Lietuvos interesai Briuselyje

  
The following ad supports maintaining our C.E.E.O.L. service 
 
Lietuvos grupių interesai Briuselyje: kelionėje be interesų grupių?
«Representing Lithuanian interest in Brussels: a journey without interest groups?»
by Jurgis Vilčinskas; Deividas Vijeikis

Source: Politology (Politologija), issue: 1(45) / 2007, pages: 95­143, on www.ceeol.com.
95J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
ISSN 1392–1681
LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE: KELIONËJE BE INTERESØ GRUPIØ?
JURGIS VILÈINSKAS, DEIVIDAS VIJEIKIS
Ðio straipsnio sumanymas iðplaukia ið smalsumo aptarti ir patikrinti vieno ið didþiausiø ES integracijos studijø autoriteto Ernsto Haaso teiginá, susijusá su populiariu integracijos „politinio persiliejimo“ efektu interesø grupiø ir valstybës santykiams1. E. Haasas teigia, kad gilëjant integracijai, esant akivaizdiems jos ekonominës naudos árodymams bei maþëjant valstybës galimybëms reguliuoti ekonominius procesus, interesø grupës „perkelia“ savo lojalumà ir veiklà á supranacionaliná lygmená. Tai apibrëþia keturias pagrindines ðio straipsnio kryptis: a) iðnagrinëti Lietuvos organizuotø interesø grupiø institucionalizacijà kaip procesà, kurio metu interesø grupës struktûruoja savo veiklà ir kartu kuria atstovavimo interesams praktikà, normas ir tradicijas bei pleèia atstovavimà interesams uþ politinës sistemos ribø, b) iðtirti narystës ES poveiká valstybës ir interesø bendruomenës santykiams, c) ávertinti nacionalinës ir ES atstovavimo interesams arenø suderinamumà2 ir ex ante aptarti, kokios tai turës átakos interesø raiðkai ES, d) apsvarstyti, koks bûtø glaudesnio interesø grupiø átraukimo á Lietuvos Europos politikos formavimà poveikis atstovavimui nacionaliniams interesams Europoje.
Jurgis Vilèinskas – Vilniaus universiteto Tarptautiniø santykiø ir politikos mokslø instituto doktorantas (el. paðtas: Jurgis.vilcinskas@ec.europa.eu). Deividas Vijeikis – Vilniaus universiteto Tarptautiniø santykiø ir politikos mokslø instituto asistentas (el. paðtas: d.vijeikis@lic.lt). © Jurgis Vilèinskas, Deividas Vijeikis, 2007 Straipsnis áteiktas redakcijai 2006 m. spalio 27 d. Straipsnis pasiraðytas spaudai 2007 m. vasario 26 d.
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)96
Ðá straipsná taip pat galima vertinti kaip bandymà pasiûlyti gaires tolesniems Lietuvos interesø grupiø institucionalizacijos ir europeizacijos tyrimams, kurie siekia ávertinti verslo, darbo ir vieðojo interesø indëlá á Lietuvos Europos politikos formavimà. Straipsnis turi ir dar vienà tikslà – pateikti „inþinerinio“ pobûdþio rekomendacijas Lietuvos Europos politikos formuotojams. Jos remiasi prielaida, kad tik nuo sugebëjimø racionaliai, efektyviai bei átraukiant kuo daugiau veikëjø á Europos politikos kûrimà priklausys Lietuvos intereso likimas Europoje.
Ávadas
Lietuvos narystë Europos Sàjungoje ápareigoja valstybæ ir vidaus veikëjus mokytis þaisti pagal naujas, sudëtingesnio politinio ir administracinio gyvenimo taisykles. Jø kûrimas ir perþiûra yra nuolatinës interesø (valstybiniø, supranacionaliniø, ekonominiø ar vieðøjø) kovos laukas, kuris driekiasi nuo ekonomikà reguliuojanèiø taisykliø kûrimo iki ES biudþeto perskirstymo. Þvelgiant plaèiau, ðá ginèà galima vertinti kaip konkurencijà gilinant, platinant, o kartais – ir revizuojant Europos integracijos laimëjimus. Interesas yra viena ið pagrindiniø socialiniø mokslø sàvokø. Neretai politika yra vertinama kaip atskirø subjektø kova siekiant ágyti, iðsaugoti ir panaudoti savo tikslams sprendimo galià3. Valstybës ir jos subjektø sugebëjimai atstovauti4savo interesams fragmentiðkoje Europos valdymo sistemoje ðiandien atskleidþia, ar ES narë visaverèiai iðnaudoja(-os) narystës teikiamus pranaðumus. Visa tai skatina kelti dvi tarpusavyje susijusias tyrimo problemas: Ar keièiasi ir kaip keièiasi verslo, darbo ir vieðojo interesø grupiø interesø raiðka Lietuvai ástojus á ES ir delegavus kai kurias vieðosios politikos kompetencijas supranacionalinëms institucijoms? Koká poveiká tai turi valstybës ir organizuotø interesø santykiams ir Lietuvos Europos politikos formavimui, ypaè jei vertintume ðià politikà kaip nacionaliniø interesø projektavimo instrumentà ES? Ðie klausimai iki ðiol ið esmës nenagrinëti Lietuvos integracijos á ES studijose arba minimi tik epizodiðkai5.
97J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
Straipsná sudaro penkios dalys. Pirmojoje apibrëþiamos pagrindinës tyrimo sàvokos ir kintamieji, pateikiama trumpa straipsnyje aptariamø problemø literatûros apþvalga ir tyrimo metodai. Antroji dalis skirta Lietuvos interesø grupiø institucionalizacijai ir europeizacijai apþvelgti bei vyraujanèiam interesø grupiø ir valstybës santykiø modeliui apibrëþti. Treèiojoje dalyje aptariami atstovavimo ES interesams sistemos bruoþai ir jos suderinamumas su nacionaline arena. Ávertinamos verslo, vieðøjø ir darbo interesø grupiø galimybës atstovauti savo interesams uþ „gimtosios“ politinës sistemos ribø, renkantis tarp: a) nacionalinio „kelio“, kai Europos grupiø interesams atstovaujama per tradicinius grupiø partnerius – Vyriausybæ, Seimà ar vietos valdþià, b) Briuselio strategijos – tarpinio varianto, kuriame derinamas dalyvavimas Europos asociacijø veikloje ir spaudimas vidaus arenoje ir c) treèiosios alternatyvos – tiesioginio atstovavimo ES, kuris reiðkia naujø europiniø spaudimo „taikiniø“ paieðkà ir grupiø iðtekliø delegavimà veikti ES. Ketvirtojoje dalyje aptariamas interesø grupiø ir valstybës bendradarbiavimas formuojant Lietuvos Europos politikà ir jo silpnosios vietos. Pateikiamos rekomendacijos kodël, kam ir kaip konsultacijø ir kultûros arenø plëtra galëtø paskatinti interesø raiðkà ES ir sustiprinti valstybës galià ES derybose.
Kai kurie ðios bylos aspektai ne be pagrindo yra sietini su interesais – Ðerlokas Holmsas. (SERAS ARTÛRAS KONAN DOILIS) 1. Sàvokø ir tyrimo kintamøjø apibrëþimas, hipotezës bei literatûros apþvalga
ES apibûdinti puikiai tinka Þako Deloro, buvusio Europos Komisijos (EK) pirmininko, þodþiai „un objet politique non-identifié“6. Daþni instituciniai ir vieðøjø politikø pokyèiai pastaràjá deðimtmetá sustiprina átarimus, kad tai, anot Hix (1999), yra kintanti sistema, kur pokytis vienoje vieðosios politikos srityje lemia nenuspëjamus poky
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)98
èius institucinëje ar teisinëje ES drobëje. Dël to pirmojo kintamojo – valstybës narës Europos politikos objekto apibrëþimas gali pasirodyti maþø maþiausiai turintis neaiðkias ribas ir „paklydæs“ tarp ES kompetencijø ir analizës lygmenø. Ðiame darbe nekeliamas uþdavinys apibrëþti veiksnius, kurie lemia vienos ar kitos valstybës narës Europos politikos turiná. Valstybiø ekonominis iðsivystymas ir dydis, galia daryti átakà kitiems partneriams ir (ne)pasiduoti iðorës spaudimui ðiuo atveju bûtø vieni ið svarbiausiø veiksniø, kurie nulemtø valstybës strategines politikos preferencijas ir gebëjimà veikti ES7. Europos politika èia suprantama kaip valstybës nuostatø ES reguliavimo ir perskirstymo politikø klausimais visuma. Pirma, toks siauras apibrëþimas yra sàlygotas to, kad ES visø pirma yra ekonominë organizacija, kurios funkcijos daugiausia susijusios su ekonominës veiklos reguliavimu ir ribotø iðtekliø skirstymu. Antra, ðios dvi politikos yra ypaè aktualios verslo ir vieðojo interesø grupëms. Daroma prielaida, kad „aukðtosios“ ES politikos klausimai8, pavyzdþiui, ES institucinë reforma ir ateities sàranga, makroekonominë stabilizavimo politika ar uþsienio ir saugumo politika nëra svarbiausi organizuotiems interesams9. Treèia, taip apsibrëþiant Europos politikà iðlaikomas tas pats – valstybës – mezoanalizës lygmuo. Tai leidþia þvelgti á vyriausybæ kaip á dviejø lygiø þaidimo dalyvæ, „balansuojanèià“ savo Europos politikà tarp vidaus interesø grupiø ir supranacionalinio lygmens veikëjø (Putnam, 1988). Antrà priklausomàjá kintamàjá – interesø grupæ – galima apsibrëþti kaip individø grupæ, atstovaujanèià tam tikros visuomenës dalies interesams, kad paveiktø vieðosios politikos vyksmà10. Interesø grupës laikomos racionaliais veikëjais, kurie strategiðkai planuoja savo veiklà, siekdami sau priimtinø vieðosios politikos rezultatø. Ið to iðplaukia ir grupiø kolektyvinës veiklos ar vienijimosi á koalicijas (asociacijas) sumetimai, kuriais siekiama bendrø tikslø darant átakà sprendimø priëmëjams11. Straipsnyje taip pat daroma sveiku protu paremta prielaida, kad nuoseklus ekonominiø ir vieðojo interesø grupiø átrauki
99J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
mas á Europos politikos formavimà prisideda prie kokybiðkesnësLietuvos derybinës pozicijos ir stipresnës derybinës pozicijos tarpvyriausybinëse derybose. Kokybiðkesnës ta prasme, kad ji tiksliau atitinka valstybës kolektyviniø ir individualiø veikëjø agreguotas preferencijas; stipresnës – paremtos iðsamiu argumentavimu ir interesø grupiø spaudimu vyriausybei, ápareigojanèiais jà nesitraukti nuo „raudonosios derybø linijos“12ir taip sustiprinanèios valstybës pozicijà tarpvyriausybiniø derybø metu. Nuo kitø vieðosios politikos srities veikëjø, siekianèiø daryti poveiká Vyriausybës sprendimams (pvz., politiniø partijø) interesø grupës skiriasi tuo, kad daþniausiai pasirenka poveikio „ið ðalies“ bûdà13. Grupës nesiekia tapti vyriausybës dalimi ir iðlaiko tam tikrà autonomijà nuo vykdomosios valdþios. Kita ypatybë, iðskirianti interesø grupes, yra sàlyginis jø siekiamø tikslø „siaurumas“. Grupës retai kada turi iðplëtotas programines ar ideologines nuostatas, o veikiau vadovaujasi „iðgrynintu“ grupës interesu, paremdamos já ir argumentuotu átikinëjimu, arba kitaip – lobistine veikla. Interesø grupiø vaidmuo yra svarbus bet kuriai demokratinei politinei sistemai, taèiau taip pat nuo pat pradþiø kontroversiðkas14. Tai susijæ ir su tuo, kaip suprantame, kà interesø grupës veikia – „mobilizuoja“, „atstovauja“ ar vykdo „lobizmà“. Mobilizacijos terminas atspindi iðtekliø mobilizacija paremtà poþiûrá á interesø raiðkà ir yra gretinamas su protesto grupiø veikla. Lobizmo ir atstovavimo interesams terminai ðiame straipsnyje vartojami kaip sinonimai ir apima „pasikeitimà informacija, aljansø kûrimà, (ne)formalius kontaktus ir kitus bendradarbiavimo bûdus, kuriø metu siekiama daryti átakà vieðajai politikai ir átikinti sprendimø priëmëjus pasirinkti grupës perspektyvà“15. Bûtent ðia prasme straipsnyje suprantama interesø grupiø veikla. Ðiandien vis daugiau árodymø, kad interesø grupiø dalyvavimas valstybës reikaluose gali pagerinti valdymà ir prisidëti prie vieðosios gerovës. Taèiau ðiame straipsnyje nesiekiama gilintis kodël interesø grupës svarbios demokratijai, koks jø vaidmuo formuojant vieðàjà
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)100
politikà, koks – geras ar blogas – organizuotø interesø poveikis valstybës institucijoms ir ástatymø leidybai. Ðiuo atveju svarbu plaèiai pripaþástamas interesø grupiø poveikis istorinei Europos integracijos dinamikai ir ðiandienës ES valdymo sistemos raidai. Naujas politikos formavimo centras skatina interesø grupes perþiûrëti savo ir valstybës santykius, ávertinti galimybes veikti naujose interesø raiðkos arenose ir adaptuoti veiklos strategijà. Ðia prasme straipsnyje kalbama apie interesø grupiø europeizacijà, kuri suprantama kaip „bendrø vertybiø, þiniø apie ES politikos stiliø bei turiná ir poþiûriø á vieðosios politikos formavimà perëmimas“16. Turint mintyje ES lygmeniu reiðkiamø interesø ávairovæ, literatûroje pateikiama ávairi grupiø tipologija, remiantis jø atstovaujamø interesø pobûdþiu, taikomomis poveikio priemonëmis, iðtekliø baze, geografiniu atstovavimu etc. Ðiame straipsnyje organizuoti interesai skirstomi á: a) verslo interesus, b) darbo interesus, c) vieðojo intereso grupes. Tai iðpleèia paplitusá grupiø skirstymà á atstovaujanèias ekonominiams ir neekonominiams interesams, ið ekonominiø interesø iðskiriant darbà ir kapitalà dël: a) skirtingø grupiø organizavimo valstybës ir ES lygmeniu, b) konkurencijos atstovaujant visuomenës interesams. Pirmajai grupei priskiriamos ekonominës verslo grupës, kuriø interesø raiðka susijusi su verslo aplinkos stabilumu ir saugumu, ekonominës veiklos plëtra ir pelnu. Tradiciðkai ðios grupës laikomos politiðkai stipriausiomis dël: a) savo svarbos kuriant ðalies gerovæ ir darbo vietas, b) ekonominiø svertø darant átakà valdþios partijoms; c) sektorinës ir funkcinës ekspertizës ir visuomenës palaikymo. Antrajai grupei priklauso antrasis Vyriausybës „socialinis partneris“ – darbo interesai, kuriems atstovauja profesinës sàjungos ir jø susivienijimai. Treèià, gausiausià grupæ – vieðàjá interesà – sudaro vartotojø interesø grupës, „þaliesiems“ ir pilietiniams socialiniams interesams atstovaujanèios grupës. Daþnai ðie interesai vadinami „iðsklaidytais“17(angl.diffuse) arba netgi „silpnais“18(angl.weak). Tai byloja apie ðioms grupëms kylanèius sunkumus atstovaujant savo ávairiapu
101J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
siams ir fragmentiðkiems interesams, kurie daþnai paremti menkais finansiniais ir þmogiðkaisiais iðtekliais. Grupiø veiklà irgi galima vertinti ið karto keliais analizës lygmenimis: a) supranacionaliniu, b) valstybës ir c) regioniniu. Dël straipsnio apimties palieèiami tik pirmieji du, dël maþesnio aktualumo ir empiriniø duomenø trûkumo paliekant nuoðalyje regioniná analizës lygmená. Nepriklausomi kintamieji. Daroma prielaida, kad interesø grupiø raiðkos pokyèiams nauju supranacionaliniu lygmeniu turi átakos ðios sàlygos: a) istorinis palikimas ir de facto institucinë aplinka, lemianti interesø grupiø poveikio strategijø ávairovæ, jø iðteklius ir bendradarbiavimà su kitomis grupëmis, kartu ir uþ gimtosios politinës sistemos ribø; b) Lietuvos Europos politikos koordinavimo sistema, kurià galima apibrëþti kaip instituciná mechanizmà ir átakos kanalà, kuriuo interesø grupës perduoda vyriausybei savo preferencijas ir taip daro poveiká ES priimamiems sprendimams; c) ES institucijø bendradarbiavimo su interesø grupëmis preferencijos ir europinë atstovavimo interesams sistema plaèiàja prasme, susiklosèiusi Vakaruose per pastaruosius kelis deðimtmeèius. Remiantis pateiktais kintamøjø apibrëþimais, tyrime keliamos ðios hipotezës: 1) valdþios locusir situs pasikeitimas ástojus á ES skatina interesø grupiø lojalumo19ir veiklos perkëlimà ið valstybës narës á supranacionaliná lygmená, patrauklesná dël naujø átakos galimybiø ir efektyvesnio lobizmo; 2) Lietuvos narystë ES skatina interesø grupiø europeizacijà, kuri atsispindi interesø grupiø organizacijos ir lobistinës veiklos pokyèiuose. Ðis procesas vyksta nevienodu intensyvumu ir greièiu, vieðojo intereso grupëse dël struktûriniø faktoriø ðie procesai vyksta lëèiau nei ekonominëse ir darbo grupëse.
