Koncesija

Koncesija
Lietuvos ekonominėje retorikoje vis dažniau girdime apie koncesiją. Komentuojančių nuomonės skiriasi: vieni ją vadinančių tikru išsigelbėjimu, kiti gąsdina neteisėtu privatizavimu ar korupciniais pančiais. Nors koncesija yra teisiškai reglamentuota, ji yra išties sudėtingas procesas, tad natūralu, kad kelia klausimų žmonėms, sukuria dirvą interpretacijoms žurnalistams ir politikams. Tad šiame straipsnyje – kas gi yra ši Lietuvoje vis dar mažai tyrinėta žemė – koncesija? Kokie jos privalumai ir trūkumai, tikri ir tariami?
Viešasis ir privatus sektorius kasdieniame gyvenime nuolat susiduria ir sudaro įvairias sutartis. Valstybė parduoda turtą, perka prekes ir paslaugas, nuomoja žemę, vykdo mainus ir t.t.
Gali būti, kad dar ir šiandien kam nors kyla klausimas, kodėl viešasis ir privatus sektorius apskritai bendradarbiauja? Juk partnerystė kelia grėsmių – gali rastis korupcija, viešasis sektorius gali per brangiai sumokėti privačiam, nenašiai naudoti mokesčių mokėtojų lėšas, piktnaudžiauti. Ar negalėtų būti taip, kad viešasis (valstybės ir savivaldybių) sektorius viską darytų pats, o gyventojai neturėtų baimintis, kad „privatininkai“ juos išnaudos?

Labai banalu penkiolika metų kartoti, tačiau, kad neliktų neaiškumų, atsakykime ir į šį klausimą. Kaip žinia, toks valstybinio sektoriaus viešpatavimas buvo išmėgintas ir turi savo pavadinimą – tai socializmas. Visuotinio valstybinio sektoriaus sistema žlugo. Valstybinis sektorius – įrodyta teoriškai ir praktiškai – yra nenašus. Jis blogai verda, kepa, prastai valo, brangiai veža, negražiai siuva, blogai stato, nugydo ir t.t. Kad ir kokią sritį nagrinėtume – privatus sektorius laimėtų kokybės ir kainos varžybas. Klausimas šiandien greičiau turėtų būti keliamas visiškai priešingas – kodėl našesnis privatus sektorius vis dar neįleidžiamas į daugelį mūsų gyvenimo sričių? Ką gi, viešojo sektoriaus šalininkai mano, kad esama veiklų, kuriose viešasis sektorius yra būtinas, nes rinka jose veikia ydingai. Pavyzdžiui, ji nesugeba teikti viešosiomis vadinamų gėrybių (krašto apsauga, viešasis transportas, kelių infrastruktūra, švietimas, kt.), jos neigiami išoriniai poveikiai ir t.t.

Ginčas galėtų būti ilgas, ar tikrai toks teiginys yra tiesa, tačiau šiandien turime pripažinti, kad valstybė yra aktyvi rinkos veikėja. Dar daugiau, ji ne tik teikia viešąsias gėrybes ar organizuoja jų teikimą, bet ir užsiima paprasčiausia komercine veikla – pati valo, kepa, veža, gydo (primenu, kad tą patį geriau atlieka ir privatus sektorius). Yra sričių, kuriose valstybė nedalyvauja, tačiau naudojasi tų sričių teikiamomis prekėmis ir paslaugomis. Tad kad ir kaip žiūrėsi, viešojo ir privataus sektoriaus santykis – neišvengiamas. Klausimas, kuris gali būti šiandien nagrinėjamas – kada ir kokią viešojo ir privataus sektoriaus bendradarbiavimo formą geriau pasirinkti. Privatizavimą, nuomą, viešąjį pirkimą ar koncesiją?

Koncesijos esmė

Koncesija yra viešojo ir privataus sektoriaus partnerystės (bendradarbiavimo) būdas, sutartis tarp viešojo administravimo institucijos ir privataus subjekto. Koncesijos sutartimi privačiam subjektui (koncesininkui) suteikiama teisė laikinai vykdyti tam tikras funkcijas ir teikti paslaugas, kurias iki tol vykdė viešasis sektorius, išlaikant viešojo sektoriaus nuosavybę ir kontrolę, o privačiam sektoriui prisiimant sutartyje numatytas teises, pareigas ir riziką.

Pagal įstatymą koncesininkui konkurso tvarka suteikiamas specialus leidimas vykdyti ūkinę veiklą, susijusią su infrastruktūros objektų projektavimu, statyba, plėtra, atnaujinimu, pakeitimu, remontu, valdymu, naudojimu ir (ar) priežiūra, taip pat leidimas teikti viešąsias paslaugas, valdyti ir (ar) naudoti valstybės ar savivaldybės turtą.

Koncesija gali būti pritaikoma itin plačiai ir įvairiose srityse: energetikos, naftos ir gamtinių dujų išgavimo, perdavimo, skirstymo ir tiekimo, geležinkelio linijų ir sistemų eksploatavimo, vandens ūkio; vandens nuotėkų, atliekų naudojimo, perdirbimo ir tvarkymo, kelių, tiltų, tunelių, uostų, prieplaukų, automobilių statymo aikštelių ir kitos kelių, oro ar viešojo transporto infrastruktūros; sveikatos apsaugos sistemos paslaugų; švietimo sistemos paslaugų, telekomunikacijų infrastruktūros, turizmo objektų, įrenginių ir kitos infrastruktūros; kultūros, sporto, laisvalaikio objektų, įrenginių ir kitos laisvalaikio infrastruktūros. Vyriausybės ar savivaldybės tarybos sprendimu koncesijos sutartis gali būti sudaroma visose srityse.

Nors tai nėra taisyklė koncesininkas už viešosios paslaugos teikimą gauna pajamų. Jei koncesijos sutartimi prisiimami įsipareigojimai viršija 200 mln. litų, ji laikoma esmine ir ją Vyriausybės teikimu turi tvirtinti Seimas.

Koncesija yra suteikiama viešo ir atviro konkurso keliu, išskyrus septynis atvejus, kuriuos vardija Koncesijų įstatymas. Galioja jau antroji šio įstatymo redakcija: pirmoji įsigaliojo dar 1997 metų pradžioje, 2003 metais, įvertinus ekspertų pastabas, buvo priimta nauja papildyta ir patobulinta Koncesijų įstatymo redakcija. Finansų ministerijoje veikia Viešojo ir privataus sektoriaus partnerystės projektų valdymo ir koordinavimo skyrius.

Koncesijos ypatumai

Koncesija nėra nei nuoma, nei privatizavimas, nei prekių ar paslaugų pirkimas. Nors pagal kai kuriuos požymius ji gali būti panaši į šias sutartis, tačiau turi esminių skiriamųjų bruožų ir tik jai būdingų ypatumų.

Koncesija neturi būti painiojama su privatizavimu (nei veiklos, nei turto, nei nuosavybės). Privatizavimo metu privatizuojamas objektas negrįžtamai perduodamas privačiam subjektui. Paprastai parduodama už pinigus, tačiau Lietuvos praktikoje būta privatizavimų už simbolinį litą, o ir primokant privatizuotojui. O koncesijos sutartis yra terminuota, jos metu joks turtas nėra perleidžiamas koncesininko nuosavybėn, o tik leidžiama juo naudotis (valdyti). Teisine prasme žiūrint, koncesija nėra ir net negali būti laikoma „įžanga“ į privatizavimą. Veikiau priešingai, nes galimas veiklos (turto, nuosavybės) pardavimas yra atidedamas bent jau koncesijos terminui.

