Valstybės tarnybos raida

M.Veber XIX-XX amžiuje atliko biurokratinės sistemos vertinimą, jis pateikė keturias teorijas apie valstybės tarnybos principus: administratorių profesionalumas, darbo pasidalijimas pagal kompetencijos lygius ir susieta specializacija, hierarchinė valdymo struktūra, formalios, visiems valstybės tarnautojams bendros taisyklės, kurios apibrėžia įvairių pareigų valstybės tarnautojų teises. Dar ir šiais laikais tie principai yra išlikę ir yra bene pagrindiniai valdant viešojo sektoriaus personalą.
Galima vertinti profesionalią valstybės tarnyba pagal kriterijus, valstybės tarnautojo pagrindiniai gebėjimai, gerai pasirengęs tarnybai yra gerai išlavintas ir tinkamas savo pareigos atlikimui, be jokiu papildomų užsiėmimų, tarnauti tik viešajam sektoriui ir gaunamos pajamos, taip pat turi būti tik iš viešojo sektoriaus. XVIII amžiuje dar tik buvo pradėtos socialinių garantijų užuomazgos, nes tik išskirtinais atvejais ir tik už tam tikrus nuopelnus valstybės tarnautojai baigdami savo tarnybą, gaudavo pensiją ar rentą, tačiau ir tai priklausė tik nuo monarcho valios. XVIII, XIX amžiuje Anglijoje ir Vokietijoje valstybės tarnautojams atsirado pirmosios galimybės į socialines garantijas, bet tai buvo tik užuolankos šiame procese. Vokietijoje valstybės tarnautojai negalėjo būti atleisti iš valstybės tarnybos be priežasties, taip pat juos saugojo privatinės teisės normos. Taip pat ir Švedijoje valstybės tarnautojas turėjo garantijas, kadangi valstybės tarnautojas ten buvo suvokiamas kaip teisėjas ir tai buvo garantija į nepriklausomybę ir neutralumą, todėl pareigos jam galėjo būti atimtos tik teismo sprendimu. Prancūzijos valstybės tarnautojai, nors ir neturėjo tokių garantijų, kaip Vokietijos ar Švedijos tarnautojai , tačiau jų kaita taip pat nebuvo tokia sparti, keitėsi tik vyriausybės ir parlamentų darbuotojai, o administravimo srityje nesikeisdavo ir likdavo tie patys tarnautojai.
Vykstant globalizacijos procesui buvo akivaizdžiai matoma, kad įgytos praktikos valstybės tarnautojų profesionalumui nepakanka ir nuo to tikrai valstybės tarnyba nebus profesionalesnė, ar geresnė, todėl buvo imtasi naujos strategijos valstybės tarnyboje. Jau XIX amžiuje buvo bandyta kurti atrankos sistemą valstybės tarnautojams ir įvedamos taisyklės, pagal kurias jie gali būti priimami į valstybės tarnybą. Vokietijoje XIX amžiaus viduryje jau buvo taikomi reikalavimai priimant į valstybės tarnybą, vienas iš tokių reikalavimų buvo teisinis išsilavinimas aukštesnių grandžių tarnautojams, taip pat tarnautojai, kurie gaudavo tarnybos vietą ar buvo perkeliami iš vienos vietos į kitą ir turėjo atlikti praktiką, kurios trukmė – keturi metai ir laikyti valstybinius egzaminus. Tuo tarpu Prancūzijos valstybės pareigūnai buvo atrenkami iš valstybinių technikos mokyklų, šios mokyklos iš pradžių buvo karo mokyklomis, tačiau 1884 metais buvo įsteigta Administracijos mokykla, bet ji veikė neilgai, laikui bėgant ją pakeitė kita 1872 metais buvo įkurta Laisvoji politikos mokslų mokykla, jos veikla tęsėsi iki 1945 metų.
Anglijoje buvo reikalaujama ne teisinio, bet bendro išsilavinimo. XIX a. pabaigoje buvo įdiegta egzaminų sistema, kad galima būtų atrinkti valstybės tarnautojus į tarnybą, egzaminus rengė nepriklausoma komisija. Šalyse, kurios diegė labiau lanksčią sistemą, lavinant valstybės tarnautojus, nauji socialinėms garantijoms teisės aktai, padidino galimybes darbo vietoms išsaugoti ir jų neprarasti, nes tam buvo palankesnė situacija. Tokių teisės aktų įdiegimas pasirodė naudingas ir valstybėms, todėl, kad investuojant į valstybės tarnautojų lavinimo programą, tai atsipirkdavo kokybiškesniu darbu bei tarnautojų priimami sprendimai buvo labiau teisingi ir objektyvesni. Kaip teigia valstybių patirtys naujovių diegimas, tik stiprina profesionalumą valstybės tarnyboje.
1.1 Atranka į valstybės tarnybą
Šiai dienai valstybės tarnautojus stengiamasi nukreipti į pilietį, tai yra labiau kreipti dėmesį į piliečio poreikius ir stengtis juos patenkinti arba padėti išspręsti problemas ar kylančius klausimus, o jei neišspręsti tai nukreipti reikiama linkme, išnyksta abejingumas, tai keičiasi į bandymus padėti nors ir ne visada atitinka tarnautojo specializaciją. Todėl personalo atranka į valstybės tarnybą yra labai svarbi, daugumoje šalių atranka į valstybės tarnybą yra apibrėžiama teisės aktais, tačiau ne visoms institucijoms, pavyzdžiui: savivaldybės nėra tiek apibrėžtos taisyklių, kiek centrinės valstybės tarnybos institucijos. Vienas iš svarbių reikalavimų, tai atitinkamas valstybės tarnautojų išsilavinimas, tai yra, aukštesnės ar vidurinės pareigos reikalauja, kad tarnautojai turėtų atitinkamą aukštąjį išsilavinimą. Tačiau, kai kuriose šalyse kaip, pavz.: Didžioji Britanija ar Airija, priimant į valstybės tarnybą leidžiama baigti ir platesnių sferų mokslus, kaip administravimas ir vadyba, teisė, politikos mokslai. Konkursiniai egzaminai vykstantys Airijoje yra vertinami Valstybės tarnybos komisijos, tuo tarpu Didžiojoje Britanijoje, tokius konkursus vertina Centrinė valstybės komisija ir tam tikrų ministerijų komisijos. Konkursinius egzaminus išlaikiusieji gauna teisę eiti pareigas valstybės tarnyboje, tą teisę patvirtina kvalifikacijos pažymėjimas, kuris yra išduodamas išlaikius egzaminą. Didžioji Britanija ministerijų dalyvavimu valstybės tarnautojų atrankose, vis labiau skatina valstybės tarnybos tobulėjimą ir profesionalumą. 1996 metais privatizavus Valstybinės įdarbinimo ir vertinimo agentūrą, kurios veikla yra valstybės tarnautojų mokymas, bei priėmimas į darbą, tapo kontroliuojama privačios kompanijos, tai sustiprino valstybės tarnautojų parengimą, bei atranką, nes ji užsiima intelekto koeficiento testavimu, taip pat teikia informaciją apie priėmimą, kvalifikacines kategorijas ir atlieka kitas procedūras. Dėl šios priežasties Didžioji Britanija labai sustiprėjo, valdant valstybės tarnautojų atrankos procesus. Išanalizavus kelias valstybes, pastebima, kad kiekvienos valstybės tarnybos tarnautojo atranka yra skirtinga savito modelio, tačiau vienų modeliai yra veiksmingi ir perspektyvūs, o kitų mažiau veiksmingi, tačiau tai priklauso nuo pačios valstybės valdymo bei poreikių.
1.2 Viešojo administravimo etika ir jos svarba valstybės tarnyboje
Etika yra siejama su tokiomis vertybėmis kaip moralė, dorovė, taip pat kaip samprata to kas yra blogis, gėris, teisingumas ir neteisingumas, visa tai, sudaro abstraktų suvokimą, o viešasis administravimas siejamas su sprendimų priėmimu ir veiksmais, kurie padeda tuos sprendimus įgyvendinti ir atlikti tam tikrus darbus, todėl tai yra labai konkretu. Dėl to viešojo administravimo etika remiama bendrąja etika, tik atskiromis jos teorijomis, tačiau tai ne tik teorijos nagrinėjimas, bet ir priskiriamos vertybės, kurios gali būti pritaikytos viešajame administravime ir tam tikri principai, kuriais vadovaujantis priimami sprendimai ir atliekami veiksmai, gali tapti labiau efektyviais ir teisingais.
