Ar galima politikos etika?
Dennis F. Thompson
Denniso F. Thompsono straipsnyje „Ar galima politikos etika ” nagrinėjamas ginčytinas klausimas – mrs moralumas egzistuoja asmeniniame gyvenime, bet organizacijos gyvenime jis neįmanomas. Stengdamasis įrodyti, jog politikos etika apskritai negalima, Thompsonas pateikia du pagrindinius argumentus: (1) „neutralume etiką”, reiškiančią, jog valstybės administracijos darbuotojai negali laisvai taikyti savo moralės principų, o privalo paklusti organizacijai, ir (2) struktūros etiką, reiškiančią, kad pačios organizacijos, o ne tie, kurie joms vadovauja, turi atsiskaityti už žmonių grupės veiksmus. Dažnai teigiama, kad jeigu nors vienas iš šių teiginių yra teisingas, politikos etikai vietos nelieka. Toliau Thompsonas nerodo, kad ir neutralumo etika, ir struktūros etika turi trūkumų. Jo nuomone, valstybės valdymui reikia, kad asmenys, sutikdami dirbti valstybinį darbe,, užgniaužtų savo moralinę autonomiją; kad valstybės tarnautojai gali ir turėtų atsiskaityti ir už tai, kas vyksta visoje organizacijoje, kurioje jie dirbt, įr už tai, kas vyksta atskiroje jos vietoje. Taigi Thompsonui politikos etika yra ne galimybė, bet ir realybė, kuriai reikia didesnio pripažinimo.
Ar galima administracinė etika? Patys rimčiausi prieštaravimai dėl administracinės etikos egzistavimo atsiranda dėl dviejų įprastinių požiūrių į asmens vaidmenį organizacijoje – ką galima vadinti neutralumo etika ir ka5 yra struktūros etika. Jeigu tarsime, kad administracinė etika galioną, abu šiuos požiūrius reikės atmesti.
Ar galima politikos etika? 51
Į administracinės etikos sampratą įeina moralės principų taikymas pareigūnų elgesiui institucijose.1 Cia pirmiausia kalbame apie administracinę etiką (etiką valstybės institucijose) kaip apie politikos etikos rūšį, kai moraliniai principai taikomi politiniam gyvenimui apskritai. Plačiąja prasme moraliniai principai apibrėžia: (a) teises ir pareigas, kurias turėtų gerbti individai veikdami tokiais būdais, kurie gali rimtai atsiliepti kitų individų ar visuomenės gerovei; ir (b) sąlygas, kurias turėtų patenkinti kolektyvinė praktika bei politika, kai jos daro panašų poveikį individų ir visuomenės gerovei. Laikantis moralumo principų, būtina žvelgti iš nesuinteresuotumo perspektyvos. Užuot domėjusis, kaip veiksmas ar politika tarnauja konkretaus individo ar grupės interesams, moralė lyg klausia, ar veiksmas arba politika tarnauja visų interesams, ar ji būtų priimtina žmogui, nežinanačiam tokių dalykų kaip rasė, socialinė klasė ar tautybė. Morali nuomonė suponuoja žmogaus galimybę turėti nuomonę ir asmenį ar asmenų grupę, apie kuriuos žmogus turi tą nuomonę. Paprasčiausias iššūkis administracinei etikai būtų visai paneigti etikos arba politikos etikos galimybę. Nors tokį iššūkį mesti verta, to neturėtų daryti politikos etikos gynėjai. Teoretikai (taip pat ir praktikai, kai jie apskritai mąsto apie etiką) buvo taip užsiėmę galvodami, kaip paprieštarauti etikos buvimo idėjai, kad užmiršo, jog galima paprieštarauti etikos buvimo administracijoje idėjai. Jie dar nepakankamai apsvarstė teiginį, jog apskritai moralė galima ir galima net politikoje, tačiau mes abejosime dėl jos galimybės organizacijose. Norėdami konkrečiau išskirti argumentus prieš administracinę etiką, turėtume daryti prielaidą, kad moralinę nuomonę galima apginti ir kad moraliniai principai veikia ir moralinė nuomonė egzistuoja. Nepaisydami nesutarimų, kaip reiktų pateisinti moralės egzistavimą, bei nesutarimų dėl jos apimties ir turinio, mes vis dėlto turime tam tikrą požiūrį ir nuomonę, kuriais remiamės kritikuodami arba gindami valstybės veiksmus ir į politiką žvelgdami iš moralumo perspektyvos.2 Daug aiškesnį iššūkį administracinei etikai meta tie, kurie laikosi nuomonės, jog moralė puikiai dera asmeniniame gyvenime, bet
52 VALSTYBĖS TARNAUTOJŲ ETIKA
neigia jos galimybę organizacijos gyvenime. Iššūkio esmė ta, kad pati administravimo prigimtis trukdo reikštis moralinei nuomonei. Jame glūdi du pagrindiniai nesutikimo argumentai – pirmuoju abejojama dėl nuomonės subjekto (kas gali turėti nuomonę); antruoju abejojama dėl nuomonės objekto (apie ką yra nuomonė). Pirmasis argumentas teigia, jog administratoriai turi veikti neutraliai ta prasme, kad jie privalo laikytis organizacijos sprendimų ir politikos, o ne savo moralinių principų. Tai neutralumo etika. Antrasis argumentas teigia, kad organizacija (ir jos oficialūs pareigūnai), o ne administratoriai turi būti atsakingi už organizacijos sprendimus ir politiką. Tai struktūros etika. Abu vadinami etika, nes išreiškia tam tikras elgesio normas ir nuorodas. Bet nė vienas nėra nei etika, nei moralė, nes neigia vieną iš moralinės nuomonės prielaidų – arba asmuo turi nuomonę, arba yra nuomonė apie asmenį.