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)102
3) dël prasto ES ir Lietuvos interesø raiðkos arenø suderinamumo20,paskatos tiesiogiai atstovauti interesams ES arenoje yra menkos. Grupës yra linkusios atstovauti savo interesams per tarpininkus – veikdamos valstybës institucijas ir ið dalies – europines asociacijas; 4) Lietuvos ES reikalø koordinavimo sistema nëra tinkama organizuotø interesø ir Vyriausybës konsultacijø arena. Ji sunkina kokybiðkesnës ir stipresnës Lietuvos derybinës pozicijos ES formavimà ir atstovavimà. Nepaisant interesø grupiø svarbos ekonominiame gyvenime ir teisëkûroje, jø santykiø institucionalizacijos studijos Lietuvoje ypaè retos (Vilpiðauskas, 2000). Dauguma jø tik paraðtëse pamini grupiø vaidmená formuojant ir ágyvendinant vieðàsias politikas (Vilpiðauskas, Nakroðis, 2003), kitos daugiausia dëmesio skiria atskiriems grupiø veiklos aspektams ir grupiø naudojamø poveikio strategijø bei instrumentø tyrimams (Broga, 2002). Iðimtis yra visuomenës informavimo priemonës, kuriose publikuojami þurnalistiniai tyrimai uþsimena apie specialiøjø interesø, valstybës institucijø bei pareigûnø santykius, apibûdinamus klientelizmo ar korupcijos terminais. Interesø grupiø ir valstybës bendradarbiavimo europiniais klausimais rimtesniø apþvalgø reikia ieðkoti stojimo á ES derybø procesà apraðanèioje literatûroje, kuri nëra gausi, bet ðalia ádomiø empiriniø faktø siûlo bûdø aiðkinti interesø grupiø preferencijas derybose dël ekonominës integracijos. Integracijos á ES padariniø studijos21ávardija suinteresuotas narystës poveikiu grupes ir ieðko laimëtojø ir pralaimëtojø. Antra ðaltiniø grupë – Stojimo á ES derybø studijos, kuriose apraðomas derybø ir pozicijø formavimo institucinis mechanizmas, pateikiami apibendrinimai, kurios interesø grupës buvo aktyviausios per Vyriausybæ teikdamos savo reikalavimus ir pasiûlymus Europos Komisijai ir pirmininkaujanèioms ðalims22. Kita vertus, në viena ið ðiø studijø nepateikia apèiuopiamø teoriniø rëmø, apibûdinanèiø interesø grupiø santykius su valstybe ir nesiûlo
103J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
modeliø, kaip tirti organizuotø interesø raiðkà ir jø santyká su valstybe atsiradus naujam – europiniam – valdymo ir interesø raiðkos lygmeniui. Tik keli tyrimai bando siûlyti originalø, sintetiná Europos politikos apibrëþimà (Maniokas, 2003) arba Europos politikos analizës schemà (Butkevièiûtë, 2005). ES integracijos ir valdymo studijose taip pat susiduriame su eklektiðka poþiûriø á interesø grupiø vaidmená ES integracijoje gausa. Tai susijæ su teorijø konstravimo ginèais ir tuo, kuri paradigma – neofunkcionalistø, liberalaus tarpvyriausybiðkumo ar ðiuo metu itin populiarios daugiapakopio valdymo – tinkamiausia aiðkinti organizuotø interesø poveiká ES integracijai bei politikai. Dauguma interesø grupiø ES tyrimø yra empirinës studijos, kuriø pagrindinis objektas – poveikio bûdai ir grupiø iðtekliai, leidþiantys joms daryti átakà EK, Europos Parlamentui (EP), Ministrø Tarybai ir nuo ðiø institucijø priklausanèioms agentûroms bei tarpvyriausybiniø derybø rezultatams (Mazey ir Richardson, 1993; van Schendelen, 1993; Greenwood, 1997). Dël sàlyginio temos naujumo ir akademiniø tyrimø vëlavimo ðiose studijose nëra iðskiriami organizuoti Vidurio ir Rytø Europos (VRE) interesai23. Taip pat nëra iðsamesniø darbø, tirianèiø ðiø VRE grupiø „ëjimo“ á ES arenà mastà, poveiká susiklosèiusiai atstovavimo ES interesams sistemai ir iððûkius sistemos senbuviams. Bendro poþiûrio á atstovavimo ES interesams sistemà trûkumas atsispindi daugelyje prieigø, skirtingai aiðkinanèiø ES interesø sistemà ir jos sudedamøjø daliø svarbà. Ðiame darbe plaèiau pristatoma politiniø iðtekliø mainø prieiga (Bouwen, 2002), kuri remiasi ekonominiø mainø teorija ir kalba apie vadinamøjø „prieigos iðtekliø“ (angl. access goods) pasiûlà bei paklausà. Taip siekiama paaiðkinti, kokie iðtekliai (ekspertinës þinios, informacija apie valstybës narës ir europinius interesus) yra paklausûs tarp ES institucijø ir kokia organizacinë interesø grupiø sàranga yra joms optimaliausia. Tai pagausina bandymus ávertinti nacionalinës ir ES arenø interesø suderinamumà taikant tradicinius makromodelius – pliuralizmà, steitizmà (angl. statism) ir korporatizmà.
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)104
Verta pabrëþti, kad skurdus straipsnyje keliamø problemø nagrinëjimas literatûroje rodo ne tik domëjimosi stokà, bet ir kad ðis tyrimø laukas sàlyginai naujas. Todël ðiame straipsnyje remiamasi net keliø empiriniø tyrimø iðvestiniais rezultatais ir anoniminiu kokybiniu interviu metodu, kuris taikytas pokalbiuose su Europos politikos derinime dalyvaujanèiais pareigûnais ir interesø grupiø atstovais.
2. Organizuoti interesai Lietuvoje: institucionalizacija ir europeizacija 2.1. Nuo makromodeliø iki atstovavimo logikos
Interesø grupiø dalyvavimas politiniame procese ir jø sàveikos su valstybe modelis yra veidrodinis kiekvienos politinës sistemos bruoþø atspindys (Richardson, 1993). Ið to iðeitø, kad grupiø politika yra politinës kultûros, institucinës sàrangos ir partinës sistemos rezultatas, o apibendrinamieji teiginiai apie grupiø politikà neturi prasmës ir reikðmingi nebent vieno atvejo studijose. Alternatyvus aiðkinimas remiasi bendresnëmis politinio proceso ir galios padalijimo visuomenëje prielaidomis. Ðias prielaidas tiksliausiai iðreiðkia trys „klasikiniai“ idealaus tipo interesø grupiø ir valstybës (institucijø) sàveikos modeliai: pliuralistinis, korporatyvistinis ir steitizmo. Pliuralistinis modelis pateikia ið esmës teigiamà interesø grupiø veiklos ávaizdá, sugretinamà su individo laisviø gynimu nuo valstybës „savivalës“ ir demokratiniu dalyvavimu formuojant politikà. Pliuralizmo ðerdis yra prielaida, kad politinë galia yra fragmentuota ir iðskaidyta, todël interesø grupës veikia saistomos formaliø ir neformaliø taisykliø. Ðiø grupiø ryðys su valstybës institucijomis yra abipusiai naudingas ir nenutrûkstamas, taèiau valstybës vaidmuo primena niekur nesikiðanèio interesø „varþybø“ teisëjo padëtá. Apibendrinant, ðis modelis apibrëþia konkuruojanèiø, nehierarchiniø, laisvai susiorganizavusiø, valstybës nesubsidijuojamø ar kitaip neskatinamø interesø grupiø sistemà.
105J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
Kità poliø atspindi steitizmas, iðkeliantis valstybæ aukðèiau uþ visuomenæ. Ðiame diskurse rinkimus laimëjusi Vyriausybë savarankiðkai formuoja „nacionaliná interesà“, interesø grupës vaidina antraeilá vaidmená, o valstybës institucijos vyrauja formuojant politikà. Kaip pabrëþia V. Schmidt, „steitistinëje tradicijoje sprendimø priëmëjai atlieka vyriausybës lyderio vaidmená vieðojoje politikoje ir kontroliuoja valstybës ir visuomenës santykius ta prasme, kad sugeba atsispirti interesø (tiek organizuotø, tiek ne) spaudimui“24. Steitistinë politika yra vienaðaliðko vyriausybës dominavimo politika, kurioje grupës atlieka simboliná politikos „patvirtinimo“ veiksmà ir prisiderina prie joms keliamø naujø reikalavimø. Tiesa, Prancûzijoje, kuri daþnai laikoma steitizmo pavyzdþiu, interesø grupës „kompensuojamos“ didesne jø átaka ágyvendinant politikà. Korporatyvistinis grupiø politikos modelis siekia paaiðkinti tam tikrose politinëse sistemose susiklosèiusius glaudþius vykdomosios valdþios ir interesø grupiø ryðius. Ið esmës ði teorija tiria privalomø, nekonkuruojanèiø, hierarchiðkai organizuotø ir funkciðkai pasiskirsèiusiø, valstybës pripaþintø ar net sukurtø, turinèiø atstovavimo grupiø sistemai monopolá25. Neretai korporatyvizmas suprantamas kaip specifiniø politiniø ir istoriniø valstybës (plaèiàja prasme) sàlygø sukurtas fenomenas (Heywood, 1997). Kiekviena pirmiau minëta teoriniø interesø grupiø tyrimø perspektyva skirtingai interpretuoja grupiø: a) vidaus organizavimà, b) strategijà, c) sudaromà sistemà, d) vaidmená ir átakà politiniam procesui. Taèiau modelius vienija bendras sutarimas, kad „vyriausybë negali pakeisti interesø grupiø savimi“26, nes priklauso nuo interesø grupiø informacijos ir ekspertizës monopolio ir grupiø paramos valdant ekonomikà bei formuojant politinæ darbotvarkæ. Ðiame straipsnyje laikomasi nuomonës, kad Lietuvos atveju nëra produktyvu kalbëti apie interesø grupiø institucionalizacijà ir juo labiau – europeizacijà, vadovaujantis ðiais modeliais. Kiekvienas jø atspindi ir sàsajas su tam tikrais politiniais reþimais arba istorinëmis situacijoms27. Pokomunistiniuose, demokratines reformas
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)106
konsoliduojanèiuosepolitiniuosereþimuose socialinë ir ekonominë interesø raiðka yra siejama su aktyvëjanèiu dalyvavimu politikoje ir pilietinës visuomenës brendimu. Organizuotà interesø raiðkà sunkina nepalanki pokomunistinë vertybiø terpë ir visuomenëse klestinti baimë, kad tik maþa socialiniø sluoksniø dalis sugebës organizuotis ir kartu gauti didesnæ ekonominæ politinæ naudà28. Todël kokybiðkai naujai sàveikai tarp valdþios ir interesø reiðkëjø atsirasti reikia tam tikro laiko, per kurá susiformuoja ir ásitvirtina priimtinos demokratinio „þaidimo“ taisyklës, sukuriamos interesø raiðkos arenos ir pagaliau atsiranda organizuoti interesai. Atstovavimo sparèiai besikeièiantiems interesams sistemai tirti labiau tiktø adaptuotas Schmitter ir Streeck (1981) modelis, kuris remiasi dviem logikomis: a) narystës ir b) átakos29. Narystës logikà atspindi veikëjø charakteristikos, kuriø pagrindu jie vienijasi á grupes ir vykdo savo lobistinæ veiklà. Átakos logikà lemia institucinës ir struktûrinës interesø raiðkos arenos, kuriose grupës kovoja uþ savo átakà, sàlygos. Ðiame straipsnyje daroma prielaida, kad narystë ES ir jos poveikis vieðajai politikai, ekonominiam reguliavimui ir teisëkûrai neiðvengiamai turës átakos abiem interesø raiðkos logikoms. Todël kitoje dalyje apþvelgiama trijø Lietuvos interesø grupiø tipø institucionalizacija, europeizacija ir sàveika su valstybe vadovaujantis átakos ir narystës logika.