XX amžiaus pradžioje viešojo administravimo etikos problemoms nebuvo skirta pakankamai dėmesio, todėl veikos efektyvumas buvo pagrindinis atskaitos taškas. Visų pirma buvo vertinamas tik norimo rezultato gavimas, o kokiomis priemonėmis tai buvo pasiekta nebuvo taip svarbu, niekas tuo tarpu nesusimąstydavo apie tokius dalykus kas yra gera ar bloga, teisinga ar neteisinga. Taigi prioritetas buvo skiriamas efektyvumui, o kitos vertybės nesusilaukė dėmesio.
Etikos suvokimas pradžioje buvo, kaip paklusimas autoritetui, kuris buvo remiamas dviem principais: pasiekti tikslai ar vertybės neanalizuojami, tačiau priimami be racionalaus pagrindimo; priemonių įteisinimas atskiras nuo tikslo pasiekimo. Todėl šiame laikotarpyje viešojo administravimo etika buvo apibrėžiama kaip reguliatyvinė autoritetu rėmimusi pagrįsta etika, kuriai buvo būdinga: paklusimas aukštesnei valdžiai, efektyvumo siekimas. Tik po Antrojo pasaulinio karo viešojo administravimo etikai buvo skirta daugiau dėmesio ir buvo susimąstyta apie etikos ir moralės principus. Laikui bėgant atsirado dvi viešojo administravimo etikos Biurokratinė ir Demokratinė. Biurokratinės etikos vertybės buvo veiksmingumas, patyrimas, lojalumas ir atsakomybė. Demokratinei etikai buvo būdingas pilietiškumas (informuoti ir aktyvūs piliečiai), visuomeninis interesas (nešališkumas pliuralizmas), socialinė lygybė ir teisingumas.
Biurokratinės etikos atsiradimas yra šiuolaikinio kapitalizmo pasekmė, tuo tarpu demokratinė etika siejama su konstitucinės savivaldos pagrindais. Tarp šių dviejų etikų skirtumas yra tas, kad demokratinė prasideda nuo bendros tiesos ir konkretaus pavyzdžio, kur prieinama prie logiškos išvados, kuri iškyla iš klausimų ir atsakymų ir atliekamo veiksmo teisingumą apsprendžia rezultatas ir pasekmės. Tuo tarpu biurokratijoje padaryti veiksmai ir priimti sprendimai turi atitikti nustatytas normas.
Po Antrojo pasaulinio karo dažnai buvo gvildenamos etikos problemos ir skirtingai apibrėžiamos ir iškeliamos įvairiausios teorijos. XX amžiuje aštuntame dešimtmetyje sukeltas Voltergeito skandalas privertė ir vėl susidomėti etikos problemomis. Šio įvykio dėka buvo atidarytas kelias į viešojo administravimo studijas universitetuose, taip pat buvo padaryta pradžia etikos kodeksų kūrimui, tam kad būtų išvengta tokių etikos problemų. Etikos kodeksui buvo skirta labai daug dėmesio ir pabrėžiami tokie dalykai kaip, valdžios garbingumas, bei etiškumo efektyvumo poreikis. Bėgant laikui buvo suvokiama, kad jai nesivadovavime etikos principais, tai priimami sprendimai ar atlikti veiksmai gali būti neteisingi ir neprotingi, taip pat savanaudiški ir korumpuoti.
Etinės nuostatos tapo itin svarbia valstybės tarnybos dalimi, jos neatsiejamos nuo valstybės tarnautojų pareigų.
1.3 Didžiosios Britanijos valstybės tarnybos modelis
XVIII amžiaus ir XIX amžiuas viduryje Didžiosios Britanijos valstybės tarnybos modelis buvo mėgėjiškas, tik pramoninė revoliucija, bei politiniai ir socialiniai veiksniai reikalavo reformų šiame sektoriuje. Todėl jau „Viktorijos Epochos“ laikmečio viduryje prasidėjo reforma link profesionalios valstybės tarnybos. 1854 metais buvo pristatytas Northcott-Trevelyan aktas Parlamentui. Pagrindinis šio akto akcentas buvo nukreiptas į tai kad pagaliau turi būti sukurta aukštos kvalifikacijos valstybės tarnyba ir sukomplektuota iš profesionalių tarnautojų. Dokumente buvo pateikti tokie siūlymai panaikinti patronažo sistemą, bei keisti tą sistemą į konkursinius egzaminus. Egzaminų vertinimui buvo sukurta nauja Centrinė egzaminų komisija. Pateikti siūlymai tarnautojus suskirstyti į klases, tai yra administracinius ir techninius. Nors daug naujovių atsirado šiame akte, bet liko ir senosios nuostatos, tokios kaip galimybė užimti kai kurias aukštas tarnybos pareigas užimti tokiems tarnautojams, atsižvelgiant į garbingumo ar nuopelnų kriterijus, bet ne į profesionalumą patirtį ar kompetenciją. Šis aktas buvo įgyvendinamas beveik pusantro dešimtmečio, nes labai sunkiai sekėsi diegti viešojo egzaminų konkurso strategija, tai sukėlė pasipriešinimą. Šita mintis pilnai įgyvendinta buvo tik 1870m. Be to beveik penkiolikai metų praėjus aktas nekarta buvo taisomas. Laikui bėgant valstybės tarnautojų klasės iš dviejų pavirto į tris: administratoriai, vykdytojai ir klerikai.
Northcott-Trevelyan aktu paremta valstybės tarnyba veikė efektyviai iki XX amžiaus vidurio. Vėliau Kairiųjų ji imta kritikuoti dėl kasinės sistemos ir uždarumo, bei priskiriami kaltinimai dėl kliūčių vykdyti esminę politinę reformą, kuria norėjo įgyvendinti H. Wilsono leiboristų vyriausybė. Tuo tarpu Dešinieji negailėjo kritikos už viešųjų įstaigų reikalaujančių didelių išlaidu iš biudžeto švaistymą. Kritikos neišvengė ir komplektavimo sistema, bei valstybės tarnybos struktūra, bei viskas vertinama neprofesionalumu. Atsižvelgiant į visas pastabas buvo sudaryta Fultono komisija 1968 m. ji pateikė pranešimą kuriame buvo iškelti kriterijai, kad šį reforma nėra pasiruošusi socialinių, technologinių ir politinių iššūkių naujovėms, todėl ir vėl prieinama išvados kad yra nepakankamai profesionali tarnyba. Pradėti teikti nauji pasiūlymai dėl tarnybos komplektavimo ir papildyti ekonomistais turinčiais akademinį laipsnį. Be to buvo nuspręsta, kad tarnautojai skirstomi į kastas ir kad didžiąją dalį valstybės tarnyboje užima Oksfordo ir Kembridžo universitetų absolventai. Komisijos pasiūlymas buvo perimti JAV patirti ir panaikinti klases į kurias buvo skirstomi tarnautojai, tačiau Britų sistema neleido pereiti iš specialistų pareigybių į profesionalių administratorių pareigas. Todėl buvo imtasi siūlyti pritraukti kitų žmonių iš verslo ar mokslų įstaigų, tam kad tarnybos modelis būtu labiau atviras ir būtu galima išvengti biurokratinės hierarchijos. Kaip ir prieš tai, taip ir Fultono komisijos pagrindinis tikslas buvo priartinti valstybės tarnybą prie profesionalios tarnybos. Todėl buvo pasiūlyta atidaryti valstybės tarnybos koledžą, tam kad tarnautojai nuolat galėtu tobulinti savo įgūdžius ir kvalifikaciją, o ypatingai vadybos srityje. Šie siūlymai netenkino viešojo sektoriaus biurokratijos. Tačiau ir šios komisijos siūlymai neatnešė tiek daug reformų. Prieštaravimai jog verslo mokslas, nelabai derinasi su profesionalia valstybės tarnyba taip pat buvo neišvengta. Galima sakyti, kad buvo atlikti tik keli pataisymai, klasės sąvoka pakeitė atvira septynių lygių struktūra. Bet pasiekti aukščiausiųjų lygių karjeroje galėjo tik žmonės dirbantis viešoje administracijoje.Galutinai paskyrimai iš išorinės aplinkos nebuvo įteisinti ir dėl to sistema vėl tapo uždara. Žmonės su akademinių laipsnių, taip pat nebuvo priimami, vadinasi ši teorija taip pat žlugo. Nors valstybės tarnybos koledžas buvo atidarytas, tačiau populiarumo nesulaukė. Todėl pagrindą tarnautojų ir vėl užėmė Oksfordo ir Kembridžo absolventai. Šis bandymas taip pat nedavė rezultatų ir pokyčių.