Koncesija panaši į nuomą, tačiau koncesija nėra nuoma. Bene esminis koncesijos ir nuomos skirtumas yra tas, kad nuomos atveju už tam tikrą sumą yra laikinai perleidžiama teisė naudoti turtą (vėlgi už pinigus ar mainais už investicijas į subjektą). O koncesijos atveju yra įsigyjama tam tikros reikalaujamos kokybės paslauga, dar vadinama „vertė už pinigus“ (value for money), suteikiant teisę naudotis turtu. Kad „pinigai“ nebūtų didesni nei gaunama papildoma „vertė“, atliekami specialūs skaičiavimai ir palyginimai, naudojantis viešojo sektoriaus palyginimo modeliu (public sector comparator). Koncesijos atveju pasiūlyta mažiausia paslaugos atlikimo kaina ne visuomet yra lemiamas kriterijus. Kaina neleidžia palyginti skirtingos kokybės paslaugų, vėlgi tai padaryti leidžia taikomas viešojo sektoriaus palyginimo modelis (ekonominiai skaičiavimai). Koncesijos metu nesikeičia koncesijos objekto veikla – mokykla nevirsta lošimo namais, o poliklinika – prekybos centru.

Atrodytų, jei koncesijos metu yra įgyjama paslauga, gal tai – viešojo pirkimo objektas. Tačiau vėlgi – ne. Nuo viešojo pirkimo koncesija skiriasi tuo, kad koncesijos sutartimi koncesininkui yra perleidžiama rizika. Daroma prielaida, kad privatus sektorius geriau išmano, kaip valdyti tam tikros veiklos riziką. Dėl to, kitaip nei atliekant viešąjį pirkimą, jam nėra užsakoma tam tikras daiktas ar paslauga (langas, stogas ar vamzdis), bet pageidaujama kokybė. Pavyzdžiui, švara, temperatūra, kliento aptarnavimo greitis ir pan. Koncesininkas turi surasti geriausią pageidaujamos kokybės pasiekimo kelią. Kuo geriau jis tai daro, tuo didesnis jo pelnas. Koncesininkui tenka ir nuostoliai, jei dėl savo veiklos ar dėl netiksliai įvertintos rizikos jis juo patiria.

Tikri ir tariami koncesijos privalumai ir trūkumai

Paradoksalu, bet viešosiose diskusijose aptarinėjami koncesijos privalumai ir trūkumai yra tiesiog sukeisti vietomis. Mat tai, kas yra didžiausias koncesijos trūkumas – laikomas didžiausiu jos pranašumu, o didžiausias koncesijos pranašumas – didžiausiu jos pavojumi.

Koncesija yra taikoma tuomet, kai tam tikras paslaugas geriau teikia privatus sektorius. Tačiau, jei įsitikinama, kad privatus sektorius yra našesnis tam tikroje srityje, sunkiai ekonomiškai paaiškinama, kodėl turėtų būti taikoma tik laikina koncesija, o ne privatizavimas. Tačiau tai – jau atskiros diskusijos klausimas. Koncesija yra savotiškas politinis kompromisas ekonomikoje. Tai yra pagrindinis koncesijos trūkumas, nors kai kam būtent nuosavybės išsaugojimas valdiškose rankose ir valstybės kontrolė gali atrodyti pagrindinis koncesijos pranašumas.

Aišku tik viena, koncesija atsirado kaip sprendimas dvejojantiems politikams, kurie mato privataus veikėjo pranašumus, tačiau žino, kad tam tikros srities objektų ar veiklų privatizavimas yra neįmanomas. Priežasčių gali būti kuo įvairiausių – pradedant nepalankia viešąja nuomone, privatizavimo proceso neskaidrumo, politinėmis intrigomis. Galiausiai koncesija yra taikoma ir tuomet, kai tam tikrų paslaugų teikimo organizavimas teisės aktas yra patikėtas valstybei (savivaldybėms) ir dėl to neįmanoma vykdyti funkcijos privatizavimo. Paprastai tariant, koncesija yra antras geriausias sprendimas, kai negali būti vykdomas privatizavimas. Įvertinant šių dienų aktualijas ir kitų šalių patirtį, tam tikrose tipiškai valstybinėms priskiriamose srityse (sveikatos priežiūroje, švietime) yra labai daug koncesijos ir labai mažai privatizavimo pavyzdžių. Tenka, pridurti – deja.

Koncesijai būdingas visose valdiškose sutartyse (privatizavimo, viešųjų pirkimų ir kt.) glūdintis pavojus – kad ji bus sudaryta ydingai, nustatant per mažai saugiklių, pažeidžiant vadinamąjį viešąjį interesą. Tačiau ši rizika nėra „įgimta“, jos galima išvengti. Be to, koncesijos atveju, kitaip nei privatizavimo, galima taisyti klaidas. Kitaip nei viešuosiuose pirkimuose, klaidų laukas koncesijos atveju yra mažesnis.

Prie koncesijos trūkumų turėtų būti priskiriamas ir jai itin būdingas (tačiau nebūtinas) kokybės avansavimas. Koncesija – tarsi savotiška kokybės ir lėšų paskola. Investicijos ir kokybė šiandien – mokėjimai per keletą metų, tad sukuriami ilgalaikiai valstybės įsipareigojimai. Kitaip tariant, koncesija turi gyvenimo ne pagal kišenę prieskonį. Ir vėl – paradoksų karalystė – būtent investicijų avansas žmonėse priimamas kaip svarbiausias koncesijų pranašumas. Visos Europos politikams ir valdininkams koncesija patraukli dar ir todėl, nes taip prisiimti įsipareigojimai nėra apskaitomi kaip skola.

Didžiausias koncesijos pranašumas yra tas, kad ji leidžia išnaudoti privataus sektoriaus išmanymą ir gebėjimus valdant koncesijos objektą – įsisavinti vadybą, išmokti valdyti riziką. Paradoksalu vėlgi, kreivo veidrodžio atspindys daugumą priverčia baimintis būtent pagrindinio koncesijos privalumo – privataus investuotojo ir valstybinio sektoriaus galių ir neišmanymo siaurinimo.

PPP
Viešojo ir privataus sektorių partnerystės sąvoka ir privalumai

Viešojo ir privataus sektorių partnerystė (VPSP) gali apimti įvairiais partnerystės formas. Šiame leidinyje VPSP suprantama kaip netradicinis viešųjų pirkimų būdas, kai sudaroma ilgalaikė sutartis tarp viešojo ir privataus sektorių dėl viešosios infrastruktūros sukūrimo ar viešųjų paslaugų teikimo. Šiame leidinyje nėra nagrinėjami tokie partnerystės būdai kaip privataus sektoriaus nuosavybė valstybės ar savivaldybių veikloje ar informavimas ir konsultavimasis tarp viešojo ir privataus sektorių.

Esminiai VPSP bruožai pavaizduoti 1 lentelėje apačioje.

1 lentelė. Esminiai VPSP bruožai

• Ilgalaikė sutartis tarp viešojo ir privataus sektorių partnerių, pagal kurią pasidalijama rizika tarp partnerių bei privačiam partneriui deleguojami tam tikri viešosios infrastruktūros kūrimo ir paslaugų teikimo įsipareigojimai;
• Privataus sektoriaus dalyvavimas daugelyje infrastruktūros kūrimo ir paslaugų teikimo etapų (projektavimo, statybos, finansavimo, eksploatavimo);
• Privataus partnerio pajamų šaltinis yra viešojo sektoriaus mokėjimai ir/arba vartotojų mokesčiai už paslaugas;
• Perkamos paslaugos su konkrečiu rezultatu. Mokėjimas už paslaugą priklauso nuo paslaugos pateikimo ir veiklos efektyvumo.

