamąjai auksinei taisyklei,
kuri liepia nedaryti kito atžvilgiu to, ko nenorėtum, kad kitas tavo atžvilgiu
darytų. Tarkime, kad A ir B dalijasi pyragaitį. A, nors ir stipresnis, nepaims
viso pyragaičio vienas, nes jis nenorėtų, kad pasikeitus situacijai taip pasielgtų
B. Todėl pyragaitis bus padalintas po lygiai. Visuomenė remiasi sutartimi dėl
bendradarbiavimo, o bendradarbiavimas neįmanomas neturint viešojo
teisingumo sampratos. Teisingumo kaip sąžiningumo principai gali būti atrasti
tik atsiribojus nuo įvairių tiesioginių žmonių interesų. Todėl Rolsas tokius
principus ir grindžia įvesdamas pradinės padėties arba nežinojimo šydo
sąvokas. Jos išreiškia įsivaizduojamą, hipotetinę situaciją, kurioje žmonės
susitaria dėl bazinių socialinio bendradarbiavimo tiesų. Jeigu sprendimai
priimami po nežinojimo šydu, kada kiekvienas neturi nuovokos apie savo
tiesioginius interesus, tai stengiamasi sukurti tokias sąlygas, kurios atrodys
priimtiniausios. Nežinantis sprendimų priėmėjas neišvengiamai tapatins save
su fortūnos nuskriaustaisiais ir pasirinks tokius visuomenės sutvarkymo
________________________________________
Page 64
64
principus, kurie pirmiausia atsižvelgia į jų interesus. Tai tokie principai, kuriuos
pasirenka žmogus visuomenėje, kurioje jam skiria vietą ne draugas, o priešas.
Pasak Rolso, pradinėje situacijoje žmonės galiausiai prieitų du teisingumo
principus. Vienas iš jų yra tas, kad kiekvienas individas turi naudotis plačiausia
laisve, kuri derinama su panašia kitų laisve. Antras – diferencijos principas. Jis
kyla iš įsitikinimo, kad nors turtų ir pajamų distribucija neturi būti lygi, bet ji
turi tarnauti kiekvieno naudai. Neteisingumas yra tiesiog tokia nelygybė, kuri
nėra naudinga visiems. Taigi, bet kokios visuomeninės gėrybės turi būti
skirstomos lygiai, nebent nelygus paskirstymas kokiu nors būdu yra visiems
naudingams. Priimant viešosios politikos sprendimus, jų įvertinimas viešojo
intereso (teisingumo kaip sąžiningumo) požiūriu turėtų atsižvelgti į jo
pasekmes blogiausioje situacijoje esantiems žmonėms. Ypač tai svarbu
priimant sprendimus, kurie susiję su gėrybių perskirstymu. Nes nelygų
paskirstymą galima pateisinti tada ir tik tada, kai jis gerina blogiausioje
padėtyje esančių žmonių padėtį. Gali būti tikslinga, bet negali būti teisinga,
jog vieni turėtų mažiau tam, kad kiti galėtų klestėti. Tačiau negalima laikyti
neteisinga didesnę gerovę vienų, jei ji palengvina blogesnėje padėtyje esančių
asmenų būklę. Pasak Rawlso, ne tik leidžiama, o ir privalu perskirstyti
socialines gėrybes per valstybės kišimąsi, pavyzdžiui, mokesčių politikos
priemonėmis. Nes negalima leisti didėti atotrūkiui tarp geresnės ir blogesnės
padėties žmonių, kol nėra būtinybės didinti nelygybę norint pagerinti
blogiausioje padėtyje esančių žmonių situaciją. Rawlsas grindė savo
teisingumo kaip sąžiningumo teoriją pirmiausia pamatiniu individo socialumu.
Būtent šis socialumas negali būti suderinamas su nelygybe, nebent ta
________________________________________
Page 65
65
nelygybė, kuri šiaip ar taip išplauktų iš pamatinės lygybės, būtų visiems
naudinga. Rawlsas paneigia tuos argumentus, kurie, pavyzdžiui, susidėjo iš
tvirtinimų, jog nelygybė žmonėms būdinga iš prigimties. Pasak jo, individų
talentų bei sugebėjimų negalime laikyti vien prigimties dovanomis. Žinoma,
čia esama ir tam tikrų genetinių veiksnių. Tačiau sugebėjimai bei talentai gali
būti subrandinti tik tam tikromis socialinėmis sąlygomis. Tarp veiksnių,
darančių įtaką prigimtinių sugebėjimų realizavimuisi, yra socialinės jų
skatinimo nuostatos ir jų ugdymo bei panaudojimo institucijos. Tad bet kurį
potencialų sugebėjimą visada veikia egzistuojančios socialinės formos ir
konkrečios ankstesnės asmens gyvenimo sąlygos. Neįmanoma pažinti to, kuo
būtume, jeigu šios sąlygos būtų kitokios. Pamatinis socialumas yra teisingas,
jeigu jis yra sutartinis ir jeigu jis remiasi pamatine gyvenimo perspektyvų
lygybe. Teisingumas visuomenėje, pasak Rolso, yra ypač svarbus dėl to, kad
žmogus negali pasirinkti negimti visuomenėje. Šią mintį lietuvių tyrinėtoja J.
Baranova kommentuoja taip, kad netgi užsirakinęs ir nieko neįsileidžiantis į
savo kambarį žmogus neišvengia bendradarbiavimo situacijos, nes jis užima
vietą, kuri priklauso jam pagal tam tikras visuomenėje priimtas normas.
Išgelbsti nebent tik Robinzono Krūzo situacija, bet ir tai tik iš dalies, kadangi ji
atsineša ankstesnio bendradarbiavimo metu sukauptą socialinę patirtį. Visiškai
tiksliai nebendradarbiavimo sąlygas tenkina nebent tik Mauglio gyvenimo
būdas. Teisingumą kaip sąžiningumą išreiškia pirmiausia pamatinės laisvės:
minties ir sąžinės laisvė, politinės laisvės, asmens laisvė ir jo neliečiamybė,
teisės viršenybė. Iš šitų pamatinių laisvių išplaukia tam tikri konkretesni
________________________________________
Page 66
66
visuomeninės elgsenos apribojimai. Iš tokių apribojimų yra ir apribojimai turto
kaupimui, kurie išplaukia iš politinių laisvių ir galimybių lygybės reikalavimų.
Vėliau Dž. Rolsas šiek tiek modifikavo savo teisingumo kaip
sąžiningumo principus. Savo darbe Politinis liberalizmas (1993) jis juos
apibrėžė taip:
Kiekvienas asmuo turi vienodą teisę į pakankamą lygių pamatinių
teisių ir laisvių schemą, kuri yra suderinama su tokia pačia schema
visiems; šioje schemoje lygioms politinėms laisvėms, ir tik šioms
laisvėms, garantuojama jų lygi vertė.
Socialinė ir ekonominė nelygybė turi tenkinti dvi sąlygas: pirma, ji turi
būti siejama su padėtimis ir pareigybėmis, kurios yra atviros visiems
sąžiningos galimybių lygybės sąlygomis; antra, ji turi būti naudingiausia
nepalankiausioje padėtyje esantiems visuomenės nariams.
Reikia pasakyti, kad nežinojimo šydo testu gali būti išbandomas bet
kuris sprendimas, ne tik pamatiniai visuomenės tvarkos principai. T. y. reikia
pasitikrinti, ar tas sprendimas irgi būtų priimtas, jeigu būtų atsiribota nuo
konkrečių sprendimą priimančių žmonių interesų, ir ar galima jį tad laikyti
suderinamu su teisingumu kaip sąžiningumu.
Rolso teisingumo kaip sąžiningumo teorija buvo įvairiai kritikuojama,
nors geresnės sisteminės alternatyvos pasiūlyta nebuvo. Iš dalies su kritika
sutiko ir pats Dž. Rolsas. Diferencijos principas taikomas neatsižvelgiant į
individualų pasirinkimą ir elgesį. Pavyzdžiui, palyginkime dvi gerovės
programas: vienu atveju pašalpas gauna tik tie, kurie ieško, bet neranda
darbo, kitu atveju kiekvienas, nusprendęs nedirbti, turi teisę į pašalpas.
________________________________________
Page 67
67
Diferencijos principas nesuteikia pirmiesiems pirmenybėms prieš antruosius,
nes pagal jį atrenkama žemiausias pajamas turinčių žmonių grupė kaip
pašalpų gavėja neatsižvelgiant į grupės narių asmeninius pasirinkimus.
Diferencijos principas sunkiai įgyvendinamas ir dėl to, kad neaišku, kas turi
būti laikomi esančiais blogiausioje padėtyje. Jų galima išskirti 1 proc, 5 proc.
ar 10 proc., priklausomai nuo to, kokia gyventojų dalimi mes domimės.
9.3. Kolektyvistinės viešojo intereso sampratos
Dar viena samprotavimų apie viešąjį interesą grupė vadinama
perfekcionizmu, nes viešąjį interesą sieja su tobulumo ugdymu tam tikrose
visuomenei reikšmingose srityse, tarkime, moksle, kultūroje ar pan. Kalbant
apie “viešąjį interesą” yra taip pat skiriamas jo distributyvinis ir substancinis
elementai. Distributyvinis elementas reikalauja subalansuoti ir sutaikyti
sektorinius interesus. Substancinis elementas reikalauja apibrėžti politiką, kuri
tarnautų visos visuomenės interesams. Vienos teorijos (utilitarinės ir
teisingumo kaip sąžiningumo) teigia, kad distributyvinis ir substancinis
elementas iš esmės sutampa. Bet pasak kitų (kolektyvistinių arba organinių
doktrinų), bendruomenės interesai yra skirtingi nuo bendruomenės dalis
sudarančių žmonių grupių interesų sumos. Pokomunistinėse šalyse, ko gero,
dar yra išlikęs pavojus viešąjį interesą apibrėžti neatsižvelgiant į demokratines
vertybes. Tai galėtų būti apibrėžimai, kurie ragintų orientuotis į tam tikrą
mistifikuotą subjektą. Tarkime, Ruso (Rousseau) supratimu viešasis interesas
būtų tas, kurį išreiškia bendroji valia. Ji įgimta kiekvienam žmogui ir skiriasi
nuo paprastos visų piliečių valios. Ji egzistuoja nepriklausomai nuo to, ar yra
suvokiama, ar ne. Viena vertus, individas nepaklūsta niekam, išskyrus savo
________________________________________
Page 68
68
paties valią, kita vertus, jis skatinamas prisitaikyti prie tam tikrų objektyvių
kriterijų. Tie kriterijai esą vidinis žmogaus balsas, kuris sako, kad paklusti
reikia savo tikrąjam aš. Rusoistinė viešojo intereso samprata betgi negali būti
pripažįstama demokratinėje pliuralistinėje visuomenėje.
LITERATŪRA:
Perskaitytinas labai skaidrus J. Baranovos tekstas Teisingumo samprata
J. Rawlso ir R. Nozicko politinėje filosofijoje // Žmogus ir visuomenė. 1993. N.
1. P. 35 – 40. Bet labai pagelbsti supratimui ir įvadas į: Šiuolaikinė politinė
filosofija. Antologija. V., 1998. Lietuvių kalba prieinamas ir sudėtingu stiliumi
parašytas J. Rawls. Politinis liberalizmas. V. 2002.
10. Viešojo pasirinkimo teorija
Viešojo pasirinkimo teorija atsirado, paėmus keletą pagrindinių
ekonominės teorijos idėjų ir jas pritaikius politinės bei administracinės
________________________________________
Page 69
69
elgsenos analizei. Individas čia yra pagrindinis analizės objektas siekiant
suprasti žmonių elgesį. Viešojo pasirinkimo teorija remiasi prielaida, kad
individai yra racionalūs veikėjai ir kad jie veikdami kolektyviai siekia
didžiausios naudos sau. Viena iš esminių viešojo pasirinkimo teorijos idėjų yra
gėrybių klasifikavimas.
10.1. Viešųjų ir privačių gėrybių priešprieša
Žmonių vartojamas gėrybes pirmiausia galima skirstyti į privačias ir
viešas. Jas skiria jų vartojimo ir seikėjamumo pobūdis. Gėrybės gali būti
vartojamos individualiai ir visų drauge, jos gali būti lengvai seikėjamos ir
neseikėjamos. Yra dar ir tarpinės gėrybių rūšys. Jų tiekimo formos
pasirinkimas ir yra viešasis pasirinkimas. Kitaip tariant, apsisprendimas, ką turi
tiekti vyriausybė, o ką privatus sektorius.Galima išskirti tokias gėrybių rūšis:
1. Privačios gėrybės.
2. Rinkliavomis apdedamos gėrybės.
3. Bendrosios gėrybės.
4. Kolektyvinės gėrybės.
Toks skirstymas, aišku, yra sąlyginis, nes ta pati gėrybė kartais gali
priklausyti ir vienai, ir kitai rūšiai. Bendrosios gėrybės (common pool
goods), pvz., oras, žuvis vandenyne yra vartojamos individualiai ir praktiškai
neįmanoma užkirsti kelio jų vartojimui. Rinka šių gėrybių tiekti negali. Tam
tikromis sąlygomis bendroji gėrybė gali virsti privačia, pavyzdžiui, suspaustas
oras jau gali būti privati gėrybė. Bendrosios gėrybės kelia mums problemą,
kurią komentatoriai pavadino bendruomenės tragedija – kas priklauso visiems,
tas nepriklauso niekam. Šias gėrybes labai lengva išeikvoti iki išsekimo ribos.