1979 m. M. Teatcher tapo Didžiosios Britanijos ministre pirmininke, tuo metu ji dar neturėjo jokiu minčių, kaip reformuoti VT. Ji rėmėsi konservatyviomis ir net iš dalies liberaliomis nuostatomis, valstybės biurokratija jai buvo išlaidi ir neefektyvi struktūra. Ji stengėsi išnagrinėti visų viešųjų įstaigų išlaidas ir jai jos netinkamos jas mažino. Šį darbą atliko sudaryta 6 žmonių grupė, visos įstaigos privalėjo pateikti savo išlaidų ataskaitas ir jas išnagrinėjus teikti pasiūlymus, kaip galima sumažinti pinigų švaistymą.Laikui bėgant išlaidų mažinimo programa buvo priskirta ministerijų sekretoriams. 1981m. buvo tiriama ar išlaidos sumažėjo. 1986m. buvo pasiekta, kad visos išlaidos neviršytų 950 mln. svarų sterlingų. M. Teatcher ir toliau stengėsi keisti viešąjį sektorių ir nusprendė, kad reikia keisti valstybės tarnybos administracinę kultūrą ir į viešąjį sektorių įkelti rinkos elementų. Iš pradžių ji pačias ministerijas privertė imtis šitos pertvarko, bei pasiekė nemažų laimėjimų, tačiau buvo nevisai palankiai vertinama. Tokia padėtis privertė taikyti veiklos vertinimo metodiką, kuri buvo perimta iš verslo organizacijų. Viena iš naujovių buvo darbuotojų teikiančių inovacijas, viešajam sektoriui buvo skatinami materialiai. Pinigų stimulų sistema, tai naujas rizikingas sprendimas. M. Teatcher tokiomis paskatomis planavo sukurti nauja valstybės tarnautojo įvaizdį, kuris tapatintųsi su privačiu sektoriumi.
1988 m. tam kad išvengtu valstybės tarnautojo priešinimosi naujovėms ji ėmėsi naujos reformos kuria pavadino „Kiti Žingsniai“. Šios programos pagrindiniai tikslai buvo įdiegti naujosios viešosios vadybos principus valstybės tarnyboje. Programa buvo pagrįsta rinkos elementais ir stimulų taikymo procesais. „Pagrindiniai pokyčių principai:
1. Vyriausybinių struktūrų suskirstymas į dvi kategorijas – prie pirmos kategorijos buvo priskirti politikos formavimo centrai ir įgyvendinimo departamentai, antroje kategorijoje buvo vykdomosios struktūros;
2.Vykdomųjų struktūrų pervedimas į sutartimis grįstus santykius su pagrindiniais departamentais, t .y. pusiau autonominio statuso joms suteikiamas ( ateityje šios struktūros galėjo būti privatizuotos);
3. Anksčiau buvusias bendras socialines privilegijas ir koeficientų sistemą išsaugoti tik pagrindinių departamentų tarnautojams bei kai kurioms vykdomosioms agentūroms.“
Šiomis reformomis buvo beveik sugriauta visa Didžiosios Britanijos bendroji valstybės tarnybos sistema. Remiantis „Kitų žingsnių“ programa Tarnyba viešajame sektoriuje buvo nustatyta ir apibrėžta Valstybės tarnybos kodekso, kuris patvirtintas vyriausybės ir valstybės iždo. Tuo vadovaujantis didžiojoje dalyje valstybės tarnautojai išlieka „biurokratai“ bet tarnyba valstybei jau nėra funkcija visam gyvenimui. Vis plačiau taikomas rinkos mechanizmas privedė prie vis dažniau taikomo plataus profilio vadybininkų, kurie pereina iš vienos ministerijos į kitą ir tik nedidelė dalis tarnautojų išlieka teisininkais. Be to yra tik viena išimtis kuri yra taikoma diplomatinei tarnybai, tai yra jai rinkos metodai nebuvo taikomi. Toks veikimo principas yra sudėtingas ir skiriasi nuo kitų Europos šalių valstybės modelių. Šioje šalyje iš vienų pareigų į kitas yra pereinama institucijų viduje tai sekretoriai, jų pavaduotojai bei padėjėjai.
Didžiosios Britanijos valstybė yra orientuota į rezultatų kokybę, todėl ir valstybės tarnautojų atliginimas priklauso nuo atlikto darbo rezultatų. Šioje šalyje vyrauja įvairiapusiškos garantijos, atlygio atžvilgiu, atrankos į valstybes tarnybą, taip pat galimybė pereiti į privačių sektorių sistemas. Nors rinkos principai sudarė pagrindą valstybės tarnybai, tačiau negalima teigti, kad toks valstybės tarnybos modelis buvo visiškai priklausomas nuo jos. Vadovaujantis rinkos veikimu buvo skatinamas konkurencingumas, tai pat valstybės tarnyba vystant šiai reformai tapo veiksmingesnė ir taupesnė.
Visi šie pasikeitimai turėjo ne tik teigiamų pasekmių, bet ir tam tikrų trukumų. Panaikinus atlygio koeficientus bei hierarchinę administravimo sistemą, taip pat pensijų stabilumo sistemos sunaikinimas pakeitė požiūrį į valstybės tarnybą ir ji nebebuvo ideale darbo vieta. Sutarčių sistema ir kai kurių valstybės funkcijų privatizavimas turėjo įtakos valstybės tarnautojo moraliai. Ne tokios stabilios socialinės garantijos iš esmės keitė tarnautojo požiūrį į valstybės tarnybą bei vertybines nuostatas.
Viešajame sektoriuje atliginimo dydis visada skiriasi nuo privataus ir buvo mažesnis, bet taip sparčiai mažinamas kaip dabar nebuvo, todėl atsirado grėsmė, kad tai bus priežastis to kad valstybės tarnyboje dirbs žemų kvalifikacijų specialistai, o privatininkai atvirkščiai turės galimybę prisitraukti gerus ir aukštą kvalifikaciją turinčius darbuotojus. Todėl kita programa „Kiti žingsniai“ nedžiugino valstybės tarnautojų ir buvo vertinama neigiamai. 1993 metais atsistandinus M.Teatcher reformos buvo šiek tiek pristabdytos, bet vis dėl to premjero John Major buvo tęsiamos.
„Bendri Didžiosios Britanijos valstybės tarnybos rezultatai:
1. vyriausybės struktūra sudaro ministerijos (core ) ir įvairios agentūros;
2. už vyriausybinių įstaigų ribų liko pusiau priklausomos nuo valstybės finansinių užsakymų quango įstaigos;
3. valstybės tarnautojų skaičius mažėja: 1979 metais buvo 723 tūkst., 1995 metais 550 tūkst., 1999 metais 383 tūkst.;
4. pasikeitė tarnautojų sudėtis: „biurokratai“ dabar sudaro trečdalį visų valstybės tarnautojų, „mėlynosios apykaklės“ sudaro 9 procentus – tai provincijoje dirbantys darbuotojai (50 tūkstančių mokesčių inspekcijos tarnautojų ir 28 tūkstančiai įkalinimo įstaigų prižiūrėtojai);
5. „septinių lygių administracinė grupė“ išliko, taip pat išliko „atranka iš išorinės aplinkos“ (atrenkami iš išorinės aplinkos tarnautojai sudaro 5 procentus bendro valstybės tarnautojų skaičių).;
6. po reformų valstybės aparate vis dar vyrauja profesionalus biurokratai, o valstybės agentūros ir quango veikia lanksčios pareigybių įvedimo ir kūrimo schemos, kurių patirtį ketinama pritaikyti pagrindiniuose departamentuose (core).“
M.Teatcher reformomis buvo apribota biurokratijos įtaka, ji įrodė, kad tai nėra viešojo valdymo esmė kaip daugeliui atrodė. 1997 metais leiboristai atėję į valdžią nekeitė esminių „Kitų žingsnių“ programos. Premjeras Thomo Blairo ir jo kabinetas įgyvendino „E-valdžios„ plėtrą. Leiboristų požiūris buvo stipriai orientuotas į viešosios administracijos ir piliečių santykį, tai yra valstybės tarnautojai turi dirbti žmonės ir jų labui. Leiboristų valdymo reformos yra stipriai sietinos su naująją viešąją vadybą visą tai derinat su tradiciniu administravimu.
Labai svarbus Didžiosios Britanijos valstybės tarnybos reformų įvykis buvo etikos kodekso priėmimas 1992 metais, kurį vėliau leiboristai patobulino 1997 metais. Šiame kodekse yra 10 skyrių, juose teisės normos yra siejamos su moralinėmis. Šio kodekso pagrindas yra skelbiamas tokiais principais: nešališkumo, principingumo, atsakomybės, nesavanaudiškumu, atvirumo ir sąžiningumo.
Leiboristai tęsia valstybės tarnybos reformas, bet vis dar vyravo politinių ir administracinių pareigybių atskyrimo principas. Politikai kontroliuoja sprendimų priėmimo procesą, biurokratai įgyvendina šiuos sprendimus. Šios reformos valstybės tarnybai atnešė daug pasikeitimų ir jų įgyvendinimas turėjos teigiamų ir neigiamų pasekmių, tačiau galima teigti, kad vis dėl to jos buvo naudingos ir efektyvios.