Pagrindiniai VPSP privalumai yra pavaizduoti 2 lentelėje apačioje.

2 lentelė. Pagrindiniai VPSP privalumai

• Apklausos rodo, kad VPSP projektai sukuria didesnę pridėtinę vertė bei duoda daugiau naudos ilgu laikotarpiu, nes gerina paslaugų kokybę ir jų teikimo efektyvumą;
• VPSP nereikalauja arba reikalauja mažiau pradinių viešojo sektoriaus investicijų, nes privatus partneris gali pilnai ar dalinai finansuoti tam tikros infrastruktūros sukūrimą ar modernizavimą;
• VPSP turtas gali būti neapskaitomas viešojo sektoriaus balanse, ir tai leidžia išvengti biudžeto deficito ar valstybės skolos didėjimo plėtojant viešąją infrastruktūrą (tai svarbu dėl narystės Europos pinigų sąjungoje);
• Kadangi privačios investicijos gali būti prilyginamos struktūrinėms viešosioms išlaidoms, VPSP naudojimas gali leisti sumažinti ES struktūrinių fondų bendrojo finansavimo poreikį. Šis poreikis aktualus ženklias pajamas generuojančiuose projektuose, kurių tinkamos išlaidos finansuojamos iš ES struktūrinių fondų žemesne norma;
• VPSP skatina inovacijas ir geros praktikos sklaidą kuriant viešąją infrastruktūrą ir teikiant viešąsias paslaugas.

VPSP plačiausiai taikoma Jungtinėje Karalystėje, kur jau buvo pasirašyta daugiau nei 500 VPSP sutarčių iki 2002 m. Įvairios studijos rodo, kad taikant VPSP sukuriama didesnė pridėtinė vertė palyginus su tradiciniais viešaisiais pirkimais. Tačiau reikia turėti omenyje, kad VPSP yra gana sudėtingas pirkimų būdas, jis netinka visoms viešosios infrastruktūros ar paslaugų problemoms spręsti (netgi Jungtinėje Karalystėje 85 proc. visos infrastruktūros kuriama tradiciniu būdu) bei jis gali duoti neigiamų rezultatų netinkamo naudojimo atveju. Be to, naudojant VPSP sukurta viešoji infrastruktūra gali kainuoti brangiau, nors beveik visada ši infrastruktūra būna aukštesnės kokybės.

VPSP yra gera alternatyva viešajai infrastruktūrai kurti ir viešosioms paslaugoms teikti. Ji gali būti naudojama tada, kai privatizacija yra neįmanoma arba netinkama viešosioms paslaugoms teikti. Skirtingai nuo tradicinių pirkimų ir privatizacijos, VPSP apima platesnį ir intensyvesnį bendradarbiavimą tarp viešojo ir privataus sektorių.

1 pav. Tradicinių viešųjų pirkimų, VPSP ir privatizacijos kontinuumas

Tradicinių viešųjų pirkimų trūkumai

Be to, taikant VPSP galima išvengti tradiciniams vešiesiems pirkimams būdingų trūkumų, kurie aprašyti 3 lentelėje apačioje. Todėl, palyginus su tradiciniais pirkimais, VPSP gali būti laikoma priimtinesne alternatyva tam tikrai viešajai infrastruktūrai sukurti.

3 lentelė. Tradicinių viešųjų pirkimų trūkumai

Nepakankamas viešųjų pirkimų našumas Tradicinių viešųjų pirkimų metu dėl santykinai prasto planavimo yra dažnai viršijami turimi finansiniai ištekliai, nesilaikoma pradinių sąlygų ir laiko terminų arba pilnai neįvykdomas tiekimas ar darbai. Valstybės kontrolės ataskaitos rodo, jog sutartyse su rangovais numatyti darbai dažnai atliekami pavėluotai ir nekokybiškai arba, apskritai, abi sutarties šalys dažnai vėluoja atlikti abipusius sutartinius įsipareigojimus. Valstybės kontrolė savo ataskaitose taip pat ne kartą yra konstatavusi, jog atskirų įstaigų įsigytos prekės neatitinka konkurso dokumentuose nurodytų reikalavimų. Be to, perkant prekes, paslaugas ar darbus tradiciniu viešųjų pirkimų būdu perkančiosios organizacijos patiria didesnį spaudimą viešiesiems finansams trumpuoju laikotarpiu, nes, pagal sutartį, pinigai turi būti išmokami nepriklausomai nuo to, ar paslaugos, prekės ar darbai jau pradėti vykdyti/tiekti. Tuomet privačiam sektoriui atsiranda daugiau galimybių piktnaudžiauti. Be to, tradiciniuose viešuosiuose pirkimuose trūksta tinkamo rizikos valdymo: iš anksto nėra detaliai įvertinamos potencialūs rizikos veiksniai. Pasireiškus tam tikrai rizikai, vėlgi prireikia papildomų finansinių, žmogiškųjų ir/arba laiko išteklių (atsiranda spaudimas), o visa atsakomybė lieka viešojo sektoriaus įstaigai.
Orientacija į indėlius ir kainą Tradicinių viešųjų pirkimų metu daugiau dėmesio teikiama indėlių reglamentavimui (pavyzdžiui, atitikimui nustatytiems kvalifikaciniams reikalavimams ir techninėms specifikacijoms) bei sandorio kainai. Tuo tarpu VPSP konkursuose daugiau dėmesio teikiama viešosios infrastruktūros ar paslaugų kokybės ir kainos santykiui ilgu laikotarpiu, t.y. galutiniams rezultatams, kuriems vartotojai teikia pirmenybę. Šių pirkimų orientacija į trumpalaikį pelną nesudaro palankių sąlygų inovacijų diegimui viešajame sektoriuje. Nors trumpuoju laikotarpiu inovacijos gali lemti didesnius kaštus, ilgojo laikotarpio finansiniai kaštai ir laiko sąnaudos yra gerokai mažesnes, tuo tarpu efektyvumas ir funkcionalumas – didesni. Inovacijų stoka nulemia žemesnės kokybės paslaugų, kurios nesukuria pridedamosios vertės, kūrimą ir teikimą. Naudojant tradicinius viešuosius pirkimus, reikia nuolat skirti lėšų infrastruktūros ar paslaugų kokybei palaikyti, o VPSP atveju privatus partneris įsipareigoja palaikyti (ar netgi didinti) tam tikrą kokybės lygį viso projekto metu. Nors VPSP gali kainuoti panašiai ar net brangiau palyginus su tradiciniais pirkimais, tačiau tai leidžia sukurti didesnę socialinę ir ekonominę naudą ilgu laikotarpiu.
Nepakankamas viešųjų pirkimų skaidrumas Viešųjų pirkimų tarnyba ar teisėsaugos institucijos neretai nustato pažeidimų viešųjų pirkimų procesuose: vykdytojai yra kaltinami neskaidrumu, šališkumu, viešųjų ir privačiųjų interesų derinimo pažeidimais, valstybės lėšų švaistymu ir kt. Skelbiama, jog santykinai daug viešųjų pirkimų buvo surengti nenaudojant atvirojo konkurso (perkant iš vienintelio šaltinio, įprastos komercinės praktikos ar neskelbiamų derybų būdu) arba santykinai dažnas „pelningiausiųjų“ viešųjų pirkimų „atidavimas“ toms pačioms įmonėms. Daug tokių atvejų yra minima žiniasklaidoje, Valstybės kontrolės ataskaitose, kt. Sudarant VPSP sutartis, taip pat gali pasireikšti korupcija, kurios mastas gali būti dar didesnis dėl didelės sandorių vertės bei ilgos jų trukmės.