________________________________________
Page 70
70
Rinkliavomis apdedamos gėrybės (toll goods) yra vartojamos visų
drauge, bet vartotojams jos gali būti lengvai seikėjamos ir todėl vartotojai turi
mokėti (bibliotekos, teatrai, keliai, apšvietimas, masinis transportas, TV).
Rinkliavomis apdedamas gėrybes, skirtingai nuo bendrųjų ir kolektyvinių, gali
tiekti rinka. Bet kai kurios rinkliavomis apdedamos gėrybės yra vadinamosios
natūralios monopolijos. Jeigu vartotojų skaičius didėja, jų kaina krinta. Tokiu
atveju ekonomiškiausia yra turėti vieną tiekėją. Tai taikytina tokioms
gėrybėms, kaip elektra, dujos, vanduo. Sukurti tokias monopolijas reikia
kolektyvinių pastangų, bet jų taip pat reikia ir reguliuoti jų veiklą, kad
savininkai nepiktnaudžiautų
monopolistinės padėties privilegijomis.
Kolektyvinės gėrybės (collective goods) yra naudojamos visų drauge vienu
metu ir neįmanoma jų seikėti. T. y. žmonės paprastai nenori už jas mokėti,
jeigu jų neversti (šalies saugumas, policijos darbas). Rinka jų negali tiekti, o
savanorių tiekėjų neatsiranda dėl to, kad visi vengia už jas mokėti. Todėl
siekiant garantuoti jų tiekimą paprastai reikia kolektyvinių kontribucijų
(mokesčių). Individas praktiškai neturi pasirinkimo kolektyvinių gėrybių
atžvilgiu: jis turi naudotis prieinamu tokių gėrybių kiekiu ir kokybe. Negalima
mokėjimą už jas tiesiogiai susieti su jų vartojimu. Todėl reikia pasikliauti
politikos procesu, kuris nustato, kiek kiekvienas vartotojas turi mokėti. Gali
kilti klausimas, kokio dydžio turi būti tas kolektyvas, mokantis už kolektyvines
gėrybes, kurias vartoja. Kaip taisyklė, tai turėtų būti mažiausias kolektyvas,
turintis daugiausia naudos iš tam tikrų kolektyvinių gėrybių, – jis ir turi mokėti.
Pavyzdžiui, miestiečiai turi mokėti už miesto gatvių išlaikymą.
________________________________________
Page 71
71
Jau minėta, kad gėrybių skirstymas yra sąlyginis ir konkrečiais atvejais
reikia atidžiai nagrinėti vartojimo ir seikėjamumo pobūdį. Tarkime, kyla
klausimas, kokia gėrybė yra švietimas. Visų drauge vartojamas, kaip gėrybė,
yra pradinis ir vidurinis išsilavinimas. Bet švietimas yra nesunkiai seikėjamas.
Tad tai yra veikiausiai rinkliavomis apdedama gėrybė. Bet juo aukštesnis
švietimo lygis, tuo labiau jis artėja prie privačios gėrybės rūšies, nes yra
naudojamas vis individualiau. Sveikatos apsaugos negalima kaip gėrybės imti
visos kartu. Kosmetinė chirurgija, pavyzdžiui, yra privati gėrybė, kaip ir
gydymas nuo vitaminų trūkumo. Gydymas nuo difterijos ir pan. yra
kolektyvinė gėrybė, nes apsaugo visus kitus nuo šios ligos. Bet apskritai
medicinos paslaugos gali būti lengvai seikėjamos.
10.2. Kodėl plėtėsi viešųjų gėrybių skaičius?
Viešosios gėrybės yra kolektyvinės gėrybės. Kas gi įvyko per eilę
paskutiniųjų dešimtmečių su viešųjų gėrybių samprata? Kolektyvinių gėrybių
skaičius pastoviai augo dėl kelių priežasčių: 1) individai transformavo privačias
gėrybes į kolektyvines. (tarkime, išmesdami šiukšles į gatvę ir taip užkraudami
atsakomybę kitiems, kad būtų imamasi kolektyvinių veiksmų); 2) pasikeitė kai
kurių gėrybių pobūdis dėl technologijos ar sąlygų pasikeitimo (pavyzdžiui,
priešgaisrinė apsauga tapo kolektyvine gėrybe, įvykus industrializacijai); 3)
reikėjo rūpintis senkančiomis bendrosiomis gėrybėmis, pavyzdžiui, įvedant oro
ir vandens taršos kontrolę. Tačiau viešojo sektoriaus ir vyriausybės apimties
didėjimas daugiausia yra susijęs su plintančiom nuostatom, kad tam tikros
privačios bei rinkliavomis apdedamos gėrybės yra tokios vertingos, kad reikia
skatinti jų vartojimą nepaisant išgalių už jas mokėti. Tad vertingos gėrybės
________________________________________
Page 72
72
imtos arba vyriausybės subsidijuoti, arba tiesiog reprodukuoti ir tiekti
potencialiems vartotojams. Jeigu nėra pasinaudojama privačių bei rinkliavomis
apdedamų gėrybių seikėjamumo ypatybe, jos traktuojamos kaip bendrosios
arba kaip kolektyvinės gėrybės. Įvyko lemtingas dalykas: visuomenė,
veikdama per vyriausybę, nusprendė tiekti tam tikras gėrybes, už jas
sumokant iš dalies ar visiškai kolektyviai. Galima aiškinti ir kitaip: kiekvienas
turi naudos iš to, kad yra vartojamos vertingos gėrybės, tad jų vartojimas gali
būti suprantamas kaip iš dalies visuotinis. Pavyzdžiui, švietimas ilgai buvo
laikomas privačia gėrybe. Bet buvo suprasta, jog visai visuomenei yra didelė
nauda iš to, kad visi žmonės bus išsilavinę, panašiai kaip ir su vakcina.
Švietimas buvo įvertintas kaip turintis pozityvų šalutinį poveikį. Tad šios
gėrybės vartojimas faktiškai buvo paverstas privalomu. Šia prasme net ir
grynai privačios gėrybės gali kartais būti kitaip įvertinamos. Kokia gėrybė yra
maistas? Traktuojant maistą kaip grynai privačią gėrybę reiktų versti kažką
badauti. Todėl imamasi kolektyvinių priemonių dalinti maistą vargšams.
Panašiai ir su vadinamaisiais viešaisiais būstais. Kraštutiniu požiūriu galima
tvirtinti, kad kiekviena gėrybė turi visuotinio vartojimo bruožų. Tokiu būdu jos
turi būti tiekiamos kolektyvine sąskaita. Seikėjamumo savybę praradusios
gėrybės tampa bendrosiomis gėrybėmis su visomis šiųjų savybėmis.
Vieninteliai jų begalinio vartojimo apribojimai yra išsemiamumas ir jų
paėmimo kaštai (laukimo eilės, popierių pildymas ir pan.).
10.3. Paslaugų tiekėjų pasirinkimas
Kolektyvinėmis tapusių gėrybių tiekimas gali būti pertvarkytas,
valstybei nusimetant dalį naštos. Visuomenei turi būti padidinta pasirinkimo
________________________________________
Page 73
73
galimybių pasiūla, kad kiekvienas racionalus individas darytų pasirinkimą
stengdamasis gauti didžiausią naudą. Tą galima daryti dvierm pagrindiniais
būdais: privatizacija ir kontraktavimu (paslaugų tiekimo nuomos sutartimis).
Privatizacija yra iš esmės labiau politinis, o ne ekonominis aktas. Galima
išskirti tokias pagrindines privatizavimo strategijas:
1. Vyriausybė turi skatinti rinką ir nevyriausybines organizacijas tiekti
tas gėrybes ir paslaugas, kurias dabar tiekia ji pati. Tai yra krūvio
nusimetimas, dalies vyriausybės įsipareigojimų atsisakymas. Svarbus krūvio
nusimetimo aspektas yra valstybės įmonių denacionalizacija.
2. Kur vyriausybės indėlis yra būtinas, galima mažinti vyriausybės
vaidmenį devoliucijos būdu, t. y. kontraktuojant ir pan. Be to, programos turi
būti perkeltos arčiau žmonių į žemesnį valdžios lygį.
3. Vartotojų apmokestinimas turi būti įvedamas visur, kur tai yra
įmanoma, kad paaiškėtų tikroji vyriausybės teikiamų paslaugų vertė ir
atsirastų noras išbandyti alternatyvias tiekimo formas.
4. Kur yra įmanoma, turi būti įvesta konkurencija ir panaikintos
vyriausybinės monopolijos.
Kalbant apie kontraktavimą galima išskirti kelis jo pagrindinius
pranašumus ir trūkumus. Pranašumai būtų:
1. Tai yra efektyviau už tiesioginį valstybinį paslaugų teikimą, nes
pasitelkiamos konkurencinės jėgos ir rinkos spaudimas neefektyviems
paslaugų teikėjams, galima panaudoti geresnę vadybą, vadybinių sprendimų
nauda ir kaštai priimančiųjų sprendimus yra tiesiogiškiau jaučiami.
________________________________________
Page 74
74
2. Vyriausybė gali pasinaudoti specializuotais gabumais, kurių neturi jos
darbuotojai; be to, negalioja valstybės tarnautojų apmokėjimo normos.
3. Įmanomas didesnis lankstumas nustatant paslaugų apimtį.
4. Kontraktavimas leidžia išvengti didelių vienkartinių kapitalo įdėjimų.
Kaštai yra išdėstomi ilgesniam laikotarpiui.
5. Kontraktavimas sumažina priklausomybę nnuo vienintelio tiekėjo.
Tačiau yra ir gana rimtų trūkumų:
1. Kontraktavimas yra žymiai brangesnis, nes sudarant kontraktus yra
paplitusi korupcija, stinga kvalifikuotų teikėjų, tad nėra didelės konkurencijos,
susidaro kontrakto priežiūros kaštai.
2. Kontraktavimas mažina vyriausybės galią lanksčiai reaguoti į
nepaprastąsias situacijas.
3. Klientai tampa priklausomi nuo firmos bankroto galimybės.
4. Patikint paslaugų teikimą privačioms organizacijoms yra padidinama
jų politinė galia, tokiu būdu sukuriant lobizmą didinti valdžios išlaidas.
5. Kontraktavimas priklauso nuo adekvačiai surašytų kontraktų, ką
sunku padaryti, todėl vyriausybė praranda kontroliavimo ir atskaitomybės
galimybes.
Yra skiriami du pagrindiniai kontraktavimo tipai: formalusis ir bendros
vadybos kontraktavimas. Šie du tipai tam tikra prasme išreiškia pasitikėjimo
arba nepasitikėjimo privačiu sektoriumi laipsnį. Formalusis kontraktavimas
remiasi prielaida, kad viešasis ir privatus sektorius yra atskiri, nesuderinami
sektoriai, taip pat prielaida, kad yra žinoma, ką ir kaip reikia daryti. Bendros
vadybos kontraktai neskiria sektorių. Pirkėjas aktyviai dalyvauja pardavėjo
________________________________________
Page 75
75
sprendimų priėmime. Remiamasi prielaida, kad nėra iš anksto žinoma, kaip
turi būti atliktas darbas. Formalusis kontraktavimas dar turi tokius porūšius:
1. Fiksuotos kainos kontraktai. Privati kompanija įsipareigoja teikti
numatytą laiką tam tikrą paslaugą už stabilią kainą, kuri neturi keistis,
nepriklausomai nuo aplinkybių.
2. Totalinio paketo kontraktai. Kompanijos yra raginamos plėtoti visą
veiklos paketą, pradedant paslaugos teikimo išvystymu, palaikymu ir baigiant
galima operatyvine parama projektui.
3. Paskatinamieji kontraktai. Kompanijos motyvuojamos gerinti
paslaugos teikimo kokybę numatant skirti joms dalį pelno, kuris atsirastų iš
paslaugos teikimo ar produkto gamybos patobulinimų.
Bendros vadybos kontraktai dar vadinamai kaštai plius kontraktais, nes
čia padengiami visi kaštai ir dar pridedamas priedas. Yra du pagrindiniai
porūšiai:
1. Kaštai plius fiksuotas atlygis kontraktai.
2. Kaštai plius premija kontraktai. Čia atlygis nustatomas įvertinus
rezultatus, t. y. tarsi skiriant savotišką premiją.
LITERATŪRA:
Savo žinias galima pagilinti įsiskaičius į P. Dunleavy, B. O’Leary.
Valstybės teorijos. V. 1999. Bet sklandžiai ir nepaprastai aiškiai viešojo
pasirinkimo teorijos esmė yra išdėstyta vertingame E. Savas darbe
Privatization: the key to better government. Chatham. 1987.