2.2. Narystës logika
Nors iki ðiol Lietuvoje nëra sisteminiø empiriniø interesø grupëms skirtø tyrimø, nemaþai politiniø procesø byloja apie spartø vieðojo ir ekonominiø interesø grupiø skaièiaus didëjimà, o kartu – interesø pasiûlos „rinkos“ augimà. Pavyzdþiui, pirmajame nevyriausybiniø organizacijø (NVO) forume, vykusiame 1995 metø kovà, dalyvavo daugiau kaip 250 NVO atstovø. 2000 m. balandá NVO informacijos ir paramos centro (NIPC) atlikto tyrimo duomenimis, ne pelno sekto
107J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
riui priklausanèiø organizacijø skaièius (atmetus valstybines vieðàsias ástaigas ir religines organizacijas) buvo 7075. Ðiandien NIPC yra sukaupæs informacijà apie daugiau kaip 2500 aktyviø NVO, o naujo tyrimo30duomenimis, Lietuvoje veikia 14 000 nevyriausybiniø organizacijø31. Panaðias interesø institucionalizacijos tendencijas patvirtina ir didþiausiø „skëtiniø“ ekonominiø asociacijø nariø skaièiaus didëjimas. Pavyzdþiui, nuosekliai didëjo stambiajam verslui atstovaujanèios Lietuvos pramonininkø konfederacijos (LPK) nariø skaièius: 1993 m. – 1000 ámoniø; 1995 m. – 1500 ámoniø; 2006 m. pabaigoje – 2700 ámoniø, susibûrusiø á 44 ðakines ir regionines asociacijas32. Smulkiojo ir vidutinio verslo interesus ginanti Lietuvos verslo darbdaviø konfederacija (LVDK) ðiandien turi 2000 nariø ir 49 asociacijas. „Tarptautiniø prekybos rûmø – Lietuva“ nariø skaièius paskutiná deðimtmetá buvo stabilus – jiems priklauso 41 narys, penkiolika ið kuriø yra asociacijos. Pramonës, prekybos ir amatø rûmø asociacija (PPARA) turi beveik 1400 nariø. Ðios asociacijos ir jø ðakiniai ar regioniniai susivienijimai yra pagrindiniai Lietuvos ekonominiø interesø arenos veikëjai. Matyti ir darbuotojams atstovaujanèiø profesiniø sàjungø interesø plëtros tendencijos. Ðiuo metu didþiausios ið jø yra: Lietuvos profesiniø sàjungø konfederacija (LPSK) – vienijanti daugiau kaip 80 tûkstanèiø 26 profesiniø ðakø darbuotojø33, profesinë sàjunga „Solidarumas“ – 12 gamybiniø profesiniø federacijø bei 24 miestø ir rajonø teritorines sàjungas (3000 nariø), ir Darbo federacija – daugiau kaip 20 000 nariø34. Dauguma profsàjungø skyriø veikia buvusiose valstybinëse ámonëse arba vieðajame sektoriuje. Tai atspindi inercijà, sietinà su „privalomø“ profsàjungø vaidmeniu sovietinëje sistemoje, kur jos atliko ideologijos skleidëjos, o ne darbo interesø atstovo vaidmená. Santykinai nedidelis, palyginti su verslo grupëmis, darbo grupiø vienijimasis Lietuvoje atspindi bendrà darbo interesø organizavimo ir atstovavimo padëtá, susiklosèiusià ES. Tokià padëtá lemia ne vidaus,
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)108
bet iðorës iððûkiai – neoliberali vyriausybiø politika, globalizacija ir laisvas kapitalo judëjimas, iki minimumo sumaþinantis kolektyviniø darbo veiksmø átakà valstybës gyvenimui (Ost, 2000; Falkner, 1997; Streeck ir Schmitter, 1991). Nepaisant kiekybiniø organizuotø interesø indikatoriø, interesø raiðka iðlieka skurdi. Pirma, ir tai labiausiai taikytina vieðojo intereso grupëms, dauguma organizacijø veikia neprofesionaliai35, turi ribotus þmogiðkuosius ir finansinius iðteklius. Dauguma aktyviai veikianèiø ar besikurianèiø organizacijø yra vietinio lygmens, taigi dël centralizuoto biudþeto negali tikëtis rimtesnës vietos savivaldybiø paramos steigdamosi ir plësdamos savo veiklà36. Antra, labai lëta savanoriø veiklos tradicijø bei pilieèiø dalyvavimo plëtra, atspindinti ðalies ekonominæ situacijà. Vakarø Europoje ne pelno sektoriuje ádarbinta darbo jëga sudaro 6,9% (o áskaitant savanorius – 10,1%) visø dirbanèiøjø, o Lietuvoje NVO sektoriuje dirba tik 0,58%. Ðia prasme Lietuva atsilieka net nuo Vidurio Europos vidurkio – ten ne pelno sektoriuje darbo uþmokestá gauna 1,3% visø gyventojø, o dar 1,1% dirba savanoriðkai, be atpildo37. Treèia, „þaliøjø“ ir vartotojø grupiø skaièius ið neseniai ásteigtø ir aktyviø interesø grupiø Lietuvoje yra pats maþiausias. Absoliuèià dauguma sudaro kultûros, ðvietimo ir demokratijos plëtros srityje veikianèios grupës. Tai kontrastuoja su ES lygmeniu veikianèiomis stipriomis vartotojø ir „þaliøjø“ interesus ginanèiomis grupëmis, gaunanèiomis didelæ politinæ ir finansinæ paramà ið ES institucijø.
2.3. Átakos logika ir spaudimo arenos
Interesø institucionalizacijà kaip procesà, kurio metu interesø grupës struktûruoja savo veiklà ir kartu kuria atstovavimo tradicijas, suprasti padeda ir ðiø grupiø spaudimo „taikiniai“ – ástatymø leidþiamoji ir vykdomoji valdþia38. Ástatymø leidyba yra ið esmës atvira interesø grupiø átakai. Seimo komitetai rengia vieðus klausymus prieð svarbesniø klausimø svarsty
109J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
mà, daugelis jø turi savo socialinius partnerius, kurie ad hoc tvarka kvieèiami á posëdþius. Paminëtina, kad koordinuojantá vaidmená atliekantis Europos reikalø komitetas (ERK), nors yra formalus reikalavimas, kad posëdþiai, kuriuose tvirtinama Lietuvos pozicija ES Ministrø Tarybos atþvilgiu, bûtø uþdari, neuþveria durø suinteresuotoms grupëms ar individams, kai svarstomi svarbûs klausimai39. Kita vertus, ðiandien dar negalima kalbëti apie jau nusistovëjusios konsultacijø kultûros buvimà. Konsultacijos nevyksta nuolat, daþnai tokio dialogo iniciatyvà rodo ne interesø grupës, o atskiri Seimo nariai arba komitetø sekretoriatai. Nepaisant ástatymø leidëjø dëmesio40, alternatyvûs interesø raiðkos bûdai per treèiuosius veikëjus – lobistus, taip pat menkai praturtina atstovavimà organizuotiems interesams. 2005 m. ið vienuolikos registruotø lobistø net penki nevykdë jokios veiklos, o ið likusiøjø tik trys juridiniai asmenys teikë lobistines paslaugas daugiau nei trims ástatymo projektams41. Vykdomosios valdþios arena tradiciðkai yra viena sunkiausiai prieinamø empiriniams tyrimams, kaip atstovaujama interesams, nes nenori bûti tiriama42. Tam galima rasti ávairiø paaiðkinimø – procedûros ir taisyklës, kurios varþo pareigûnus pasakyti nuomonæ, kaip buvo priimti sprendimai, biurokratinës politikos logika. Geriausias tokios situacijos atspindys Lietuvos atveju – studijø, nagrinëjanèiø interesø grupiø ir Vyriausybës santykius nebuvimas. Bendros tendencijos iðimtimi galima laikyti populiarius Transparency International publikuojamus korupcijos ar Freedom House ekonominës laisvës indeksus, kurie netiesiogiai atspindi interesø ir valstybës santykiø pobûdá bei apimtá. Vis dëlto, vertinant pastarøjø metø grupiø ir Vyriausybës bendravimà vieðoje erdvëje, galima kalbëti apie tam tikras „uþdariausios sistemos“ atsivërimo tendencijas. Pirma, tai susijæ su visuomenës grupiø spaudimu atverti duris konsultacijoms ir naujiems, politiðkai jautriems klausimams, pavyzdþiui, ES paramos skirstymo prioritetø nustatymas. Antra, jau stojimo á ES derybø metu Vyriausybë susidûrë su ekspertizës stoka tam tikrais reguliavimo politikos klausimais ir sunkumais prognozuojant narystës poveiká (Maniokas et al., 2004; Bag
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)110
donienë, 2005). Spræsti ðiuos klausimus padëjo glaudesnis centriniø administravimo institucijø (visø pirma – tuomet dar veikusio Europos reikalø komiteto) ir interesø grupiø bendradarbiavimas, kurio metu: a) dauguma interesø grupiø buvo pasyvios atstovaudamos savo pozicijoms, retai naudojosi pasiûlymu dalyvauti atvirose ir nuolatinëse konsultacijose; b) vieðojo intereso grupiø aktyvumas, organizuotumas ir iniciatyva buvo gerokai menkesnë nei ekonominiø verslo grupiø43. Atskiro dëmesio nusipelno valstybës ir ekonominiø verslo bei darbo interesø grupiø bendradarbiavimas Triðalëje taryboje, ásteigtoje dar 1995 m.44 Ðiandien jos nariai yra LPK, LVDK ir profesinës sàjungos, o Vyriausybei, be nuolatinës tarybos buveinës Socialinës apsaugos ir darbo ministerijoje (SADM), atstovauja penkios ministerijos – SADM, Ûkio, Þemës ûkio, Finansø ir Ðvietimo ir mokslo. Viena vertus, toks institucionalizuotas ir nuolatos patvirtinamas45interesø derinimo bûdas vilioja aiðkinti Lietuvos interesø sistemà pagal neokorporatyvistiná modelá. Taèiau pirmasis áspûdis, kurá palieka tokia institucinë ðio bendradarbiavimo sàranga, reikalauja gilesnës analizës. Kaip teigia David Ost (2000), dauguma Vidurio ir Rytø Europos ðaliø nukopijavo socialinës partnerystës modelius nuo Vakarø Europos. Kita vertus, klaidinga manyti, kad bendradarbiavimo VRE ðalyse turinysyra tapatus septintojo deðimtmeèio Vakarø Europos ir neokorporatyvistø „trikampiams“, kurie atspindëjo konfliktiðkø kolektyviniø derybø metu apibrëþtà instituciná ir procedûriná valstybës, darbo bei verslo dialogà. Vengrijos, Lenkijos, Èekijos ir Bulgarijos atvejø tyrimai (Ost, 2000) pateikia visiðkai prieðingà iðvadà – VRE triðaliai modeliai patvirtina darbo interesø organizavimo silpnumà ir ið esmës áteisina neoliberalius rezultatus ir stambaus verslo vyravimà. Þvelgiant á Triðalës tarybos veiklos darbotvarkæ ir rezultatus Lietuvoje, perðasi tos paèios iðvados. Pagrindinis valdþios, darbo ir verslo grupiø diskusijos objektas jau daugelá metø yra minimalios mënesinës
111J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
algos didinimo ir Darbo kodekso pataisø svarstymai. Ðie klausimai turi tik netiesioginæ átakà kokybiðko darbo ir verslo dialogo raidai. Tarybos veikla kenèia nuo pernelyg plaèios, bet „seklios“ darbotvarkës. Pavyzdþiui, per 2001–2004 m. vykusius 39 posëdþius ið viso svarstyti net 263 klausimai, ið kuriø 200 – socialiniai ekonominiai ir 63 – bendrieji46. Galiausiai socialiniai partneriai, ypaè darbdaviø grupës, linkusios „apeiti“ Triðalæ tarybà ir tartis tiesiogiai su Vyriausybe47.
2.4. Interesø „kelio“ dilemos: Briuselio strategija vsnacionalinis kelias?
Grupiø pasirinkimà galima iliustruoti kaip dilemà tarp trijø keliø ir jø tarpusavio derinimo, kuriuos grupës renkasi atstovaudamos savo pozicijoms „namø“ ir naujoje – ES spaudimo arenoje.
1 lentelë. Interesø grupiø atstovavimo ES arenoje tipai
Lygmuo
Nacionalinis „kelias“
Tiesioginis atstovavimas
Briuselio strategija
Vietinơs valdžios
Apibrơžiamos preferencijos, ištekliai, koalicijos
Apibrơžiamos preferencijos, ištekliai, koalicijos
Valstybơs Veiksmai: poveikis Seimui, Vyriausybei
Veiksmai: apibrơžiamos kolektyvinơs preferencijos (šakinơs, sektorinơs ar grupiǐ koalicijos)
Supra- nacionalinis Interesams atstovaujama per valstybơs institucijas: lobizmą ES institucijose vykdo Lietuvos nuolatinơs atstovybơs prie ES diplomatai, atašơ ir kitos institucijos
Veiksmai:
Atstovybơ Briuselyje. Lobistiniǐ paslaugǐ pirkimas – veikla per treþiuosius veikơjus
Veiksmai:
Dalyvavimas eurogrupiǐ veikloje. Parama plaþioms europiniǐ interesǐ platformoms
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)112
Nacionalinis „kelias“ reiðkia, kad grupës darys átakà ES sprendimams naudodamos tradicinius vidaus poveikio kanalus. Pagrindiniai spaudimo svertai yra sutelkti Vyriausybës ir Seimo kryptimi ir ðiø institucijø formuojamai Europos politikai. Spaudimo (ne)sëkmë priklauso ne tik nuo grupiø iðtekliø ir sugebëjimø apibrëþti Vyriausybës derybø mandatà, bet ir nuo kito subjektyvaus veiksnio – tarpvyriausybiniø derybø Briuselyje padariniø. Nacionalinis „kelias“ visada bus patrauklus grupëms, kurios suinteresuotossprendimønepriëmimu. Nepaisant ES kompetencijø ir kvalifikuotos daugumos balsavimo plëtros priimant ekonominio reguliavimo politikos sprendimus, valstybës narës tebeturi veto teisæ daugelyje srièiø. Be to, kaip teigia diplomatø folkloras, net ir kvalifikuotos daugumos balsavimo atveju Ministrø Taryboje siekiama konsensuso ir tik retais atvejais neatsiþvelgiama á radikalius vienos valstybës narës prieðtaravimus. „Briuselio strategija“ apibûdina grupiø ásijungimà á Briuselyje veikianèiø europiniø asociacijø veiklà ir átakos ES institucijoms bei tarpvyriausybinëms deryboms darymà kolektyviniø veiksmø pagrindu. Tai nëra „nulinës sumos“ þaidimas, kai iðtekliai ið vienos interesø arenos permetami á kità. Grupiø átakos ir ypaè narystës logika remiasi vietiniais politiniais ir ekonominiais iðtekliais. Tiesioginis kelias bûtø treèioji ir radikaliausia iðtekliø reorganizavimo prasme kryptis. Tai reikðtø grupës pasiryþimà atstovauti savo interesams tiesiogiai komunikuojant su ES institucijomis, dalyvaujant konsultacijose EK ásteigtuose komitetuose, steigiant savo biurà Briuselyje arba samdant treèiuosius veikëjus (konsultantus), kurie uþsiimtø lobizmu. Kita vertus, tik maþa dalis konsultantø siûlo tiesioginio lobizmo paslaugas. Paprastai jie atlieka interesø „rinkos“ tyrimus, padeda susivokti ES sprendimø priëmimo sistemoje, nurodo spaudimo „taikinius“ etc. Profesionaliø konsultantø, vieðøjø ryðiø ir teisës biurø paslaugø Briuselyje tyrimai verèia manyti, kad ðis pasirinkimas bûdingas didelëms, anglosaksiðkai verslo kultûrai atstovaujanèioms kompanijoms48.
113J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
Skirtumai tarp ekonominiø, vieðojo ir darbo interesø grupiø veiklos gali lemti skirtingo atstovavimo „kelio“ pasirinkimà. Pirma, tai sàlygota skirtingø ðiø grupiø iðtekliø. Pavyzdþiui, verslo grupës gali efektyviau konvertuoti pinigus á lobistiná svertà nei visuomenës remiama vieðojo intereso grupë. Antra, skirtingø atstovavimo keliø pasirinkimui turës átakos kiti du svarbûs veiksniai: a) interesø grupiø europeizacija ir mokymasis, b) struktûriniai pokyèiai grupiø organizavimo ir poveikio strategijø lygmeniu, arba kitaip – organizacinë kaita.