Lietuvai įstojus į ES, nuo 2004 m. gegužės 1 d. viešiesiems pirkimams, kurie finansuojami iš ES paramos (PHARE programos, ES struktūrinių fondų ir Sanglaudos fondo) lėšų, yra taikomi nacionaliniai teisės aktai. Perkančiosioms organizacijoms yra tiesiogiai taikomas Lietuvos Viešųjų pirkimų įstatymas. Be to, pirkimai, vykdomi iš ES paramos lėšų, yra traktuojami kaip įprasti organizacijos pirkimai (t.y. jie yra įtraukiami į pirkimų planus ir sumuojami prie įprastų organizacijos pirkimų, dėl ko gali pasikeisti pirkimo būdas). Tuo tarpu nuo 2004 m. gegužės 1 d. neperkančiosios organizacijos naudodamos ES paramos lėšas privalo vadovautis įgyvendinančių institucijų pagal nacionalinius teisės aktus paruoštomis pirkimų tvarkomis. Todėl 3 lentelėje minimi tradicinių viešųjų pirkimų trūkumai gali pasireikšti ir naudojant ES paramą.

Viešojo ir privataus sektorių partnerystės tipai

VPSP priklausomai nuo privataus sektoriaus dalyvavimo masto

VPSP tipus galima suskirstyti priklausomai nuo projekto etapo (projektavimo, statybos, finansavimo, eksploatavimo, perdavimo) ir privataus sektoriaus dalyvavimo masto. Pagrindinis VPSP tipas, kuriame privataus sektoriaus dalyvavimas yra didžiausias, yra projektavimas, statymas, finansavimas ir eksploatavimas (PSFE). Privataus sektoriaus dalyvavimas visuose minėtuose etapuose gali duoti sinergijos efektą dėl ilgalaikės orientacijos bei tinkamesnių paskatų. Šis VPSP tipas gali apimti naujos infrastruktūros statybą arba esamos infrastruktūros modernizaciją.

VPSP sutartis yra sudaroma tarp viešojo ir privataus sektorių atstovų. Dažniausiai privataus sektoriaus konsorciumas ar įmonė samdo statybos bendroves statybos ar rekonstrukcijos darbams atlikti bei įkuria specialias įmones viešajai infrastruktūrai eksploatuoti. Be to, VPSP projektams finansuoti pritraukiami bankai arba investuotojai dažniausiai per privataus sektoriaus partnerį.

VPSP priklausomai nuo mokėjimo iš viešojo sektoriaus

Tačiau nagrinėjant VPSP naudojimą ES struktūriniams fondams įsisavinti taip pat svarbus VPSP suskirstymas pagal mokėjimo šaltinį. Remiantis šiuo kriterijumi VPSP gali būti dviejų pagrindinių tipų:

– mokėjimai iš viešojo sektoriaus (atskiro asignavimų valdytojo ar iždo) privataus sektoriaus partneriui;
– privataus sektoriaus partnerio mokėjimai viešajam sektoriui (atskiram asignavimų valdytojui ar iždui).

Lietuvoje šiuo metu dažniausiai taikomas antrasis VPSP tipas. Pavyzdžiui, pagal Vilniaus šilumos ūkio nuomos sutartį, kuri turi VPSP projekto bruožų, yra numatytos ne tik privataus sektoriaus partnerio investicijos į šilumos ūkio modernizaciją, bet ir nuomos mokestis į savivaldybės biudžetą.

Pirmojo VPSP tipo projektų beveik nėra, nors mokėjimai iš viešojo sektoriaus yra esminis VPSP bruožas. Lietuvoje panašus pavyzdys yra aljanso “Langas į ateitį” projektas, kurio metu viešųjų interneto prieigos centrų steigimas buvo finansuojamas Vidaus reikalų ministerijos (žiūrėti 5 dalį apačioje).

Šio VPSP tipo nenaudojimą galima paaiškinti tuo, kad netgi didesnės savivaldybės nėra finansiškai pajėgios prisiimti ilgalaikius finansavimo įsipareigojimus, o centrinė vyriausybė netaiko tokios projektų finansavimo formos (pavyzdžiui, Jungtinėje Karalystėje didelė VPSP projektų dalis yra finansuojama centralizuotai iš iždo). Tokia padėtis gali iškreipti savivaldybių ar kitų viešojo sektoriaus įstaigų veiklos prioritetus, nes VPSP projektai pasirenkami ne pagal esamą infrastruktūros ar paslaugų poreikį ir jų numatomą naudą, o pagal tų projektų atitikimą tam tikriems finansavimo kriterijams (pavyzdžiui, pakankamos pajamos privatiems partneriams ilgu laikotarpiu).

Be to, nesant mokėjimų iš viešojo sektoriaus, privataus sektoriaus partneriai gali siekti nepiniginių kompensacijų. Nors jos gali būti nesusijusios su VPSP projekto objektu, tai leidžia padidinti VPSP projektų komercinį patrauklumą bei sukurti tam tikrą infrastruktūrą naudojant privataus sektoriaus lėšas.

4 lentelė. Nepiniginių kompensacijų pavyzdys Vilniaus miesto pramogų ir poilsio parko projekte

Vilniaus miesto pramogų ir poilsio parko projektas apima universaliąją areną „Siemens arena“, dengtą bei atvirą vandens pramogų parką, dengtą šeimos poilsio ir pramogų centrą, centrinę miesto aikštę, žaliąsias parko zonas su atvirais vandens telkiniais bei kitą viešąją pramogų ir poilsio infrastruktūrą, kurių statyba nėra finansuojama iš viešojo sektoriaus lėšų. Kartu su privačiu investuotoju šio projekto įgyvendinime aktyviai dalyvauja Vilniaus miesto savivaldybė.
Su šio projekto objektu nėra pilnai susijęs Vilniaus miesto savivaldybės sutarimas su bendrove „Rubicon group” ieškoti būdų gyvenamiesiems namams statyti parkui skirtame sklype. Privataus sektoriaus partneris paprašė šios nepiniginės naudos tam, kad kompensuotų galimą žalą dėl ES, valstybės ir savivaldybės paramos skyrimo konkuruojančiam Druskininkų vandens pramogų parko projektui. Nors šios nepiniginės kompensacijos leistų sukurti minėtą parką Vilniaus mieste be papildomų viešojo sektoriaus išlaidų iš biudžeto, abejotina, ar jų skyrimo procesas būtų atviras ir nediskriminuojantis.