1.4 Prancūzijos Respublikos valstybės tarnybos modelis
Prancūzijoje biurokratija yra centralizuota. Dar Napoleono laikais šioje šalyje valstybės tarnyba rėmėsi tokiais principai kaip hierarchija, disciplina ir unifikavimu. Napoleonas norėjo atverti valstybės tarnybą talentingiems žmonėms neatsižvelgiant į jų socialinę padėtį. Jo vizijoje valstybės tarnautojas buvo matomas kaip viešojo intereso atstovas, taip pat jis manė, kad valstybės tarnautojai turi turėti privilegijų, bet nebūti priklausomais nuo ministro ir imperatoriaus. Jo įsakymu buvo atidaryta aukštoji politechnikos mokykla (L‘ Ecole Polytechnique) ji buvo svarbi valstybės tarnautojų lavinimo įstaiga.
XIX amžiaus pabaigoje buvo įdiegta konkurso sistema, kuria remiantis valstybės tarnautojai galėjo užimti tam tikras pareigas. Nors remiantis formaliomis nuostatomis į aukštąsias Prancūzijos valstybės pareigas galėjo pretenduoti visų luomų piliečiai, tačiau buvo jaučiama socialinė atranka. Šiame amžiuje vis daugiau imta kreipti dėmesį į pretendento į valstybės tarnybą, kultūrą bei kitas žinias. Taip aukštųjų grandžių valstybės tarnautojai sudarė atskirą socialinio gyvenimo luomą. Ėmė vyrauti nepotizmas, tai yra tėvų pareigas valstybės tarnyboje atitekdavo jų palikuonims. Tarp žemųjų ir aukštųjų valstybės tarnybos pareigybių buvo dideli atliginimų skirtumai.
Sustiprėjusios socialinės garantijos XIX amžiaus pabaigoje paskatino visuomenę eiti į valstybės tarnybą, todėl kad visi troško stabilumo, tokio kaip senatvės pensija ir kitokių socialinių privilegijų. Buvo norima suvienodinti priėmimą į valstybės priėmimą, bet bendro valstybės tarnautojo idėja 1874 metais buvo atmesta. Aukštieji biurokratai nenorėjo atsisakyti privilegijuotos savo padėties. Todėl tai buvo valstybės tarnybos sąstingio priežastis. To pasekmės yra tarnautojų kvalifikacijos sumenkėjimas jų skaičiaus didėjimas bei suteiktų didesnių teisių moterims ir galimybių daugelis žemesniųjų valstybės tarnybos pareigybių „feminizavosi“. Antrame XX amžiaus dešimtmetyje valstybės tarnautojų atliginimas ėmė mažėti, todėl ir šios pareigybės visuomenėje buvo mažiau vertinamos.
Po Antrojo pasaulinio karo Prancūzijos valstybės veikla buvo juridiškai sutvarkyta. Įstatymas dėl bendro valstybės tarnautojo statuso buvo priimtas 1946 metais. Hierarchinio pavaldumo sustiprinimo 1959 metais priimtas Ordonansas. „Be to buvo sukurtas valstybės tarnautojų klasės (A, B, C, D): A klasės tarnautojų išimtinė teisė-rengti sprendimus ir įsakymus (sudaro 20 procentų tarp valstybės tarnautojo skaičiaus); B klasės valstybės tarnautojai įgyvendina A klasės tarnautojų parengtus sprendimus (40 procentų); C klasės tarnautojai atlieka specialias užduotis (32 procentai); D klasės tarnautojai yra paprasti techninių užduočių vykdytojai .“ Visom šiom klasėms yra reikalaujami atitinkami išsilavinimai: A klasei būtinas aukštasis išsilavinimas, B klasei aukštesnio bendrojo lavinimo žinių, C klasės konkursuose vertinimas yra siejamus su geru techninių užduočių atlikimu, D klasei nebūti turėti profesinę kvalifikaciją, jų egzaminų pagrindą sudaro mokyklinės žinios. Konkursų komisijos yra sudarytos iš kompetentingų specialistų pasižyminčių nešališkumu ir jie yra visiškai nepriklausomi nuo administracijos. Konkursas vyksta raštu ir žodžiu.
„Prancūzijoje į valstybės tarnybą rengiami dvejopi konkursai išoriniai ir vidiniai. Išoriniuose atrenkami nauji tarnautojai, vidiniuose konkursuose yra suteikiama galimybė kilti karjeros laiptais. Karjera ir atliginimas priklauso nuo valstybė tarnautojo stažo. Šioje šalyje valstybės tarnyba suskirstyta į korpusus, o šie pakopas turinčius laipsnius arba klases, kiekviena pakopa atitinka tam tikrą indeksą, pagal kurį nustatomas darbo užmokesti, vadinamas indeksiniu mokesčiu. Be klasių dar yra ir rangai. Kiekvienas rangas skirstomas į pakopas. Valstybės tarnautojas daro karjerą pagal pakopas, o toliau-pagal rangus. Atsižvelgiant į valstybės tarnautojams taikomas statusą pagal įgyjama laipsnį tarnautojai grupuojami į korpusus. Tai reiškia, kad vienam korpusui priklauso tarnautojai, kurie gali daryti tokia pat karjerą ir kurie pretenduoja į tokį pat atlyginimo pakėlimą ( The Civile service in France…, 2007).Laipsnis yra valstybės tarnautojui suteiktas teisinis statusas, atveriantis galimybę eiti pareigas, į kurias numatyta skirti tokį laipsnį turinčius tarnautojus. Laipsnį nustato administracinė institucija, kuri gali vienašališkai ji pakeisti. Laipsnio apsauga yra numatyta statute, tarnautojui išlieka laipsnis net perėjus į kitas pareigas, taip pat ir nuo laipsnio priklausantis atlyginimas. Laipsnis nėra susietas su pareigomis. Įgijus aukštesnį laipsnį ir pakilus į aukštesnę klasę galima užimti aukštesnę pareigybę. Tai priklauso nuo to, ar aukštesnėje klasėje arba laipsnyje atsiranda laisva darbo vieta. Kaip ir klasikinėje konservatyvioje Prancūzijos valstybės tarnybos karjeros sistemoje, kilimas karjeros laiptais yra lėtas ir priklauso nuo darbo stažo.“
Viešojo sektoriaus kai kurios institucijos naudojasi ir privačių agentūrų paslaugomis, kad galėtu atrinkti naujus tarnautojus į valstybės tarnybą. Tokia atranka ypač naudojama žemesniam lygmeniui, tai rodo, kad Prancūzijos valstybėje įgyvendinamos naujosios viešosios vadybos reformos „iš apačios“. Šioje šalyje valstybės tarnybą apima didelį skaičių viešojo sektoriaus darbuotojų, taip pat jie turi daugiau politinių teisių lyginant su kitomis kontinentinėmis Europos valstybėmis. Tarnautojų bylose nėra įrašų apie jų politines ir realigines pažiūras. Šalies teisinė doktrina orientuota į bendrą valstybės tarnautojo lojalumą valstybei, tai yra kad nėra reikalavimo stoti į valdančiąją partiją ar palaikyti šalies valdančiųjų politinę veiklą. Bet aukščiausių pareigybių tarnautojai privalo politiškai lojalūs valdančiajai vyriausybei, o kiti ne tarnybos metu nevaržomi gali reikšti savo pažiūras nors iš dalies geriau jų nereikšti.
Prancūzija pirmoji įtvirtino administracinę teisę, tai prasidėjo 1953 metais ir tęsėsi iki 1963 metų. Aukščiausia šios teisės grandis yra valstybės taryba, kuriai vadovauja ministras pirmininkas, o jo pavaduotojas yra teisingumo ministras. Valstybės taryba, tai institucija, kuris atlieka administracines bei teismines funkcijas, ji gali spręsti kada reikia įgyvendinti viešojo administravimo reformas, ji peržvelgia valstybės tarnautojų bylas ir jos teisminis sprendimas yra neapskundžiamas. Ji veikia ir kaip apeliacinė institucija žemesnėms administracinėms, teisinėms institucijoms. Valstybės taryba per metus peržiūri ir išnagrinėja apie 3 tūkstančius valstybės tarnautojų skundų.
Prancūzijoje vykdo viešojo valdymo kontrolę įsteigta tarpininko pareigybė. Tarpininkas skiriamas respublikos prezidento dekretu šešiems metams. Jis privalo nagrinėti parlamento perduotus skundus apie viešosios administracijos veiklą. Tyrimo metu pastebėtus pažeidimus turi perduoti vyriausybei. Tai yra institucija, kuri kontroliuoja valstybės tarnautojų pareigingumą bei viešojo sektoriaus veiklos įgyvendinimą.