________________________________________
Page 76
76
11. Naujosios viešosios vadybos teorija
11.1. NVV pagrindai
Naujoji viešoji vadyba (new public management) – šiuo metu bene
populiariausia kryptis viešojo administravimo teorinėje savimonėje,
akcentuojanti vadybinio požiūrio reikšmę viešajame sektoriuje. Vadybiniai
metodai laikyti pagrindiniais siekiant, kad valstybės valdžia dirbtų geriau ir
kainuotų pigiau. Valstybės valdžios organai turėtų perimti tą veiklos praktiką,
kuri buvo naudinga privačiame sektoriuje Be to, jie turėtų įsisavinti verslo
vertybes, t. y. konkurencijos vertybę, teikti pirmenybę rinkos mechanizmams,
taip pat gerbti verslininkišką dvasią. Pagrindiniai NVV principai:
________________________________________
Page 77
77
•Orientavimasis į problemas, projektus ir atvejus.
•Mobilumas, arba pasiruošimas pereiti iš vieno darbo į kitą.
•Kolegialūs santykiai dirbant kartu prie bendrų problemų.
NVV remiasi tolerancija ir sugebėjimu priimti įvairias idėjas ir požiūrius,
jas aptarinėti su bendradarbiais. NVV taip pat remiasi sugebėjimu dirbti
neaiškiose situacijose, kai iškilusių problemų teisingų sprendimų nėra. Ką NVV
reiškia viešosioms institucijoms? Jos turi būti sudarytos pagal projektus ir
programas, o ne kaip nuolatiniais, nekintančiais hierarchiniais ryšiais
pasižymintys biurai su savo padaliniais ir filialais. Kiekviena institucija
koncentruojasi į tam tikrą specifinę misiją. Kad tai būtų įgyvendinama, reikia
institucijas padalinti į lengvai apžvelgiamus segmentus, kurie užsiima bazine
veikla. Įgalinant šias institucijas kaip galima lanksčiau reaguoti į
besikeičiančius aplinkos poreikius, joms suteikiama kaip galima daugiau
kompetencijų. Pagrindinės NVV idėjos galėtų būti konspektiškai apibūdintos:
Viešasis administravimas yra orientuojamas į administracinės veiklos
rezultatus, o ne į jos atitikimą nustatytoms taisyklėms ir procedūroms.
Visų nereikalingų taisyklių ir nuostatų, varžančių valstybės institucijų
ir pareigūnų veiksmo galias, atsisakymas, esančių nuostatų
supaprastinimas.
Valdžios ir kompetencijos decentralizacija ir dekoncentracija.
Lygiagrečiai sustiprinamas koordinavimas ir kooperavimasis.
Plačios autonomijos suteikimas viešojo sektoriaus darbdaviams siekti
suformuluotų tikslų ir uždavinių. Valstybės tarnautojų atskaitomybė
grindžiama rezultatų pasiekimu.
________________________________________
Page 78
78
Vadybinių metodų taikymas, orientuotas į taupymą ir viešųjų išlaidų
mažinimą. Tai reiškia ne vien viešųjų išlaidų suvaržymus, o ir
ekonominės naudos siekimą visur, kur tik tai įmanoma.
Privataus sektoriaus vadybinės praktikos ir mentaliteto diegimas. T. y.
viešųjų paslaugų kontraktavimas, licenzijavimas, valstybės įmonių
privatizavimas, konkurencijos palaikymas teikiant viešąsias paslaugas.
Viešasis administravimas, orientuotas į visišką piliečių pasitenkinimą,
laikant pilietį viešosios įstaigos klientu arba vartotoju.
Viešasis administravimas, orientuotas į strateginių tikslų ar uždavinių
pasiekimą, o ne tik paremtas taisyklių laikymusi ar rėmimusi
procedūriniais bei biudžetiniais principais.
Žinoma, taisyklės, instrukcijos, procedūros visada egzistuos kaip
valstybės tarnautojų veiksmų apribojimai. Tačiau jos turėtų būti kur kas
plačiau apibrėžtos ir ne taip detaliai reglamentuojančios konkrečią veiksmų
seką, o labiau – tikslus ir uždavinius. Valstybės tarnautojo autonomiškumas
pasirenkant veiksmus, kuriais siekiama apibrėžtų tikslų, tampa daug didesnis.
NVV dvasiai artimas vienas iš metodų, pritaikytas kai kurių šalių valstybės
valdymo praktikoje, buvo, pavyzdžiui, viešųjų institucijų programinis
finansavimas. Manyta, kad identifikavus programinius tikslus, viešosios
institucijos gali koncentruotis svarstydamos, kaip juos realybėje įgyvendinti.
Be to, institucijos gali dirbti efektyviau, nes žino įvairių priemonių atnešamus
rezultatus. Tačiau programinis finansavimas kelia grėsmę, jog tikslas ir
priemonės yra atskiriami vienas nuo kito. O viešosios politikos tikslai gali būti
tokie bendri, kad erdvė pasirinkti priemones tampa labai didelė. Valdymas
________________________________________
Page 79
79
tokiu būdu yra ne sustiprinamas, o susilpninamas. Įstatyminis reguliavimas,
numatant tradicines biudžeto išlaidas atskiroms sritims (atlyginimams, įrangai
ir t. t.), gali pasirodyti efektyvesnis už programinį. Prie NVV metodų galima
paminėti tokias viešosios biurokratijos kontrolės priemones, kaip, pavyzdžiui,
atlyginimą pagal rezultatus, pareigybių terminuotumą ir kt. Jomis siekiama
priversti jautriau reaguoti į mokesčių mokėtojų kaip “klientų” reikalavimus.
Apskritai NVV orientavosi į žymų valstybės įsipareigojimų ir viešojo sektoriaus
sumažinimą. Privataus sektoriaus metodų diegimas valstybės valdymo
institucijose gali būti geriau suprastas atsižvelgiant į tai, kad viešasis ir
privatus sektorius yra šiuolaikinėje visuomenėje glaudžiai susiję,
sąveikaujantys. Galima kalbėti apie įvairias tokios sąveikos formas:
1) Kontraktinė, kai valdžia sudaro kontraktus su privačiomis firmomis
pirkdama prekes ir paslaugas. Tokiu būdu valdžia skatina užimtumą
privačiame sektoriuje.
2) Suplementinė, kai tiek viešasis, tiek privatus sektorius teikia
panašias ar tas pačias paslaugas.
3) Priešinimo, kai valdžios veiksmai skatina tokį užimtumą privačiame
sektoriuje, kuris yra nukreiptas apginti klientus nuo valdžios veiksmų (
juridiniai konsultantai, mokesčių konsultantai ir kt.)
4) Transferencinė, kai viešojo sektoriaus resursai yra perduodami
asmenims naudoti specifiniais tikslais arba tie resursai yra perduodami
paslaugų teikėjams.
NVV idėjas ypač išpopuliarino Deivido Ozborno (David Osborne) ir Tedo
Geblerio (Ted Gaebler) knyga Kuriant valstybės valdžią iš naujo (Reinventing
________________________________________
Page 80
80
government. 1992). Per vienerius metus knyga tapo bestseleriu, buvo išleista
pakartotinai devynis kartus ir plačiai aptarinėjama. D. Ozbornas ir T. Gebleris
pateikė 10 principų, kuriais vadovaujantis valdžios institucijos galėtų keisti
savo veiklos pobūdį ir tapti versloviškesnėmis. Valdžios institucijos turi:
1. Skatinti konkurenciją tarp paslaugų teikėjų.
2. Suteikti daugiau teisių piliečiams, perkeliant valdžios institucijų darbo
kontrolę iš valdininkų tiesiogiai bendruomenės žinion.
3. Vertinti institucijų darbą ne pagal įdėjimus, o pagal rezultatus.
4. Vadovautis savo institucijos misija, o ne aklai sekti taisyklėmis.
5. Traktuoti piliečius kaip laisvus vartotojus, sudarant jiems galimybę
rinktis (mokyklas, mokymo programas, apsirūpinimo būstu variantus ir
t. t.).
6. Stengtis išvengti problemų iš anksto jas numatant.
7. Uždirbti daugiau nei išleisti. Reikia stengtis ne tik eikvoti lėšas, o ir
jas kaupti.
8. Decentralizuoti valdžią savo institucijose, formuoti bendradarbiavimo
atmosferą.
9. Teikti pirmenybę rinkos, o ne biurokratiniams mechanizmams.
10. Ne paprasčiausiai teikti paslaugas, o mėginti skatinti (katalizuoti)
visus sektorius įsijungti į visuomeninių problemų sprendimą.
D. Ozbornas vėliau su kitu bendraautoriumi P. Plastriku parašė Kuriant
valstybės valdžią iš naujo tęsinį, savotišką praktinį vadovą anksčiau
išdėstytiems principams įgyvendinti. Pagrindinė
knygos
Atsisakant
biurokratijos mintis yra pertvarkymų strategiškumo būtinumas. Strategija,
________________________________________
Page 81
81
pasak autorių, ne detalus veiksmų planas, o pagrindinių svertų, leidžiančių
įgyvendinti fundamentalius pokyčius, panaudojimas. Veikti strategiškai
vadinasi, panaudoti prieinamus svertus keičiant sistemos mechanizmą tokiu
būdu, jog keistųsi kiekvieno sistemos elemento veikimas. Nepaisant viso
valstybės valdymo sistemos sudėtingumo, yra ribotas skaičius svertų,
verčiančių valstybės institucijas dirbti taip, kaip jos dirba. Šių svertų yra penki,
kiekvieno iš jų naudojimas reiškia skirtingas strategijas. Pirmasis iš svertų yra
tikslas, o jo naudojimas gali būti vadinamas pagrindine strategija. Stimulų
svertą naudoja į pasekmes (rezultatus) orientuota strategija. Atskaitomybės
svertas yra susijęs su į vartotoją orientuota strategija. Valdžios įgaliojimų
svertas pasitelkiamas valdymo strategijoje, perskirstant, deleguojant ir
perduodant įgaliojimus. Pagaliau, veikimo ir mąstymo būdo (kultūros
anglosaksiška prasme) svertas sudaro elgesio kultūros strategijos esmę. Šių
penkių strategijų derinimas padeda atnaujinti valstybės funkcionavimą.
11.2. NVV diskusiniai aspektai
NVV siūlė rinkos modelį taikyti tik viešųjų paslaugų teikimo
organizacijoms, be to, rinkos modelis čia buvo suprantamas gana savitai, nes
jis propaguoja valdomą arba kontroliuojamą konkurenciją, kur vyriausybė
išlaiko dalį atsakomybės, pirmiausia už sandorius reglamentuojančių taisyklių
nustatymą, t. y. ne laisvąją rinką. NVV siūlomas piliečių kaip klientų
traktavimas, žinoma, irgi yra nevienareikšmis. Piliečiai kaip valdžios klientai
yra kelių pagrindinių rūšių ir jų interesai nesutampa. Galima skirti keturias
klientų kategorijas: 1) piliečiai kaip paslaugų gavėjai; 2) piliečiai kaip
partneriai teikiant paslaugas; 3) piliečiai kaip paslaugų teikimo kontrolieriai; 4)
________________________________________
Page 82
82
piliečiai kaip mokesčių mokėtojai. Paslaugų gavėjai laukia, kad jų poreikiai bus
patenkinti, nežiūrint kiek paslauga kainuotų. Bet, kaip mokesčių mokėtojai,
piliečiai tikisi kokybiškų paslaugų už kuo mažiausią mokestį. Skirtingų
kategorijų klientų pageidavimai negali būti subalansuoti be komplikacijų.
Įvairūs klientai labai skirtingai įsivaizduoja, kokių paslaugų jie norėtų. Be to,
skirtingai nuo privataus sektoriaus, valstybės institucijos negali pasirinkti savo
klientų. Joms svarbu sukurti bendrą pasitikėjimo atmosferą, nebūtinai
patenkinant kiekvieną klientą. Kai kurios vyriausybės teikiamos paslaugos,
pavyzdžiui, šaukimas į teismą ar sodinimas į kalėjimą, nėra tos paslaugos,
kurių nori klientas. Dėl šios priežasties valstybės institucijų ir jų “klientų”
santykiai yra kur kas sudėtingesni nei mėsainių pardavėjų ir jų klientų. NVV
propaguojama verslininkiško vadovo idėja turi ir savaime negatyvų atspalvį.
Valstybės institucijų vadovai, kurie elgiasi taip, lyg valstybės pinigai
priklausytų jiems, gali imti konfliktuoti su demokratinės atskaitomybės
normomis, nes tokie vadovai atima iš visuomenės galimybę spręsti, kaip jai
atrodo tikslingiausia naudoti viešąsias lėšas. Gal tai ir gali pasirodyti
paradoksalu, bet verslininkiškumas ne visada suderinamas su demokratija ir
socialiniu solidarumu. Politikos ir administravimo takoskyra, kaip ją suprato V.