2.5. Interesø grupiø europeizacija ir mokymasis
Interesø grupiø europeizacija yra bendrø vertybiø, þiniø apie ES politikos stiliø, turiná bei poþiûriø á vieðosios politikos formavimà perëmimas ið kitø valstybiø nariø ir ES lygmeniu veikianèiø organizuotø interesø49. Pasiskolinus Schmitter (1991) terminà, toks „transnacionalinis pliuralizmas“ yra sàlygotas praktiniø sumetimø. Grupës keièiasi ekspertinëmis þiniomis ir informacija apie europinæ darbotvarkæ, dalyvauja bendruose su ES institucijomis projektuose, keièiasi personalu ar idëjomis. Toks sienas perþengiantis bendradarbiavimas byloja apie „nehierarchine ir tarpusavio priklausomybe paremtø santykinai stabiliø santykiø visumà, susiejanèià ávairius veikëjus, puoselëjanèius panaðø poþiûrá á tam tikrà politikà ir siekianèius bendrø tikslø keièiantis iðtekliais“50. Arba kitaip tariant – interesø „tinklus“. Europeizacija yra naujas grupiø veiklos legitimumo ðaltinis, veikiantis dviem kryptimis. Pirma, bendri veiksmai iðpleèia ES lygmeniu veikianèiø asociacijø – eurogrupiø, legitimumà ir padidina „svorá“ darant átakà ES institucijoms, o ypaè EK. Tiesa, tai yra palaipsnis ir kompleksiðkas procesas. Nors Rytø ir Vidurio Europos ðaliø interesø grupës pamaþu ásitvirtina Briuselyje, jos sudaro tik 2% visø ten veikianèiø grupiø (Borragan, 2002). Eurogrupëms taip pat nelengva identifikuoti patikimus partnerius ið VRE ðaliø, o kartais – prisitaikyti prie padidëjusio nariø skaièiaus sàlygotø organizaciniø iððûkiø.
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)114
Antra, tai didina mûsø ðalies grupiø „svorá“ ir prestiþà atstovaujant savo interesams Seime ar Vyriausybëje. Ðiandien galima teigti, kad ekonomiðkai stipresnës Lietuvos verslo grupës yra kur kas aktyvesnës megzdamos kontaktus su ES partneriais nei darbo ir vieðojo intereso grupës51. Pavyzdþiui, LPK yra vienos ið didþiausiø ES verslo asociacijø UNICE narë, PPARA – Europos prekybos rûmø EuroChambresasociacijos narë. Verslo aktyvumà sàlygojo aktyvus verslo grupiø dalyvavimas stojimo á ES derybø metu vykusiose konsultacijose su Vyriausybe, kuriø metu jos galëjo „susipaþinti“ su ES lygmeniu veikianèiomis asociacijomis. Verslas tradiciðkai aktyviausias dël ES vykstanèio ekonominës veiklos reguliavimo, ypaè jei tai lieèia jø veiklà tiesiogiai. Priverstinio atstovavimo tokiems interesams pavyzdys galëtø bûti Lietuvos tekstilës ir pramonës ámonëms praeityje keltos antidempingo bylos. Didþiausios Lietuvoje darbo interesø grupës – LPSK, „Solidarumas“ ir LDF – yra vienos svarbiausiø ES „skëtiniø“ darbo asociacijø – Europos profesiniø sàjungø konfederacijos (ETUC) narës, savo interesams Europoje taip pat atstovauja dalyvaudamos ES Ekonominiø ir socialiniø reikalø komiteto (ESK) veikloje. Ðios institucijos gålios ES teisëkûros procese yra ið esmës konsultacinio pobûdþio – ji neturi veto teisës priimant sprendimus. Nepaisant to, ESK ji svarbi kaip interesø grupiø socializacijos arena52, kurioje bandoma atstovauti bendrai, prieð tai tarp didþiausiø profesiniø sàjungø suderintai pozicijai. Kaip minëta, dauguma vieðojo intereso grupiø yra maþos, neturi dideliø finansiniø iðtekliø, veikia vietiniu lygmeniu ir jauèia patirties vykdyti lobistinæ veiklà nacionaliniu lygmeniu stygiø. Tai verèia daryti prielaidà, kad jø veikla ir iðtekliai yra nepakankami efektyviai veikti iðorëje. Ðá teiginá galima paremti tik vienu empiriniu indikatoriumi – EK pilietiniø grupiø konsultavimo duomenø bazëje uþsiregistravusiø grupiø skaièiumi. CONECCS bazëje uþsiregistravusios grupës gali tikëtis bûti átrauktos á europiniø teisës aktø svarstymà tiesiogiai ið EK gaudamos informacijà apie rengiamus aktus, kvieèiamos á posëdþius. 2006 m. spalio 1 d. ðioje bazëje nebuvo në vienos vieðojo intereso
115J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
interesø grupës ið Lietuvos, nors netiesiogiai buvo nemaþai verslo ir darbo asociacijø53. Kita vertus, vis daugiau vieðojo intereso grupiø gauna ES paramà konkretiems projektams ágyvendinti ir taip netiesiogiai prisideda prie atstovavimo vieðajam interesui.
2.6. Organizacinë kaita
Interesø europeizacija ir tinklø kûrimas yra reikðminga, bet nepakankama prielaida kalbëti apie tai, kad vyksta rimta interesø „migracija“ á supranacionaliná lygmená. Kitaip tariant, grupiø europeizacijà turi lydëti struktûriniai grupiø organizavimo ir poveikio strategijø pokyèiai. Antraip transnacionaliniai „tinklai“ bus ið esmës simboliniai veiksmai arba atstovavimo „simuliacija“. Remdamasis racionalios adaptacijos teorija, Ernstas Haas teigia, kad „organizacinë kaita yra sàmoningas (organizacinio) dizaino pasirinkimas, nulemtas jai prieinamø iðtekliø ir atitikimo aplinkos socialines normas (…)“54. Ðia prasme organizacinë interesø grupiø kaita turi atitikti europeizacijos ir mokymosi skatinamus naujus elgsenos ir institucinës sàrangos bûdus, atsirandanèius dël ES veiksnio. 2-oje lentelëje pateiktos trys potencialios veiksniø grupës, apibrëþianèios, kaip organizuoti interesai priima sprendimus „gilinti“
2 lentelë. Interesø grupiø europeizacijos veiksniai Struktnjriniai Percepciniai Instituciniai Narystơs (ir Ƴtakos) logikos ir naujǐ poreikiǐ atitikimas Nuomoniǐ pliuralizmas interesǐ arenoje ir grupơse Bendri gebơjimai veikti ir grupiǐ organizavimas Finansiniai ir žmogiškieji ištekliai Naujǐ veiksmǐ ES lygmeniu kainos ir naudos supratimas Išorơs partneriǐ pažinimas ir Ƴvertinimas Galimybơ kurti koalicijas ES ir naudotis treþiosios šalies (pvz., konsultantǐ) paslaugomis Kultnjrinơs ir kalbinơs klinjtys ES ir Lietuvos interesǐ arenǐ suderinamumas Interesǐ prieigos ištekliǐ ir logikos skirtumai ES ir Lietuvoje
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)116
europeizacijà ir atstovauti savo interesams „svetimoje“ ES arenoje. Europeizacijà lydintis struktûriniai atstovavimo pokyèiai aiðkiai pastebimi tarp ekonominiø verslo ir darbo interesø grupiø. Didþiausios „skëtinës“ asociacijos, pavyzdþiui, LPK, PPARA ir daugelis jø aktyviø ðakø yra Briuselyje ásikûrusiø dideliø europiniø asociacijø narës. Kita vertus, ði narystë iðnaudojama ne tiesioginiam lobizmui, bet mokymuisi, kontaktams ir keitimuisi informacija. Taip yra ið dalies dël to, kad europinës verslo asociacijos daugeliu atvejø nëra efektyvûs lobistinës veiklos centrai, nes: a) jø veikla ir iðtekliai neprilygsta dideliø kompanijø lobistams, b) jos yra priklausomos nuo savo nariø, o tai verèia ieðkoti „maþiausio veiklos vardiklio“, c) narystës logika uþgoþia átakos logikà, todël asociacijos atlieka menkavertá koordinatoriaus vaidmená. Daugumai Lietuvos verslo asociacijø europeizacija nepasireiðkë radikaliais strateginio planavimo ar veiklos organizavimo pokyèiais. Didþiausios konfederacijos neturi strateginiø dokumentø arba prioritetø, ko ir kaip siekti ES, jø nariai retai diskutuoja apie tai tarpusavyje arba su Vyriausybe. Iki 2006 m. geguþës, kai buvo ákurta Lietuvos verslo atstovybë, në viena ekonominë, darbo ar vieðojo intereso grupë pavieniui ar kolektyviai neturëjo savo atstovo Briuselyje. Dabartinë Verslo atstovybë taip pat daþniau naudojama kaip instrumentas papildomam nacionaliniø asociacijø sekretoriatø veiklos finansavimui gauti, o ne interesams atstovauti55. Kita vertus, vieðojo intereso ir darbo grupës neturi net ir to. Norint tiksliai nustatyti percepciniø veiksniø átakà interesø migracijai á ES, reikia plataus empirinio tyrimo. Ðiame darbe remiamasi tik interviu rezultatais, kuriø apibendrinimas leidþia daryti iðvadà, kad daugumos grupiø keliamas klausimas yra ne „kaip, su kuo ir kokiø tikslø sieksime?“, bet „ar ir kam ið viso reikia atstovauti interesams“? Kitaip tariant, kol nepalieèiami gyvybiniai ámoniø interesai, ES yra vertinama kaip mokymosi, bet ne konkurencijos arena. Apibendrinant interesø institucionalizacijos status quo Lietuvoje, dël daugelio prieþasèiø netikslinga bûtø já apibûdinti pliuralizmo ar
117J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
neokorporatyvizmo terminais. Þvelgiant per pliuralizmo prizmæ, galima ðnekëti apie konsoliduotas atstovavimo interesams arenas (Vyriausybë, Seimas). Kita vertus, grupiø ryðys su jomis yra fragmentiðkas, o atvira ir konstruktyvi aplinka konsultacijoms arba tik formuojasi, arba yra latentinio, klientelistinio pobûdþio, kurioje vyrauja stambaus verslo interesai. Dël menkos valstybës pagalbos nevyriausybiniam sektoriui ir ne pelno organizacijoms interesø pasiûla yra menka arba tik besiformuojanti. Kalbant apie korporatyvistiná politikos stiliø, per vienuolika Triðalës tarybos gyvavimo metø verslo ir darbo dialogas bei Vyriausybës tarpininkavimas nesudarë sàlygø lygiaverèiam, sisteminiam bendradarbiavimui. Nors darbo interesams atstovauja kelios „skëtinës“ asociacijos, jos negali pasigirti derybiniais laimëjimais. Tiksliausiai valstybës ir biurokratinës politikos vyravimà vieðosios politikos formavimo procese ðiandien apibûdina steitistinis poþiûris á interesø ir valdþios santykius. Galima skirti du veiksniø derinius, prieðingomis kryptimis daranèius átakà interesø grupiø sistemai, jos europeizacijai ir santykiui su valstybe. Pirma grupë – neapibrëþtumo veiksniai – atspindi deriná sàlygø, kurios skatins interesø grupes rinktis nacionaliná atstovavimo interesams kelià. Kaitos veiksniai nurodo ðaltinius, kurie bus pagrindiniai tolesnës interesø institucionalizacijos ir pokyèiø ðaltiniai. Aptarta interesø institucionalizacija neleidþia patvirtinti pirmøjø dviejø straipsnyje keltø hipoteziø, kad dalinis valdþios locus perkëlimas á ES lemia grupiø lojalumo ir veiklos perkëlimà á supranacionaliná lygmená ir su tuo susijusius esminius grupiø organizavimo ir poveikio strategijø pokyèius. Trumpuoju laikotarpiu europeizacija ir mokymasis yra pagrindiniai veiksniai, kurie lemia nedidelius interesø raiðkos pokyèius, ypaè tarp verslo ir darbo intereso grupiø. Kita vertus, objektyvûs struktûriniai (ir ið dalies percepciniai) veiksniai artimiausioje ateityje lems, kad Lietuvos grupiø interesas ir toliau liks „uþdarytas“ nacionalinëje arenoje. Turint tai mintyje, kitoje straipsnio dalyje siekiama ex ante ávertinti dviejø – nacionalinës ir europinës – interesø arenø suderinamumo
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)118
1 schema. Atstovavimo interesams keliai ES „kaitos“ ir „neapibrëþtumo“ veiksniø kontekste
„Neapibrơžtumo“ veiksniai ES darbotvarkơs naujumas NepažƳstamos interesǐ koalicijos ir partneriai daugiapakopio valdymo sistemoje Skirtingas Ƴtakos knjrimo know how Ištekliǐ planavimo sunkumai
Nacionalinis „kelias“
„Kaitos“ veiksniai Interesǐ grupiǐ institucionalizacija mokymosi ir europeizacijos procese
Kvietimai jungtis ir dalyvavimas kolektyviniuose, europiniuose veiksmuose
Briuselio strategija
Tiesioginis atstovavimas
119J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
laipsná. Kartu tiriama treèioji straipsnio hipotezë, teigianti, kad (nepaisant interesø grupiø europeizacijos ir mokymosi) dël maþo ES ir Lietuvos interesø raiðkos arenø suderinamumo paskatos tiesiogiai atstovauti interesams ES arenoje bus menkos. Grupës yra linkusios atstovauti savo interesams per tarpininkus – darydamos átakà valstybës institucijoms ir ið dalies – europinëms asociacijoms.
Pragmatinë interesø politika yra pats didþiausias jos prieðas, kadangi ja paremtas politikos procesas yra pasmerktas bûti trapus ir lengvai pasiduodantisradikaliems pokyèiams. ERNSTAS HAAS56 3. Nacionalinës ir ES interesø raiðkos arenos suderinamumas
Klausimas „kaip?“ apibrëþti ir generalizuoti atstovavimo interesams ES bûdus iki ðiol lieka populiarus debatø objektas. Aiðkinant atstovavimo organizuotiems interesams logikà ir grupiø aktyvumo didëjimà daþnai linkstama taikyti tradicinius vidaus politikos modelius arba jø variacijas – (neo)korporatyvizmà ir pliuralizmà. Abu ðie poþiûriai turi rimtø trûkumø. Pirmuoju atveju sunku kalbëti apie neokorporatizmà ES, ypaè jeigu suprantame já kaip iðlyginamàjá politiná mechanizmà, sukurtà specialiai darbo interesams átraukti ir institucionalizuoti kapitalistinëje sistemoje57. Pirmiausia tokia sistema reikalauja ir treèio partnerio – valstybës, kuri suinteresuota socialine „taika“ ir darbo bei verslo dialogu. EK neatlieka ir vargu ar ateityje atliks ðá vaidmená. Antra, dël dideliø regioniniø ekonominiø skirtumø ES net ir idealiu atveju profsàjungos vargu ar galëtø dalyvauti rimtose derybose su daug geriau organizuotu ir vieningesniu verslu. Verslas, kaip darbdavys, nesuinteresuotas derybomis ES lygmeniu, nes vargu ar gali tikëtis, kad EK formuos jam palankias vieðàsias politikas58. Vargu ar tuo yra suinteresuotos valstybës narës, tradiciðkai atsargiai þiûrinèios á socialinës
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)120
politikos „perkëlimà“ á ES ir ðia prasme remianèios verslo norà spræsti ðiuos klausimus „namuose“ vadovaujantis savo taisyklëmis59. Jei Briuselio atstovavimo sistemai negalima taikyti korporatyvizmo sàvokos (plaèiau þr. Streeck, Schmitter, 1991), ar transnacionalinio pliuralizmo apibrëþimas yra tinkamas bûdas ávardyti ðià fragmentiðkà ir daugiapakopæ sistemà, XXI a. pradþioje apëmusià 1500 stambiø asociacijø, 350 dideliø kompanijø biurø, 300 lobizmo paslaugas teikianèiø teisës ir vieðøjø ryðiø agentûrø, 200 ES regionø bûstiniø ir 150 diplomatiniø atstovybiø? Rasti vienareikðmá atsakymà sunku, ypaè jei vertinsime interesø arenà kaip sprendimø priëmimo procesà. Ið pirmo þvilgsnio pliuralistinë interesø arena yra atvira interesø grupëms tik parengiamojoje sprendimø priëmimo fazëje, kai svarstomi ávairiø veikëjø pasiûlymai. Bet to paties negalima pasakyti apie derybø ir sprendimø priëmimo stadijà. Pavyzdþiui, tarybos grupiø posëdþiai yra uþdari, o bûtent juose vyksta pagrindinës teisëkûros derybos tarp EK, tarybos ir EP. Taigi, jeigu grupë nesinaudoja nacionaliniu „keliu“ pristatyti savo pozicijà, ji vël galës daryti átakà teisës projektui tik paèioje paskutinëje akto „patvirtinimo“ stadijoje, kurioje radikalûs pakeitimai jau nebeámanomi. Be to, pliuralistinis ir daugiapakopis atstovavimas interesams vyksta kompleksinëje ES institucijø sistemoje. Pagrindinis jos veikëjas – Komisija – turi iðskirtinæ iniciatyvà formuoti teisëkûros iniciatyvas „þemosios“ – reguliacinës – politikos klausimais. Á atstovavimo ES interesams sistemà galima þvelgti kaip á „traukos ir sekimo“ modelá60, atspindintá specifiná interesø ir politikos pasiûlos ir paklausos modelá. „Traukos“ veiksnys (Bouwen, 2003; Coen, 1998) nurodo EK, EP ar kitø europiniø institucijø paramà, kurios sulaukia interesø grupës. Pavyzdþiui, EK kiekvienais metais iðleidþia daugiau nei milijardà eurø (Greenwood, 1997) organizuotiems interesams remti. Ði parama yra ávairiø formø, pradedant tiesioginëmis subsidijomis ir parama vieðojo ir kitø interesø grupëms, baigiant mokymais, seminarais, leidybos iðlaidø kompensavimu etc. (Mahoney, 2004).