Neutralumo etika
Pagal visuotinai priimtiną administracinės etikos teoriją ir praktiką administratoriai turi vykdyti savo viršininkų įsakymus ir institucijos bei vyriausybės, kuriai jie tarnauja, politiką.3 Šiuo požiūriu administracijos pareigūnai yra etiškai neutralūs ta prasme, kad jie nepasikliauja savo nepriklausoma moraline nuomone. Nesitikima, kad jie veiks vadovaudamiesi savo moraliniais principais, jie turi įgyvendinti bet kokius įsakymų ir politikos, už kurių įgyvendinimą pareigūnai atsakingi, principus. Jie tarnauja organizacijai tam, kad organizacija galėtų tarnauti visuomenei. Pareigūnai moraliai privalo taip tarnauti organizacijai, nes savanoriškai priėmė tokios tarnybos pasiūlymą joje dirbti: tai reiškia, davė sutikimą. Pareigūnai iš anksto žino, kokios bus jų tarnybinės pareigos, o joms (arba pareigūnų požiūriui) pasikeitus, jie gali išeiti iš darbo. Neutralumo etika neneigia, kad formuodami politiką administracijos darbuotojai dažnai privalo remtis savo nuomone. Bet jie nuolat turėtų siekti išsiaiškinti, kokią politiką ketina arba ketintų vykdyti kiti žmonės (paprastai išrinktieji pareigūnai); o jeigu jiems duodami prieštaringi nurodymai, jie turi išsiaiškinti, kam pagal tei
Ar galima politikos etikai 53
sės aktus ar konstituciją yra suteikta galia formuoti politiką. Kai pareigūnas elgiasi savo nuožiūra, bet vadovaujasi kita nuomone, jam niekada nepasitaiko progos pritaikyti kitų moralinių principų negu tie, kurie glūdi viršininkų, kuriems pavaldus pareigūnas, įsakymuose ir politikoje. Neutralumo etika vaizduoja idealų administracijos darbuotoją kaip visiškai patikimą organizacijos tikslų vykdymo įrankį, kuris, siekdamas šių tikslų, niekada neįterpia savo asmeninių vertybių. Taigi etika iškelia didžiulę organizacijos dorybę – sugebėjimą tarnauti socialiniams tikslams nepriklausomai nuo to, kokiems tikslams pirmumą teikia pats individas. Vienas iš neutralumo etikos variantų palieka vietos individualiai moralinei nuomonei iki tol, kol sprendimas ar politika nėra „galutiniai”. Pagal šį variantą, kol politika tik formuojama, pareigūnui leidžiama išdėstyti savo požiūrį, ginčytis su viršininkais ir prieštarauti pasiūlymams. Bet kai sprendimas ar politika yra galutiniai, visi pareigūnai išsirikiuoja į vieną gretą ir ištikimai vykdo patvirtintą politiką. Negana to, nesutarimai institucijoje būtini pagal jos procedūrines taisykles. Neutralumas suvyniojamas į paklusnumą, bet „atidėtas neutralumas” vis dėlto yra neutralumas ir pareigūnui belieka pasirinkti tarp „paklusnumo ir atsistatydinimo”.4 Nesutikimą su neutralumo etika išreiškia šios trys kritinės pastabos. Pirma, kadangi tokia etika nepakankamai vertina pareigūnų įgaliojimus, ji jiems trukdo atsiskaityti piliečiams. Pareigūnų įgaliojimai siekia plačiau, nei įgyvendinti įstatymų leidėjų ar jų viršininkų ketinimus ne tik todėl, kad tikrųjų ketinimų net nerasi, bet ir todėl, kad dažnai pareigūnai gali ir privalo imtis iniciatyvos pasiūlyti politiką ir mobilizuoti paramą jai.5 Neutralumo etika nenurodo, kaip priimami savarankiški moraliniai sprendimai daugeliu klausimų, o pareigūnams juos tenka priimti nuolat. Sustiprinama iliuzija, kad pareigūnai nesinaudoja savo nepriklausoma moraline nuomone, neutralumo etika atleidžia pareigūnus už organizacijos ribų nuo atskaitomybės už daugelio jų sprendimų pasekmes. Antros kritinės pastabos esmė yra teiginys: jei jau turi valstybės tarnybą, reiškia, sutinki atlikti organizacijos apibrėžtas savo tarnybos pareigas. Nors gal lengviau išeiti iš valstybės tarnybos, negu atsisakyti pilietybės, daugeliui pareigūnų tai taip sunku, kad į nesugebėjimą
54 VALSTYBĖS TARNAUTOJŲ ETIKA
išeiti iš darbo negalima žiūrėti kaip į pritarimą viskam, ką daro organizacija. Daugeliui vyriausybinių institucijų dirbančiųjų jiems suteiktos garantijos (pavyzdžiui, pensijos ir darbo stažas) ir darbo įgūdžiai (dažnai nereikalingi privačiame sektoriuje) yra stiprus motyvas likti eiti savo pareigas. Jeigu būtų vieniši, daugelis galėtų paaukoti karjerą dėl principo, bet dėl šeimos jie negali atsisakyti savo pareigų. Aukštesniojo lygio pareigūnai paprastai turi privalumų, kurie jiems suteikia geresnes galimybes atsistatydinti. Jie gali grįžti į verslą (paprastai į pelningesnį) ar darbą pagal savo specialybę. Bet tai, kad jie gali išeiti iš valstybinio darbo, galbūt priklauso ir nuo jų lojalumo, nuo pastangų įrodyti, jog esi geras „komandos žaidėjas”, kuriuo ir valstybinė, ir privati organizacija gali pasikliauti. Be to, kolektyvinio sprendimų priėmimo dinamizmas neleidžia net doriems pareigūnams atsistatydinti iš principo. Nepageidaujamas daugelio sprendimų pobūdis išryškėja tik pabaigoje, kai susilieja visų darbo indėlis. Pareigūnui, kuris prisidėjo ankstyvame tokio sprendimo priėmimo etape (pavyzdžiui, kai reikia didinti pagalbą, apkarpyti biudžetą, išdėstyti įpareigojimus), bus sunku paprieštarauti kitam žingsniui. Skirtumas tarp vieno ir kito žingsnio palyginti paprastas, aišku, jis negali būti atsistatydinimo iš principo priežastis. Be to, dažnai sprendimai ir politikos yra kompromisai, todėl bet kokį potencialų opozicionierių lengva įtikinti: kadangi jo oponentai negavo visko, ko siekė, jam vertėtų atsisakyti kelių savo principų. Dėl šių ir kitų priežasčių pareigūnas gali likti eiti savo pareigas, nors ir nesutinka su valdžios politika; todėl neatsistatydinimas nereiškia sutikimo. Neutralumo etikos šalininkai gali toliau primygtinai teigti, kad pareigūnai, negalintys vykdyti savo tarnybinių pareigų, privalo atsistatydinti, kad ir kaip sunku jiems būtų. Bet kaip piliečiai turėtume paabejoti prieš paskelbdami šį principą pagrindiniu administracinės etikos principu. Jei toks požiūris būtų nuosekliai realizuojamas, greitai valstybės tarnyboje dirbtų tik tie, kurie niekada neturėjo jokios priežasties nesutikti su tuo, ką nutarė vyriausybė. Stiprių moralinių įsitikinimų vyrai ir moterys verčiau atsistatydintų, nei dirbtų toliau, o mes netektume paslaugų, kurias teikia galintys daugiausia prie visuomenės gyvenimo prisidėti žmonės.