Vilsonas ir kiti, rėmėsi prielaida, kad biurokratinis aparatas turi būti rinktųjų
politikų kontroliuojamas ir prižiūrimas. Tuo tarpu NVV išlaisvina biurokratą iš
tokios kontrolės, kada administracinę kontrolę keičia kitos jos formos. Galima
diskutuoti, kiek jos yra efektyvesnės ir kokiomis sąlygomis, bet svarbiausia,
kad pati atstovaujamoji valdžia tarsi lieka ir nebereikalinga. Žinoma, viešųjų
paslaugų teikimo institucijoms, kovojant prieš M. Lipsky aptartas
________________________________________
Page 83
83
biurokratiškumo ypatybes, NVV yra labai veiksminga. Gerų rezultatų buvo
sulaukta Didžiojoje Britanijoje, priėmus vadinamąsias piliečių chartijas.
Nacionalinė piliečių chartija nustatė 6 principus, kurių laikymosi ‘kiekvienas
pilietis turi teisę tikėtis”:
Standartai: detalus paslaugų, kurių vartotojai pagrįstai gali tikėtis,
standartų nustatymas, kontrolė ir publikavimas.
Informacija ir viešumas: visa, tiksli, lengvai prieinama ir
suprantama kalba pateikta informacija apie tai, kaip teikiamos viešosios
paslaugos, kiek jos kainuoja ir kas už jas atsakingas.
Pasirinkimas ir konsultavimas: valstybinis sektorius turi užtikrinti
pasirinkimą, kur tik įmanoma. Reikia vesti reguliarias ir sistemingas
konsultacijas su tais, kurie naudojasi paslaugomis. Vartotojų nuomonė
turi būti svarbi nustatant standartus.
Mandagumas ir paslaugumas: paslaugos turi būti teikiamos
visiems turintiems į jas teisę taip, kad būtų kuo patogiau vartotojams.
Klaidų taisymas: vartotojas turi teisę reikalauti atsiprašymo,
išsamaus pasiaiškinimo ir neatidėliotinų bei efektyvių priemonių ištaisyti
klaidoms. Turi būti paskelbtos paprastos pretenzijų pateikimo
procedūros, pretenzijos nagrinėjamos, pasitelkus nepriklausomą
ekspertizę.
Gyvenimas pagal išgales: viešosios paslaugos efektyviai ir
racionaliai teikiamos pagal galimybes, kurias sudaro tam skiriamos
lėšos. Rezultatų atitikimo standartams nepriklausomas patvirtinimas.
11.3. NVV pokomunistinėse šalyse
________________________________________
Page 84
84
Ar NVV idėjos įgyvendinamos pokomunistinėse šalyse? Patys Vakarų
ekspertai linkę manyti, kad kol kas tik nedidelė dalis iš šių įdėjų gali būti
įgyvendintos rytinės Vidurio Europos šalyse. Vakarų Europoje galioja taisyklė,
kad suteikiant valdininkui didesnį autonomiškumą, jis labiau atsižvelgs į
kliento poreikius. Bet Vidurio Rytų Europoje griečiausiai bus atvirkščiai,
kadangi valstybės tarnautojai yra susikūrę savo paslaugų teikimo privačias
rinkas. Decentralizacija tokiomis sąlygomis tik blogintų padėtį. Vakarų Europos
šalyse viešasis sektorius buvo imtas reformuoti diegiant kvazirinkos tipo
atsakomybę. Rytinėje Vidurio Europoje pats privatus sektorius dar nėra
brandus, valstybės tarnautojų kvalifikacija yra žema, neveikia netgi tradicinės
atsakomybės formos, tarkime, vadinamoji ministerinė atsakomybė. Nėra
nustatyta, kur ministrų atsakomybės ribos, už ką jie turi atsiskaityti. Vakarų
Europoje ministrai sudaro su pagrindinių valstybės institucijų vadovais
sutartis. Parlamentai nelaiko jų atsakingais už visos valstybės tarnybos darbą,
kaip dažnai yra pokomunistinėse šalyse. Patys parlamentai čia neturi
pakankamos įtakos prižiūrint vykdomąją valdžią. Rytinėje Vidurio Europoje
reikia stiprinti parlamento gebėjimus kontroliuoti vyriausybės ir administracijos
atskaitomybę. Tik gerokai sustiprinus tradicines atskaitomybės formas, būtų
galima imtis vadybinių reformų.
LITERATŪRA:
Glaustai, bet tiksliai išryškindamas esminius dalykus NVV aptaria R.
Denhardt. Viešųjų organizacijų teorijos. V. 2001. Reikia bent jau susipažinti su
D. Osborne, T. Gaebler. Reinventing government. Addison-Wesley. Reading.
Mass. 1992. Taip pat dėmesio vertas šios knygos tęsinys: D. Osborne, P.
Plastrik. Banishing bureaucracy: the five strategies for reinventing
government. A Plume book. 1997 (yra šios knygos vertimas į rusų kalbą). NVV
pritaikomumą Vidurio ir Rytų Europos šalyse kritiškai vertina T. Verheijen.
Redefining accountability systems in public management: a challenge for
________________________________________
Page 85
85
Central and Eastern European reformers // Jabes J.(ed.) Developing
organizations and changing attitudes: public administration in Central and
Eastern Europe. Bratislava. 1996. P. 40 – 61.
12. Administracinės aplinkos samprata
12.1. Organizacinių struktūrų pritaikymas administravimo
uždaviniams.
Valstybės valdžia turi tam tikrus pastovius uždavinius, kuriuos
įgyvendina stabilios organizacinės struktūros. Tai centriniai valdymo organai –
ministerijos. Pirmoji naujoviškus centrinio valdymo organus įsivedė Prancūzija.
1791 m. čia atsirado 5 ministerijos: 1) Užsienio reikalų, 2) Krašto apsaugos,
3) Teisingumo, 4) Finansų, 5) Vidaus reikalų. Į pastarosios ministerijos veiklos
sritį įėjo ir visi tie reikalai, kurių neapėmė kitos ministerijos, t. y. socialinė ir
sveikatos apsauga, švietimas ir kultūra. Tokia centrinių valdymo organų
sandara ilgą laiką buvo vadinama klasikine, ją ėmė diegti kitos šalys,
________________________________________
Page 86
86
sekdamos Prancūzija. Ministerijų skaičius vėliau “dauginosi vegetatyviškai”,
atsiskiriant nuo Vidaus reikalų ministerijos.
Ministerijos pagal savo uždavinius dar gali būti skirstomos į tam tikras
grupes. Tai šakinės ir funkcinės ministerijos. Dar pagal veiklos pobūdį
išskiriamos tokios 3 pagrindinės ministerijų grupės: 1) karinės – politinės
ministerijos, 2) socialinės – ekonominės ministerijos, 3) kultūros – švietimo
ministerijos. Atsiradus tam tikriems nepaprastiesiems uždaviniams, dažniausiai
yra kuriama tikslinė administracija. Tikslinė administracija įgauna tris
pagrindines formas:
•Specialūs administravimo organai, sukurti vienkartiniam projektui
įgyvendinti, po to jie išformuojami.
•Valdymo sistemos, kuriamos eksperimento būdu. Sėkmės atveju jos
plečiamos ir tampa įprastomis valdymo priemonėmis.
•Administravimo “kompleksai”, kuriami neapibrėžtam laikui ir
egzistuojantys šalia įprastų valdymo organų.
Specifinių
sąlygų
reikalauja
kontrolės institucijos. Pirmiausia
kontrolieriai turi būti kompetetingi asmenys, kad jie galėtų daryti poveikį
kontroliuojamoms institucijoms. Turintys specialų išsilavinimą ar darbo
praktiką – tai jau priklauso nuo kontrolės rūšies. Kontrolieriai taip pat turi būti
nepriklausomi. T. y. jų kontroliuojamų įstaigų vadovai negali turėti įtakos
kontrolierių karjerai nei kontrolės metu, nei ateityje. Ypač tai kelia problemų
vidaus kontrolės padaliniams. Kontrolieriais gali būti skiriami asmenys,
nuosekliai praėję visas karjeros pakopas. Dažniausia tai būna jau garbingo
amžiaus žmonės. Kitas kelias – skirti ką tik baigusius universitetą konkurso
būdu. Tokie asmenys turi žinių, bet jiems trūksta praktinio darbo patirties.
Kontrolės institucijų darbuotojams turi būti teikiamos didesnės garantijos. Jų
________________________________________
Page 87
87
paaukštinimo klausimus, tarkime, turėtų spręsti vien tik institucijos vadovas
be kokio nors kišimosi iš atitinkamos ministerijos pusės.
12.2. Komunikacija valdymo organuose
Jau buvo minėta, kad tam tikra prasme valstybės institucijas galima
laikyti informacijos perdirbimo sistemomis. Valstybės institucijose susiduriame
su formalia ir neformalia komunikacija, kaip apsikeitimo informacija būdais.
Formali arba oficiali komunikacija inicijuojama vadovų. Dažniausiai ji yra
reglamentuojama normatyviniais aktais. Didžioji formalios komunikacijos dalis
vyksta raštiškai. Pavyzdžiui, kai kurie tarnautojai privalo periodiškai rengti
raštiškas ataskaitas. Čia suregistruojami įvykiai valdininko atsakomybės srityje
per tam tikrą laiką. Oficiali administracinė korespondencija – kitas formalios
komunikacijos pavyzdys. Žodinė komunikacija – periodiškai šaukiami
pasitarimai. Kiekvieną rytą ar bent kartą per savaitę vadovas susikviečia savo
artimiausius bendradarbius. Neformali komunikacija taip pat yra labai
reikšminga, bet ji gali tik papildyti formalią. Informacinės sistemos stygius
skatina gandų ir paskalų susidarymą, naujiems darbuotojmas žymiai sunkiau
adaptuotis. Orientuotis komunikacijos sistemoje, vadinasi, žinoti įvairius
galimus komunikacijos trikdžius. Komunikacijos sistemoje gali atsirasti įvairių
nesklandumų. Tarkime, raštiškos informacijos (iš dalies netgi elektroninės)
dominavimas turi aiškiai neigiamų pusių. Bendravimas raštu neleidžia vykti
tikram dialogui. Kai vienas tarnautojas kitam tarnautojui siunčia “popierių”, jis
nėra užtikrintas, kad: 1) informacijos priėmėjas perskaitys jam nusiųstą
dokumentą, 2) iš tikrųjų supras tuos ketinimus, kuriais remiantis buvo
sudarytas “popierius”. Kada yra siunčiama direktyva raštu, koks nors
________________________________________
Page 88
88
tarnautojas gali manyti, kad ji jo neliečia ir pan. Atstumas, skiriantis
pranešimo autorių nuo jo gavėjo, taip pat gali sukelti nesklandumų. Todėl
neišvengiama, kad tam tikrais atvejais tarnautojui iš provincijos reikia atvykti į
sostinę. Telefonas, beje, leidžia sėkmingai dalintis informacija tik tiems
asmenims, kurie vienas kitą jau pažįsta. Informacijos cirkuliavimo
nesklandumai taip pat gali būti susiję su valstybės tarnautojų laiku. Laikas –
vertingas resursas. Vadovai ne visada turi laiko, kad galėtų perduoti
informaciją. “Aš padarysiu tai vėliau”, bet tas vėliau niekada neateina.
Nesklandumai gali atsirasti ir dėl vadinamųjų prestižo barjerų. Informacija yra
žymiai lengviau keičiamasi tarp vienodo (lygaus) prestižo asmenų.
Komunikacija gali strigti dėl direktyvų neaiškumo. Kartais duodamos
direktyvos yra nesuprantamos, nes nėra aiškiai suformuluoti tie tikslai, prie
kurių turi vesti nurodyta veikla. Kai kurie šios situacijos žinovai prilygina ją
euforijos būsenai, kada geriau sulyginama su daugiau. Dominuoja manymas,
kad kadangi gera elgsena atneša gerus rezultatus, dvigubai geresnė elgsena
turėtų duoti dvigubai geresnius rezultatus. Bet iš tikrųjų tai reiškia, kad jeigu
nežinai, kur eini, eik dvigubai greičiau. Direktyvos pavaldiniams gali tapti
nesuprantamos, kai šie bando iš jų iššifruoti savo vadovų “tikrąsias
intencijas”. Pavyzdžiui, CŽV dierktorius Ričardas Helmsas davė įsakymą
nukreipti dėmesį nuo antikarinio judėjimo į tarptautinį terorizmą, bet šis jo
įsakymas buvo suprastas kaip priedangos versija tolesnei dėmesio
koncentracijai į tą patį dalyką.
12.3. Konfliktai valstybės institucijose
________________________________________
Page 89
89
1. Konfliktai institucijų viduje. Juos dar galima skirstyti į vertikalius ir
horizontalius. Tipiškas vertikalaus konflikto pavyzdys yra konfliktas tarp
vadovo ir jo pavaduotojų. Vadovas dažnai priekaištauja pavduotojams dėl
nesugebėjimo prisiimti atsakomybę. Taip pat dažni techninių specialistų
konfliktai su techninio išsilavinimo neturinčiais vadovais. Horizontalūs
konfliktai – tai nesutarimai, atsirandantys tarp to paties lygio darbuotojų ar
organizacijos struktūrinių padalinių. Suinteresuoti asmenys gali varžytis dėl
paaukštinimo tarnyboje. Vadovai neretai palaiko tokius konfliktus, nes mano,
kad jie ugdo varžymosi dvasią ir trukdo formuotis pavaldinių koalicijoms.