121J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
ES sistemoje akivaizdþiai matoma interesø „nelygybë“. Valstybës narës ir ES veikianèios interesø grupës turi nevienodas galimybes atstovauti savo pozicijoms, nes disponuoja skirtingais iðtekliais. Galimybë keisti pinigus, kaip iðtekliø, á kità laisvai pasirenkamà politinio iðtekliaus formà lemia, kad interesø „choras“, anot Schattschneiderio, „gieda aukðtesnës klasës akcentu“. Dël to ES institucijø praktika skatinant vieðojo intereso grupiø paklausà yra ne tik politiðkai motyvuota, bet ir turi interesø balansavimo tikslà. Mahoney (2004) iðskiria tris bûdus, kurie apima ES institucijø paklausos veiksmus: a) tiesioginës subsidijos, b) debatø arenø, skirtø politikai aptarti, reguliavimas, c) veiksmai ir dëmesys tam tikroms politikos sritims. Antrasis bûdas leidþia EK pasirinkti grupes, kvieèiamas dalyvauti konsultaciniø ar ekspertø komitetø veikloje, kurie svarsto ateities EK ástatymø leidybos iniciatyvas. Treèiasis bûdas susijæs su sàmoningu darbotvarkës „konstravimu“ ir parama grupëms, kurios veikia prioritetinëse EK srityse.
3.1. Interesø prieigos iðtekliai ir logika ES
ES sprendimø priëmimas yra daugiapakopiø ir tarpinstituciniø derybø padarinys. Atstovavimà ES interesams galima prilyginti ðachmatø simultanui – vienu metu þaidþiama su daugeliu partneriø, o ëjimai daromi skirtingose lentose – Briuselyje, Strasbûre ir valstybiø nariø sostinëse. Van Schendelen (2003) netgi daro prielaidà, kad didþiausias grupëms kylantis sunkumas yra perteklinis (angl. oversupply) átakos kanalø skaièius ir tai, kad ið esmës nëra vienos centrinës ir autonominës institucijos, kuri galëtø priimti sprendimà nepriklausomai nuo kitø á bendrà sprendimà átrauktø veikëjø. Sunku tikëtis, kad artimiausioje ateityje pamatysime aiðkias ir stabilias ypatybes turinèià atstovavimo ES interesams sistemà. Taèiau tai nereiðkia, kad átakos procesas negali bûti konceptualizuotas. Pavyzdþiui, Bouwen (2001) siûlo gerà mainø principu paremtà modelá, kaip tirti organizuotø interesø, ES institucijø ir valstybiø nariø Euro
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)122
pos politikø sàveikà. Modelio pagrindà sudaro prielaida, kad vietoj átakos „matavimo“, kelianèio abejoniø interesø grupiø studijose, galima rinktis kità alternatyvà – „prieigos logikà“ (angl. access logic) (prie interesø raiðkos arenos) ir mainus, kuriuos vykdo interesø grupës ir ES institucijos. Pastarosios ið principo suinteresuotos bet kuriais veiksmais ir mainais, kurie didina jø vieðosios politikos áeigos legitimumà – galimybæ pilieèiams dalyvauti formuojant politikà, ir iðeigos legitimumà – kaip efektyvø politikos rezultatà. 2-oje schemoje61 matyti, kokiais prieigos iðtekliø (angl. access goods) mainais yra suinteresuotos ES institucijos ir koká poveiká tai turi interesø grupiø prieigai prie kiekvienos ES institucijos. Bouwenas pabrëþia ne tik mainø iðteklius, bet ir jø kokybæ, kiekybæ ir pateikimo efektyvumà, kuris atspindi interesø grupës reakcijos greitá ir lankstumà. Ðios savybës yra optimalios grupiø organizacijos ir komunikacijos padarinys. Europos mastu Lietuva neturi arba turi tik kelias ámones, kurios galëtø pasigirti ekspertiniø þiniø monopoliu tam tikroje ekonomikos srityje. Juo labiau dauguma Lietuvos smulkiø ir vidutiniø ámoniø (tokia ámone laikoma turinti maþiau nei 250 darbuotojø) yra kur kas maþesnës uþ atitinkamas Vakarø Europos ámones ir turi maþiau lëðø atstovauti savo interesui uþ „skëtinës“ asociacijos ribø. Ligi ðiol në viena ámonë neturi savo tiesioginio atstovo Briuselyje, o netgi paèios stipriausios asociacijos, tik gavusios Vyriausybës finansinæ paramà, atvërë pirmojo Lietuvos biuro duris, kurio iðlaikymas kiekvienais metais kainuoja apie 0,5 mln. litø. Tradiciðkai vieðojo intereso grupëms Europos Parlamentas turbût yra lengviausiai prieinamas lobistiniø veiksmø „taikinys“, kadangi remiasi visuomenës parama, stiprinanèia jo, kaip lygiavertës ES Ministrø Tarybai institucijos, vaidmená. EP átaka taip pat yra bûdas netiesiogiai paveikti EK nuomonæ. Taèiau abi ðios arenos ðiandien menkai iðnaudojamos Lietuvos vieðojo intereso grupiø. Remiantis Lietuvoje iðrinktø Europos Parlamento nariø padëjëjø apklausa, vieðajam interesui atstovaujanèios grupës kreipiasi á juos tik iðskirtiniais atvejais,
123J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
2 schema. Prieigos iðtekliai ir prieigos logika atstovavimo ES interesams arenoje
Prieigosištekliǐpreferencijos
Nacionalinis Visuotinis interesas
Ekspertinŏs žinios
Europinis visuotinis interesas
Ekspertinŏs žinios
Nacionalinis visuotinis interesas
Europinis visuotinis interesas
Ekspertinŏs žinios
Europinis visuotinis interesas
Nacionalinis visuotinis interesas
Europos Komisija:
Europos Parlamentas:
MinistrǐTaryba:
Prieigos logikaES institucijose
Vietinŏs asociacijos
Stambus privatus verslas
Europinŏs asociacijos
Stambus privatus verslas
Vietinŏs asociacijos ir verslas
Europinŏs asociacijos
Stambus privatus verslas
Europinŏs asociacijos
Vietinŏs asociacijos
Europos Komisija:
Europos Parlamentas:
MinistrǐTaryba:
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)124
nëra nusistovëjusios praktikos konsultuotis dël EP svarstomø klausimø. Ðia prasme jos nëra iðimtis – visos naujos VRE interesø grupës, anot Hallstrom (2004), pralaimi neformaliuose politikos „þaidimuose“ Briuselyje, nes negali pasigirti techninëmis þiniomis, kvalifikacija, patirtimi ar ES institucijø vertinamais iðtekliais. Ðià nuomonæ patvirtina ES institucijø darbuotojø apklausa – jos duomenimis, VRE aplinkosaugos grupës vertinamos tik kaip politikos recipientës, o ne svarbios informacijos ir techninës ekspertizës tiekëjos vieðosios politikos procese62. „Iðsklaidyto“, vieðojo intereso grupës tradiciðkai remiasi ne tik prieigos ir iðtekliø teikiamomis galimybëmis. Dauguma jø turi per maþai iðtekliø dalyvauti pusiau uþdarose konsultacijose, EP ir EK komitetø klausymuose ir kitose arenose, kur vyksta derybos. Vietoj to jos taiko ne prieigos, bet „balso“ (angl. voice) politinæ strategijà (Beyers, 2004). „Balso“ strategija remiasi veikla, kuri vyksta vieðojoje erdvëje ir turi tikslà pasiekti kuo didesnæ politikø, þmoniø ir ávairiø socialiniø interesø auditorijà63. Norint ávertinti Lietuvos vieðojo interesø grupiø „balsà“ pavieniui arba Europos vieðojo intereso grupiø koalicijoje, kol kas negalima pasiremti në vienu sëkmingo atstovavimu atveju.
3.2. Nacionalinis „kelias“ vs Briuselio strategija
Galima daryti prielaidà, kad arenø institucinës sàrangos, narystës ir átakos logikø neatitiktis vers interesø grupes ir toliau rinktis nacionaliná „kelià“ vietoj Briuselio strategijos ar tiesioginio atstovavimo. Ir atvirkðèiai, geras interesø raiðkos arenø suderinamumas ir grupiø naudojamø poveikio priemoniø bei galios iðtekliø panaðumas prisidës prie spartesnio ES arenos naudojimo ir kartu praplatins savà nacionaliná interesø „kelià“. Gretinant abi atstovavimo arenas á akis krinta keli skirtumai. Pirma, dël daugiapakopës ES valdymo sistemos prigimties në vienas interesas ar asociacija negali pasigirti vyraujanèia galia, nekalbant apie nuolatiná iðskirtinës átakos uþsitikrinimà64. Ðia prasme ES interesø
125J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
sistema yra pliuralistinio pobûdþio, „seklios“ átakos sistema. O steitistinë Lietuvos interesø sankloda skatina grupes veikti tiesmukai ir „siaurai“, per vienà ar kelis spaudimo „taikinius“, kuriø rankose sukoncentruotos sprendimø priëmimo galios. Tai gali tapti rimta kliûtimi mokytis ir keisti grupiø poveikio strategijas siekiant efektyviai atstovauti ES arenoje. Antra, ES „interesø debatai“ visø pirma yra ne politinio, bet ekspertinio (techninio) pobûdþio. Poreikis iðsiskirti ið daugelio kitø konkuruojanèiø grupiø naudojant ekspertines þinias yra ypaè svarbus parengiamojoje teisëkûros stadijoje. Dël ðiø iðtekliø stokos ir santykinai menko organizuotumo Lietuvos interesø grupëms bus sunku konkuruoti dël „geriausios alternatyvos“. Labiausiai tikëtina, kad ateityje didþiausiu ekspertiniu þiniø bagaþu disponuos geriausiai ES interesams atstovaujanèios verslo grupës. Apibendrinant, daugiapakopë institucinë ir procedûrinë ES interesø arena bei jos vertinami grupiø prieigos iðtekliai kontrastuoja su Lietuvos interesø grupiø patirtimi ir interesø arenos bruoþais. Naujø interesø raiðkos ágûdþiø trûkumas trumpuoju laikotarpiu gali neigiamai paveikti Lietuvos grupiø interesø „konkurencingumà“ ES interesø rinkoje arba kurti nelygiavertes partnerystes. Nacionalinis „kelias“ artimiausioje ateityje bus jei ne efektyviausias, tai bent priimtiniausias bûdas atstovauti Lietuvos interesams. Arenø nesuderinamumai taip
3 lentelë. Nacionalinës ir atstovavimo ES interesams arenø palyginimas
Struktnjrinis kriterijus
Nacionalinơ arena
Atstovavimo ES interesams arena Veikơjǐ skaiþius Mažas Didelis Spaudimo „taikiniǐ“ skaiþius Mažas Didelis Dalyvavimo kaina Žinoma, maža Nežinoma, didesnơ Valdymo (atstovavimo interesams) sistema PažƳstama, mažai kompleksiška Menkai pažƳstama, kompleksiška (daugiapakopơ)
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)126
pat turëtø sutelkti vidaus grupes jungtis á nacionalines koalicijas ir didinti spaudimà Vyriausybei ar Seimui, jeigu europiniu lygmeniu priimami sprendimai jø netenkins. Tai ironiðkas ávykiø posûkis, nes stojimo á ES derybos daugelio apþvalgininkø buvo apibûdinamos kaip vykdomosios valdþios ir ástatymø leidëjø autonomijos nuo organizuotø interesø „amþius“, kurio metu daugelis nepopuliariø politiniø sprendimø buvo pateisinami tariamais ES narystës reikalavimais.
4. Europos politika: Lietuvos grupiø interesø koordinavimas, átraukimas á valstybës darbotvarkæ ar atskyrimas?
Diskusijà apie interesø grupiø ir valstybës sàveikà formuojant Europos politikà galima pradëti jau klasikine tapusia Andrew Moravcsiko áþvalga. Pasak jo, valstybiø elgsenà ES derybose lemia vidaus interesø grupës, formuojanèios preferencijas ir spaudþianèios Vyriausybæ, kad jø reikalavimai atsispindëtø tarpvyriausybinëse ir tarpinstitucinëse derybose ES. Savo ruoþtu ES institucijos tarptautinëse derybose tiesiog reaguoja á valstybiø nariø spaudimà ir siûlo technokratinius keliamø problemø sprendimus. Kiekvienos valstybës narës Europos politikos ypatybës yra susijusios su trimis „I“ raidëmis: interesais, institucijomis ir identitetu65. Ðioje straipsnio dalyje daugiausia dëmesio skiriama pirmosioms dviem „i“, taèiau netiriamas Europos politikos turinys ir nesiekiama já ávertinti racionalumo ir efektyvumo poþiûriu66. Ðio skyriaus objektas yra Europos reikalø koordinavimo sistema ir ðio institucinio mechanizmo atvirumas interesø grupëms ir jø poveikiui Lietuvos Europos politikai. Keliama hipotezë, kad brandesnis institucinis dialogas tarp organizuotø interesø ir Vyriausybës uþtikrintø kokybiðkesnæ Lietuvos derybinæ pozicijà ir stipresnæ derybinæ pozicijà tarpvyriausybinëse derybose. Kokybiðkesnæ ta prasme, kad ði pozicija tiksliau atitiktø valstybës narës kolektyviniø ir individualiø veikëjø agreguotas preferencijas. Stipresnë pozicija bûtø paremta iðsamiu argumentavimu ir turëtø
127J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
didesnæ derybinæ galià tarpvyriausybiniø derybø metu. Taip pat daroma prielaida, kad ES reikalø koordinavimo sistema nëra vien smagratis, skirtas vidaus preferencijoms perduoti á Briuselá67, bet svarbi Europos politikos formavimo arena.