Ar galima politikos etikai 55
Kadangi nenorime principingų žmonių išvaryti iš tarnybos, turėtume pripažinti, kad gali būti gerų moralinių priežasčių, dėl kurių pasiliekama tarnyboje, net jeigu žmogus nesitinka su vyriausybės politika. Tai pripažindami galime pereiti prie trečios kritinės pastabos, kuri supaprastina moralines valstybės tarnybos aplinkybes. Ji linkusi vaizduoti pareigūnus kaip žmones, vertinančius, kai jų moraliniai principai atitinka organizacijos politiką, paklūstančius, kai jų principai ir politika sutampa, ir atsistatydinančius, kai jie per daug skiriasi. Svarbu pabrėžti, jog žmogus, besilaikantis tokios nuomonės, atsistatydindamas išreiškia savo „etinę autonomiją”, kurią Weisbandas ir Franckas apskritai vertingame kvietime atsistatydinti protesto vardan apibrėžia kaip „norą įvertinti savo principais pagrįstą sprendimą, net jeigu tai reikštų organizacijos, kolegų ar komandos taisyklių, vertybių ar sampratos laužymą”.6 Jie rašo: „Etinės autonomijos socialinė svarba glūdi ne tame, kas įrodinėjama, o įrodinėjimo veiksme.” Neutralumo etika skatina taip ar panašiai vaizduoti pareigūną atskalūną, kuris atsistatydinimo metu organizacijai priešpastato savo principus. Taip etika lyg nekreipia dėmesio į tokius svarbius svarstymus, į kuriuos etiškas pareigūnas, kol dirba ir vykdo pareigas, privalėtų atsižvelgti. Būdamas pareigūnu pirmiausia įsipareigojate savo kolegoms, institucijai ir apskritai valstybei. Priimdamas pasiūlymą dirbti ir vykdydamas kolektyvines užduotis institucijoje, leidžiate kitiems pasitikėti savo tolesniu bendradarbiavimu. Vildamiesi, kad ir toliau institucijoje turėsite savo vaidmenį, jūsų kolegos imasi projektų, rizikuoja, įsipareigoja. Jei atsistatydinsite, nepateisinsite jų lūkesčių ir iš tikrųjų sulaužysite įsipareigojimus savo kolegoms. Jums atsistatydinus, gali nutrūkti didelė institucijos veiklos dalis, o gal moraliai ji daug svarbesnė negu politika, dėl kurios norisi atsistatydinti. 1973 m. spalio mėnesį stengdamasis įtikinti teisingumo ministrą Eiliotą Richardsoną, kad jis atleistų iš pareigų specialųjį prokurorą Archibaldą Coxą, prezidento padėjėjas Alexanderis Haigas pasinaudojo šiuo argumentu. Richardsonas teigė, kad geriau pats atsistatydinsiąs, negu atleisiąs Coxą. Haigas paprieštaravo teigdamas, jog šitokiu metu atsistatydinimas ar nepaklusnumas sugriautų prezidento pastangas, o tuomet buvo ypač sunkus etapas siekiant Arti
56 VALSTYBĖS TARNAUTOJŲ ETIKA
mųjų Rytų taikos susitarimo.7 Šis argumentas Richardsono neįtikino (jo įsipareigojimai Kongresui ir Coxui buvo per daug akivaizdūs, o ryšys tarp jo atsistatydinimo ir Artimųjų Rytų susitarimo per daug subtilus), bet argumento, kurį panaudojo Haigas, formuluotė buvo tvirtas pagrindas. Pareigūnas privalo apsvarstyti savo įsipareigojimus visiems bendradarbiams valdžios struktūrose ir savo norimo atsistatydinimo pasekmes. Visuomenei pareigūnai taip pat turi tik bendresnio pobūdžio įsipareigojimų. Jie neturi teisės paprasčiausiai nutarti, ar ramia sąžine gali toliau save sieti su institucija. Tokį sprendimą galima interpretuoti kaip paprasčiausią norą nesitepti rankų – tam tikra prasme jį galima pavadinti „moraliniu nuolaidžiavimu savo norams”.8 Trečias būdas, kuriuo neutralumo etika iškraipo valstybės valdymo atstovo pareigas – tai jo veiksmų apribojimas paliekant klusnumą bei atsistatydinimą. Daugelį nepasitenkinimo formų galima palyginti su pasilikimu tarnyboje, kai nepasitenkinimo ribos siekia nuo tylaus protesto iki neteisėto trukdymo. Aišku, jog ekstremaliomis sąlygomis yra moraliai neteisingų nepasitenkinimo formų, bet neutralumo etika nepadeda išsiaiškinti, kurios formos ir kada yra neteisingos, nes iš anksto panaikina moraliai priimtino nepasitenkinimo organizacijos sprendimais, bent „galutiniais sprendimais”, galimybę. Tačiau iškyla problema, kaip, nepažeidžiant organizacijos gebėjimo pasiekti savo tikslus, pareigūnams galima suteikti teisę būti nepatenkintiems. Jeigu institucija siekia tikslų, nubrėžtų demokratinės visuomenės, asmeninis nepasitenkinimas institucijoje gali pažeisti demokratijos procesą. Pirmiausia turėtume primygtinai reikalauti, kad potencialūs oponentai gerai apgalvotų savo nesutikimo su aptariamąja politika pagrindą. Ar nepritarimas politikai moralinis ar tik politinis dalykas? Skirtumas slidus, kadangi beveik visi svarbūs politiniai sprendimai turi moralinę dimensiją. Bet gal galėtume sakyti, jog kuo aiškiau, atrodo, politika pažeidžia svarbų moralinį principą (kaip nepadaryti žalos nekaltiems asmenims), tuo labiau nepasitenkinimas pateisinamas. Pareigūnas naudosis neabejotinai stipresnėmis nepasitenkinimo išraiškos priemonėmis prieš sprendimą bombarduoti civilius taikinius partizaniniame kare negu prieš sprendimą sumažinti prekybos barjerus bei importo muitus.9