2. VALSTYBĖS TARNYBOS ĮSTATYMO ATSIRADIMO PRIEŽASTYS, VALSTYBĖS TARNAUTOJŲ TEISIŲ IR PAREIGŲ ĮSTATYMINIS REGLAMENTAVIMAS
Įvairios veiklos yra apibrėžtos įstatymais, todėl valstybės tarnyba yra ne išimtis, kuri turi turėti savo įstatyminį reglamentavimą, kuriuo vadovaujantis galėtu teisingai funkcionuoti valstybės tarnyba ir būtų sureguliuotos valstybės tarnautojų teisės ir pareigos.
1991 lapkričio 28 d. buvo priimtas Lietuvos Respublikos darbo sutarties įstatymas, kuris apiima labai plačią sferą ir buvo taikomas visiems valstybės tarnautojams. Kiek vėliau tokio plataus apibrėžimo buvo negana, nes viskas buvo painu ir netiksliai apibrėžta. Todėl 1995 m. buvo priimtas Valdininkų įstatymas, kuriuo bandyta sureguliuoti valstybės tarnautojų santykius, tačiau šis įstatymas apibrėžė tik labai siaurą valdininkų veiklą ir tarnybos santykius, kuriems buvo priskiriami asmenys, atliekantis pareigas: Seimo, Prezidento, Vyriausybės, kitose valstybės institucijose bei savivaldybės struktūriniuose padaliniuose pagal valstybės valdymo tarnybos pareigybių sąrašą. Tuo tarpu likusi darbuotojų dalis, dirbanti valstybinėse institucijose ir gaunanti atlygį iš valstybės biudžeto, nebuvo apibrėžta ir įtraukta į šį įstatymą, jų statusas buvo nustatomas ir reguliuojamas įstatymų, kurie tarpusavyje nesusieti ir nesuderinti. Šis nepilnavertis modelis privertė imtis priemonių ir 1999m. parengtas valstybės tarnybos įstatymas, kuris ir turėjo sureguliuoti valstybės tarnybą. „Įstatymas skelbia: valstybės tarnautojas, tai fizinis asmuo, įgijęs šio ir kitų įstatymų nustatytą valstybės tarnautojo statusą ir valstybinėse ar savivaldybių institucijose atliekantis viešojo administravimo, ūkines bei technines funkcijas arba teikiantis viešąsias paslaugas visuomenei.“ Kadangi buvo norima apibrėžti viską vienu teisės aktu, tai gavosi taip, kad pareigas apibrėžia neatliekamos funkcijos, bet darbo vieta, tai yra visi valstybinėse institucijose dirbantys asmenys buvo suvokiami kaip valstybės tarnautojai. Tokio plataus požiūrio valstybės tarnybos įstatymas taip pat nebuvo konkretus ir gerai atspindintis valstybės tarnybos principus ir konkretumą, todėl netrukus buvo priimtos pataisos ir 2002 metais pasirodė naujas valstybės tarnybą reglamentuojantis įstatymas, kur ir vėl valstybės tarnybos suvokimas sugrąžinamas prie siauresnės sąvokos. Dabar valstybės tarnyba įstatymo yra apibrėžiama, „kaip teisinių santykių, atsirandančių įgijus valstybės tarnautojo statusą, jam pasikeitus ar jį praradus, taip pat atsirandančių dėl valstybės tarnautojo viešojo administravimo veiklos valstybės ar savivaldybės institucijoje ar įstaigoje įgyvendinant tam tikros valstybės valdymo srities politiką ar užtikrinant jos įgyvendinimo koordinavimą, koordinuojant tam tikros valstybės valdymo srities įstaigų veiklą, valdant, paskirstant finansinius išteklius ir kontroliuojant jų panaudojimą, atliekant auditą, priimant ir įgyvendinant teisės aktus, valstybės ir savivaldybių institucijų ar įstaigų sprendimus viešojo administravimo srityje, rengiant ar koordinuojant teisės aktų, sutarčių ar programų projektus ir teikiant dėl jų išvadas, valdant personalą arba turint viešojo administravimo įgaliojimus nepavaldžių asmenų atžvilgiu, visuma.“ „Valstybės tarnautojo statusas apibrėžiamas kaip tarnautojo teisinė padėtis“. Valstybės tarnautojai yra skirtingi: Valstybės karjeros tarnautojai priimami į pareigas pagal konkursą, ji laimėjus karjeros tarnautojas įgyja teisę eiti tam tikro lygio pareigas ir turi teisę į karjerą valstybės tarnyboje. Su valstybės tarnautojais nesudaromos darbo sutartys, jie priimami konkurso laimėjimo tvarka. Statutiniai valstybės tarnautojai, tai turintys statusą tarnautojai, kuri reglamentuoja įstatymas arba Diplomatinės tarnybos įstatymas.
Visi valstybės tarnautojai turi savo kvalifikacine klasę, kuri nurodo kokios kategorijos valstybės tarnautojo kvalifikacijos lygmuo. Tarnautojai įgyja valstybės tarybos pareigas privalo jas atlikti nepriekaištingai, už jų neatlikimą jiems taikomos nuobaudos už tarnybinius nusižengimus įstatymo numatyta tvarka. Naudojimasis tarnybine padėtimi taip pat valstybės tarnautojams yra draudžiamas jie neturėtų savo įgytų galių naudoti savanaudiškiems ne su tarnybiniais interesais susijusiems veiksmams atlikti ir tikslams pasiekti, be to, jie negali švaistyti valstybės lėšų ar kokio kito turto, nes tai yra apibrėžiama įstatymų kaip piktnaudžiavimas tarnybine padėtimi.
Visi piliečiai atitinkantis reikalavimus gali pretenduoti į valstybės tarnybą. Priimant tarnautojus į Lietuvos Respublikos valstybės tarnybą, visų pirma, jie turi būti Lietuvos piliečiai, tai yra turėti Lietuvos pilietybę, kalbėti gimtąja lietuvių kalba, asmuo norintis tarnauti valstybei taip pat turi turėti atitinkamą išsilavinimą, daugumai valstybės tarnautojų pareigų taikomas amžiaus cenzas, ne jaunesni kaip aštuoniolikos ir ne vyresni kaip šešiasdešimt penkerių metų piliečiai gali būti priimami į valstybės tarnybą. Taip pat yra ir ribojimai, kai asmenys iš viso negali pretenduoti į šias pareigas, jeigu jie yra padarę sunkių nusikaltimų ar jiems yra teismo atimta teisė į valstybės tarnybą, kai žmogus yra psichiškai neveiksnus, taip pat negali eiti šių pareigų, artimi giminaičiai jau tarnaujančio valstybės tarnautojo, negali pretenduoti į šias pareigas, jei jos bus susijusios su tiesioginiu pavaldumu tam asmeniui. Kiti veiksniai trukdantys atlikti tarnybą riboja asmens teises tarnauti valstybės tarnyboje.
2.1 Lietuvos Respublikos Valstybės tarnautojų pareigos įstatyminiame reglamentavime ir praktiniame įgyvendinime
Lietuvos Respublikos valstybes tarnautojai turi nustatytas pareigas kurios yra sureguliuotos pagal šalies valstybes tarnybos specifika ir kryptis. Tos pareigos yra reglamentuotos įstatymais ir kitais teises aktais. Pagrindines tarnautojų teises yra nustatytos „Valstybės tarnybos įstatyme“.
LR Valstybės tarnautojų pagrindinės pareigos:
1. Laikytis savo šalies Konstitucijos ir įstatymų;
2. Privalo būti lojalus Lietuvos Respublikai ir jos Konstitucinei santvarkai;
3. Turi gerbti žmogų jo teises ir laisves, tarnauti visuomenės interesams;
4. Tinkamai atlikti savo funkcijas, kurios yra nurodytos pareigybės aprašyme ir atlikti visas skirtas užduotis gerai ir laiku;
5. Turi teikti informaciją apie savo tarnyba teisės aktų nustatyta tvarka;
6. Privalo laikytis valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų vidaus tvarkos taisyklių;
7. Vadovautis valstybės tarnybos įstatymu ir kitais teisės aktais kuriuose yra nustatyta valstybės tarnautojo veikla ir veiklos etikos principai;
8. Į valstybės tarnautojo pareigas taip pat įeina mokymasis, jei to reikalauja jo pareigų atlikimas, tobulėjimas ir papildomų žinių kaupimas, ir kitokie apmokymai, kurie yra būtini pareigoms atlikti;
9. Svarbu, kad tarnautojai neatskleistų tarnybinių paslapčių ar informacijos, kuri neleistina ir yra susijusi su tarnyba. Negali leisti naudoti tarnybinės informacijos ar pačiam ją naudoti, jei to nenumato įstatymas, tik teisės aktų ir įstatymų nustatyta tvarka tarnautojai gali teikti informaciją apie veiklą ar tarnybą;
10. gerbti ir valstybės turtą ir lėšas, kurios yra skiriamos tik tarnybiniams tikslams atlikti ir draudžiama visas skirtas lėšas ar tam tikra turtą naudoti savanaudiškiems su tarnyba nesusijusiems tikslams.