4.1. Atstovavimas interesams ir nacionalinë ES reikalø koordinavimo sistema
Bet kuri nacionalinë koordinavimo sistema ir jos veiksmingumas gali bûti vertinamas tiek priimtø sprendimø ágyvendinimui, tiek nacionaliniø preferencijø projektavimui ES lygmeniu68. Pirmuoju atveju Lietuvos sistema veikia labai sëkmingai. Apie tai byloja Lietuvos, kaip vienos ið pareigingiausiø ES teisæ perkelianèiø valstybiø nariø, statusas ir nedidelis EK nurodytas teisës paþeidimø skaièius69. Antra vertus, tai atspindi tik efektyvø „reagavimà“ teisës aktø ágyvendinimo stadijoje, bet maþai kà pasako apie atstovavimo nacionaliniams interesams kokybæ ir tai, kaip bus ágyvendinamos valstybës ambicijos kurti (pro)aktyvià Europos politikà – tikslà, kuris strateginiuose dokumentuose apibrëþia Lietuvos Europos politikà70. Vertinant koordinavimo sistemos prieigos atvirumà galima daryti iðvadà, kad plaèiàja prasme ji palanki visoms interesø grupëms. Svarbiausia, kad jos gali dalyvauti turëdamos patariamojo balso teisæ ES reikalø darbo grupiø posëdþiuose, kuriuose: a) rengiamos ir derinamos Lietuvos Respublikos pozicijos ES nagrinëjamais klausimais, ir b) sprendþiamos ES teisës perkëlimo á nacionalinæ teisæ ir ágyvendinimo tarpþinybinës problemos. Naudodamiesi Lietuvos narystës ES informacine sistema (LINESIS) Vyriausybës kanceliarijoje uþsiregistravæ socialiniai ekonominiai partneriai (2006 m. gruodþio 1 d. tokiø buvo 43) gali sekti Lietuvos pozicijø ES teisës aktø projektø rengimo ir svarstymo eigà, ES teisës ágyvendinimo planø vykdymà. Kita vertus, ES reikalø koordinavimo atvirumas konsultacijoms su interesø grupëmis yra pavirðutiniðkas arba tiesiog virtualus. Ið ðiuo metu veikianèiø 27 ES reikalø darbo grupiø ir 18 pogrupiø, kuriuose
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)128
svarstomi Europos politikos klausimai, net 16 darbo grupiø ir deðimties pogrupiø posëdþiai 2005 m. nebuvo rengiami, o pozicijos buvo derinamos ir kiti klausimai sprendþiami darbo grupës nariams susiraðinëjant oficialiai, elektroniniu paðtu ar bendradarbiaujant kitais bûdais71. Vienuolika darbo grupiø ir aðtuoni pogrupiai nurodë, kad surengë nuo vieno iki vienuolikos posëdþiø. 2005 m. Vyriausybës eurointegracinës veiklos apþvalgoje teigiama, kad darbo grupiø veiklos esminiø pokyèiø nëra nuo 2004 m., o glaudþiausiai su socialiniais ir ekonominiais partneriais bendradarbiaujama socialinës apsaugos ir darbo, bendros rinkos, aplinkos, vidaus reikalø, þemës ûkio ir kultûros politikos srityse72. Institucinë ES reikalø koordinavimo sistema ir pagrindinis nacionaliniø pozicijø formavimo mechanizmas – ES reikalø darbo grupës – neatitinka minimaliø konsultacinës arenos standartø ir dël kitø prieþasèiø. Sektoriniø darbo grupiø veiklà apibûdina: a) orientacija á operatyvinius, artimiausio laikotarpio uþdavinius, b) reti ir trumpi susitikimai, c) ministerijos „kontroliuoja“, kaip laikomasi darbotvarkës, d) ad hoc kvietimai interesø grupëms, e) diskusijos dël prioritetø ir ateities darbø planavimo trûkumas. Ðiame kontekste Europos reikalø sistema yra negatyvaus koordinavimo pavyzdys, labiau atspindintis norà iðvengti konfliktø tarp institucijø derinant Europos politikos nuostatas nei sieká formuoti darnià ir ambicingà politikà, átraukiant á ðá procesà ne tik valstybës institucijas, bet ir privaèius veikëjus. Kad koordinavimo „taika“ sàlyginë, patvirtina ir tai, jog 2005 m. tik keturiais atvejais ið 150-ies iðkilus kompetencijos pasidalijimo klausimams prireikë ásikiðti Vyriausybës kanceliarijai. Problema lieka ne tik tarpþinybinis ir formalus Europos reikalø darbo grupiø veiklos organizavimas, skirtas áteisinti jau priimtus sprendimus, bet ir menki interesø grupiø gebëjimai pasinaudoti suteiktomis bendradarbiavimo galimybëmis. Kaip pabrëþia Vyriausybë73, grupës formuojant Lietuvos pozicijas dalyvauja pasyviai, tik iðkilus
129J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
neatidëliotinam reikalui, o teikiamø pasiûlymø neargumentuoja arba juos pateikia per vëlai. Pasyvi grupiø reakcija minëta ir interviu su nuolatinës Lietuvos atstovybës diplomatais Briuselyje ir verslo bei darbo asociacijø nariais. Nors Vyriausybë pripaþásta, kad konsultavimas ir interesø grupiø átraukimas nepakankamas, valstybë iki ðiol neturi jokios interesø „paklausos“ formavimo politikos. Kitaip nei Europos Komisija, Lietuvos Respublikos Vyriausybë taip pat neturi strategijos, kaip kompensuoti ekonominiø, darbo ir vieðojo interesø nelygybæ atstovavimo interesams sistemoje. Koordinavimo sistemos „seklumà“ taip pat atspindi Seimo Europos reikalø komiteto (ERK) darbas, kuris yra vienas ið keliø Europos politikos „veto þaidëjø“ – kolektyviniø veikëjø, kuriø pritarimas yra bûtinas iðlaikyti ar pakeisti status quo (Tsebelis, 1995). Nors ðis Seimo parlamentinis komitetas turi iðskirtines galias stebëti Vyriausybës politikà sprendþiant Europos reikalus ir derybas ES teisëkûros klausimais, jo gebëjimai kontroliuoti ar papildyti Vyriausybës darbà yra riboti tiek instituciðkai, tiek funkciðkai. Pirma, Seimo Statute apibrëþta politinio, o ne teisinio mandatavimo sistema lemia, kad Vyriausybë turi didelæmanevro laisvæ tarpvyriausybinëse derybose. Antra, darbø apimtis ir greitis, kuriuo priimami sprendimai, daþniausiai teleidþia diskutuoti tik paèiais aktualiausiais klausimais. Tai sustiprina Vyriausybës informacijos ir politiniø sprendimø monopolá. Juo labiau Seimo pritarimo Lietuvos pozicijai praðoma prieð ES Ministrø Tarybos posëdá, t. y. galutinëje ES teisëkûros stadijoje, kai kà nors pakeisti vargu ar ámanoma. Viskas priklauso nuo anksèiau dirbusiø specializuotø komitetø indëlio, kurie kol kas neturi didelës patirties spræsdami ES reikalus. Be to, ERK ne visada linkæs naudoti savo veto galià prieð Vyriausybæ dël politiniø koaliciniø sumetimø. Ðiame kontekste ástatymø leidëjø vaidmuo labiau primena ex post ES vykstanèiø derybø vertinimà ir ataskaitinio pobûdþio konferencijas su vykdomàja valdþia, o ne dar vienà savarankiðkà konsultacijø ir politikos formavimo arenà. Ðie susitikimai daþnai vyksta ne
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)130
dalyvaujant Vyriausybës nariams – ministrus pavaduoja valstybës tarnautojai,taip paversdami susitikimus technokratine, o ne politine diskusija. Per pirmus dvejus 2004–2008 m. Seimo kadencijos darbo metus ERK surengë 123 susitikimus ir penkis plenarinius posëdþius, kurie, kitaip nei ERK posëdþiai, buvo atviri visuomenei. Komitetas tik itin retais atvejais taisë Vyriausybës pateiktas pozicijas. Per ðá laikotarpá Seimas vos deðimt kartø turëjo pastabø Vyriausybës ágaliojimo proceso metu ir kartu papraðë patikslinti Vyriausybës mandatà prieð ES Ministrø Tarybos susitikimà74. Tai patvirtina bendrà pastebëjimà, kad Europos reikalø ex ante parlamentinë kontrolë yra ribota dël vykdomosios valdþios vyraujanèios pozicijos, o ex post parlamentinë kontrolë yra bejëgë prieð tarpvyriausybinëse derybose pasiektus sutarimus (Jachtenfuchs, 2003).
4.2. Lobizmas: beieðkant valstybës ir interesø grupiø sàveikos
Turint galvoje nepakankamà interesø grupiø ásitraukimà á Lietuvos Europos politikos formavimà per ES reikalø koordinavimo sistemà, grupiø europeizacija ir mokymasis daugeliu atvejø vyksta atsietai nuo platesnio Lietuvos Europos politikos konteksto. Tai greièiausiai sulëtins interesø prisitaikymà prie ES darbotvarkës ir naujø poveikio iðtekliø. O glaudesnis ryðys tarp valstybës ir organizuotø interesø bûtø abipusiai naudingas atstovaujant Lietuvos interesui ES. Vertinant valstybës narës ir interesø grupiø veiksmus ES arenoje, galima skirti tris lobizmo tipus: a) prevencinis, b) reaguojantis ir c) proaktyvus. 4-oje lentelëje atstovavimo bûdai sugretinami su ES vieðosios politikos formavimo stadijomis. Preventyvø lobizmà galima suprasti kaip pastangas sustabdyti nepalankiø veikëjams teisës aktø ar politikos formavimo iniciatyvas dar pradinëje stadijoje, kai EK aptaria bûsimas teisëkûros iniciatyvas su
131J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
interesø grupëmis ir valstybëmis narëmis. Galima manyti, kad tai turëtø bûti ypaè aktualu toms ðalims, kurios laikosi euroskeptiðko poþiûrio á ES integracijos gilinimà (pvz., Jungtinë Karalystë) arba dël kitø sumetimø yra suinteresuotos ekonominio reguliavimo status quo. Jeigu sutiktume su prielaida, kad Lietuva dël tarptautinio konkurencingumo sumetimø, institucinio nuovargio ir pasitenkinimo esanèia ES perskirstymo politika sieks apriboti ES reguliavimo plëtrà ir iðsaugotistatus quo perskirstymà (Maniokas, 2004), toks lobizmas turëtø bûti pats svarbiausias Vyriausybei ir interesø grupëms. Preventyvus lobizmas yra viena svarbiausiø ir kartu sudëtingiausiø atstovavimo formø interesø grupëms ir valstybëms narëms, nes: a) interesø grupëms trûksta informacijos apie bûsimà darbotvarkæ, b) nacionalinë administracija daþnai neþino, kokie bus siûlomos politikos padariniai ðalies ûkiui ex ante, c) atsisakius prevencinio lobizmo, antrojoje sprendimø priëmimo fazëje poveikio kaina labai padidëja, nes á svarstymus ásitraukia nauji ES ir nacionaliniai veikëjai. Norint uþtikrinti efektyvià nepalankiø sprendimø prevencijà, bendradarbiavimas tarp organizuotø interesø ir valstybës turi bûti nuolatinis, gilus ir turiningas. Reaguojantis lobizmas atspindi veiklà, nukreiptà á konkretø, jau teisëkûros sistemoje svarstomà vieðosios politikos pasiûlymà, o proaktyvus lobizmas apima tikslingà veiklà, skirtà „nuosavø“ interesø sklaidai ES ir nuostatø perkëlimà visose teisëkûros stadijose – pradedant diskusijomis dël ateities ir baigiant politikos „tvirtinimu“. Reagavimu paremta Europos politika reikalautø minimalaus intere
4 lentelë. Lobizmo tipai ir teisëkûros etapai Teisơknjros stadija Lobizmo tipas Išankstiniǐ konsultacijǐ Derybǐ ir sprendimǐ priơmimo Sprendimǐ „tvirtinimo“ ir politikos Ƴgyvendinimo Preventyvus Taip Ne Ne
Reaguojantis Ne Taip Taip
Proaktyvus Taip Taip Taip
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)132
sø grupiø ir valstybës bendradarbiavimo, o valstybë bûtø maþiausiai nuo jø priklausoma. Ir atvirkðèiai, proaktyvus atstovavimas reikalautø konsensusu ir konsultacijomis paremto interesø derinimo vidaus arenoje ir projektavimo á ES „taikinius“ visais ámanomais bûdiais – per diplomatinæ tarnybà, EP narius, Briuselyje veikianèias ES interesø asociacijas ir tiesioginá atstovavimà. Norint pailiustruoti interesø ir valstybës sàveikà reaguojanèio ir proaktyvaus lobizmo atveju galima pasitelkti derybø dël Paslaugø direktyvos pavyzdá ir interesø grupiø bei valstybës santykius Lietuvoje. Ðis atvejis parankus tuo, kad dël plataus poveikio Paslaugø direktyva svarbi ne tik ekonominëms, bet ir darbo bei vieðojo intereso grupëms. Be to, derybø procesas ir trukmë leidþia kalbëti ne tik apie reaguojanèius, bet ir aktyvius bandymus daryti átakà teisëkûros procesui. Empirinis tyrimas ðiuo atveju (Butkevièiûtë, 2005) konstatuoja didelá nevalstybinio sektoriaus veikëjø pasyvumo laipsná. Savo nuomones apie direktyvà pareiðkë vos pora veikëjø – LPK ir Laisvosios rinkos institutas. Në viena ið 13-os interesø grupiø, á kurias kreipësi Ûkio ministerija, neatskleidësavo pozicijos75. Toks interesø grupiø pasyvumas atspindi ne tik interesø ar iðtekliø trûkumà, bet ir tai, kad neiðnaudojamas net esamas ES reikalø koordinavimo sistemos konsultacinis vaidmuo. Apibendrinant, ðiandienis interesø ir valstybës bendradarbiavimas per ES reikalø koordinavimo sistemà neuþtikrina galimybiø ágyvendinti preventyvø ir proaktyvø lobizmà. Tà sàlygoja ávairios prieþastys. Viena prieþasèiø, kodël interesø grupës vangiai dalyvauja formuojant Europos politikà yra tai, kad grupiø iniciatyva ir laisvë ið dalies varþoma institucinio Europos reikalø koordinavimo mechanizmo. Kita – lëta interesø grupiø europeizacija steitistinës interesø ir valstybës sàveikos sàlygomis.