Ar galima politikos etika? 57
Tokio pobūdžio politinio nepritarimo atveju atsistatydinimas atrodo pats tinkamiausias veiksmas (kai jau priimtas galutinis sprendimas). Opozicionieriai privalo apsvarstyti, ar politika, kuriai jie nepritaria, yra vienkartinis atvejis, ar pasikartojantis modelis ir ar politikos neteisingumą atsveria apskritai institucijos vykdomos politikos vertingumas. Opozicionieriai taip pat turi išnagrinėti savo dalyvavimo bei vaidmens svarbą: kaip (oficialiai ir neoficialiai) jie atsakingi už tą politiką? Kas bus, jei jie nesutiks su šia ir kita institucijos politika? Kiek ta politika pažeidžia grupių, kurioms jie įsipareigoję, etiką (pavyzdžiui, teisininkų ar medikų kanonus)? Šitokie svarstymai ne tik padeda nustatyti, ar pateisinamas pareigūno nepritarimas institucijos politikai, bet ir parodo, kokius pareigūno nesutikimo su politika išraiškos būdus galima pateisinti. Kuo labiau pateisinamas pareigūno nepritarimas, tuo labiau pateisinamas jo ekstremalių būdų naudojimas. Nepritarimo būdus galima išdėstyti nuo aršiausio iki nuosaikiausio. Šie keturi nepasitenkinimo išraiškos būdai pateiks daugybę galimybių, o potencialus opozicionierius privalo pamąstyti apie iš to kylančias pasekmes. Pirma, egzistuoja tokios nepasitenkinimo formos, kai pareigūnas protestuoja institucijos rėmuose, bet padeda įgyvendinti politiką arba (truputį stipresnė priemonė) prašo, kad institucijoje jam būtų duota kita užduotis. Švelniausia forma toks pasipriešinimo būdas nelabai peržengia neutralumo etikos ribas. Ir nors tai prieštarauja etikai, pareigūnui leidžiama susilaikyti aktyviai dalyvauti politikoje, kuriai jis nepritaria, ir tęsti protestą tol, kol pareigūnas protestuoja nepažeisdamas įprastinės institucijos tvarkos.10 Vienas tokio pobūdžio protesto pavojus yra vadinamasis „opozicionierių prijaukinimas”.11 Galima pateikti pavyzdį. George Ballas, būdamas valstybės sekretoriaus pavaduotoju Johnsono administracijoje, privačiuose susitikimuose nuolat pasisakydavo prieš vyriausybės politiką Vietname:
Kai p. Ballas pradėjo reikšti abejones, jį šiltai priėmė: jį padrąsino tapti institucijoje dirbančiu velnio gynėju svarstant Vietnamo reikalus… Kadangi procesas Įgavo vis platesnį mastą, p. Balio buvo nuolat prašoma išsakyti savo nuomonę; Baliui tai patiko… (jis kovojo už teisingumą); kiti jautėsi gerai (jie iki galo išklausė balandėlio nuomonės); nemalonumai buvo minimalūs.12
58 VALSTYBĖS TARNAUTOJŲ ETIKA
Taip galima „efektyviai neutralizuoti” oponentus ir, priešingai savo ketinimams, jie gali net paremti politiką, su kuria jie nesutinka. Todėl svarbu pagalvoti, ar toks poveikis neišvengiamas, o jeigu ne, suprasti, kaip jo galima išvengti. Antra pasipriešinimo forma, kai pareigūnai, nors jų viršininkai apie tai žino ir tai prieštarauja jų norams, protestuoja už institucijos ribų, nors, kita vertus, patenkinamai atlieka savo pareigas. Taip elgėsi dauguma iš 65 Teisingumo departamento prokurorų, kurie 1969 m. rugpjūtį protestavo prieš sprendimą leisti atidėti įstatymų, panaikinančių rasinę diskriminaciją, įgyvendinimą Misisipės valstijoje.13 Prokurorai pasirašė ir išplatino peticiją, smerkiančią generalinį prokurorą ir prezidentą už tai, kad vykdo tokią politiką, kuri, prokurorų manymu, pažeidžia įstatymus ir teigiančią, kad jie bus priversti veikti prieš etinius teisininkų profesijos kanonus. Bet jie taip pat buvo įsitikinę: jeigu atsistatydintų, neatliktų pareigos veikti taip, kad pasipriešintų neteisėtumui. Keli kvietė imtis stipresnių veiksmų, tiesiogiai užkirsiančių kelią tokiai politikai, o keli pateikė informaciją Nacionalinės spalvotųjų pažangos asociacijos Teisinės gynybos fondui, kuris teisme pasipriešino Teisingumo departamentui. Tačiau dauguma prokurorų atsisakė dalyvauti stipresnėse akcijose teigdami, kad trukdymas susilpnintų visuomenės paramą jiems nepritarti. Tokio pobūdžio nepritarimo veiksmingumas ir teisėtumas paprastai priklauso nuo labai įprastų normų buvimo, kurių opozicionieriai gali griebtis už institucijos ribų. Gali nepakakti profesinės etikos ar net įstatymo, nes žmonės nesutaria, kaip juos interpretuoti, bet