Horizontalūs konfliktai taip pat būdingi ir kompetencijos klausimais. Tokius
konfliktus dar galima skirstyti į pozityvius (kai abi pusės stengiasi, kad jiems
būtų paskirtas konkretus pavedimas) ir negatyvius (kai abi pusės stengiasi
viena kitai permesti konkretų pavedimą). Dėl horizontalių konfliktų daugelis
tarnautojų stengiasi užsidaryti savo veiklos bare, pernelyg nesirūpindami tuo,
kas vyksta greta. Horizontaliems konfliktams priskirtini nesutarimai tarp
tarnautojų, priklausančių funkciniams ir linijiniams padaliniams. Linijiniai
pareigūnai nemėgsta tos globos, kurią jiems siekia užkrauti funkciniai
pareigūnai. (personalo valdymo, turto valdymo ir kt.)
2. Tarpinstituciniai konfliktai. Dažni tarpministeriniai konfliktai, ypač
tarp finansų ministerijos ir visų kitų. Galima minėti konfliktus tarp ministerijų ir
viešųjų įstaigų (valstybės įmonių). Pavyzdžiui, toks konfliktas neišvengiamas,
jeigu valstybinės įmonės negali nustatinėti darbuotojams atlyginimų savo
nuožiūra. Nereti konfliktai tarp centrinių valdymo organų ir jų filialų vietose.
Tam tikras vietos reikalas, iš centro žiūrint, atrodo visai nereikšmingas.
________________________________________
Page 90
90
3. Konfliktai su išorine aplinka. Jie taipogi yra gana įvairiarūšiai. Tai
konfliktai tarp viso valstybinio aparato ir visuomenės, tarp tam tikrų institucijų
ir profesinių (spaudimo) grupių, tarp valdymo institucijų ir geografiškai
lokalizuotų bendruomenių.
Visi išvardinti konfliktai yra susiję, galima kalbėti apie jų įveikimą
sudarant koalicijas (aljansus) ir kuriant strategijas. Tai gali būti vieningas
ministerijų frontas, valstybės institucijų ir intersų grupių aljansas. Konfliktai
nesudaro administravimo proceso esmės, bet svarbu pažymėti, kad jie atlieka
ir naudingą funkciją. Tarkime, gerai, jeigu prieš nusprendžiant vyriausybei
kiekviena ministerija išdėsto savo samprotavimus, juos gina nevengdama tam
tikro viešumo.
12.4. Politinė aplinka
Kalbant apie įtaką valdžios organuose galima sakyti, kad čia galioja
savotiški dėsningumai:
•Tas, kas eina pareigas ilgesnį laiką, turi daugiau įtakos už tą, kuris
pradėjo eiti pareigas.
•Tas, kas giliai išmano apibrėžtą klausimų ratą, tas yra įtakingesnis už
mažiau kompetetingus.
•Asmenys, gerai žinantys, ko jie siekia, yra pranašesni už tuos, kurie
yra neryžtingi.
Viešojo administravimo efektyvumo galutinis rodiklis yra visuomenės
gerovė, dėl kurios lygio galima aštriai diskutuoti. Aiškiausiai efektyvumą
galima nustatyti tada, kai tikslas apibrėžiamas pakankamai tiksliai. Tada
efektyvu būtų įgyvendinti jį mažiausia kaina. Bet netgi ir šiuo atveju reikėtų
sutarti, kad tikslas yra pasiektas efektyviai. Pagrindinė problema, su kuria
susiduria politikų sprendimų įgyvendintojai, yra tikslų ir resursų koordinavimo
________________________________________
Page 91
91
suderinimas. Tikslų koordinavimas yra politikos menas, bet jis taip pat
priklauso nuo susijusių viešųjų programų ryšio. Resursų paskirstymas taip pat
pirmiausia yra politinių sprendimų pasekmė, nes finansiniai skaičiavimai gali
parodyti tik galimas pasirinkimų pasekmes. Pasirinkimai nėra lengvi, nes ,
tarkime, nustatyti resursų paskirstymo efektyvumo rodiklių negalima. Kur kas
lengviau įvertinti sutaupytas lėšas, palyginus su bet kokių viešųjų išlaidų
naudos įvertinimu. Politinis kontekstas negali leisti vertinti administravimo
darbą nekontraversiškai. Tam tikras politikų ir administracijos priešinimo
įvaizdžio išlaikymas yra būtinas, funkcionalus visuomenės akyse. Valstybės
tarnautojai turi būti pasiruošę daugelį savo pasiekimų leisti pasisavinti
politikams. Politikai paprastai skelbia apie teigiamus poslinkius, pavyzdžiui,
naujos mokyklos atidarymą ir t. t., o kai kas nors uždaroma, apie tai dažnai
tenka pranešti valstybės tarnautojams.
Vienas iš pastarojo meto autoritetų viešojo administravimo srityje B. G.
Pitersas (B. G. Peters)pasiūlė politikų ir biurokratų santykius interpretuoti,
remiantis ne vien tik elementaria politikos – administravimo dichotomija, taip
pat ir 5 pagrindiniais tokių santykių modeliais. Tie modeliai: formalusis,
kaimiško sugyvenimo, funkcinis, priešpriešos ir administracinės valstybės.
Formalusis politikų ir biurokratų santykių modelis pasižymi tuo, kad politikai
yra visiški biurokratų šeimininkai. Valstybės tarnautojo politinis vaidmuo čia
nusakomas fraze taip, ministre. Kaimiško gyvenimo modelis reiškia, kad
politikai ir aukščiausieji valstybės tarnautojai turi panašias vertybes ir siekius.
Politinė ir administracinė karjera čia yra glaudžiai susijusios. Funkciniame
modelyje pastebima siauresnė biurokratų ir politikų integracija, būtent, tam
________________________________________
Page 92
92
tikrose funkcinėse srityse, pavyzdžiui, sveikatos ar krašto apsaugos. Funkcinis
modelis, priešingai nei kaimiško sugyvenimo modelis yra labiau orientuotas į
kontaktus su visuomene. Būtent jam gali būti tipiškas korporatizmas.
Funkcinis modelis įgalina didesnį visuomenės telkimą, bet kelia valstybės
valdymo išskaidymo izoliuotomis dalimis pavojų. Priešinimo modeliui
būdingos varžybos. Valstybės tarnautojai dažnai daro tai, ką mano esant
daryti geriausia, nepaisydami politikų nuomonės. Būdingas vilkinimas ir
inercija manant, jog siūloma politika nėra ir negali būti efektyvi.
Administracinės valstybės modelis reiškia, kad priimant sprendimus
lemiamas žodis priklauso biurokratijai. Taip įvyksta ypač dėl didėjančios
svarstytinų klausimų apimties. Bet administracinė valstybė kartais buvo ir
sąmoningai laikoma tobuliausia, istorinis administracinės valstybės pavyzdys –
Sovietų Sąjunga.
LITERATŪRA:
Įžvalgiai daugelį administracinės aplinkos veiksnių nagrinėja Б. Гурней.
Введение в науку управления. Москва. 1969. Taip pat verta pastudijuoti P.
Self. Administrative theories and politics. London. 1974. Čia skiriama daug
dėmesio politiniam viešojo administravimo kontekstui. O biurokratų – politikų
santykių modelių aptarimas – B. Guy Peters. Comparing public bureaucracies.
Tuscaloosa and London. 1988.
________________________________________
Page 93
93
13. Atsakomybė ir atskaitomybė viešajame
administravime
13.1. Naujasis viešasis administravimas
Atsakomybės viešajame administravime problemą teoriškai vieni iš
pirmųjų suaktualino vadinamojo naujojo viešojo administravimo (new
public administration) atstovai. 1968 m. JAV Sirakūzų universiteto
Minnowbrooks konferencijų centre buvo suorganizuota konferencija
Konferencijos medžiaga buvo išleista atskira knyga, pavadinta Naujojo viešojo
administravimo link (1971). Taip atsirado naujasis viešasis administravimas,
palyginti neilgalaikis akademinės aplinkos žmonių, viešojo administravimo
tyrinėtojų, judėjimas. Naujojo viešojo administravimo centre buvo socialinės
lygybės sąvoka. Siekiant racionalaus efektyvumo atsiranda žmonių
susvetimėjimo problema. Reikia skatinti ir plėsti klientų dalyvavimą institucijos
veikloje, įtraukti žemesnio lygio organizacijos narius į sprendimų priėmimą.
________________________________________
Page 94
94
Tradicinė vyriausybė sistemiškai diskriminuoja biurokratijos klientų mažumos
labui. (Pavyzdžiui, Žemės ūkio ministerija diskriminuoja smulkius žemdirbius
stambiųjų fermerių labui). Diskriminuojamos socialinių ir ekonominių resursų
neturinčios mažumos. Tai skatina įtampą. Naujojo viešojo administravimo
atstovai bandė sugalvoti, kaip būtų galima restruktūrizuoti organizacijas, į jas
įtraukti daugiau dalyvių. Buvo keliami platūs vertybių, individo vystymosi
organizacijoje, etikos klausimai. Pasisakoma ne už pasyvų kvalifikuotą darbą ir
procedūrinį tikslumą, o už aktyvų angažavimąsi. Iškelta proaktyvaus
biurokrato idėja. Ši idėja diagnozavo neigiamas biurokratijos ir visuomenės
atotrūkio pasekmes ir siūlė pertvarkos kryptį. Buvo įsivaizduojama, kad
proaktyvus valstybės tarnautojas turėtų nevengti rizikos savo klientų labui, jis
turėtų rasti priemonių ir išteklių apginti silpnuosius, privalėtų pasisakyti prieš
tuos sprendimus, kuriuos laikytų neteisingais. Energingi valstybės tarnautojai
ypač reikalingi įgyvendinant socialinius pokyčius. Pasak naujojo viešojo
administravimo adeptų, hierarchinę sistemą turėtų modifikuoti projektinis
valdymas, reikėtų skirti didesnį dėmesį psichoemociniam trenažui, ugdant
didesnį valstybės tarnautojų tarpasmeninį atvirumą ir nonkonformizmą. Iš
pradžių reiktų labiau toleruoti neefektyvumą ir tam tikrą švaistymą
trumpalaikėje perspektyvoje, kad per ilgesnį laiką būtų galima sukurti naujus
valdymo santykius.
13.2. Atsakomybė ir atskaitomybė
Atsakomybė (responsibility) viešojo administravimo literatūros
kontekste turi tris pagrindines reikšmes:
________________________________________
Page 95
95
Atsakomybė kaip “kompetencija”, t. y. valstybės tarnautojo galia ir
pareiga veikti įstatymų ir kitų norminių aktų apibrėžtose ribose.
Atsakomybė kaip “atskaitomybė”, t. y. viešųjų pareigūnų pareiga
atsiskaityti aukštesnei valdžiai – vidinei ar išorinei – už savo funkcijų
vykdymą.
Atsakomybė kaip “atsakingumas”, t. y. veikimas atsižvelgiant, turint
omenyje veiksmų pasekmes.
Atskaitomybė dar gali būti traktuojama kaip objetyvi atsakomybės
forma. Viešojo administravimo literatūroje egzistuoja įvairūs atskaitomybės
(accountability) rūšių skyrimai, bet galima atskaitomybės formas aprėpti trimis
pagrindinėmis kategorijomis: politinė
atskaitomybė, administracinė
atskaitomybė, demokratinė atskaitomybė. Politinė atskaitomybė yra vertikali ir
horizontali. Vertikali politinė atskaitomybė yra ta, kuri sieja vykdomosios
valdžios viršūnėje esančius asmenis, laisvai skiriamus ir atleidžiamus grynai
politiniais sumetimais, t. y. užimančius politinio pasitikėjimo postus.
Horizontali politinė atskaitomybė sieja vyriausybę su parlamentu. Ji ryškesnė
parlamentinėse respublikose, nėra tokia stabili prezidentinėse valstybėse.
Administracinė atskaitomybė, kaip ir politinė, taipogi yra vertikali ir horizontali.
Vertikali sieja žemesnius administracinius postus su aukštesniais
administraciniais ar politiniais postais. Horizontali administracinė atskaitomybė
sieja viešąją biurokratiją su: a) piliečiais, b) išoriniais kontrolės ir priežiūros
organais. Administracinė atskaitomybė apima tokias pareigas:
•Pareiga vykdyti visus įpareigojimus, susijusius su užimamomis
pareigomis.
•Paklusnumo ir lojalumo vadovams pareiga.
•Neutralumo arba nešališkumo pareiga.
________________________________________
Page 96
96
•Tinkamo viešųjų resursų naudojimo pareiga.
•Pareiga dėmesingai ir pagarbiai elgtis su piliečiais.