4.3. Valstybës „silpnumo paradoksas“
Valstybës ir interesø grupiø sàveikai Europos politikos kontekste paaiðkinti galima pasitelkti Putnam (1988) tarptautines derybas aiðki
133J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
nanèià „dviejø lygiø“ þaidimo metaforà. Europos politika èia traktuojama kaip jungtis tarp valstybës ir ES lygmeniu vykstanèiø derybø. Vidaus politikos kontekste interesø grupës spaudþia Vyriausybæ rinktis joms priimtinà politikà derantis su EK ir kitomis valstybëmis narëmis. Taigi Vyriausybë tampa sistemine tarpininke tarp vidaus ir tarptautinës politikos arenø, jungianèia pirmàjà (sprendimø priëmimo) ir paskutinæ(politikos ágyvendinimo) Europos politikos stadijas. Kitas „dviejø lygiø“ metaforos teiginys yra susijæs su tuo, kad didesnë sprendimø priëmëjø nepriklausomybë nuo vidaus politikos grupiø lemia didesnes galimybes pasiekti susitarimà tarptautiniu lygmeniu. Ir atvirkðèiai, kuo interesø grupës stipresnës, tuo sunkiau Vyriausybës derybininkams ir tuo silpnesnës jø atstovaujamos valstybës pozicijos. Grande (1996) paþymi, kad kompleksiniø ES derybø metu vidaus interesø grupiø stiprumas gali bûti iðnaudotas valstybës pozicijoms iðoriniø veikëjø atþvilgiu sustiprinti. Dël konsensusu paremtos ES sprendimø priëmimo sistemos ir daugybës veto „taðkø“ daugiapakopiame valdyme tvirti valstybës ir interesø grupiø ryðiai gali tapti stipriasave ápareigojanèia (angl.self-commiting, Grande, 1996) galia. Tai sustiprintø valstybës „raudonàsias linijas“ derybose su kitomis valstybëmis narëmis ir ES institucijomis. Darant prielaidà, kad valstybës „silpnumo paradoksas“ gali bûti iðnaudotas formuojant valstybës Europos politikà, politikos formuotojai privalëtø ypatingà dëmesá skirti interesø grupiø ir valstybës sàveikai stiprinti. Tokiu atveju interesø grupës sutvirtintø ir áteisintø Lietuvos derybines pozicijas, jos tiksliau atitiktø kolektyviniø ir individualiø veikëjø agreguotas preferencijas ir bûtø paremtos spaudimu Vyriausybei nesitraukti nuo uþsibrëþtø pozicijø. Kaip minëta ávade, straipsnyje siekiama pasiûlyti kelias „inþinerinio“ pobûdþio rekomendacijas Lietuvos Europos politikos formuotojams. Pirmasis siûlymas bûtø papildomø konsultaciniø mechanizmø kûrimas arba esamos ES reikalø darbo grupiø sistemos konvertavimas á politikos formavimo, o ne politikos „patvirtinimo“ forumus. Tai iðplëstø interesø grupiø ir valstybës bendradarbiavimà
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)134
europiniais klausimais ir prisidëtø prie atvirø, o ne klientelistiniø politikos tinklø kûrimo. Antra, EK pavyzdþiu galima kurti paskatø sistemà, kuri skatintø interesø, ypaè vieðojo, grupes aktyviau dalyvauti Lietuvos Europos politikos diskurse, spartinti jø europeizacijà ir interesø raiðkà ES. Ið trijø EK naudojamø paskatø tipø: subsidijø, konsultacijø arenø ir ypatingo atskiroms politikos sritims, Lietuvoje ðiandien galima kalbëti tik apie pirmuosius du. Taèiau parama verslo atstovybei Briuselyje ar Triðalë taryba nëra pakankami. Tolesni þingsniai pleèiant konsultacijø arenà kauptø trûkstamus ES prieigos iðteklius – pagilintø ekspertines þinias, kurios paklausios ES, ir leistø geriau suprasti kitø ES nariø interesus. Be jø, atstovavimas interesams nacionaliniu, tiesioginiu ar Briuselio strategijos bûdais neiðnaudos viso potencialo.
Iðvados
Ðis straipsnis prasideda Ernsto Haaso teze apie ES integracijos skatinamà interesø grupiø veiklos ir lojalumo perkëlimà á supranacionaliná lygmená, pastûmëjusia autorius patikrinti, ar naujosios ES valstybës narës interesø grupës aktyviai atstovauja savo interesams naujoje, daugiapakopëje ir kompleksiðkoje ES arenoje, ir kaip tai daro. Pirma iðvada, prie kurios prieita vertinant Lietuvos interesø sistemos institucionalizacijà turëtø nuvilti neofunkcionalistø intelektualinæ stovyklà. Dël struktûriniø ir percepciniø veiksniø Lietuvos grupiø interesas vis dar lieka „uþdarytas“ nacionalinëje arenoje arba renkasi nacionaliná „kelià“ savo interesams atstovauti dël vyraujanèio steitistinio interesø ir valstybës santykiø modelio. Tiesa, europeizacija, mokymasis ir kiti „kaitos“ veiksniai skatina grupes pradëti domëtis nauja interesø raiðkos arena. Ðio susidomëjimo iðraiðka – partneriø ES paieðka, keitimasis informacija, narystë ES lygmens asociacijose ir iðskirtiniais priverstiniais atvejais – lobizmas ginant savo interesus (pvz., antidempingo bylos). Kita vertus, „neapibrëþtumo“ veiksniai, europinës prieigos iðtekliø stoka ir lëti grupiø organizavimo bei strategijos
135J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
pokyèiai veikia prieðinga kryptimi ir skatina grupes kliautis jau patikrintais atstovavimo interesams bûdais vidaus arenoje. Taigi, atstovaudamos savo su Europa siejamiems interesams, grupës bus linkusios eiti nacionaliniu atstovavimo „keliu“. Antra tyrimo iðvada susijusi su nacionalinës ir ES interesø raiðkos arenø suderinamumo laipsniu. Straipsnyje paneigiama hipotezë, kad ðiø arenø suderinamumas ir jose veikianèiø grupiø prieigos iðtekliai ir strategijø panaðumas artimiausioje ateityje paskatins interesø „migracijà“ á ES sprendimø priëmimo arenà. Veikiau atvirkðèiai – interesø grupës susidurs su situacija, kai jø prieigos iðtekliai ir strategija neatitiks daugiapakopës ir kompleksiðkos ES sistemos poreikiø. Procedûrinës ir institucinës aplinkos naujovës pasunkins grupëms prieigà prie naujø spaudimo „taikiniø“. Briuselio arba tiesioginio atstovavimo strategijoms ágyvendinti trûks ekspertiniø þiniø, lëðø, ES institucinës sistemos paþinimo ir, galiausiai, bendradarbiavimo su Europos ðaliø partneriais patirties. Galima daryti pagrástà spëjimà, kad ekonominës, darbo ir vieðojo intereso grupës bus politikos recipientës, bet ne ES institucijø vertinamos ir „globojamos“ dalyvës. Tai skatins partnerystës su kitomis europinëmis grupëmis nelygiavertiðkumà. Prisitaikymo prie naujos aplinkos kainos taps ypaè rimta kliûtimi maþais iðtekliais disponuojanèioms vieðojo intereso grupëms. Treèia, atvira ES reikalø koordinavimo sistema ðiandien neuþtikrina brandaus interesø grupiø ir valstybës dialogo. Viena vertus, sistema skirta ne poveikiui ES projektuoti, o ES teisei perkelti ir ágyvendinti. Be to, svarbiausias institucinis interesø „transmisijos“ mechanizmas – ES reikalø darbo grupës – yra suburtos politikai „patvirtinti“, o ne formuoti. Ðio institucinio mechanizmo transformacija á konsultacinæ arenà turi bûti paremta interesø „paklausà“ Europos politikai skatinanèiais veiksmais, ákûnytais tam tikroje paskatø sistemoje. Ketvirta, valstybës vaidmuo ir toliau liks kertinis projektuojant vidaus grupiø ir bendruosius interesus formuojant Europos politikà ir tokiu bûdu atstovaujant nacionaliniam – grupiniam interesui ES. Tai
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)136
reiðkia, jog valstybei atsiveria unikali galimybë iðnaudoti interesø grupiø nacionaliná „kelià“, kad sustiprintø savo derybines galias ES dël „silpnumo paradokso“. Toks interesø integravimas á ES reikalø sistemà netiesiogiai prisidëtø ir prie tolesnës interesø grupiø europeizacijos bei ES politinio proceso paþinimo.
NUORODOS IR PASTABOS
1 „Persiliejimo“ (angl. spill-over) sàvoka aiðkinant interesø grupiø lojalumo ir veiklos kaità ES kontekste yra plaèiai vartojama ne tik ðiandien „apleistuose“ visuotinës ES integracijos teorijos kûrimo darbuose, bet ir ðiuo metu plaèiai paplitusiose daugialygio valdymo ir europeizacijos studijose. 2 Suderinamumas ðiuo atveju suprantamas kaip atstovavimo ES ir Lietuvos interesams arenø instituciniø ypatybiø panaðumo funkcija. Kuo daugiau bendrø ypatybiø sieja abi arenas, tuo labiau jos yra suderinamos, tai yra – siûlo panaðias sàlygas interesø grupiø veiklai. 3 S. D. Tansey. Politics. London: Routledge, 1995. P. 176. 4 Daþnai spaudoje ir politikø kalbose terminà „atstovavimas“ pakeièia „interesø gynimas“. Kadangi atstovavimas apima ir interesø gynimà, ir bendradarbiavimà, ðis terminas toliau vartojamas kalbant apie abi ðio reiðkinio puses. 5 Plaèiau apie interesø grupiø átakà vieðosios politikos ágyvendinimui þr. R. Vilpiðauskas, V. Nakroðis. Politikos ágyvendinimas Lietuvoje ir Europos Sàjungos átaka. Vilnius: Eugrimas, 2003; apie interesø grupiø dalyvavimà stojimo á ES derybose – K. Maniokas, R. Vilpiðauskas, D. Þëruolis. Lietuvos kelias á Europos Sàjungà. Vilnius: Eugrimas, 2004 ir S. Bagdonienë. Interesø grupiø vaidmuo ES plëtros aiðkinime // Magistro darbas. Vilnius: VU TSPMI, 2004; apie interesø grupiø naudojamas strategijas – S. Broga. Interesø grupiø poveikis mokesèiø sistemai Lietuvos Respublikoje: atvejø analizë // Politologija, 2001, Nr. 2 (22). 6 Prancûziðkai – „neatpaþintas politinis objektas“. 7 T. Borzel. Pace-Setting, Foot-Dragging, and Fence-Sitting: Member State Responses to Europeanization // Journal of Common Market Studies, 2002. Vol. 40 (2). P. 193–214. 8 Plaèiau apie „aukðtàjà“ ir „þemàjà“ politikà (angl. „high“ ir „low politics“) ir interesø grupiø veiksmø interpretacijà skirtingose ES integracijos tyrimø teorinëse prieigose þr.: B. Rosamond. Theories of European Integration. London: Macmillan, 2000 ir B. F. Nelsen, A. Stubb (eds.). The European Union: readings on the theory and practice of European integration. Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2003. 9 Moravcsik (1993), kritikuodamas Ernstà Haasà ir neofunkcionalistø teorines áþvalgas teigia, kad bûtent ðie santykinai neaktualûs interesø grupëms aukðto
137J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
sios politikos klausimai leidþia neofunkcionalistams (klaidingai) kalbëti apie tariamà ES supranacionaliniø lyderiø autonomijà nuo valstybiø nariø ir tarpvyriausybiniø derybø rezultatø. 10 Plaèiau þr. M. J. Smith. Pressure, Power and Policy: State Autonomy and Policy Networks in Britain and United States. Harvester Wheatsheaf, 1989. P. 1–15. 11 Ruth Webster. Public interest coalitions in the EU in European Union Studies Association (EUSA) > Biennial Conference > 2001 (7th), May 31–June 2, 2001, pages 20, Madison, Wisconsin, 2001. P. 3. 12 „Raudonàja derybø linija“ derybø þargonu vadinamas minimalus planuojamas derybø rezultatas, kurá kiekvienas derybø dalyvis uþsibrëþia prieð prasidedant deryboms ir paprastai siekia iðlaikyti paslaptyje. Derybos, kuriose viena ðalis spaudþiama sutikti su maþesniais nei minimaliai planuojamais rezultatais, paprastai nutrûksta. 13 A. Heywood. Politics. New York: Palgrave Foundations, 1997. P. 254. 14 E. Grande. The State and Interest Groups in a Framework of Multi-Level Decision Making: the case of the European Union // Journal of European Public Policy, 1966, 3: 3, September. P. 319. 15 A. Warleight, J. Fairbass (eds.). Influence and Interests in the European Union: The New Politics of Persuasion and Advocacy. London: Europa Publication, 2002. P. 2. 16 Þr. D. Fink-Hafner. Organized interests in the policy-making process in Slovenia // Journal of European Public Policy 5: 2 June 1998. P. 297. 17 J. Beyers. Voice and Access: Political Practices of European Interest Associations European Union Politics. Jun 2004; 5: 211–240. 18 Kalbëdama apie EP, Kohler-Koch (1997, p. 6) pabrëþia, kad Parlamentas yra „silpnø“ aplinkosaugos, socialiniø ir vartotojø grupiø sàjungininkas, nes, iðnaudodamas ðiuos „þemosios politikos“ klausimus, EP gali pasirodyti demokratinis ir legitimus Europos visuomeniniø interesø gynëjas, atstovaujantis vartotojui, o ne verslui. 19 Lojalumas yra Ernsto Haaso vartojama sàvoka, aiðkinanti laipsniðkà interesø grupiø veiklos „perkëlimà“ á supranacionaliná lygmená ir iliustruojanti integracijos stiprinimo ir valstybës, kaip savarankiðko sprendimø priëmimo centro, vaidmens maþëjimà. 20 Didesnis suderinamumas ðiuo atveju reiðkia didesná skirtingose arenose veikianèiø interesø grupiø naudojamø strategijø ir iðtekliø panaðumà ir panaðius spaudimo „taikinius“. 21 Pirmosios studijos ðiuo klausimu – K. Maniokas, G. Vitkus (red.). Lietuvos integracija á Europos Sàjungà. Bûklës, perspektyvø ir pasekmiø studija. Vilnius: EISC, 1997; R. Vilpiðauskas, G. Steponavièienë. Winners and Loosers of EU Integration in the Central and Eastern Europe: The Case of The Baltic States. Vilnius: LFMI, November 1999. 22 Plaèiau þr. K. Maniokas, R. Vilpiðauskas, D. Þëruolis. Lietuvos kelias á Europos Sàjungà. Vilnius: Eugrimas, 2004; taip pat empiriná tyrimà apie Lietuvos
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)138
interesø grupiø dalyvavimà stojimo á ES derybose – S. Bagdonienë. Interesø grupiø vaidmuo ES plëtros aiðkinime // Magistro darbas. Vilnius: VU TSPMI, 2004. 23 Verta paminëti ir puikiø iðimèiø – Hallstrom (2004) apie RVE vieðojo intereso grupes ir plati Borragano apþvalga (2002). 24 V. Schmidt. From State to Market? The transformation of French Business and Government. Cambridge: Cambridge University Press, 1996 in M. Cowles Green, J. Caporaso, T. Risse (eds.). Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change. Ithaca: Cornell University Press. P. 166. 25 Þr. D. Þëruolis. Interesø grupiø ir valstybës sàveika: teoriniai modeliai // Interesø grupës, valdþia ir politika // VU TSPMI metinës konferencijos tekstai. Vilnius: Pradai, 1998. P. 19. 26 C. Lindblom, E. J. Woodhouse. Politikos formavimo procesas. Vilnius: Algarvë, 1999. P. 123. 27 Pliuralistinis modelis siejamas visø pirma su JAV politine tradicija, kur nevarþoma laisvë organizuotis ir atstovauti savo interesams daþnai apibûdinama kitu – lobizmo – terminu. (Neo)korporatyvistinis – su Vakarø Europos septintojo deðimtmeèio ekonominiø ir politiniø kriziø padariniais, kai darbo interesai iðsikovojo valstybës paramà ir specialø statusà derëtis su darbdaviais kapitalistinëje sistemoje. 28 A. Krupavièius. Interesø grupës ir partijos pokomunizme: teorijos beieðkant // VU TSPMI Metinës konferencijos tekstai. Vilnius: Pradai, 1997. P. 29–38. 29 Cituojama ið B. Kohler-Koch. Organized Interests in the EC and the European Parliament // European Integration online Papers (EIoP). Vol. 1 (1997), Nr. 9. http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-009a.htm. P. 1. 30 Treèiojo sektoriaus institucijos Lietuvoje: Situacijos apþvalga 2005 // Nevyriausybiniø organizacijø paramos ir informacijos centro ir Baltijos – Amerikos partnerystës programos fondo tyrimas, 2005 kovas–balandis. http:// www.nisc.lt/ doc/ Treciojo_sektoriaus_ instituciju_situacija_Lietuvoje1.pdf 31 Naujausi tyrimai (R. Þiliukaitë, A. Ramonaitë, L. Nevinskaitë, V. Beresnevièiûtë, I. Vinogradnaitë. Neatrasta galia: Lietuvos pilietinës visuomenës þemëlapis. Vilnius: Versus aureus, 2006) teigia, kad spartus organizacijø skaièiaus didëjimas neatspindi realaus pilieèiø dalyvavimo jø veikloje, kuris paskutiniais metais lieka stabilus arba net maþëja. 32 Informacija pateikta interviu metu su LPK darbuotojais ir LPK tinklalapyje: www.lpk.lt. 33 A. Bruþas. Kas trukdo profsàjungø judëjimui Lietuvoje? // Lietuvos profsàjungos – laikraðtis internete, http://www.lprofsajungos.lt (Þiûrëta 2006 m. lapkrièio 1 d.) 34 Informacija pateikta Lietuvos profesinës sàjungos „Solidarumas“ internetiniame tinklalapyje – http://www.lps.lt/lt/pages/apie (Þiûrëta 2006 m. lapkrièio 1 d.) ir gauta pokalbiø su profsàjungø atstovais metu. 35 Apie ribotas verslo interesø taikomas poveikiø strategijas mokesèiø politikos atvejo studijoje þr. S. Broga. Interesø grupiø poveikis mokesèiø sistemai Lietuvos Respublikoje: atvejø analizë // Politologija. 2001, Nr. 2 (22).