Dažniausiai VPSP projektams sudaromos nuomos sutartys. Nors Lietuvoje veikia koncesijų įstatymas, jis dar nebuvo taikomas. Pirmoji šio įstatymo redakcija, kuri buvo priimta 1996 m., turėjo įvairių trūkumų (pavyzdžiui, numatė tik valstybinio turto koncesiją). 2003 m. įsigaliojo nauja koncesijų įstatymo redakcija, kuri buvo parengta gavus Europos rekonstrukcijos ir plėtros banko paramą. Ši redakcija yra lankstesnė ir ją planuojama taikyti ateityje keliems koncesijų projektams įgyvendinti (pavyzdžiui, naujiems Kauno sporto rūmams Nemuno saloje statyti). Nepaisant to teigiama, kad šio įstatymo nuostatos nėra suderintos su kitais įstatymais (pavyzdžiui, su Viešųjų pirkimų įstatymu, kuris turi būti taikomas koncesijos sutartims sudaryti, bei įstatymais, kurie reglamentuoja tam tikrus ūkio sektorius). Be to, nors koncesijų įstatymo nuostatos gana sudėtingos, nėra teikiamos viešosios konsultacijos dėl jų taikymo. Šiuo metu atliekama koncesijų įstatymo taikymo analizė, siekiama atitinkamas šio įstatymo nuostatas integruoti į „sektorinius“ įstatymus.

Lietuvoje VPSP bruožų turinčių sutarčių kokybė nėra pakankama, nes jose kartais nebūna numatyti aiškūs partnerių įsipareigojimai, rizikos pasiskirstymas tarp privataus ir viešojo sektorių bei tiksliai apibrėžta infrastruktūros/paslaugų kokybė. Be to, įgyvendinant VPSP bruožų turinčius projektus, ne visada atliekama tinkama priežiūra. Tuo tarpu tinkamas sutarčių sudarymas ir jų įgyvendinimo priežiūra yra labai svarbūs veiksniai siekiant suderinti ES struktūrinių fondų paramą, kuri galėtų būti įsisavinama per VPSP, su ES valstybės pagalbos taisyklėmis.

Lietuvoje daugumą projektų, kurie turi VPSP bruožų, įgyvendina su įmonių grupe „Rubicon group“ susijusios įmonės. Tai rodo, kad Lietuvos VPSP rinkoje ir tam tikrose infrastruktūros srityse aktyviausiai veikia ši įmonių grupė. Didesnė konkurencija pasireiškia didesnės vertės tarptautinių konkursų, kuriuose dalyvauja užsienio konsorciumai ir įmonės, metu.

Pagaliau dabartiniai VPSP bruožų turintys projektai rodo, kad dar nepakankamai išvystyti ilgalaikiai partnerystės santykiai tarp viešojo ir privataus sektorių, kurie turėtų būti būdingi VPSP projektams. Atrodo, kad privataus sektoriaus partneriai linkę piktnaudžiauti, kad gautų didesnį pelną (pavyzdžiui, kelių projektų įgyvendinimo metu pasitaikė, kad privatūs partneriai negalėjo įvykdyti savo investicinių įsipareigojimų). Kita vertus, viešojo sektoriaus institucijos taip pat gali nepakankamai suprasti VPSP objektų komercinį patrauklumą privačiajam sektoriui.

Vakarų patirtis

Lietuvos padėties palyginimas pagal Jungtinės Karalystės „gerąją praktiką“

Šioje dalyje siekiama palyginti veiksnius, kurie prisidėjo prie VPSP naudojimo ir santykinės sėkmės Jungtinėje Karalystėje su padėtimi Lietuvoje, siekiant nustatyti gaires viešosios politikos ir instituciniams pokyčiams Lietuvoje.

7 lentelė. Jungtinės Karalystės „geroji praktika“ ir Lietuvos padėtis

Jungtinės Karalystės „geroji praktika“ Lietuvos padėtis
VPSP strategija/politika bei politinė parama VPSP. Jungtinėje Karalystėje 1992 m. buvo patvirtinta Privataus finansavimo iniciatyva. 2000 m. buvo patvirtintas vyriausybės požiūris dėl viešojo ir privataus sektorių partnerystės. Be to, Jungtinės Karalystės vyriausybė remia VPSP naudojimą viešajai infrastruktūrai kurti ir paslaugoms teikti. VPSP nėra numatyta nei naujosios vyriausybės programoje, nei įvairiuose strateginiuose dokumentuose (pavyzdžiui, viešojo administravimo plėtros strategijoje ar Viešųjų pirkimų komisijos strateginiame plane). Tai gali būti paaiškinta tuo, kad stojant į ES daugiausia dėmesio buvo teikiama su naryste ES susijusiems klausimams (pavyzdžiui, ES viešųjų pirkimų direktyvų nuostatų perkėlimui į nacionalinę teisę bei jų įgyvendinimui), o vidiniai reformos pajėgumai išlieka nedideli. Savivaldybių lygiu kartais taikomi VPSP bruožai, bet tai priklauso nuo savivaldybių vadovų iniciatyvos bei bendradarbiavimo su privačiu sektoriumi. Tačiau dabar nesant VPSP politikos bei paramos iš centrinės vyriausybės VPSP mastas išlieka ribotas.
VPSP padalinys. 1997 m. buvo įkurta speciali VPSP darbo grupė prie Jungtinės Karalystės Iždo departamento. Jos veikla leido geriau koordinuoti ir standartizuoti VPSP procesą. Taip pat Vyriausybės komercijos biuras, kurio veikla apima visas viešųjų pirkimų formas, skatina siekti didesnės pridėtinės vertės viešajame sektoriuje. Lietuvoje tokio padalinio nėra, bet svarstomas jo įsteigimas. Jis galėtų būti įkurtas Finansų ar Ūkio ministerijose, kurios atlieka koordinuojantį vaidmenį. Toks padalinys galėtų padėti formuluoti VPSP politiką, šalinti įvairias kliūtis VPSP, nustatyti ir skleisti gerą praktiką, t.t. Viešųjų pirkimų tarnybos veikla neapima partnerystės tarp viešojo ir privataus sektorių formų, nors jos ribotai naudojamos įvairiuose srityse Lietuvoje infrastruktūrai kurti ir paslaugoms teikti.
Tinkamas teisinis pagrindas, kuris sudaro palankias sąlygas VPSP taikymui (gali apimti tik VPSP, koncesijos ar kitą įstatymą, kitų teisės aktų suderinimą ar pritaikymą).
Nuodugnus sutarčių sudarymas bei detali jų priežiūra. VPSP sutarčių standartizavimas bei įvairios gaires (žr. apačioje) padėjo taikyti VPSP Jungtinėje Karalystėje. Lietuvoje pradinis teisinis pagrindas sukurtas, tačiau yra reikalingas jo suderinimas su kitais įstatymais (Viešųjų pirkimų įstatymu ar teisės aktais, reglamentuojančiais tam tikrus ūkio sektorius). Be to, reikalinga teisinį pagrindą padaryti „draugiškesnį“ vartotojui.
Pagaliau Lietuvoje nepakankamai dėmesio teikiama nuodugniam sutarčių sudarymui bei detaliai jų priežiūrai, nors tai būtų labai svarbu naudojant ES struktūrinių fondų paramą per VPSP ateityje.
Orientacija į rezultatus. Jungtinėje Karalystėje mokėjimai privataus sektoriaus partneriui atliekami ne tik priklausomai nuo infrastruktūros prieinamumo, bet ir jos ar paslaugų kokybės. Lietuvoje mažai projektų, kurie turi VPSP bruožų, sieja privataus sektoriaus pajamas su veiklos rezultatais (infrastruktūros ar paslaugų kokybe). Nors Lietuvoje centrinio valdymo lygiu sukurta strateginio planavimo (arba veiklos valdymo) sistema, tačiau ji retai taikoma savivaldybėse, o atskiros viešojo sektoriaus įstaigos neturi vidinių veiklos valdymo ar kokybės sistemų, kurios padėtų įvertinti kokybę.
„Geros praktikos“ vadovai ir gairės. Jungtinėje Karalystėje Iždo darbo grupė parengė gaires „Kaip valdyti ilgo laikotarpio Privataus finansavimo iniciatyvos sutarčių įgyvendinimą“, o Vyriausybės komercijos biuras išleido įvairias gaires, susijusias su partnerystės projektais. Tokių vadovų ir gairių nebuvimas neleidžia įgyti naudingų žinių apie VPSP, bet ir leidžia lengviau pateisinti esamas klaidas. Nors Lietuvos viešojo administravimo praktikoje vadovų ir gairių naudojimas nėra labai paplitęs (dažniausiai taikomos įvairios tvarkos), tačiau šios priemonės galėtų būti taikomos. VPSP gerai praktikai sukurti gali būti naudojami bandomieji projektai.
Tinkamos viešojo ir privataus sektorių žinios ir įgūdžiai.
Joms skatinti Jungtinėje Karalystėje buvo sukurtos specialios mokymo programos, išleistos įvairios gairės, skatinamas patirties apsikeitimas. Lietuvoje taip pat yra poreikis sukurti mokymo programas, išleisti gaires bei skatinti patirties apsikeitimą. Naudinga skleisti sėkmingą ir nesėkmingą Vilniaus ir kitų savivaldybių patirtį sudarant ir įgyvendinant sutartis, kurios turi VPSP bruožų. Taip pat būtų naudinga įvertinti, kuriuos ES struktūrinių fondų projektus būtų galima finansuoti naudojant VPSP pagrindą.