•Pareiga vadovautis konstitucija ir įstatymais.
Čia reikėtų atkreipti dėmesį, kad neutralumo pareiga neveikia visa jėga,
nes tai prieštarautų pačiai demokratinės vyriausybės idėjai. Vyriausybės
programa, kurią administracinėms institucijoms reikia įgyvendinti, jokiu būdu
nėra neutrali. Taigi, neutralumas viešajame administravime reiškia valstybės
tarnautojų pasiruošimą dirbti įvairioms vyriausybėms ir visiškai lojaliai
įgyvendinti skirtingas politines programas. Absoliutus neutralumas turi būti
išlaikomas tik teikiant administracines paslaugas. Administracinės
atskaitomybės dalimi galima laikyti profesinę atskaitomybę. Tai yra
atskaitomybė, kurią apibūdina techninio arba profesinio pobūdžio normos ir
praktika. Juk dažnai nusistovėjusios profesijos turi savo elgsenos ir profesinės
etikos kodeksus. Profesiniai viešojo administravimo standartai gali būti
nustatyti ir kontroliuojami tik profesinio pobūdžio organizacijų (pavyzdžiui,
profsąjungų). Demokratinė atskaitomybė reiškia tiesioginio ryšio tarp viešojo
administravimo ir piliečių egzistavimą. Palyginus su pirmosiomis dviem
atskaitomybės formomis, demokratinė atskaitomybė nėra tokia nusistovėjusi ir
formalizuota. Bet ši atskaitomybės forma jau seniai sutinkama, ji apima
konsultacijų su piliečiais formas ir procedūras. Šios atskaitomybės formos
pavyzdys būtų Didžiosios Britanijos piliečių chartijos iniciatyva. Pagal šią
chartiją viešojo sektoriaus paslaugų teikėjai turi nustatyti ir paskelbti paslaugų
standartus, jais remdamiesi vertinti savo veiklą, numatyti piliečių skundų
nagrinėjimo ir kompensacijų išmokėjimo procedūras. Administracinės žinybos
ir individualūs pareigūnai daugiau negali savęs laikyti laisvais nuo tiesioginės
________________________________________
Page 97
97
atskaitomybės piliečiams. Augančios informacinės technologijos įgalina
valstybės tarnautojus pateikti savo darbo rezultatus visuomenei, reguliariai
atsiskaityti. Valstybės tarnautojai šiomis dienomis dirba akvariumo sąlygomis,
t. y. nelyginant žuvytės stebimi iš visų pusių. Atskaitomybę stiprina viešojo
administravimo viešumas. Pasak žinomo viešojo administravimo autoriteto,
Jeruzalės universiteto profesoriaus J. Droro (Y. Dror), viešumas (taigi ir
skaidrumas bei atvirumas) gali būti įgyvendintas, laikantis tokių orientyrų:
•Vyriausybės turi publikuoti dokumentus, kurie aiškiai atskleistų jų
galvojimą, planus ir sprendimus esminiais klausimais.
•Reikia plėsti ir gilinti piliečių dalyvavimą
•Būtina stiprinti institucijas, kontroliuojančias valdymą ir publikuoti jų
ataskaitas.
•Vyriausybės viešieji ryšiai turi būti tobulinami, kad per juos būtų
išryškinamos valdymo operacijos.
•Turi būti sukurti padaliniai, kurie darytų išvadas iš piliečių reakcijos.
•Turi būti skiriama daug dėmesio ginant valstybės tarnautojus nuo
nepagrįstų kaltinimų.
Tradicines atskaitomybės formas gerokai nuvertino naujoji viešoji
vadyba, kas sąlygojo pakaitalų paiešką. Tokiu pakaitalu galima laikyti
politizaciją ir jos lygio didėjimą Vakarų šalyse. Pasak B. G. Piterso, vadybinės
reformos, įskaitant savarankiškų ir pusiau savarankiškų organizacijų kūrimą,
vertė politinius lyderius ieškoti alternatyvių biurokratijos kontrolės būdų.
Kontrolė gali būti išlaikyta skiriant partinius lojalistus į visas prieinamas
pareigas.
13.3. Kultūrinės atsakomybės šaknys
Valstybės tarnautojų atsakomybę formuoja ne tik teisinės normos ar
subjektyvios nuostatos, o ir tam tikros kultūros vertybės. Yra netgi tvirtinama,
kad tam tikros bendros vertybės formuoja specifines atsakomybės formas.
Kultūrų tipus galima išskirti imant du pagrindinius požymius: 1) socialinio
________________________________________
Page 98
98
tinklo, kuriam priklauso kiekvienas individas, platumas, 2) socialinės elgsenos
taisyklių skaičius ir jų prieštaringumo laipsnis (šiuos požymius išskiria A.
Vildavskis). Pagal šiuos požymius galima apibrėžti keturis kultūros tipus: 1)
kontestacinė kultūra, 2) fatalistinė kultūra, 3) hierarchistinė kultūra, 4)
egalitaristinė kultūra. Kontestacinėse kultūrose socialiniai ryšiai yra silpni, o
taisyklių nėra daug. Pagrindinis elgseną tokioje kultūroje reguliuojantis
veiksnys yra rinka ir derėjimasis. Tokiose kultūrose nepasitikima politine
valdžia, valstybe, o atsakomybė yra asmeninio pobūdžio. Vienintelis aiškus
tokios atsakomybės pranašumas yra tas, kad atsakomybė čia priskiriama tik
už padarytą arba neįvykdytą darbą. Fatalistinė kultūra, kur taisyklių daug, jos
prieštaringos, o socialiniai ryšiai menki, yra pati nepalankiausia atsakomybės
požiūriu, ji generuoja visišką neatsakingumą. Hierarchistinėje kultūroje, kur
socialiniai ryšiai yra išplėtoti, o taisyklių daug, hierarchija gali būti laikoma
tinkamiausia socialinės sąveikos forma. Bet tokioje kultūroje atsakomybė
suvokiama gana dogmatiškai ir mechaniškai. Kuo aukštesnis socialinis
statusas, tuo didesnė atsakomybė. Egalitaristinė kultūra, kur socialiniai ryšiai
irgi yra išplėtoti, bet taisyklių yra nedaug, generuoja refleksyvios ir
kolektyvistinės atsakomybės tipą. Tokioje kultūroje svarbiausia vertybe
laikoma socialinė lygybė. Tokia atsakomybė reiškia, kad piliečiai jaučiasi
atsakingi už savo biurokratiją, kaip tos pačios visuomenės produktą ir apskritai
kaip neišvengiamą reiškinį.
LITERATŪRA:
Naujojo viešojo administravimo idėjos dėstomos H. G. Frederickson
Towards a new public administration // J. M. Shafritz, A. C. Hyde. Classics of
public administration. Pacific Grove. 1987. P. 424 – 439. Nuodugniai
studijuotinas M. Kelly (ed.) Openness and transparency in governance:
________________________________________
Page 99
99
challenges and opportunities. Maastricht. 2000 (ypač A. Bar Cendono ir Y.
Droro straipsniai). Lietuvos padėtį gana vykusiai apibūdina pionieriška V,
Nakrošio studija Lietuvos administracinės atskaitomybės sistemos raida //
Politologija. 2001. N. 3. P. 67 – 103.
14. Kaitos administravimo samprata
14.1. Planavimas ir inovacijos
Vienas iš pagrindinių kaitos administravimo įrankių yra planavimas.
Jis leidžia ne tik numatyti pokyčius ir pasiruošti jiems, o ir tam tikru mastu
pasirinkti ir suformuoti norimą pokytį. Planavimas leidžia suteikti apibrėžtus
kontūrus vizijoms ir stabilizuoti inovacijas. Planavimas gali apsaugoti
organizaciją nuo pernelyg greitų pasikeitimų, gali sušvelninti pereinamuosius
procesus. Sėkmingas planavimas neįmanomas be didelio informacijos kiekio.
Apskritai visą planavimą galima vadinti informacijos rinkimo funkcija. O norint
patenkinti informacijos poreikius reikia skatinti plataus masto dalyvavimą.
Netgi žemiausieji pagal hierarchiją organizacijos nariai gali būti vertingi
planavimo proceso dalyviai, nes jie turi specifinės informacijos iš savo
patirties. Daugelis organizacijų negali apsieiti be specialių planavimo
padalinių.
Kitas kaitos administravimo instrumentas yra inovacijų diegimas.
Viena iš jo formų būtų inovacinis projektas. Inovacinis projektas kuriamas
trimis etapais. Pirmajame etape analizuojamas projektinės idėjos
įgyvendinimo būtinumas ir galimybės, palankios aplinkybės. Antrajame etape
analizuojama projekto įgyvendinimo terpė, reikalingi resursai, projekto
________________________________________
Page 100
100
įgyvendinimo poveikis įvairiose srityse, rizikos faktoriai arba eventualūs
papildomi kaštai. Jų galima išskirti tokius:
Papildomi politiniai kaštai – valstybės politikos pasikeitimai, politinės
paramos užsitikrinimo sunkumai ir kt.
Papildomi ekonominiai kaštai – nepakankamai tikslus resursų ar
išlaidų įvertinimas.
Papildomi techniniai kaštai – nepakankamai tiksli naudotinos
technologijos patikimumo analizė ir pan.
Papildomi ekologiniai kaštai – nenumatytas įstatyminis ekologinių
normatyvų sugriežtinimas arba nepakankamas ekologinių reikalavimų
įvertinimas planavimo stadijoje.
Antrajame etape galima išrinkti projekto vadovą, taip pat pasikviesti
nepriklausomus vertintojus. Trečiajame etape yra nagrinėjamos projektinės
alternatyvos. Priimamas galutinis sprendimas. Priimant sprendimą taikoma
vadinamoji keturių laukų analizė, kai atskirai popieriaus lape surašomos
grupės faktorių: 1) galimybės, 2) rizikos faktoriai, 3) pranašumai, 4) trūkumai.
Pats inovacijų įgyvendinimas gali būti trejopas: pakopinis, paralelinis,
integralus. Pakopinis reiškia, kad inovacija įgyvendinama paeiliui visuose
padaliniuose. Teigiamybės čia būtų, kad inovacijos nauda po kiekvieno etapo
pakartotinai įvertinama, supaprastėja kontrolė. Neigiamybės – ankstesni
padaliniai praranda galimybę tobulinti sumanymą, o vėliau įgyvendinantys
naujovę padaliniai negali įsijungti į pradinę stadiją, su kiekvienu etapu didėja
ankstesnių defektų taisymo kaina. Atsiradus esminių kritinių pastabų kuriame
nors iš padalinių, visas procesas turi prasidėti iš naujo. Paralelinis
įgyvendinimas reiškia, kad naujovė diegiama tuo pat metu visuose
padaliniuose. Bet tada tampa sudėtinga kontroliuoti, įgyvendinimo eigos
rezultatus reikia analizuoti iš karto visuose padaliniuose. Integralus
įgyvendinimas reiškia, kad organizacijoje sukuriami tiksliniai padaliniai, į
kuriuos inovacijos diegimo laikotarpiui pakviečiami specialistai iš kitų
________________________________________
Page 101
101
padalinių. Jie atsiduria dvigubo pavaldumo situacijoje, bet problemų nekyla,
nes kiekvieno vadovo funkcijos yra tiksliai apibrėžiamos. Sėkmingam
integralaus naujovės įgyvendinimo rezultatui reikia patenkinti šias sąlygas: 1)
užtikrinti kolektyvinį sprendimų priėmimą, 2) griežtai apibrėžti dalyvių
atsakomybę, įgyvendinimo terminus, 3) sukurti specialią tikslinių padalinių
darbuotojų skatinimo ir atlyginimo jiems sistemą, orientuotą į galutinį
rezultatą. Diegiant naujoves kartais būtinas eksperimentavimas. Jis įgauna
vadinamojo demonstracinio projekto formą. Paprastai naujovė išbandoma
viename iš organizacijos padalinių ar su tam tikra klientų rūšimi.
Demonstravimas įtikina, kad siūlomi pakeitimai yra naudingi arba žalingi. Vis
dėlto jis yra gana problemiškas, nes sėkmė viename padalinyje gali neatnešti
sėkmės visoje organizacijoje. Trumpalaikiai ir ilgalaikiai rezultatai taip pat gali
skirtis, nes demonstracinio projekto vykdymo metu kontrolė (priežiūra) gali
būti kur kas griežtesnė nei įprasta. Demonstracinio projekto pavyzdžiu
galėtume laikyti bandymus kai kuriose Lietuvos vietovėse įdiegti
kilnojamuosius kaimo paštus. Zarasų rajone rezultatai buvo komentuoti taip:
klientams nepatogu, pajamos krito, o kaimai prarado dar turėtą šiokį tokį
kultūros židinį… Optimaliausi eksperimentai yra tada, kai įvykdomos tokios
sąlygos: 1) daromi lokaliniai eksperimentai, kurių kaštai nėra dideli nesėkmės
atveju, 2) daromi tik inkrementiniai pokyčiai, 3) tikimasi, kad eksperimento
rezultatai išryškės per trumpą laiką.