11. negali veltis į veiklas, kurias draudžia įstatymas arba tokias veiklas, kurios yra nesuderinamos su valstybės tarnyba. Jei tarnautojai nori užsiimti papildoma veikla ar darbu, turi gauti leidimą asmens, kuris priėmė tarnautoją į tam tikras pareigas, leidimas duodamas tik įstatymo nustatyta tvarka. Šios pareigos yra apibrėžtos valstybės tarnybos įstatymo, kurio privalo laikytis kiekvienas asmuo, kuris pagal savo kvalifikacinį laipsnį įgyja valstybės tarnautojo pareigas.
Valstybės tarnautojo pareigos yra numatytos įstatymo, todėl yra svarbu išsiaiškinti ir praktinį įstatymo numatytu pareigų įgyvendinimą. Šiam tikslui pasiekti ir atlikau tyrimą Vilniaus apskritie vyriausiojo policijos komisariato Migracijos valdyboje. Tyrimo metu svarbus aspektas išsiaiškinti ar tarnautojai patys suvokia kokios yra jų pareigos ir kokia reikšme jos užima tarnautojo veikloje: (Vilniaus apskrities VPK Migracijos valdybos URS vyresnioji specialistė Loreta Jankūnaitė teigia) „Aš manau, kad valstybės tarnautojo pagrindinės pareigos yra viešojo administravimo funkcijų vykdymas, taip pat teisės aktų įgyvendinimas ir svarbiausia pareiga valstybės atstovavimas laikantis įstatymų. Nemažiau svarbi ir pareiga tarnauti visuomenei. Mes valstybės tarnautojai privalom laikytis ne tik valstybės tarnybos įstatymo, bet privalom vykdyti ir kitus su mūsų konkrečių darbu, susijusius teises aktus, tai yra viską privalome derinti ir stengtis nepažeisti įstatymų. Manau, visos pareigos vykdant valstybės tarnautojo funkcijas yra svarbios.“
(Vilniaus apskrities VPK Migracijos valdybos URS specialistė Božena Bricun teigia) „Mano pareiga dirbi taikant įstatymus, bei teisės aktus ir jų pagalba teikti paslaugas piliečiams, nes mano tiesioginis darbas ir yra susijęs su piliečių aptarnavimu. Atlikdama savo pareigas, aš laikausi atsakomybės principo ir stengiuosi kruopščiai atlikti savo pareiga ir vienodai tarnauti piliečiams.“
(Vilniaus apskrities VPK Migracijos valdybos URS vyresnioji specialistė Jūratė Butkevičienė) „Vadovaujantis Lietuvos Respublikos konstitucija ir kitais LR įstatymais valstybės tarnautojas turi atlikti savo pareigas, kurias taip pat nustato jo darbo kryptis, mano atveju, pagrindinė pareiga yra tinkamai priimti piliečių dokumentus, kad vėliau jiems būtų priimtas palankus sprendimas, tuo klausimu, dėl kurio jie kreipiasi į mūsų skyrių. Mano pareiga yra teikti visą reikiama informaciją piliečiams, kurios teikimo tvarka yra nustatyta įstatymų ir teisės aktų.“
Šie atsakymai įrodo, kad valstybės tarnautojai suvokia įstatymų svarba, stengiasi jais vadovautis, be to, pabrėžia ir tai, kad svarbios pareigos yra ne tik laikytis valstybės tarnybos įstatymo, bet ir kitų teisės aktų, kurie apibrėžia jų veiklą, todėl laikantis kiekvieno įstatymo yra sudėtingas procesas juos tarpusavyje suderinti ir atlikti nepriekaištingai savo pareigą valstybei ir jos įstatymams. Neužtenka vien tik pastangų, manau, svarbiausia yra atsakomybė ir pareigos atlikimo svarbos suvokimas, tada gal ir įstatymų laikytis bus lengviau. Bet tai yra sudėtingas procesas dėl to, kad visuomenės normos yra taip nusistovėjusios ir tai lyg normalus tokio proceso suvokimas, tai yra žinoti įstatymą, bet kai kurių dalykų nepaisyti, nes tai yra tik formalumas, tai yra tik rašytinis dokumentas, kurio galima remtis tik iš dalies.
Valstybės tarnautojai atlikdami savo pareigas privalo vadovautis valstybės tarnautojų veiklos etikos principais kurie yra susiję su visomis tarnautojų pareigomis. Lietuvos Respublikos valstybės tarnautojai privalo paisyti įstatymo viršenybės, tai yra veikti tik įstatymo nustatyta tvarka be jokios savivalės, privalo laikytis politinio neutralumo, lojalumo, lygiateisiškumo principų, nepamiršti, kad visa veikla turi būti pagrįsta skaidrumu už kiekvieną atliktą veiksmą, tarnautojai privalo prisiimti atsakomybę, nes tai yra vienas svarbiausių principų, priimant sprendimus valstybės tarnyboje. Tarnautojai turi mokėti bendradarbiauti su visais, kurie yra susiję su valstybes tarnyba, jų karjera.
Labai svarbu yra ir tai, kad valstybės tarnautojas mokėtų gerbti savo valstybę bei žmones, kuriems jis tarnauja. Žmogus turi turėti pagrindines prigimties teises į laisvę, taip pat teisę į LR konstituciją, teisę kreiptis į valstybę, valstybines institucijas ir įstaigas. Įstatymas yra labai svarbi žmogaus teisė, nes vadovaujantis įstatymais ir yra ginamos žmogaus teisės, valstybės tarnautojai privalo visas šias teises gerbti ir nepažeisti jų, tarnauti valstybei ir piliečiui. Nepaisant žmogaus socialinio sluoksnio, religijos, odos spalvos, iš kur yra kilęs žmogus, kaip jis kalba, koks yra žmogaus išsilavinimas, valstybės tarnautojas privalo būti teisingas ir neišskirti žmonių pagal klasę ar kaip kitaip piktnaudžiauti suteiktais įgaliojimais.
Valstybės tarnautojui svarbiausia tūri būti visuomenės interesas, jis privalo naudoti visas valstybės jam suteiktas galias, kad padėtų visuomenei išspręsti susidariusias problemas, išspręsti jas nesavanaudiškai vadovaujantis įstatymais ir teisės aktais ir tik tomis galiomis, kurios yra suteiktos jam pagal kvalifikaciją. Visi priimami sprendimai turi būti nešališki ir už priimtus sprendimus turi atsakyti tarnautojas, nes tik jis yra atsakingas visuomenei už priimtus sprendimus ir veiksmų atlikimus tikslams pasiekti ir įgyvendinti.
Viešumas yra labai svarbus valstybės tarnyboje, jis gali parodyti atliekamų darbų skaidrumą, teisingumą ir motyvaciją, tik išskirtiniais atvejais tarnautojai gali riboti informacijos prieinamumą, nes jos viešinimas gali sukelti pavojų valstybei arba piliečiui. Tarnaudami valstybei, bei visuomenei valstybės tarnautojai turi rodyti pavyzdį, būti nepriekaištingos reputacijos, nedaryti nusižengimų tarnybos srityje, ir gyvenimiškose situacijose, tai yra, pagrindas vedantis prie visuomenes pasitikėjimo ir būdas būti vertu valstybės tarnautojo pareigų.