PPP ES regioninės politikos kontekste

EUROPEAN COMMISSION
DIRECTORATE-GENERAL
REGIONAL POLICY
Brussels, February 2003
Introduction
Recent years have seen a marked increase in cooperation between the public and private
sectors for the development and operation of infrastructure for a wide range of economic
activities. Such Public-Private Partnerships (PPP) arrangements were driven by
limitations in public funds to cover investments needs but also by efforts to increase the
quality and efficiency of public services.
PPPs have a long history in some Member States of the EU while being a more recent
development in others. PPPs have received a boost in various countries undergoing
process of significant economic growth.
The efforts of the Accession Countries to reform and upgrade infrastructure and services
could potentially benefit from the PPP approach. This is particularly true, given the
enormous financing requirements to bring these infrastructures up to the standards. The
Commission has identified four principal roles for the private sector in PPP schemes:
•to provide additional capital;
•to provide alternative management and implementation skills;
•to provide value added to the consumer and the public at large;
•to provide better identification of needs and optimal use of resources.
However, while PPPs can present a number of advantages, it must be remembered that
these schemes are also complex to design, implement and manage. They are by no means
the only or the preferred option and should only be considered if it can be demonstrated
that they will achieve additional value compared with other approaches, if there is an
effective implementation structure and if the objectives of all parties can be met within
the partnership.
The Services of the European Commission have a particular interest in PPPs within the
framework of the grants that it provides, both within the context of Cohesion and
Structural Funds as well as ISPA. The use of grants in PPPs imposes constraints on
projects, given the Commission’s, over-riding requirement to protect the public interest.
Guidelines for Successful Public – Private Partnerships
5 Version 1
In order to profit from the advantages of PPP all potential participants must enhance their
understanding of the different approaches and the optimal methods to structure such
arrangements. To this end, DG Regional Policy has undertaken a wide consultation process
within the Commission, involving the EIB, EBRD, PPP units and task forces of the Member
States and Candidate Countries. The Commission has attempted to integrate the views of all
parties and will continue to draw upon their experience and skills in further promoting
understanding and the development of PPP. This process has yielded valuable information
on the strengths and weaknesses of PPP and importantly on how to integrate grant financing
while also respecting the requirements of EU and national legislation.
These Guidelines are designed as a practical tool for PPP practitioners in the public sector
faced with the opportunity of structuring a PPP scheme and of integrating grant
financing. They do not attempt to provide a complete methodology or to define current or
future policy. They should be regarded as a guide to the identification and development
of key issues affecting the development of successful PPP schemes.
To this end, the Guidelines focus on four key topics:
•ensuring open market access and fair competition;
•protecting the public interest and maximising value added;
•defining the optimal level of grant financing both to realize a viable and sustainable
project but also to avoid any opportunity for windfall profits from grants;
•assessing the most effective type of PPP for a given proje
Introduction
1. Recent years have seen a marked increase in cooperation between the public and private
sectors for the development and operation of environmental and transport infrastructure. In
the European Member States this is a direct result of efforts to increase the quality and
efficiency of public services, insufficient public sector financial resources to cover investment
needs coupled with spending restrictions and a desire to access private sector efficiencies.
2. A long experience of private participation in the road and water sector now exists and there is
a growing acceptance that Public – Private Partnerships (PPP) arrangements can be used as an
additional instruments and together with others to meet infrastructure and service needs in a
wide range of sectors ranging from environmental services to health care provision or
education.
3. PPPs present a number of recognized advantages for the public sector to exploit. These
include the ability to raise additional finance in an environment of budgetary restrictions,
make the best use of private sector operational efficiencies to reduce cost and increase quality
to the public and the ability to speed up infrastructure development.
4. The positive characteristics of PPP arrangements in developing infrastructure appear
particularly attractive for the Candidate Countries (CCs) of Central Europe given the
enormous financing requirements, the equally large funding shortfall, the need for efficient
public services, growing market stability and privatization trends creating a favourable
environment for private investment.
5. PPP arrangements come in many forms and are still an evolving concept which must be
adapted to the individual needs and characteristics of each project and project partners.
Successful PPPs require an effective legislative and control framework and for each partner
to recognize the objectives and needs of the other. The European Commission has recognised
the importance of PPPs and the need for an effective legal framework to ensure the
application of the rules and principles of the Treaty. For this reason it has recently issued a
declaration to the Internal Market Council1 in line with the proposals to modify procurement
regulations and an Interpretative Communication on Concessions2. These Guidelines have
been developed to integrate these important documents and are fully based on them.
6. While the benefits of partnering with the private sector in PPPs are clear, such relationships
should not be seen as the only possible course of action and are indeed complex to design,
implement and operate. Many alternative sources of financing are available, including
“public-public” institutional arrangements which should not be discounted in the hope that
PPPs offer a miracle solution. Therefore PPPs should be carefully assessed in the context of
the project, the public benefit and the relative gains to be achieved under various approaches.
Not least the national characteristics, individual macro-economic situations and the local
policy framework must also allow and facilitate PPPs.
The European Commission has an interest in promoting and developing PPPs within the
framework of the grants that it provides. It has expressed its willingness to assist in the
development and implementation of PPP projects and use grant financing to leverage such
arrangements. However the use of grants will impose conditionalities on projects particularly
given the Commission’s financing objectives, constraints and over-riding requirement to
protect the public interest.
8. The Guidelines are designed to assist the project designer to match the objectives of the
public and private sectors.
9. These Guidelines seek to address the issue of developing successful PPP projects in the CC’s
on a general level with specific reference to grant financing of transport and environmental
infrastructure projects. They present a brief introduction to PPP concepts, discuss key
conceptual issues and present a working guide to PPP development. Above all they are an
attempt to bridge a perceived gap in our understanding of the practicalities of implementing
PPPs in the Candidate Countries.
Scope and Purpose of the Guidelines
10. They do not aim to provide a detailed guide to project design, appraisal and implementation
but rather to focus on a number of critical issues influencing the successful integration of
public grants, private funds, IFI loans (such as the EIB or EBRD) and European Commission
financing. Reference is made to a number of analytical techniques which are well known and
documented. These are not presented with the objective of promoting a standard
methodology but rather in an attempt to highlight areas in which particular care and analysis
needs to be observed. The Guidelines are not designed to provide an exhaustive list of PPP
structures nor present any structures as having the endorsement of the Commission.
11. The Guidelines present five thematic parts dealing in turn with:
•PPP structures, suitability and success factors
•Legal and regulatory structures
•Financial and economic Implications of PPPs
•Integrating grant financing and PPP objectives
•Conception, planning and implementation of PPPs
12. Part One “Alternative PPP Structures” presents four broad categories of PPP structures each
with increasing degree of private sector involvement. It is stressed that while it is generally
recognised that PPP presents an effective alternative to mobilising and using financial
resources and that there are private sector efficiencies to be harnessed, they remain an
evolving concept and do not represent the only or preferred solution to project financing.
Indeed the terminology debate surrounding the definition of PPP categories itself mirrors the
evolution of PPP approaches and the evolving regulatory environment defining PPP in
Member States. As such PPPs must be carefully matched to the individual project
characteristics. Guaranteeing benefit from PPP requires recognition of the relative strengths
and weaknesses of each type of structure and the aims and objectives of each party. Of
particular importance is the role of the public sector which may transform itself from a
service provider to a supervisor of service contracts.
Guidelines for Successful Public – Private Partnerships
8 Version 1
13. Part Two “Legal and Regulatory Structures” defines the legal environment for PPP projects.
The importance of effective legal structures is stressed together with the fact that PPP
implementation may require a review of existing legal provisions to ensure compatibility.
PPPs will operate in a complex legal environment characterised by the interaction of the EU
Acquis Communitaire, national, regional and municipal legislation, detailed project
contractual documents and importantly, specific, procurement regulations. The legal situation
in many CC’s is still evolving making careful legal due diligence an absolute requirement.
14. Part Three “Financial and Economic Implications of PPP” addresses the topic of risk
management and its financial impact on a project. As the prime responsibility of the public
sector is to ensure value for money for society, several techniques and considerations are
presented for determining and assessing value. Grant financing is recognised as a useful tool
in project financing but carries certain risks. Grants should be carefully matched to the actual
needs of the project and beneficiary to minimise any negative effects, ensure project viability
and value for money.
15. Part Four “Integrating grant financing and PPP Characteristics” addresses the relative
strengths and weaknesses of grant financing and the opportunities offered. The ability to use
grants in a PPP depends on the ability to meet the conditionalities attached and the ability to
provide sufficient safeguards to protect the grant providers’ objectives. This section will also
include a specific discussion of integrating European Commission grants into PPPs.
16. Part Five “PPP Conception, Planning and Implementation” considers the PPP project cycle
with the objective of providing a detailed discussion of the issues encountered and possible
solutions. It does not aim to provide a comprehensive guide but rather to focus on key issues
likely to impact on effective design and implementation. These issues are considered
separately below. Scope and Purpose of the Guidelines
10. They do not aim to provide a detailed guide to project design, appraisal and implementation
but rather to focus on a number of critical issues influencing the successful integration of
public grants, private funds, IFI loans (such as the EIB or EBRD) and European Commission
financing. Reference is made to a number of analytical techniques which are well known and
documented. These are not presented with the objective of promoting a standard
methodology but rather in an attempt to highlight areas in which particular care and analysis
needs to be observed. The Guidelines are not designed to provide an exhaustive list of PPP
structures nor present any structures as having the endorsement of the Commission.
11. The Guidelines present five thematic parts dealing in turn with:
•PPP structures, suitability and success factors
•Legal and regulatory structures
•Financial and economic Implications of PPPs
•Integrating grant financing and PPP objectives
•Conception, planning and implementation of PPPs
12. Part One “Alternative PPP Structures” presents four broad categories of PPP structures each
with increasing degree of private sector involvement. It is stressed that while it is generally
recognised that PPP presents an effective alternative to mobilising and using financial
resources and that there are private sector efficiencies to be harnessed, they remain an
evolving concept and do not represent the only or preferred solution to project financing.
Indeed the terminology debate surrounding the definition of PPP categories itself mirrors the
evolution of PPP approaches and the evolving regulatory environment defining PPP in
Member States. As such PPPs must be carefully matched to the individual project
characteristics. Guaranteeing benefit from PPP requires recognition of the relative strengths
and weaknesses of each type of structure and the aims and objectives of each party. Of
particular importance is the role of the public sector which may transform itself from a
service provider to a supervisor of service contracts.
Guidelines for Successful Public – Private Partnerships
8 Version 1
13. Part Two “Legal and Regulatory Structures” defines the legal environment for PPP projects.
The importance of effective legal structures is stressed together with the fact that PPP
implementation may require a review of existing legal provisions to ensure compatibility.
PPPs will operate in a complex legal environment characterised by the interaction of the EU
Acquis Communitaire, national, regional and municipal legislation, detailed project
contractual documents and importantly, specific, procurement regulations. The legal situation
in many CC’s is still evolving making careful legal due diligence an absolute requirement.
14. Part Three “Financial and Economic Implications of PPP” addresses the topic of risk
management and its financial impact on a project. As the prime responsibility of the public
sector is to ensure value for money for society, several techniques and considerations are
presented for determining and assessing value. Grant financing is recognised as a useful tool
in project financing but carries certain risks. Grants should be carefully matched to the actual
needs of the project and beneficiary to minimise any negative effects, ensure project viability
and value for money.
15. Part Four “Integrating grant financing and PPP Characteristics” addresses the relative
strengths and weaknesses of grant financing and the opportunities offered. The ability to use
grants in a PPP depends on the ability to meet the conditionalities attached and the ability to
provide sufficient safeguards to protect the grant providers’ objectives. This section will also
include a specific discussion of integrating European Commission grants into PPPs.
16. Part Five “PPP Conception, Planning and Implementation” considers the PPP project cycle
with the objective of providing a detailed discussion of the issues encountered and possible
solutions. It does not aim to provide a comprehensive guide but rather to focus on key issues
likely to impact on effective design and implementation. These issues are considered
separately below.

Viešojo ir privataus sektorių partnerystė ir ES paramos naudojimas Lietuvoje

„Senose“ ES valstybėse narėse ES fondai per VPSP buvo daugiausia naudojami transporto ir aplinkos srityje (kurios finansuojamos ir iš ES sanglaudos fondo), taip pat nemažai VPSP projektų buvo finansuojama iš ES struktūrinių fondų.

Lietuvoje ES fondų finansuojamų projektų, kurie turi tam tikrų VPSP bruožų, nėra labai daug, o esamų projektų įgyvendinimas dar tik prasidėjo. Šiuos projektus galima suskirstyti pagal ES paramos naudos gavėją (viešąjį ar privatų sektorių).

ES parama viešajam sektoriui ir VPSP

Iki šiol privatus sektoriaus dažniausiai dalyvaudavo kuriant iš ES fondų finansuojamą viešąją infrastruktūrą projektavimo ir statybos/rekonstrukcijos etapuose per tradicinius viešuosius pirkimus. Privataus sektoriaus konsorciumai ar pavienės įmonės rengė įvairius dokumentus, reikalingus ES fondų paramai įsisavinti, bei teikė projektavimo ir statybos/rekonstrukcijos darbų paslaugas viešajam sektoriui. Kartais tradicinis viešųjų pirkimų būdas buvo pasirinktas todėl, kad nebuvo tinkamo VPSP pagrindo ES paramai naudoti viešosios infrastruktūros srityje.