14.2. Valstybės tarnybos pozityvus įvaizdis
Tolydžios kaitos sąlyga yra ir pasitikėjimas valstybės tarnautojais,
nes viešoji biurokratija gali tarnauti totalitariniams režimams, bet lygiai taip
________________________________________
Page 102
102
pat ir liberaldemokratiniams. Viešoji biurokratija turi būti efektyvi, bet būtina
palaikyti ir ne tik neigiamą, o ir teigiamą jos įvaizdį visuomenėje. Tą galima
padaryti keliais būdais:
1. Sukūrus subalansuotesnį
biurokratijos veiklos vertinimą
žiniasklaidoje. Reikalinga ne tik biurokratijos kritika, o ir teigiamai
pasireiškusių darbuotojų pristatymas.
2. Valstybės tarnautojams palaikant glaudesnius kontaktus su lokaline
bendruomene. Neišmintinga, jog biurokrato įvaizdį sudaro tik jo oficiali
veikla. Valstybės tarnautojai turi būti įtraukiami į bendruomenės
iniciatyvas ir bendruomenės renginius.
3. Palaikant kur kas glaudesnius ryšius su akademiniu pasauliu.
Biurokratija turi sudaryti galimybes moksliškai tirti jos veiklos sąlygas.
Taip jos veikla bus geriau žinoma, visuomenė galės ją visapusiškiau
vertinti, remiantis publikuotais darbais.
Reikia pabrėžti, kad ne tik leistinas, o ir reikalingas tam tikras viešosios
biurokratijos politizavimas. Juk politikų spaudimas verčia biurokratus diegti
naujoves.
Galimas politizavimas ne tik iš viršaus į apačią, o ir iš apačios į viršų,
įtraukiant bendruomenę į kaitos ir inovacijų skatinimą. Galimos kelios tokio
įtraukimo koncepcijos:
Visuomeniško piliečio koncepcija, kuri remiasi aktyviu dalyvavimu
politikoje, racionaliu problemų svarstymu ir dalyvavimu priimant
sprendimus.
________________________________________
Page 103
103
Įgalinto piliečio koncepcija, kuri remiasi reikalavimu teisingiau
paskirstyti gėrybes, daugiau teisių suteikti silpniesiems, remti jų
iniciatyvas.
Atsakingo piliečio koncepcija, kuri remiasi reikalavimu stiprinti
bendruomeninį iniciatyvumą kaip atsvarą valstybės globai, didinančiai
valdžios apkrovą.
14.3. Reformos ir kaita
Kaitos variklis viešajame administravime neabejotinai yra pirmiausia
centrinės valdžios institucijos, t. y. ministerijos. Begalinis funkcijų
perskirstymas tarp jų yra viena iš pagrindinių visų administracinių reformų
krypčių. Ministerijos stambinamos ir smulkinamos, naikinamos ir kuriamos
naujos. Visai naujos ministerijos dažniausiai kuriamos siekiant spręsti
ypatingus uždavinius, kurie tam tikram laikui įgyja ypatingą reikšmę, arba
siekiant valdymo efektyvumo. Vis dėlto inovacija viešajame sektoriuje negali
būti traktuojama lygiai taip pat, kaip ir privačiame sektoriuje. Verslo
efektyvumo viena iš dalių yra inovacija, kuri padeda generuoti pelną. Tačiau
vyriausybės susiduria su didėjančiais išlaidų poreikiais. Inovacijų reikia, bet jos
turi prasiskinti kelią per jau egzistuojančius valstybės įsipareigojimus. Kaita
apskritai yra neatskiriamas politinio bei administracinio proceso bruožas. Kaitą
gali lemti ankstesnių politikos programų nesėkmės, pabloginusios situaciją.
Politikos kaitos manevro laisvę lygiai taip pat riboja ekonominio augimo bei
viešųjų finansų galimybės. Politiniame procese galima išskirti tokius
pagrindinius kaitos tipus:
________________________________________
Page 104
104
Viešosios politikos inovacija: naujos politinės problemos ar naujos
srities atsiradimas.
Viešosios politikos perimamumas: nekeičiant pagrindinių nuostatų ir
nenutraukiant ryšio su esama politika egzistuojančios viešosios
programos yra modifikuojamos.
Viešosios politikos tęstinumas: politika koreguojama, bet išlieka tam
tikras tęstinumas.
Viešosios politikos baigmė: tam tikra programa “uždaroma”, jos
viešas finansavimas nutraukiamas.
Stabiliose, ekonomiškai tvirtose Vakarų valstybėse vyriausybės
programos keičiamos paprastai nežymiai. Taip yra dėl eilės priežasčių. Bet
galima paminėti, kad visiškai naujos programos priėmimas yra sudėtingas dėl
to, kad beveik nėra tokios srities, kurios neapimtų vyriausybės veikla. Esamų
programų plėtra reiškia žinomą veiklą su aiškiomis pasekmėmis, o naujos
programos pagal apibrėžimą yra neišbandytos. Norint visiškai panaikinti
programą, reikia susikauti su besipelnančiais iš tos programos. Juo daugiau
galimų sutaupyti lėšų, tuo aštresnė turi būti kova, didesnė politinė
kontraversija.
LITERATŪRA:
Vertingos papildomos medžiagos galima pasisemti iš W. Parsons.
Viešoji politika. V. 2001. Taip pat parankinė knyga galėtų būti R. Rose.
Understanding big government. The programme approach. London. 1990.
15. Viešojo administravimo teorijos Lietuvoje
15.1. Teisinės valstybės koncepcija
________________________________________
Page 105
105
Pirmiausia reikia aptarti teisinės valstybės koncepciją, kurią Lietuvoje
plėtojo du VDU profesoriai – M. Römeris ir P. Leonas. Teisinės tvarkos
įgyvendinimas priklauso ne tiek nuo to, kad galiojančiai valstybės valdžiai būtų
nustatytas reikiamas teisinis pagrindas, kiek nuo to, kad nustatytoji teisė būtų
veikli, kad jos galiojimas būtų apsaugotas nuo atsitiktinio jos normų laužymo.
Teisinė tvarka valstybėje, pasak M. Römerio, pasiekiama tokiu lygiu, kokiu
joje yra organizuotas ir užtikrintas teisės veikimas, kiek tas veikimas
apsaugotas net nuo atsitiktinio jos normų laužymo. M. Römeris savo
samprotavimuose apie teisinę valstybę pagrindinį dėmesį kreipė į teisėtumui
kylančią grėsmę kaip tik dėl valstybės institucijų ir valdininkų kaltės. Pasak M.
Römerio, valdininkai paprastai labai gerai supranta, kas jų vyresnybei yra
pageidautina, ir žino, kurioje srityje teisėtumas turi būti rimtai palaikomas, o
kurioje užtenka tik išorinio jo vaizdo. Valdantieji, nebūdami suinteresuoti kai
kurių teisės normų veikimu, gali nesirūpinti, ar tų normų požiūriu valdininkai
elgiasi teisėtai. Pagaliau tarnybinei kontrolei lieka nepasiekiama vyriausybės
veikla, kadangi ši kontrolės forma gali būti taikoma tik pavaldžių, bet ne
aukščiausiųjų institucijų aktams. 1928 m. parašytame darbe Administracinis
teismas M. Römeris teigė, kad turi būti sukurtos specialiai tikslinei teisminei
administracijos veiksmų kontrolei skirtos institucijos, kurios, konstatavusios
valstybės organo akto neteisėtumą, tokį aktą galėtų tiesiog panaikinti. Pasak
M. Römerio, administracinis teismas – viena iš rimčiausių teisinės valstybės
institucijų, nes be administracinio teismo valstybė yra tiktai policinė, bet ne
teisinė.
________________________________________
Page 106
106
Paskaitų kurse Valstybė M. Römeris nagrinėjo ne tik administracijos
kontrolės problemas, o pateikė ir kitų įdomių minčių iš viešojo administravimo
srities. Tarkime, jis savarankiškai išskyrė linijinius ir funkcinius valdymo
organus, tiesa, juos savaip pavadindamas. Linijinius valdymo organus jis
vadino biurokratiniais kolektyviniais, o funkcinius – departamentiniais
kolektyviniais organais. Originalūs M. Römerio pastebėjimai apie kolegialų
valdymą. Kolegialūs valdymo organai esą dar gali būti skirstomi į solidarines ir
direktorines kolegijas. Solidarinės kolegijos yra visiškai vienlypės ir vieningos,
jos elgiasi ir veikia, lyg būtų vienas asmuo. Visiems kolegijos nariams tenka
viena bendra atsakomybė. Direktorinės kolegijos taip pat išreiškia kolektyvinę
nuomonę, bet pažymi ir atskirą nuomonę. Todėl jos dažniau yra patariamieji,
o ne sprendžiamieji valdymo organai, kur kiekviena nuomonė yra brangi ir
įvertinama.
P. Leonas taip pat daugiausia nagrinėjo teisinės valstybės problemas.
Jis čia atkreipė dėmesį į piliečių indėlį teisinėje valstybėje. Pasak P. Leono,
svarbus dalykas yra valdymo teisėtumas, t. y. tokia tvarka, kurioje valstybės
valdžios veiksmai yra įstatymų, o ne savivalės tvarkomi. Pasak P. Leono,
parlamentinė valdžia yra didžiausia teisėtumo apsaugos valstybėje garantija.
Tautos atstovai prižiūri, kad valstybės valdžios organų veiksmai būtų paremti
įstatymais, nebūtų savo nuožiūra atliekami. Be to, atstovaujamoji valdžia žino
šalies gyventojų reikalus, kadangi ji kuria įstatymus. Įstatymai kuriami tokie,
kokie atitinka gyventojų poreikius. Įstatymai nustato lygiai teismų, lygiai
administracijos organų veikimo formas ir turinį. Įstatymų leidžiamoji valdžia,
kadangi ji kuria įstatymus, negali nuo jų priklausyti, bet leisdama įstatymus ji
________________________________________
Page 107
107
taip pat prisilaiko tam tikros tvarkos, nustatytos įstatymais. Tokiai tvarkai
esant atrodo, kad valstybėje viešpatauja teisė: visi valstybės organai turi savo
nustatytą kompetenciją, veikimo kelius ir formą, sutvarkytas instancijas. Bet
trūksta piliečių teisių. Piliečiai gali tik skųstis žemesniaisiais organais
aukštesniems. Piliečių teisės apskritai yra:
Teisė dalyvauti valdžioje.
Teisė išsaugoti asmens laisvę santykyje su valdžia.
Teisė reikalauti valdžios pagalbos.
Pilna teisėtumo garantija yra tada, kai piliečiai turi teisę prižiūrėti
valstybės organų veikimą. Valdymo teisėtumo garantijos yra trejopos: 1)
administracinės, 2) politinės, 3) teisminės. Administracinės – tai aukštesniųjų
organų teisė prižiūrėti žemesniuosius, pastarųjų teisė atsiklausti aukštesniųjų.
Politinė valdymo teisėtumo garantija yra tautos atstovų teisė prižiūrėti
administracinės valdžios darbų teisėtumą ir tikslingumą. Teisminė garantija
yra kiekvieno piliečio teisė paduoti ieškinį, reikalauti, kad teismas pripažintų
administracinio organo veikimo neteisėtumą. P. Leonas ypač iškėlė Anglijos
pavyzdį, kur kiekvienas pilietis, ne tik nukentėjęs, gali kelti bylą: Maža to,
kiekvienas pilietis jaučia pareigą kelti skundą dėl jo sužinoto nusikalstamo
elgesio ir į tokį pasielgimą žiūrima ne su paniekinimu, kaip pas mus į
vadinamuosius “pranešimus”, bet su pagarba, kaip į pilietinės pareigos
atlikimą.
15.2. Administravimo ir vadovo problemos
Jau į grynai administracines problemas savo dėmesį sutelkė keliskart
Seimo nariu buvęs P. Raulinaitis, 1926m. išleidęs knygelę Administracijos
________________________________________
Page 108
108
principai. Čia jis gana originaliai ir savarankiškai dėstė mintis apie politikos ir
administravimo skirtumus, jo terminais – ministeriavimo ir administravimo.
Ministeriauti – vadinasi, nustatyti pagrindines gaires, į kurias turi būti
orientuojama šalies politika: žemės ūkio, švietimo, darbo ir kt. (dabar
sakytume-viešoji politika). Administruoti, vadinasi, nurodyti priemones,
kurioms padedant bus pasiektas galutinis vyriausybės ir parlamento norimas
tikslas. Ministras paskelbia tam tikrą programą, o administratorius ją vykdo.
Tačiau apskritai P. Raulinaitis manė, kad viešojo administravimo išskirti kaip
atskiro mokslo nereikėtų. Pasak jo, valstybė turi būti organizuojama ir
valdoma tokiais pat metodais, kaip ir didelė pramonės įmonė. Bendri
administracijos dėsniai esą gali būti sėkmingai taikomi valstybės valdymui.