tokių normų taikymas gali bent patikinti visuomenę, jog oponentai nesinaudoja tarnybine padėtimi norėdami įvesti savo asmeninės sąžinės diktatą viešajai politikai. Kai oponentai prieštarauja demokratiškai išrinktiems pareigūnams, jie turi rasti būdų parodyti, jog gina principus, kuriuos palaikytų visi piliečiai. Trečia nepritarimo forma yra atvira trukdymo politika. Pavyzdžiui, pareigūnai gali nesidalyti savo žiniomis ir patirtimi, kurios reikalingos institucijai vykdyti politiką, arba gali neužleisti kelio kitiems, kurie ją vykdytų, arba gali suteikti informaciją ar kitokią pagalbą nepriklausantiems institucijai ir besistengiantiems sugriauti tą politiką. Keli pareigūnai trumpam gali imtis tokios strategijos, bet
/Ir galima politikos etika? 59
jie paprastai izoliuojami, į jų pareigas randami kiti pareigūnai, mobilizuojama parama institucijos politikai ir taip opozicija neutralizuojama už institucijos ribų. Tokiu atveju vargu ar galima didelė opozicionierių įtaka. Kad opozicija būtų veiksminga ir ilgalaikė, ji turi būti apdairesnė. Taip priėjome prie ketvirtos nepasitenkinimo formos: užslėpto trukdymo. Pats ryškiausias jos pavyzdys – nesankcionuotas informacijos teikimas – informacijos nutekėjimas. Priklausomai nuo tikslo ir poveikio nutekėjimas būna labai skirtingas. Kai kurie tiesiog teikia informaciją kitoms agentūroms, turinčioms teisę ją gauti; kiti trukdo institucijoje dirbantiems pareigūnams, bet apskritai šie būdai politikos nežlugdo; dar kiti teikia informaciją spaudai ar visuomenei ir dėl to galiausiai keičiama vyriausybės politika, o kraštutiniais atvejais opozicionieriai išduoda paslaptis priešo agentams ir laikomi išdavikais. Nors tokius atvejus ir vadiname kraštutiniais, tačiau nesankcionuotas informacijos teikimas kartais pateisinamas net ir tada, kai sulaužoma vyriausybės darbo tvarka ar pažeidžiamas įstatymas, pavyzdžiui, kai perduodami tarnybiniam naudojimui skirti dokumentai. Kartais brėžiama paralelė tarp tarnybinio nepaklusnumo ir pilietinio nepaklusnumo. Daugelio demokratijos teoretikų nuomone, demokratinėje visuomenėje galima pateisinti pilietį, laužantį įstatymą, jeigu jo tikslas – pakeisti įstatymą ar politiką, bet tik tam tikrais būdais ir tam tikromis sąlygomis. Piliečiai turi: (1) veikti viešai; (2) nesiimti smurtinių veiksmų; (3) remtis principais, kuriems pritaria kiti piliečiai; (4) savo iššūkį mesti didelei neteisybei; (5) prieš pažeisdami įstatymą, turi panaudoti visas normalias protesto formas ir (6) taip suplanuoti savo nepaklusnumą, kad jis kartu su kitų piliečių nepaklusnumu nesugriautų demokratinio proceso stabilumo.14 Net jei manote, jog pilietinis nepaklusnumas yra pateisinamas, negalite sutikti, kad tarnybinis nepaklusnumas gali būti įteisintas. areigūnai negali pretenduoti į tokias pat teises kaip piliečiai ir ana°gija apskritai negalima. Bet ji negalima dėl kitos priežasties. Eksremaliais valdžios piktadarystės atvejais tiek daug pastatyta ant ortos, kad pareigūnams vertėtų suteikti didesnę nepaklusnumo
60 VALSTYBĖS TARNAUTOJŲ ETIKA
laisvę. Tokiais atvejais turėtume būti pasiruošę įrodinėti, kad pareigūnus įprastinės pilietinio nepaklusnumo sąlygos per daug riboja. Jeigu, pavyzdžiui, primygtinai teigsime, kad nepaklusnumas visada turi būti demonstruojamas viešai, iš tikrųjų užgniaušime didelę vertingos vyriausybės kritikos dalį. Bijodami viešų akcijų pasekmių, pareigūnai opozicionieriai gali nuspręsti neteikti informacijos, kurią jų viršininkai paskelbė esant slaptą, bet kurią turėtų sužinoti piliečiai. Viešumo reikalavimą reikėtų sušvelninti ne tam, kad būtų apgintos opozicionierių teisės, o tam, kad būtų paskatinta vieša diskusija apie abejotinus vyriausybės veiksmus. Gal mums vertėtų neatsisakyti kažkokio viešumo reikalavimo, įsteigti instituciją, kuriai opozicionierius turėtų prisistatyti. Bet šį reikalavimą, kaip ir kitus, reikėtų suformuluoti taip, kad jame nuskambėtų tikslas – aukščiausiojo lygio pareigūno atsakomybė, ir nereikėtų kelti tikslo patenkinti tradicinius pilietinio nepaklusnumo kriterijus. O dėl nepaklusnumo bei kitų nesutikimo formų, svarbus uždavinys yra sukurti kriterijus, kuriais remiantis būtų galima nustatyti, kada tokios apraiškos įvairiomis aplinkybėmis yra pateisinamos. Vadovaujantis neutralumo etika, tokio uždavinio vykdyti nereikia, kadangi neigiama, jog administracijoje etika apskritai galima. Bet jau matėme, kad neutralumas administracijoje yra neįmanomas ir nepageidautinas.