Pavyzdžiui, Klaipėdos miesto jachtų prieplaukos projektas buvo planuojamas kaip VPSP projektas, tačiau buvo pasirinktas tradicinis būdas dėl neaiškaus VPSP teisinio pagrindo ir įgyvendinimo priežiūros struktūros bei objekto nuosavybės teisės paskirstymo tarp atskirų institucijų (Klaipėdos miesto savivaldybei priklausė tik muziejinė objekto dalis, tuo tarpu objekto teritorijoje veikusi įmonė priklausė Turto fondui, o krantinė – Klaipėdos uosto direkcijai).

Pastaruoju metu plačiau pradėtas taikyti privataus sektoriaus dalyvavimas viešosios infrastruktūros, kuri buvo sukurta naudojant ES paramą, eksploatacijos etape. Tokių pavyzdžių daugiausia aplinkos ir turizmo srityje.

Pavyzdžiui, Plungės buitinių atliekų sąvartynas, kuris buvo pastatytas naudojant PHARE programos paramą, buvo išnuomotas privačiai įmonei, kuri prisiėmė atsakomybę už tolimesnę sąvartyno eksploataciją bei su ja susijusius kaštus ir riziką.

Kitas viešosios infrastruktūros projektas, kuris turi VPSP bruožų, yra Druskininkų vandens pramogų parko projektas.

Šio projekto tikslas yra sukurti pramogų centrą Druskininkuose, kuris padidintų atvykstančių poilsiauti skaičių. Projektas susideda iš trijų dalių:
1. Pirčių komplekso, kuris finansuojamas iš PHARE programos lėšų;
2. Vandens pramogų komplekso, kuriam buvo skirta ES struktūrinių fondų parama; bei
3. Kitų pramogų komplekso, kuris bus pilnai finansuojamas iš privačių lėšų.

Kadangi visas projektas nebuvo patrauklus privatiems investuotojams dėl mažos investicijų grąžos bei jam nebuvo įmanoma tiesiogiai taikyti VPSP formų, buvo nuspręsta finansuoti dviejų komerciškai nepatrauklių kompleksų (pirčių ir vandens pramogų) statybą naudojant ES paramą (atskirai PHARE ir ES struktūrinių fondų), o privatų partnerį pasirinkti vėliau. Privatus partneris jau pasirinktas trečiajai projekto daliai.

Nors VPSP alternatyva nebuvo įmanoma, jos naudojimas būtų buvęs efektyvesnis lyginant su dabartiniu ES paramos įsisavinimu tradiciniu būdu teikiant paramą viešajam sektoriui. Jeigu Druskininkų pramogų parko projektas nebuvo pilnai atsiperkantis privačiam sektoriui, tam tikras mokėjimas iš viešojo sektoriaus (tame tarpe ES struktūrinių fondų) viso projekto įgyvendinimui būtų leidęs „sujungti“ viešas ir privačias investicijas. Nenaudojant VPSP nebuvo įmanoma pritraukti privataus sektoriaus finansavimo jau projektavimo/statybos etapuose pirčių ir vandens pramogų komplekso srityse.

Naujam Ūkio ministrui išliko neaiškumų dėl Druskininkų vandens parko projekto (bei Šiaulių sporto komplekso statybos projekto), kuriems jau buvo skirta ES struktūrinių fondų parama, nes nebuvo numatyti šių objektų operatoriai. Tikėtina, kad Druskininkų vandens parko operatorius bus pasirinktas konkurso būdu anksčiau nei buvo planuojama pradžioje. Tačiau tai neleis pilnai išnaudoti sinergijos privalumo, kuris turi atsirasti dėl privataus sektoriaus partnerio dalyvavimo projektavimo, statybos ir eksploatacijos etapuose. Be to, svarstoma, kaip išvengti galimo privataus operatoriaus piktnaudžiavimo eksploatacijos metu.
ES parama privačiam sektoriui ir VPSP

Kitas ES paramos naudojimo būdas yra parama privataus sektoriaus partneriams, kurie dalyvauja projektuose, turinčiuose VPSP bruožų. Įmonei „Aviridis“, kuri eksploatuoja atliekų aikštelę pagal sutartį su Vilniaus miesto savivaldybe, buvo skirta parama iš ES struktūrinių fondų naujai atliekų perdirbimo įrangai įsigyti. Dabar vertinant tokį ES struktūrinių fondų paramos teikimo būdą privačiam sektoriui kelia abejonių jo optimalumas. Jeigu iš ES struktūrinių fondų būtų buvęs tiesiogiai finansuojamas atskiras VPSP projektas, tai galbūt būtų leidę Vilniaus miesto savivaldybei suderėti palankesnes sutarties sąlygas (dabar pagal sutartį numatyta savivaldybei kasmet mokėti po 5 proc. nuo įmonės pajamų). Tačiau ši alternatyva nebuvo įmanoma, nes planuojant VPSP bruožų turinį projektą atliekų tvarkymo srityje dar nebuvo aiškus ES struktūrinių fondų paramos naudojimas 2004-2006 m. laikotarpiu.

Kitas ES paramos privačiajam partneriui pavyzdys yra aljanso „Langas į ateitį” projektas, kuris atitinka daugelį VPSP projekto bruožų. Tačiau aljanso projektas ypatingas tuo, kad jis atsirado privataus sektoriaus iniciatyva.

Aljanso tikslas – padidinti interneto skverbtį Lietuvoje. Jo kryptys apima:
1. 200 viešųjų interneto prieigos centrų steigimą, kurį finansuoja Vidaus reikalų ministerija ir vietos administracinės struktūros;
2. gyventojų nemokamą apmokymą naudotis kompiuteriais ir internetu, kurį finansavo privatūs partneriai;
3. elektroninių paslaugų plėtrą, kuri finansuojama iš privačių lėšų.
Projekto metu buvo užtikrintas tinkamas bendradarbiavimas tarp privataus (telekomunikacijų, IT ir bankininkystės srityje) ir viešojo sektoriaus partnerių (pavyzdžiui, pastarasis sektorius dalyvavo steigiant viešuosius interneto prieigos centrus bei kuriant mokymo programą).

Aljanso „Langas į ateitį” tikisi gauti atskirą ES struktūrinių fondų paramą mokymams, kurie bus skirti Lietuvos rajonų ir miestelių gyventojams ir viešųjų interneto prieigos centrų personalui, organizuoti (prisidedant prie antrosios veiklos krypties įgyvendinimo). Be to, aljansas dalyvavo rengiant ir įgyvendinant Informacinės visuomenės plėtros komiteto prie LRV kartu su VRM vykdomame projekte “Viešosios interneto prieigos taškų steigimas kaimiškose vietovėse”, kuris finansuojamas iš PHARE programos lėšų. Šio projekto, kuris pratęsia aljanso projektą, tikslas yra įsteigti papildomų 300 viešųjų interneto prieigos centrų kaimo vietovėse, kur privatiems partneriams tokia veikla yra komerciškai nepatraukli. Tikimasi, kad aljanso „Langas į ateitį” projekto metu sukurta viešųjų interneto prieigos centrų administravimo sistema ir mokymo programa bus naudojama įgyvendinant minėtą PHARE projektą.

Parašykite komentarą

El. pašto adresas nebus skelbiamas. Būtini laukeliai pažymėti *