Vienu labiausiai pasižymėjusių viešojo administravimo mokslo plėtotėje
Lietuvoje reiktų laikyti Praną Lesauskį, kuris 1940 m. skaitė Administracijos
organizacijos paskaitų kursą VDU. Šis kursas buvo išleistas atskiru leidiniu.
Jame P. Lesauskis rėmėsi to meto amerikiečių autoritetais viešojo
administravimo srityje. Jis irgi buvo linkęs pabrėžti viešojo ir privataus
sektoriaus administravimo panašumus, neieškant specifinių bruožų. Pasak P.
Lesauskio, kiekvienoje organizacijoje randame: a) uždavinį, b) taikymą ir c)
aiškinimą. Valstybėje tas tris funkcijas randame kaip įstatymdavystę,
vykdomąją valdžią ir teismą. Vėliau P. Lesauskis paskelbė ir specialių,
pakankamai originalių straipsnių. Tarkime, vienas iš įdomesnių yra Vado
reikšmė organizacijoje (1939) Pasak P. Lesauskio, vadovavimas yra sunkus
uždavinys. Jis paprastai reikalauja daugiau darbo valandų, ištvermingumo,
energijos rezervo netikėtiems įvykiams. Vadovui neužtenka turėti energijos,
________________________________________
Page 109
109
reikia dar mokėti parodyti, kad esi pilnas jėgų, tvirtas ir energingas. Svarbus
vadovo laikymasis priimant sprendimą. Vadovas ne tik turi būti ryžtingas. Jis
taip pat turi mokėti išreikšti savo ryžtingumą. Jis turi sudaryti įspūdį
pavaldiniams, kad pagaliau sprendimas padarytas, dvejojimai ir diskusijos
baigti. Niekas taip nediskredituoja vadovo kaip neryžtingumas. Žmonės
mėgsta būti vadovaujami. Esą tai sužadina kažką, kas to sužadinimo laukia.
Taigi, vadovo savybės:
Kūno ir dvasios energija.
Tikslo ir krypties nujautimas.
Entuziazmas.
Techniniai sugebėjimai.
Ryžtingumas.
Tikėjimas.
P. Lesauskis išskyrė ir psichologines valdymo priemones: 1) sugestija,
2) vadovo elgesio imitavimas, 3) kalba, kai pirmaeilės reikšmės turi ne tai, ką
vadovas sako, kiek nuoširdumas, draugiškumas, socialumas, 4) įtikinimas, 5)
viešumas, 6) pasitikėjimo įvykių raida užtikrinimas, 7) pavaldinių ištikimybė
vadovui, 8) specifinių situacijų išnaudojimas.
Šalia jau išvardintų, viešojo administravimo problemomis giliau
besidomėjusių lietuvių tyrinėtojų dar verta paminėti Joną Rugį,
Gento(Belgija)universiteto auklėtinį, paskelbusį
straipsnį
Racionalus
administracijos organizavimas
(1938). Tipiškai savo meto viešojo
administravimo ir vadybos nuostatoms, orientuotoms į racionalius sprendimus,
J. Rugis išskyrė taisykles, kuriomis remiantis turėtų būti racionaliai
organizuotas administracinis darbas. Tos taisyklės: 1) našumas, 2) suteikiamų
________________________________________
Page 110
110
teisių arba galios taisyklė, 3) atsakomybė, 4) veiksmų autonomija. Suteikiamų
teisių taisyklė – kiekvienam asmeniui, dirbančiam administracijoje, pradedant
nuo aukščiausio ir baigiant pačiu žemiausiu, nustatomos tikslios ir aiškios
ribos, kuriose jis turi laisvę asmeniškai iniciatyvai pasireikšti ir sprendimams
daryti (viešojo administravimo literatūroje tai dažniausiai vadinama valdininko
diskrecijos ribomis). Aukštesnė hierarchijos atžvilgiu padėtis turi suteikti ir
platesnes teises – didesnei iniciatyvai ir veikimo gairėms nustatyti. Su viešuoju
administravimu iš dalies susiję ir ekonomisto Adolfo Baliūno darbai. Jis
pirmiausia domėjosi valstybinių įmonių veiklos gerinimo klausimais ir manė,
kad svarbiausia įmonės valdymą atriboti nuo politinės įtakos ir nuo
komplikuotos bei biurokratiškos valstybės kontrolės. Pakaktų prie įmonės
sudaryti revizijos komisiją, kurios vieną narį skirtų valstybės kontrolė. Pats
įmonės valdymas turėtų būti pavedamas įmonės administracijos tarybai, kuri
skirtų direkciją. Pasak A. Baliūno, netgi ir taip pertvarkytos valstybinės įmonės
turės neigiamų savybių. Gerai apmokamos tų įmonių vadovų vietos sudaro
sąlygas protekcijoms. Silpna kontrolė leidžia daryti nereikalingas išlaidas.
Norint patobulinti valstybinių įmonių veiklą reikėtų jose dirbantį personalą
labiau suinteresuoti įmonės komerciniu pasisekimu. Tai galima pasiekti
susiejant mokamą atlyginimą su įmonės daroma apyvarta arba gaunamuoju
pelnu.
LITERATŪRA:
Patartina pasigilinti į P. Leonas. Teisės enciklopedija. V. 1995. Taip pat
praverstų susipažinti su M. Römerio Valstybės T. 2. VII skyriumi. Didžioji dalis
kitos medžiagos yra: Vadyba Lietuvoje 1919 – 1940 metais. V. 1991.
________________________________________
Page 111
111
Literatūros sąrašas
1. Andrejauskas V. Socializmas ir biurokratija // Problemos. 1990. T. 44. P. 13
– 19.
2. Baranova J. Teisingumo samprata J. Rawlso ir R. Nozicko politinėje
filosofijoje // Žmogus ir visuomenė. 1993. N. 1. P. 35 – 40.
3. Denhardt R. Viešųjų organizacijų teorijos. Vilnius. 2001.
4. Dumbliauskas V. Valstybė, rinka ir viešoji politika // Politologija. 2000. N. 3.
P. 114 – 139.
5. Dumbliauskas V. Biurokratija ir valdymas modernioje visuomenėje //
Viešasis administravimas Lietuvoje: profesionalumo ir efektyvumo paieškos. K.
1999. P. 17 – 23.
6. Dunleavy P., O’Leary B. Valstybės teorijos. Vilnius.1999.
7.Guščinskienė J. Organizacijų sociologija. Kaunas. 2002.
8. Lane J. E. Viešasis sektorius. Vilnius. 2001.
________________________________________
Page 112
112
9. Leonas P. Teisės enciklopedija. Vilnius. 1995.
10. Lindblom Ch. E., Woodhouse E. J. Politikos formavimo procesas. Vilnius.
1999
11. Miniotaitė G. Socialinio teisingumo teorija // Problemos. 1985. T. 33. P. 92
– 96.
12. Mises L. von. Biurokratija. Kaunas. 1992.
13. Nakrošis V. Lietuvos administracinės atskaitomybės sistemos raida //
Politologija. 2001. N. 3. P. 67 – 103.
14. Novagrockienė J. Politikos mokslo pagrindai. Vilnius. 2001.
15. Parsons W. Viešoji politika. Vilnius. 2001.
16. Raipa A. (red) Viešasis administravimas. Kaunas. 1999.
17. Rawls. J. Politinis liberalizmas. Vilnius. 2002.
18. Šiuolaikinė politinė filosofija. Antologija. Sudarė Janos Kis. Vilnius. 1998.
19. Vadyba Lietuvoje 1918 – 1940 metais. Vilnius. 1991.
20. Barnard Ch. I. The functions of the executive. Cambridge(Mass.). 1968.
21. Berkley G. E. The craft of public administration. Boston. 1975.
22. Blau P., Meyer M. Bureaucracy in modern society. New York. 1971.
23. Crozier M. Biurokracja. Warszawa. 1967.
24. Dilulio J. J., Garvey G., Kettl D. F. Improving government performance. An
owner’s manual. Washington. 1993.
25. Downs A. Inside bureaucracy. Boston. 1967.
26. Dunsire A. Administration. The word and the science. London. 1973.
27. Dunsire A. Control in a bureaucracy. London. 1978.
28. Godsell Ch. T. The case for bureaucracy. A public administration polemic.
Chatham. 1985.
29. Greenaway D., Shaw G. K. (eds.) Public choice, public finance and public
policy. Oxford. 1985.
30. Gulick L. Notes on the theory of organization // Shafritz J. M., Hyde A. C.
(eds.) Classics of public administration. Pasific Grove. California. 1989. P. 79 –
89.
31. Fischer F., Siriani C. (eds.) Critical studies in organization and
bureaucracy. Philadelphia. 1984.
32. Frederickson H. G. Toward a new public administration // Shafritz J. M.,
Hyde A. C. (eds.) Classics of public administration. Pasific Grove. California.
1989. P. 424 – 439.
33. Henry N. Public administration and public affairs. Englewood Cliffs. 1989
34. Homplewicz J. Teoria organizacji i kierownictwa (zagadnienia
podstawowe). Katovice. 1979.
35. Izdebski H. Historia administracji. Warszawa. 1996.
36. Jacoby H. The bureaucratization of the world. Berkeley. 1976.
37. Kelly M. (ed.) Openness and transparency in governance: Challenges and
opportunities. Maastricht. 2000.
38. Lindblom Ch. The science of muddling through // Shafritz J. M., Hyde A.
C. (eds.) Classics of public administration. Pasific Grove. California. 1989. P.
263 – 275.
39. Lipsky M. Street level-bureaucracy. New York. 1980.
40. MacRae S., Pitt D. Public administration: an introduction. London. 1982.
________________________________________
Page 113
113
41. Merton R. K. Bureaucratic structure and personality // Shafritz J. M., Hyde
A. S. (eds.) Classics of public administration. Pasific Grove. California. 1989. P.
107 – 116.
42. Mosher F. C. Democracy and the public service. New York. 1968.
43. Natemeyer W. E. (ed) Classics of organizational behaviour. Oak Park.
Illinois. 1978.
44. Osborne D., Gaebler T. Reinventing government: How the enterpreneurial
spirit is transforming the public sector. Addison-Wesley. Reading. Mass. 1992.
45. Peters B. G. Comparing public bureaucracies. Problems of theory and
method. Tuscaloosa and London. 1988.
46. Peters B. G. Rebuilding the village? Or is it merely a campground //
Wright G. (ed.) Government, market and the civic sector: the search for a
productive partnership. Bratislava. 2001. P. 106 – 128.
47. Rawls J. Teoria sprawiedliwości. Warszawa. 1994.
48. Ridley F. F. The study of government. Political science and public
administration. London. 1975.
49. Rose R. Understanding big government. The programme approach.
London. 1990.
50. Rourke F. E. (ed) Bureaucratic power in national policy making. Boston
and Toronto. 1986.
51. Savas E. S. Privatization: the key to better government. Chatham. 1987.
52. Self P. Administrative theories and politics. London. 1974.
53. Shafritz J. M., Hyde A. C. (eds.) Classics of public administration. Pasific
Grove. 1987.
54. Simon H. Administrative behaviour. A study of decision making processes
in administrative organizations. New York. 1976.
55. Thompson F. J. (ed) Classics of public personnel policy. Illinois. 1979.
56. Uveges J.(ed) The dimensions of public administration: introductory
readings. Boston. 1971.
57. Verheijen T. Redefining accountability systems in public management: a
challenge for Central and Eastern European reformers // Jabes J. (ed.)
Developing organizations and changing attitudes: public administration in
Central and Eastern Europe. Bratislava. 1996. P. 40 – 61.
58. Weber M. Bureaucracy // Fischer F., Siriani S. (eds.) Critical studies in
organization and bureaucracy. Philadelphia. 1984. P. 24 – 39.
59. Wilson W. The study of administration // Shafritz J. M., Hyde A. C. (eds.)
Classics of public administration. Pasific Grove. 1987. P. 10 – 25.
60. Wilson W. The state. Elements of historical and practical politics. Boston.
1889.
61. Гурней Б. Введение в науку управления. Москва. 1969.
62. Драго Р. Административная наука. Москва. 1982.
63. Макарин А. В. Бюрократия в системе политической власти. Санкт
Петербург. 2000.
64. Осборн Д, Пластрик П. Управление без бюрократов. Пять стратегий
обновления государства. Москва. 2001.
65. Штейн Л. Учение об управлении. Санкт Петербург. 1874
________________________________________
Page 114
114
Pagrindinių terminų sąrašas
Atsakomybė
Atskaitomybė
Biurokratijos disfunkcijos
Funkcinė pareigybė
Inkrementinis
Inkrementalizmas
Kontraktavimas
Linijinė pareigybė
Naujasis viešasis administravimas
Naujoji viešoji vadyba
Privačios gėrybės
Proaktyvus biurokratas
Racionalus sprendimas
Viešasis interesas
Viešasis pasirinkimas
Viešasis sektorius
Viešosios gėrybės
Viešosios išlaidos
Viešosios paslaugos
Viešoji biurokratija
Viešoji politika

Parašykite komentarą

El. pašto adresas nebus skelbiamas. Būtini laukeliai pažymėti *