Valstybės tarnautojai privalo laikytis visų šių etikos principų savo tarnybos eigoje, už jų nevykdymą jie atsako valstybės įstatymų numatyta tvarka. Be to, etikos principai sustiprina tarnautojo gebėjimus bendrauti su visuomene ir padeda jiems spręsti piliečių problemas, rodant gero bendravimo pavyzdį, taip pat, ir aukšta moralę, kuri tik sustiprina pasitikėjimą valstybės tarnautojais. Remiantis tyrimu Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato Migracijos valdybos, vyriausioji specialistė Lina Margevičienė teigia, kad etikos principai yra pagrindas valstybės tarnyboje „Valstybės tarnautojo pareiga visų pirma yra siejama su sąžiningumu, nes tik toks žmogus gali atlikti valstybės tarnautojo pareigas ir atstovauti valstybei bei piliečių viešąjį interesą nesiekiant naudos sau. Pagrindinė ir svarbiausia pareiga laikytis Valstybės tarnybos įstatyme nustatytų etikos principų, man tai yra pagrindas, ir aš stengiuosi laikytis tų principų, kad galėčiau nepriekaištingai atlikti savo darbą.“ etikos principai yra labai glaudžiai susiję su visomis tarnautojo pareigomis ir jais vadovaujantis tarnautojas gali priimti teisingą, nešališką ir etišką sprendimą. Tačiau ne visi tarnautojai teigia, kad tai yra pagrindas ir sako, kad labai stengėsi vadovautis etikos principais, tačiau dėl kantrybės stokos ar didelio srauto žmonių, jiems kartais nepavyksta suderinti šio įstatymo su savo paslauga. Migracijos valdybos vadovybės nuomonė apie etikos principų pritaikymą įstaigoje yra tokia: (Vilniaus apskrities VPK Migracijos valdybos viršininkas Gintaras Bagužis) „Taip etikos principai yra labai svarbūs, nes tik laikantis šių principų tarnautojai gali būti geru ir nepriekaištingu valstybės „veidu“, be to nuo jų priklauso ar tikrai žmogus atliekantis tokią svarbią pareigą gali būti vertas valstybės tarnautojo vardo. Mūsų įstaigoje, manau, taip pat visi tarnautojai stengiasi jų laikytis ir jų pastangas, aš, kaip vadovas, vertinu 80 procentų, tai reiškia, kad tikrai pakankamai yra stengiamasi jų laikytis.“
(Vilniaus apskrities VPK Migracijos valdybos pasų skyriaus viršininkė Edita Prilepskienė) „Manau, kad tokioje paslaugų srityje kaip mūsų, tai yra pagrindas, bet tikrai ne visi supranta etikos principų naudą bei svarbą, todėl mūsų tarnautojams pravartu priminti kas tai yra, nes tik apie 60 procentų tarnautojų yra susipažinę su jų svarba, kiti gal juos ir žino, bet pamiršo, kad jais reikia vadovautis.“ Vadovų nuomonė yra tokia, kad valstybės tarnautojai laikydamiesi etikos principų, kuria gerą valstybės „veidą“ ir padeda tvirtą pagrindą pasitikėjimui, bet vertindami savo darbuotojus negali pasakyti, kad 100 procentų yra laikomasi etikos principų ir sutinka, kad, kai kurie tarnautojai nesupranta šio įstatymo svarbos ir, kad tie dalykai yra glaudžiai susiję su visomis tarnautojo pareigomis, jų paslaugų efektyvumu ir teisingumu. Nors ir stengėsi tarnautojai atsakingai į tai žiūrėti, tačiau praktika rodo kitaip ir yra pripažįstama, kad ne visada prisimenama ir sugebama suderinti visus įstatymus ir teisės aktus. Todėl manau, kad šioje situacijoje yra pravartu patikrinti patiems vadovams kaip yra laikomasi įstatymo ir ar tikrai jis yra įgyvendinamas valstybės tarnyboje per valstybės tarnautojus. Iš dalies galima daryti išvadas, kad tarnautojas trūksta kompetencijos, dėl įstatymų įgyvendinimo ir visapusiško laikymosi. Vidaus Reikalų Ministro Raimundo Palaitčio pateikta nuomonė „Valstybes tarnybos aktualijose 2009m. sausis, vasaris“ apie valstybes tarnautojų kompetenciją yra tokia:
„Labiausiai trūksta teisingo požiūrio į žmones. Trūksta noro tarnauti, o ne valdyti. Gali baigti šimtą kursų ir turėti šimtą sertifikatų, tačiau jei į pagalbos atėjusį žmogų žiūrėsi kaip į „dirbti trukdantį interesantą“,tai kas iš tų sertifikatų? Žmonių siuntinėjimas nuo vieno tarnautojo prie kito kyla dėl baimės priimti sprendimą. O paprastai ji kyla iš nežinojimo. Nežinai, tai ir siunti kitur. Tarnautojai turėtų būti labiau pilietiški. Pastebėję, kad procedūra ar procesas yra netobuli, galėtų parodyti iniciatyvą ir informuoti vadovybę,o gal net pasiūlyti, ką ir kaip pakeisti.“
Vadovaujantis pateikta nuomone galima daryti išvadas, kad nors įstatyme ir yra numatyta pagarba žmogui, to yra per mažai vadovaujamasi ir tarnavimas piliečiui išlieka nepilnavertis ir neteisingas. Įrodo ir tai, kad tarnautojai neretai nesugeba išspręsti situacijos, dėl žinių stokos ir baimes priimti netinkama sprendimą. Todėl galima manyti, kad įstatymo ir teisės aktų įgyvendinimas yra netobulas, nes tarnautojams trūksta kompetencijos atliekant savo pareigas.
2.3Viešųjų ir privačiųjų interesų derinimas valstybės tarnyboje
Viešųjų ir privačiųjų interesų derinimas valstybės tarnyboje yra labai svarbus įstatymas, kadangi jis tiksliai apibrėžia, kad valstybė tarnautojai privalo tarnauti valstybei bei visuomenei ir turėti tik viešą interesą, ir netaikyti savo pareigų privatiems interesams, iš kurių išplauktų asmeninės naudos sprendimai. Taip pat labai aiškiai šis įstatymas apibrėžia ir tai, kad valstybės tarnautojas negali daryti palankių sprendimų savo artimų naudai, taip pat draugų ar pažįstamų tikslams pasiekti, nes tai yra apibrėžiamas kaip interesų konfliktas ir vertinama kaip nesugebėjimas likti nešališku atliekant savo tarnybinę veiklą. Kiekvienam valstybės tarnautojui privalomas privačių interesų deklaravimas. ‘ Pagal įstatymą privačių interesų deklaracijoje turi būti pateikiami tokie duomenys, turi būti nurodyta deklaruojančio asmens ir jo sutuoktinio:
1) duomenys apie turimą privalomą registruoti nekilnojamąjį turtą, vertybinius popierius ir gautas pajamas bei prievolių įvykdymą užtikrinančius turtinius įsipareigojimus;
2) duomenys apie individualią įmonę (kitą organizaciją ar įstaigą), kurios savininkas, steigėjas ar dalininkas yra deklaruojantis asmuo ar jo sutuoktinis;
3) per paskutinius 12 kalendorinių mėnesių gautos dovanos, jeigu jų vertė yra didesnė negu 1 MGL, išskyrus dovanas, gautas iš artimųjų giminaičių ir šeimos narių;
4) per paskutinius 12 kalendorinių mėnesių nemokamai suteiktos arba kitų fizinių ar juridinių asmenų apmokėtos paslaugos, jeigu jų vertė yra didesnė negu 5 MGL, išskyrus atvejus, kai paslaugas suteikia arba apmoka artimieji giminaičiai ar šeimos nariai;
5) narystė, pareigos ir ryšiai su įmonėmis, įstaigomis, bendrijomis, fondais ar asociacijomis (taip pat ir tarptautinėmis), išskyrus narystę politinėse partijose;
6) artimieji giminaičiai ir šeimos nariai bei kiti deklaruojančiam asmeniui žinomi asmenys, dėl kurių gali kilti interesų konfliktas.