Struktūros etika
Antras pagrindinis trukdis administracinei etikai yra nuomonė, kad moralinio sprendimo objektas privalo būti organizacija ar visa valdžia. Struktūros etika įrodinėja, kad net administratoriams esant pakankamai nepriklausomiems priimti moralinį sprendimą, jų negalima laikyti moraliai atsakingus už daugumą vyriausybės sprendimų ar politikos nuostatų. Jų asmeninė moralinė atsakomybė taikytina tik jų tarnybos, kurią vykdyti juos įpareigoja įstatymas, konkrečioms pareigoms. Moralinė nuomonė reiškia moralinę instituciją. Kad galėtume ką nors girti arba kaltinti už rezultatą, turime daryti prielaidą, kad as
Ar galima politikos etika? 61
muo moraliai atsakingas už veiksmą. Turime daryti prielaidą, kad: (1) asmens veiksmai arba apsileidimas buvo rezultato priežastis ir (2) asmens veiksmas negali būti pateisinamas nežinojimu arba prievarta. Kasdieniniame gyvenime mes kartais susilaikome nuo moralės kritikos, kadangi manome, jog asmuo nepatenkina vieno arba abiejų šių kriterijų. Kadangi paprastai dalyvauja keli veikėjai ir kadangi jų vaidmenys pakankamai akivaizdūs, mes dažniausiai nenustembame išgirdę, jog konkretus rezultatas pasiektas dėl kokio nors žmogaus veiklos. Esminė moralinė problema yra – ne kas ką padarė, bet ką reikėjo padaryti. Viešajame gyvenime, ypač institucijose, moralinių veikėjų nustatymas bei asmenų, moraliai atsakingų už sprendimą ar politiką, suradimas yra tokia pat sunki problema kaip ir sprendimo ar politikos moralumo įvertinimo problema. Net jei turime išsamią informaciją apie visus organizacinio proceso, davusio rezultatą, veikėjus, mums gali likti mįslė, kaip pasiskirstė atsakomybė už tą rezultatą. Kadangi prie organizacijos sprendimų ir politikos įvairiais būdais prisideda daug žmonių, net iš principo mes negalime nustatyti, kas yra moraliai atsakingas už tuos sprendimus ir politiką. Tai yra vadinamoji „daugelio rankų problema”15 ir struktūros etika yra grindžiama prielaida, jog šios problemos išspręsti neįmanoma. Neigdami galimybę kam nors institucijoje priskirti asmeninę atsakomybę ir taip neigdami politikos etikos galimybę, struktūros etikos šalininkai pateikia tris argumentus. Pirma, jie teigia, kad joks individas nėra būtina ar pakankama bet kokio organizacijos rezultato priežastis.16 Kiekvieno pareigūno indėlis yra kaip virvės vija. Vijos kartu kelia krovinį: jokia atskira vija tokio darbo padaryt1 negali, bet be kokios vienos vijos jį atlikti įmanoma. Įsivaizduokime, kad daugelį dešimtmečių CŽV vykdė politiką, kurios tikslas buvo nuversti atsisakančias bendradarbiauti trečiojo pasaulio valstybių vyriausybes. Ir dar įsivaizduokime, kad dauguma pastangų yra moraliai neteisingos. Darykime prielaidą, kad tokia praktika nebuvo sumanyta nė vieno iš dabar dirbančių vadovaujantįjį darbą žmonių ir kad joks asmuo dabar nevaidina svarbaus vaidmens tokiame darbe. Jeigu koks nors veikėjas savo vaidmens nesuvaidintų, viskas vyktų toliau ir galbūt kai kurios pastangos net
62 VALSTYBĖS TARNAUTOJŲ ETIKA
būtų sėkmingos. Ar galime sakyti, kad koks vienas asmuo yra tokios praktikos priežastis? Antrasis argumentas – skirtumas tarp asmeninių ketinimų ir kolektyvinių rezultatų. Atskirų pareigūnų motyvai, aišku, skirtingi (tarnauti šaliai, padėti piliečiams, įgyti valdžią, užsitarnauti paaukštinimą, sužlugdyti konkurentą). Dažnai verta pagyrimo politika palaikoma dėl moraliai abejotinų priežasčių. Ir dažnai žalinga politika tęsiama turint geriausių ketinimų. Pavyzdžiui, galime teigti, kad šiandien daugelyje organizacijų joks pareigūnas neturi ketinimų diskriminuoti mažumų įdarbindamas ir paaukštindamas darbuotojus; vis dėlto modelis, pagal kurį skiriama į darbą ir paaukštinama, rodo, kad tam tikros mažumos atsiduria nepalankioje situacijoje. Turėtume smerkti tokį modelį ar politiką (vadovaudamiesi šiuo argumentu), bet negalime už tai kaltinti jokio atskiro pareigūno moralės. Trečiasis argumentas pabrėžia vaidmeniui keliamus reikalavimus. Tarnybinės pareigos ir didelių organizacijų kasdienis darbas iš asmens reikalauja nežalingų ir tam tikra prasme privalomų veiksmų privedančių prie žalingų organizacijos sprendimų ir politikos. Nors organizacijos politika yra moraliai neteisinga, kiekvienas asmuo atlieka savo moralinę pareigą pagal tarnybos reikalavimus. Kolektyvinis rezultatas yra blogesnis už atskiras dalis. Vienas rašytojas, apžvelgdamas politiką, privedusią prie finansinio Niujorko nuosmukio aštuntojo dešimtmečio pradžioje ir dėl kurios iškilo grėsmė milijonų gyventojų gerovei ir galimybei užsidirbti pragyvenimui, daro išvadą, kad už netinkamą biudžeto tvarkymą, sąlygojusį tokį nuosmukį, negalima kaltinti atskirų asmenų: „Subtiliai subalansuota finansinė superstruktūra buvo tam tikras vystymosi posūkis, atsiradęs iš šimtų atskirų sprendimų.”17 Jeigu sutiktume su šiais teiginiais, daugelį kaltų pareigūnų atleistume nuo moralinės atsakomybės. Jeigu asmeninės atsakomybės nėra, pareigūnai gali elgtis nesijausdami labai moraliai atsakingi, tada piliečių iššūkis pareigūnams turėtų mažesnį moralinį poveikį. Demokratinė atskaitomybė tikriausiai sugriūtų. Kokiais kontrargumentais reikėtų vadovautis, kad organizacijoje išliktų asmeninė atsakomybė?