139J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
36 Plaèiau apie vieðojo intereso grupiø padëtá þr. Treèiojo sektoriaus institucijos Lietuvoje: Situacijos apþvalga 2005 // Nevyriausybiniø organizacijø paramos ir Informacijos centro ir Baltijos – Amerikos partnerystës programos fondo tyrimas, 2005 kovas–balandis: // http:// www.nisc.lt/doc/ Treciojo_sektoriaus_ instituciju_situacija_Lietuvoje1.pdf 37 Remiamasi informacija, pateikta Nevyriausybiniø organizacijø informacijos ir paramos centro tinklalapyje: http://www.nics.lt/ (Þiûrëta 2006 m. rugsëjo 15 d.) 38 Ðalia ðiø dviejø pagrindiniø taikiniø galima paminëti interesø grupiø spaudimà vietinës valdþios institucijoms – dauguma jø veikia vietiniu lygmeniu ir remiasi ðio lygmens iðtekliais. 39 Èia ir toliau remiamasi kokybiniø interviu metu Lietuvos Respublikos Seimo Europos reikalø ir kitø komitetø patarëjø ir padëjëjø pasakytomis nuomonëmis. 40 Turimas mintyje Lietuvos Respublikos Lobistinës veiklos ástatymas. Aktuali redakcija 2003 m. kovo 20 d. Nr. VIII-1749. 41 Lobistinës veiklos ataskaita // Vyriausioji tarnybinës etikos komisija: http:// www.vtek.lt/lt/disp.php/lt_lobby/lt_lobby_4/lt_lobby_4_5 (Þiûrëta 2006 m. rugsëjo 15 d.). 42 D. Fink-Hafner. Organized interests in the policy-making process in Slovenia // Journal of European Public Policy. 5:2 June 1998. P. 292. 43 Remiamasi S. Bagdonienës. (2005) darbe pateikiamø interviu rezultatais, kuriuose atsispindi Lietuvos derybininkø ir interesø grupiø bendradarbiavimas stojimo á ES derybø metu. 44 Ðiandienius nuostatus þr. Lietuvos Respublikos triðalës tarybos prie Socialinës apsaugos ir darbo ministerijos nuostatai, patvirtinti 2005 m. sausio 25 d. protokolo Nr. 80. Valstybës Þinios. 2005, Nr. 15-488 redakcija. 45 Triðalës tarybos vienijamø partneriø susitarimai buvo keisti net keturis kartus – 1995 m. geguþës 5 d., 1999 m. vasario 11 d., 2002 m. geguþës 29 d. ir 2005 m. birþelio 13 d. Taip buvo siekiama smulkiau apibrëþti partneriø siekius bei ásipareigojimus ir plësti politinio pobûdþio susitarimà dël bendradarbiavimo. 46 Þr. Triðalës tarybos sekretoriato pateikiamà informacijà apie posëdþius ir jø temas: http://www.lrtt.lt/veikla/ LRTT 20posedziu%20suvestine.doc 47 Ádomus pavyzdys galëtø bûti tiesioginis Lietuvos pramonininkø konfederacijos kreipimasis á Vyriausybæ 2006 m. rugsëjá dël darbo savaitës pailginimo iki 60-ies valandø, neinformuojant apie tai kitø socialiniø partneriø. 48 Plaèiau apie didëjantá konsultantø vaidmená atstovavimo ES interesams sistemoje þr. C. Lahusen. Moving Into the European Orbit: Commercial Consultants in the European Union // European Union Politics. Jun 2003; 4: 191–218. 49 D. Fink-Hafner. Organized interests in the policy-making process in Slovenia // Journal of European Public Policy 5: 2 June 1998. P. 297. 50 T. Borzel. What’s so Special about Policy Networks? – An Exploration of the Concept and It’s Usefulness in Studying European Governance // European Integration Online Papers (EioP) 16 (1), 1997, 1.
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)140
51 Remiamasi interviu su Lietuvos EP nariø padëjëjais, nuolatinës atstovybës Briuselyje diplomatais ir diskusijø su verslo ir vieðojo intereso grupiø vadovais metu iðsakytomis nuomonëmis. 52 ESK yra konsultacinis ES organas, kuriame atstovaujama darbuotojø, darbdaviø ir kitø interesams. Devynetà Lietuvos atstovø (ið viso pereinamuoju laikotarpiu (dël Rumunijos ir Bulgarijos ástojimo á ES) ESK turi 344 narius, kuriø skaièius 2009 m. sumaþës iki 316) deleguoja Lietuvos Vyriausybë. 53 Internetinæ pilietiniø grupiø duomenø bazæ galima rasti adresu: http:// ec.europa.eu/civil_society/coneccs/ 54 E. Haas. When Knowledge is Power: Three Models of Change in International Organizations. Berkeley: University of California Press, p. 298, cituojama ið R. Ladrecht. Europeanization of Domestic Politics and Institutions: The Case of France // Journal of Common Market Studies, March 1994, vol. 32, 1. 55 Þvelgiant á atstovybës steigëjus – LPK, TPRL, LVDK, Lietuvos ekonominës plëtros agentûrà – matyti, kad kol kas vienas ten dirbantis lobistas atstovauja visam ekonominiø interesø spektrui – nuo smukaus ir vidutinio verslo ámoniø ir prekybos rûmø iki stambaus kapitalo ir netgi investicijomis á valstybës ûká besirûpinanèios Ûkio ministerijos agentûros. Tai ne tik prieðtarauja elementariai tokios atstovybës steigimo logikai, bet ir uþprogramuoja jos veiklos pavirðutiniðkumà. 56 Cituojama ið B. Rosamond. Theories of European Integration. London: Macmillan, 2000. P. 68. 57 D. Ost. Illusory Corporatism in Eastern Europe: Neoliberal Tripartism and Postcommunist Class Identities // Politics Society, Dec 2000; 28. P. 505. 58 W. Streeck and P. C. Schmitter. ‘From National Corporatism to Transnational Pluralism’ // Politics and Society, 1991, 19, 2. P. 141. 59 Alternatyvià vizijà pateikia G. Falkner. Corporatist Governance and Europeanisation: No Future in the Multi-level Game? 1997 // http://eiop.or.at/texte/ 1997-011a.htm. Ji teigia, kad, nepaisant dereguliavimo ir politikos decentralizavimo valstybëse narëse, ES lygmeniu galima kalbëti apie tam tikrus korporatyvistinius poþymius, ypaè socialinës politikos srityje. 60 Kohler-Koch (1997), kalbëdama apie atstovavimo interesams mechanizmo „push and pull“ veiksnius, pabrëþia, kad „traukos puse“ ypaè suinteresuota EK, kuri siekia papildyti savo ekspertiniø þiniø bagaþà ir paramà vieðosios politikos formavimui ir ágyvendinimui. Tai tiesiogiai siejasi su EK pastangomis uþsitikrinti politikos áeities ir iðeities (angl. input – output) legitimumà (plaèiau – Greenwood, 2005). 61 Adaptuota remiantis P. Bouwen. Corporate lobbying in the European Union: the logic of access // Journal of European Public Policy 9: 3 June 2002: 365–390. P. 383. 62 L. K. Hallstrom. Eurocratising Enlargement, EU Elites and NGO participation in European Environmental policy // Environmental Politics 2004, Vol. 13 (N 1). P. 182. 63 J. Beyers. Voice and Access: Political Practices of European Interest Associations // European Union Politics, Jun 2004; 5. P. 213.
141J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
64 S. Mazey, J. Richardson (eds.). Lobbying in the European Community. Oxford: Oxford University Press, 1993. P. 10. 65 S. Bulmer, A. Maurer, W. Paterson. The European Policy-Making Machinery in the Berlin Republic: Hindrance or Handmaiden? German Politics; April 2001, Vol. 10 Issue 1. P. 177. 66 Plaèiau apie tai þr. G. Butkevièiûtë. Lietuvos Europos politika // Magistro darbas. Vilnius: VU TSPMI, 2005. P. 19–27. 67 S. Bulmer, A. Maurer, W. Paterson. The European Policy-Making Machinery in the Berlin Republic: Hindrance or Handmaiden? German Politics; Apr., 2001, Vol. 10 Issue 1. P. 177. 68 K. Maniokas. Lietuvos Europos politika ir jos koordinavimas. Derybos dël narystës Europos Sàjungoje: procesas, veikëjai ir rezultatai. Kn. K. Maniokas, R. Vilpiðauskas, D. Þëruolis. Lietuvos kelias á Europos Sàjungà. Vilnius: Eugrimas, 2004. P. 401. 69 2006 m. vasario 1 d. Lietuva buvo neperkëlusi tik 0,4% vidaus rinkà reglamentuojanèiø direktyvø ir tai buvo geriausiais rezultatas ið visø ES valstybiø nariø (blogiausias Liuksemburgo – 4,4%). Tuo paèiu metu buvo pradëtos tik keturios paþeidimø procedûros – tai maþiausias paþeidimø skaièius visoje ES. Plaèiau þr.: http://europa. eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/06/ 192&format=HTML&aged=0&language=LT&guiLanguage=en 70 Plaèiau þr.: Nutarimas dël Lietuvos Respublikos Vyriausybës strateginiø tikslø (prioritetø) // 2006 m. rugsëjo 11 d., Nr. 855. Taip pat – Politiniø partijø susitarimas dël pagrindiniø valstybës uþsienio politikos tikslø ir uþdaviniø 2004– 2008 metais – http://www.urm.lt 71 Èia ir kitur kalbant apie ES reikalø koordinavimo sistema remiamasi Lietuvos Respublikos Vyriausybës veiklos integracijos á Europos Sàjungà srityje 2005 m. apþvalga // www. lrv.lt/ 2005_LRV_apzvalga.pdf 72 Lietuvos Respublikos Vyriausybës veiklos integracijos á Europos Sàjungà srityje 2005 m. apþvalga // www. lrv.lt/ 2005_LRV_apzvalga.pdf 73 Idem, p. 38. 74 Ðie ir kiti duomenys apie Seimo Europos reikalø komiteto darbà pateikti ERK sekretoriato. 75 G. Butkevièiûtë. Lietuvos Europos politika // Magistro darbas. Vilnius: VU TSPMI, 2005. P. 52.
POLITOLOGIJA, 2007/1 (45)142
SUMMARY
REPRESENTING LITHUANIAN INTEREST IN BRUSSELS: A JOURNEY WITHOUT INTEREST GROUPS?
How, if at all, do the activities of interest groups change after Lithuania’s membership in the European Union and compulsory delegation of some economic policy-making competencies to the EU decision-making-level? What impact do the emerging patterns of interest representation have on the relationship between the State and organised interests? In which way can cooperation of interest groups and the State benefit a member state’s European policy-making? These several interlinked problems are addressed in the paper that examines the ongoing process of interest group institutionalisation in Lithuania. The article states that membership in the EU results in the europeanisation of organised interests and learning process, through which three types of interests – business, labour and public interest groups – make their decisions on how to extend their lobbying activities to the EU. Europeanisation, which stands for the adoption of values, policy styles and knowledge by the EU-based interest community, is viewed as a major source of organisational change in the system of Lithuania’s interest groups. On the other hand, the article lists structural, institutional and perceptive factors that move the Lithuanian interest community in the opposite direction. With regards to interest representation at the EU level, three analytical options are discussed: a) national “road”, which reflects a choice to represent the interest in the EU decision-making through traditional domestic channels of influence such as legislature and the Government, b) Brussels strategy that combines the strategy of establishment and membership in the various European-wide interest associations and actions in the domestic arena, c) extreme option of direct representation, which includes the delegation of groups’ resources and loyalties to the EU lobbying arena and is in a way a “zero-sum” game if combined with actions in the domestic arena. Empirical data and interviews suggest that business and labour groups are the fastest to respond to changes brought about by EU membership. Most of the “umbrella” associations that characterise the landscape of the Lithuanian interest group system are eager members of European association. On the other hand, they tend to view their current exposure to the EU as a way to learn and share knowledge and not so much in direct lobbying terms. On the other hand the statist nature of relationships between the groups and the State puts the Government in the centre of national policy-making. This in many ways makes the interest community to rely on the national “road” of lobbying or remain passive as regards the EU agenda altogether. Public or the so called “diffused” interest groups are even worse off. Due to little help from the state institutions and relatively new traditions of voluntary participation, these groups are the weakest and slowest to respond organisationally to the rising importance of being represented at the EU.
143J. Vilèinskas, D. Vijeikis. LIETUVOS GRUPIØ INTERESAI BRIUSELYJE…
The article also acknowledges that there are major problems of „compatibility“ between the EU and national interest arenas. Firstly, the two arenas differ in structural characteristics and in ways groups operate in them. The EU is characterised by the oversupply of institutional, multi-level channels for lobbying which results in a “shallow” impact of various interests’ networks on policy making. This makes it hard for interest groups without strong coalition-building and networking skills to adapt to the new arena. Secondly, whereas the EU favours the access goods (Bouwen, 2001) in terms of expert knowledge or encompassing data on domestic and European interest, Lithuanian interest groups face the difficult choice of how to provide access goods having little financial and human resources. This make them a less effective lobby in the EU and forces to remain “locked” in the national arena, except if their survival is threatened (e.g. the case of antidumping procedures against business groups). The last insight has to do with Lithuania’s European policy and the role of interest groups in projecting Lithuanian interest in EU institutions and the EU negotiations and policy framework. An assumption is made that interest groups could both greatly contribute to and get in return by working closer on the European agenda issues. Looking at the Government as an interlocutor in a twolevel game between the EU and the domestic arena, the closer relationship and stronger dependence of the State on organised community could create a “paradox of weakness” (Grande, 1996). It states that the pressure of groups on the Government results in self-committing power, strengthening negotiating “redlines” and improving understanding and representation of interests. For this to happen, the major institutional link between organised interests and the State – a European affairs coordination system – needs to become an integrated consultative arena. As yet this system does not correspond to this requirement due to inherited inertia to coordinate EU laws implementation during the EU accession process and politics of bureaucracy. It also remains overwhelmingly intra-governmental and policy- “validation” framework, designed to “download” EU policies and not to “upload” Lithuania’s aggregated interests to the EU level.

Parašykite komentarą

El. pašto adresas nebus skelbiamas. Būtini laukeliai pažymėti *