Deklaruojantis asmuo deklaracijoje privalo nurodyti šiuos savo ir sutuoktinio (sugyventinio, partnerio) duomenis:
1) vardą, pavardę, asmens kodą, valstybinio socialinio draudimo pažymėjimo numerį, darbovietę (darbovietes) ir pareigas;
2) juridinį asmenį, kurio dalyvis jis ar jo sutuoktinis (sugyventinis, partneris) yra;
3) savo ar sutuoktinio (sugyventinio, partnerio) individualią veiklą, kaip ji apibrėžta Gyventojų pajamų mokesčio įstatyme;
4) narystę ir pareigas įmonėse, įstaigose, asociacijose ar fonduose, išskyrus narystę politinėse partijose ar organizacijose;
5) per paskutinius 12 kalendorinių mėnesių gautas dovanas iš artimų asmenų, jeigu dovanų vertė didesnė negu 50 MGL;
6) per paskutinius 12 kalendorinių mėnesių gautas dovanas iš kitų asmenų (išskyrus artimus asmenis), jeigu dovanų vertė didesnė negu 5 MGL;
7) per paskutinius 12 kalendorinių mėnesių neatlygintinai artimų asmenų jam ar sutuoktiniui (sugyventiniui, partneriui) suteiktas paslaugas ar apmokėtas išlaidas jo ar sutuoktinio (sugyventinio, partnerio) gautoms paslaugoms ar kitokio pobūdžio reikmėms, jeigu jų vertė (dydis) viršija 50 MGL;
8) per paskutinius 12 kalendorinių mėnesių neatlygintinai kitų asmenų (išskyrus artimus asmenis) jam ar sutuoktiniui (sugyventiniui, partneriui) suteiktas paslaugas ar apmokėtas išlaidas jo ar sutuoktinio (sugyventinio, partnerio) gautoms paslaugoms ar kitokio pobūdžio reikmėms, jeigu jų vertė (dydis) viršija 5 MGL;
9) informaciją apie savo ar sutuoktinio (sugyventinio, partnerio) per paskutinius 12 kalendorinių mėnesių sudarytus sandorius, jeigu sandorio vertė didesnė negu 20 MGL;
10) artimus asmenis ar kitus jam žinomus asmenis, dėl kurių, deklaruojančiojo nuomone, gali kilti interesų konfliktas.“
Valstybės tarnautojai taip pat privalo deklaruoti ir kitus duomenis, jei tai gali pavirsti į interesų konfliktą. Šis įstatymas, jei jo yra laikomasi apsaugo tarnautoją ir įpareigoja išvengti interesų konflikto, kuris gali turėti neigiamas pasekmes valstybės tarnautojo tarnybinėje veikloje, taip pat įrodo valstybės tarnautojo padorumą ir skatina didesnį piliečių pasitikėjimą, kuris tikrai yra labai svarbus tarnautojams, nes taip jie įrodo, jog neslėpdami savo veiklos ar pajamų, jie tikrai tarnauja tik viešam interesui, valstybei ir piliečiams, neturi slaptų planų siekti naudos sau ar suinteresuotiems asmenims. Už šio įstatymo pažeidimus, valstybės tarnautojai gali netekti privilegijos būti skatinamais tarnybinėmis premijomis vienerius metus, taip pat, iškilus intereso konfliktui, tarnautojas pašalinamas iš tarnybos, jis neturi teisės pretenduoti į valstybės tarnybą trejus metus. Be to tarnautojas pats turi pranešti, apie gresianti interesų konfliktą, kad to galima būtų išvengti ir nesudaryti keblios situacijos savo tarnyboje. Šis įstatymas išskiria pagrindinį valstybės tarnybos principą, tai yra, viešąjį ir privatųjį interesą, jo laikantis valstybės tarnautojai neturėtų nusižengti ir laikytis tik viešojo intereso. Tačiau paklausus tarnautojų apie interesų konfliktą, daroma išvada, kad tai yra neišvengiama, tik skiriasi tarnautojų nuomonės ir suvokimai kas tai yra.
(Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato Migracijos valdybos Organizavimo ir veiklos grupės Vyriausioji specialistė Lina Margevičienė teigia) „ Ne visada yra laikomasi viešųjų ir privačiųjų interesų derinimo įstatymo, nors tai ir svarbu, atliekant savo pareigas, tačiau aš neretai pastebiu kitų tarnautojų priimamus sprendimus iš to gaunant naudos sau ar savo artimiems. Save vertinti sunku tokioje situacijoje, gal kiti kaip ir aš, pastebi daromus ir mano nusižengimus tokioje situacijoje.“
(Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato Migracijos valdybos Užsieniečių reikalų skyriaus vyresnioji specialistė Loreta Jankūnaitė mano) „ Manau, kad jie atsiranda, tačiau aš labai stengiuosi jų išvengti ir nemanau jei kažkam padedi iš draugų ar artimų, kai jiems reikia pagalbos, tai jau yra didelis nusižengimas, be to neretas atvejis, kai ir kitiems esi labai paslaugus ir stengiesi jiems padėti gauti greitesnius atsakymus, todėl, tai kaip „lygybės ženklas“ ir nėra toks didelis nusižengimas.“
Toks tarnautojų požiūris įrodo, kad prieš tai teigta, jog įstatymas yra svarbiausias bei aukščiausios galios ir jo yra laikomasi, iš dalies prieštarauja, nes tarnautojai teigia, kad stengiasi vengti interesų konflikto, tačiau kartais, tai nepavyksta ir sprendimai priimami nesilaikant nešališkumo principų, be to vertindami tokią situaciją, jie kaip ir nevertina to, kad tai yra nusižengimas įstatymui, „nes jei padariau kažką savo naudai, tai padėjusi kitiems dedu „lygybės ženklą“ ir nusižengimas pasinaikina. „ Tokioje situacijoje galima daryti išvada, kad įstatymas nėra tobulas, net ne įstatymas, bet jo įgyvendinimo kontrolė. Migracijos valdybos viršininkas Gintaras Bagužis paklaustas apie interesų konflikto atsiradimą teigia, kad : „Mano nuomone, interesų konfliktai atsiranda dėl teisės aktų netobulumo, todėl, kad jie yra sudaromi neįvertinat visų kriterijų, pavyzdžiui: mūsų įstaigoje yra išduodami kvietimai užsienio piliečiams, norintiems atvykti į svečius ir pagal teisės aktų nustatytą tvarką, piliečių kvietimas turi būti patvirtintas ne vėliau kaip per septynias darbo dienas, bet nėra nurodyta, kad jis negali būti patvirtintas ankščiau, nei septynios dienos, todėl vadovas, kuris yra už tai atsakingas, gali tai daryti ir anksčiau taip įsiveldamas ir į interesų konfliktą, nes jam yra suteiktos galimybės manipuliuoti sprendimo priėmimu. Todėl, manau, kad teisės aktai nėra tobuli ir jų pagalba sprendimų priėmimas yra taip pat ne visada suderintas su nešališkumo principu.“ Jo nuomonė yra tokia, kad teisės aktu netobulumas suteikia galimybę atsirasti interesų konfliktui. Gal jo nuomonė iš dalies yra teisinga, bet kur tada dingsta pareiga vadovautis valstybės tarnybos įstatymu, todėl atsiranda galimybė manyti, kad įstatymas turi būti griežtesnis, nes pasitikėti tarnautojo sąžiningumu negalima, todėl kad atsiradus spragai tarnautojas, tai panaudoja savo asmeninėms naudoms. Kita nuomonė apie interesų konfliktą yra tokia: (Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato Migracijos valdybos Pasų skyriaus viršininkė Edita Prilepskienė) „Manau, kad kiekviena institucija gali susidurti su šia problema, todėl ir mūsų yra ne išimtis. Didelis tarnautojų skaičius, sunku sukontroliuoti ar tikrai visada jų sprendimai yra nešališki ir be naudos sau, bet manau, kad tai priklauso ir nuo tarnautojo, jei jis yra atsakingas ir teisingas, tai elgsis taip, kad tokių dalykų nebūtų ir sąžiningai laikysis įstatymo, bet neneigiu kad to nepasitaiko.“ Toks teiginys verčia susirūpinti ir manyti, kad tarnautojai yra mažai kontroliuojami ir praktiškai, kaip teigia viršininkė, jų yra per daug, kad kiekvieną sukontroliuoti, todėl, manau, tai pačios įstaigos spraga, jei jos vadovai negali sukontroliuoti savo tarnautojų veiksmų ir priimamų sprendimų, belieka tik tikėtis, kad pats tarnautojas yra sąžiningas ir pareigingas, stengsis vengti tokio tipo pažeidimų. Taip pat teiginys, kad jų pasitaikyti gali kiekvienoje institucijoje sudaro nuomonę, kad tai lyg įprastas nieko ypatingo nereiškiantis reiškinys, lyg nusistovėjusios normos, kad taip turi būti. Be to visų nuomonė yra tokia, kad interesų konfliktų pasitaiko, bet nieks net neužsiminė apie tai ar yra baudžiami už tokius nusižengimus, gal taip yra todėl, kad tai lyg institucijos viduje nusistovėjusi tvarka ir tai nėra vertinama, kaip įstatymo pažeidimas ar nesilaikymas.
Viešojo administravimo įstatymas nurodo valstybės tarnautojams, kad jie yra viešųjų institucijų tarnautojai, kurie įgyvendina viešojo administravimo funkcijas bei projektus paremtus valstybės įstatymais, taip pat per viešojo administravimo institucijas įgyvendina ir pareigą tarnauti piliečiams, gerinti viešojo administravimo veiklą efektyviais darbais, sprendimais. Viešojo administravimo institucijos privalo spręsti piliečių prašymus ir skundus, taip pat priimti atitinkamus sprendimus ir suteikti piliečiui teisę apskųsti nepageidautina sprendimą, taip pat jei sprendimas neteisingas, atlyginti žalą įstatymo nustatyta tvarka. Viešojo administravimo įstatymas apibrėžia visą tarnautojų ir viešų institucijų veiklą, derina viešojo administravimo funkcijų atlikimą. Be to reguliuoja ir valstybinių institucijų personalą, suteikia garantijas atlygiui už viešųjų paslaugų atlikimą, derina vidaus administravimą, nustato įstatymo vykdymo patikrinimo funkcijas. Šis įstatymas kaip ir kiti reikalauja laikytis visų valstybės tarnybą reglamentuojančių teisės aktų.

Parašykite komentarą

El. pašto adresas nebus skelbiamas. Būtini laukeliai pažymėti *