Ąr galima politikos etika? 6 3
Pirma, turėtume įvertinti pareigūno moralinę atsakomybę tik proporcingai tai daliai, kuria jis prisideda prie rezultato. „Atsakomybė yra ne kibiras, kuriame, dalį išsėmus, lieka mažiau.”18 Jeigu dešimties plėšikų gauja mirtinai sumuša senuką, kiekvieno piktadario nebaudžiame už vieną dešimtąją žmogžudystės dalį (net jeigu nė vienas nusikaltėlis atskirai nesudavė jam mirtino smūgio). Be to, sumuodami atsakomybę, turėtume įvertinti ne tik veiksmus, padarytus asmenų, bet taip pat ir jų padarytus veiksmus. CŽV pavyzdyje, nors niekas neinicijavo neteisingos politikos, už nesugebėjimą sustabdyti tokius veiksmus galima apkaltinti daug pareigūnų. Daroma prielaida, kad „neigiamos atsakomybės” sąvokoje glūdi pavojai.19 Vienas iš jų yra tas, kad pagal šį supratimą asmens negalima apkaltinti beveik už nieką (kadangi, atrodo, jis padarė tik ribotą skaičių veiksmų). Bet organizacijose daug dažniau galime nurodyti, kas konkrečiai nepadaryta, dėl ko gautas visiškai kitoks rezultatas ir kokie konkretūs asmenys ko nepadarė. Galima nuspėti ir iš anksto numatyti, koks bus nesiimtų veiksmų modelis. Antro argumento, kuris nurodo skirtumą tarp asmeninių ketinimų ir kolektyvinių rezultatų, jėga gali sumenkti, jeigu mes, vertindami pareigūnų moralinį pakaltinamumą, mažesnę reikšmę teiksime ketinimams negu pasekmėms, vartodami sąvoką „ketinimas” bent dviem įprastinėmis prasmėmis, t. y. kaip motyvą ir tiesioginį tikslą. Dažnai asmeniniame gyvenime pakankamai sunku interpretuoti gerai pažįstamo asmens motyvus; visuomeniniame gyvenime gal net neįmanoma išsiaiškinti pareigūnų ketinimų, ypač kai tiek daug abejotinų motyvų turi žmonės, kuriems abejotini atrodo kitų pareigūnų motyvai. Motyvai svarbūs tiek, kiek mes galime juos išsiaiškinti vertindami charakterį, ir kartais jie gali padėti prognozuoti elgesį, bet politikos etika dėmesį sutelkia į veiksmus ir rezultatus visuomenės gyvenime.20 O pareigūnai, tiesiogiai ketinantys prisidėti tik prie gerų rezultatų, bet dėl kitų žmonių klaidų bei kitų jiems neperprantamų veiksmų prisidedantys prie neteisingos ar žalingos politikos? Svarbiausia ne atsakyti į klausimą, ar pareigūnai iš tikrųjų numatė tokį rezultate bet ar turėjo jį numatyti.21 Valstybės pareigūnams pagrįstai taikome aukštesnius standartus negu eiliniams piliečiams. Iš dalies dėl
64 VALSTYBĖS TARNAUTOJŲ ETIKA
bendrų įsipareigojimų valstybės tarnybai galime reikalauti iš pareigūnų, kad jie numatytų ateitį ir atsižvelgtų į daugybę galimų pasekmių. Kai ant kortos pastatyta daugelio žmonių gerovė, pareigūnai privalo ypač stengtis numatyti savo veiksmų pasekmes. Pati organizacijos prigimtis dažnai neleidžia pareigūnams įtikinamai pasiaiškinti, kad jie nenumatė savo veiksmų pasekmių. Pastebima, kad organizacijos nuolat gauna to paties modelio rezultatus; taip pat nuolatos daromos tos pačios klaidos. Pareigūnai vieną ar du kartus gali pagrįsti savo teiginį, jog nesitikėję žalingų rezultatų, prie kurių prisidėjo savo gerais ketinimais grįstais veiksmais. Tačiau yra riba, kiek (mažai) kartų galima griebtis tokio pasiaiškinimo norint išvengti atsakomybės. Galime teigti, jog pavyzdyje apie darbuotojų diskriminaciją pareigūnai turėjo suprasti, kad jų institucijos praktika sprendžiant personalo klausimus (kartu su socialiniais svertais) vis dar duoda neteisingus rezultatus; jie iš dalies atsakingi už neteisybę, jeigu nesiima visų įmanomų žingsnių ją nugalėti. Pareigūno vaidmeniui keliami reikalavimai daug mažiau jį apsaugo nuo kaltės, negu teigiama anksčiau išdėstytame argumente.22 Niujorko finansinės krizės pavyzdys ir akivaizdžiai prieštarauja, ir pagrindžia šį argumentą. Miesto meras Beame buvo vienas iš pareigūnų, sugebėjusių išvengti atsakomybės už, kaip teigiama, apgaulingą apskaitą, kurioje nurodė savo darbuotojus buvus organizacinės rutinos, sukurtos prieš daugelį metų ir kurios nebuvo įmanoma pakeisti įpusėjus krizei, dalis. Bet Beame yra dirbęs kontrolieriumi tais metais, kai buvo įdiegta tokia apskaitos tvarkymo praktika.23 Pripažindami valstybės pareigūnus esant atsakingus, turėtume nepamiršti, jog atsakomybė priskirtina asmenims, o ne įstaigai. Atsakomybė negali apsiriboti tik vienu asmens vaidmeniu, ji seka įkandin ilgą laiką. Kartais nekreipiama dėmesio į tokius asmens atsakomybės ypatumus. Valstybės pareigūnai kaltinami už nemoralius (arba nekompetentingus) veiksmus viename darbe, bet išėję iš jo, kitur pradeda dirbti kaip nepriekaištingos reputacijos. Toks antrinis save diskreditavusių visuomenės veikėjų panaudojimas labai giliai įsišaknijęs, nes esame įpratę asmeninę atsakomybę susiaurinti iki vaidmens atsakomybės. Būtina pabrėžti, kad pareigūnai linkę sumenkinti savo vaidmenį ir kitaip. Net ir tuomet, kai vaidmuo
Ąr galima politikos etika”: 65
griežtai ir teisiškai apriboja pareigūno teises, nebūtina visiškai išbraukti asmeninės atsakomybės. Pareigūnams pavyksta išvengti kaltės už konkretų sprendimą, bet dėl to jie neturėtų išsisukti nuo atsakomybės už tai, kad nesistengė pakeisti savo vaidmens ir struktūros, dėl kurios buvo priimtas toks sprendimas, ir jie neturėtų išvengti atsakomybės už tai, kad nekritikavo blogybių. Savo ankstesnio ir dabartinio darbo, taip pat darbo struktūros kritika gali būti paskutinė moralinės atsakomybės visuomenės gyvenime galimybė. Politikos etika yra įmanoma – nebūtina pritarti šioms dviem pagrindinėms teorinėms nuomonėms, kurios neigia jos tikimybę. Niekas mūsų neverčia nei pripažinti neutralumo etikos, gniuždančios nepriklausomą moralinę nuomonę, nei struktūros etikos, ignoruojančios asmeninį moralinį institutą organizacijoje. Parodyti, kad \ politikos etika galima, žinoma, nereiškia parodyti, kaip ją įgyven- ! dinti. Bet samprata, kad politikos etika yra galima, yra būtinas žingsnis ne tik tam, kad ji būtų įgyvendinta, bet ir tam, kad praktiškai jos turinys būtų prasmingas.
Pastabos
1. Galima daryti prielaidą, kad didelio filosofinio skirtumo tarp „etikos” ir „moralumo” nėra. Abu terminai reiškia principus, nustatančius, kas yra teisinga ir kas yra neteisinga elgsenoje (arba tuos principus nagrinėja). Kai kalbame apie konkrečios profesijos principus (pvz., teisininkų etika ar politikų etika), „etika” kaip terminas skamba labai natūraliai; bet kai kalbame apie asmens elgesį (pvz., seksualinį moralumą), labiau tinka terminas „moralumas”. Bet iš esmės savo bendrąja prasme abu terminai reiškia tą patį. Moralumo ir etikos apibrėžimų ieškokite: William Frankena, Ethics, 2″d ed. (Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1973), p. 1-11; Alan Donagan, The Theory ofMorality (Chicago: University of Chicago Press, 1977), p. 1-31; G. J. Warnock, The Object ofMorality (London: Methuen, 1971), p. 1-26. • Palyginkite „reflektyvios pusiausvyros” metodą, kurį pristatė Johnas Rawlsas savo knygoje A Theory ofjustice (Cambridge, MA: Harvard University Press, . 1971), p. 48-51. 3. Kelių autorių, sutinkančių su neutralumo etikos teorijos dalimi ar visa teorija, citatų bei analizės ieškokite: Joel L. Fleishman and Bruce L. Payne (eds.), Ethical Dilemmas and the Education of Policymakers (Hastings-on-Hudson, NY: The Hastings Center, 1980), p. 36-38. Palyginkite: John A. Rohr, Ethics for Bueaucrats (New York: Dekker, 1978), p. 15-47.
66 VALSTYBĖS TARNAUTOJŲ ETIKA
4. Palyginkite: George Graham, „Ethical Guidelines for Public Administrators ” Public Administration Review, vol. 34 (January/February 197’4), p. 90-92. 5. Donald Warwick, „The Ethics of Administrative Discretion,” in Joel Fleishman et ai. (eds), Public Duties (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1981), p. 93-127. 6. Edward Weisband and Thomas M. Frank, Resignation in Protest (New York: Penguin, 1976), p. 3. 7. J. Anthony Lukas, Nigbtmare: The Underside of the Nixon Years (New York: Bantam, 1977), p. 588. 8. Apie „sudėtingumą” skaitykite: Thomas E. Hill, „Symbolic Protest and Calculated Silence,” Philosophy & Public Affairs (Fall 1979), p. 83-102. Apie gynybą, apkaltinus moraliniu nuolaidžiavimu savo silpnybėms, skaitykite: Bernard William, Morai Luck (Cambridge: Cambridge University Press, 1981), p. 40-53. 9. Pavyzdžio ieškokite Weisbando ir Francko knygoje, p. AG, 10. Palyginkite su Grahamo mintimis, psl. 92. 11. James C. Thomson, „How Could Vietnam Happen?” Atlantic (April 1968), p. 49. Also see Albert Hirschman, Exit, Voice and Loyalty (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1970), pp. 115-119. 12. Thomson, p. 49. 13. Gary J. Greenberg, „Revolt at Justice,” in Charles Peters and T. J. Adams (eds.), Inside the System (New York: Praeger, 1970), pp. 195-209. 14. Žr.: Rawls, psl. 363-391. 15. Dennis F. Thompson, „Morai Responsibility of Public Officials: The Problem of Many Hands,” American Political Science Revievj, vol. 74 (December 1980), pp. 905-916. 16. John Ladd, „Morality and the Ideal of Rationality in Formai Organizations,” Monist, vol 54 (October 1970), pp. 488-516. 17. Charles R. Morris, The Cost ofGood Intentions, (New York: W. W. Norton, 1980), pp. 239-240. Kitur pavyzdžius žr.: Herbert Kaufman, Red Tapė (Washington, DC: Brookings, 1977), pp. 27-28; and Richard J. Stillman, Public Administration: Concepts and Cases, 2nd ed. (Boston: Houghton-Mifflin, 1980), p. 34. 18. Robert Nozick, Anarchy, State and Utopia (New York: Basic Books, 1974), p. 130. 19. Cf. Bernard Wiliams, „A Critiąue of Utilitarianism,” in J. J. C. Smart and Bernard Williams, Utilitarianism (Cambridge University Press, 1973), pp93-118. 20. But cf. Joel L. Fleishman, „Self-Interest and Political Integrity,” in Fleishman etai (eds.), pp. 52-92. 21. But cf. Charles Fried, Right and Wrong (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1978), esp. Pp. 21-22, 26, 28, 202-205. Išsamiau žr.: Donagari,
Ąr galima politikų etika: 67
pp. 112-142; and J. L. Mackie, Ethics (New York:. Penguin, 1977), pp. 203-226. 22. Apie vaidmens atsakomybę skaitykite: H. L. A. Hart Punishment and Responsibility (New York: Oxford University Press, 1968), pp. 212-214; and R. S. Downie, Roles and Values (London: Methuen, 1971), pp. 121-145. 23. Dennis F. Thompson, „Morai Responsibility and the New York City Fiscal Crisis,” in Fleishman et ai. (eds.), pp. 266-285.
Versta iš: Dennis F. Thompson: The Possibility of Administrative Ethics. Public Administration Revieiu (May/June, 1990), 345-353 p.; and in Essentials of Government Ethics. Edited and with Introductions By Peter Madsen, Ph. D. and Jay M. Shafrritz, Ph. D. (A Meridian Book, New York, 1992).