Etikos kodeksų įgyvendinimas
Kodeksų vaidmuo
Atspindi reikalavimus t.y. asmeninė moralė, legalios normos bei profesinės vertybės. Taigi etikos ar veiklos kodeksai naudojami, kaip orientyrai.
Kodeksui reikalinga socializacijos mechanizmas
Kodekso įgyvendinimui reikia strategijos (organizacinės sektorinės)
Reikalingas kodekso administravimas.
Šie veiksniai yra sąlygos be kurių kodeksai gali neveikti.
Stuart C. Gilman, Ph.D.
Prepared for the PREM, the World Bank
The Organizational Environment and Effective Codes:
The discussion in Section II focused on the critical elements in a code and some of the
elements that lead to success. The perspective will now change to look at the organizational
environment and the behavioral issues raised by social psychologists.
Integrating Codes into Existing Organizations:
Whether one is adding a new code or refreshing an old code it is important to have an
understanding of the culture in organizations. There have been a variety of devices used to
understand the ethical of the governmental culture used by Korea, New Zealand, South Africa
and Puerto Rico. There are dozens of examples of cultural evaluations accomplished by
departments or ministries. These can be used in a variety of ways. But they are primarily
focused on how well codes of conduct or ethics codes are working, and how well the institutions
supporting the code are functioning.
These kinds of surveys can give an overarching perspective of ethical values and allow
administrators to understand the pressures to commit misconduct and the rewards necessary to
encourage right conduct in an organization. However, they seldom give a sense of the
distribution of opinion in an organization. We know from a variety of studies that adults can
approach ethical issues from a range of different perspectives. Perhaps the best know research
was a thirty year longitudinal study of the moral development in children conducted by
Lawrence Kohlberg at Harvard University.44 Although there has been criticism of his work,
none of the critiques deny that adults in a general population vary in their stages of moral
development. (See Figure 2.) Researchers have found that there are statistical distributions of
adults across all six of his developmental stages. Each stage presents discrete issues in code
implementation. This work has been expanded to apply to public administration by Debra
Stewart and Norman Sprinthall. They have developed the Stewart-Sprinthall test and applied it
to understand the distribution of ethical development in Russia, Poland and the United States.
The diagnostic suggested that each country required different elements within either an ethics
code or a code of conduct.45 The variance was based on differing hierarchies of values (not
different values) and historical experiences.
The importance of this work, as well as the social psychology research at the Center for
the Study of Ethical Development at the University of Minnesota,46 has contributed several key
elements to understanding what must go into an ethics code and why they work. First, because
individuals approach ethics problems with “different” lenses a code must be able to address
multiple levels of meaning.47 Some individuals only want to know “what will happen to them” if
they violate the code; others want to understand the rule; while still other want to know what
principles underlie the rules. Good codes address all of these levels.
Secondly, empirical research at the University of Minnesota strongly supports the notion
that ethics can be taught. Because of this codes must persuasively address the range of
approaches public servants use to analyze ethical questions. A good code then becomes the
foundation for good pedagogy. Ethics education (or training) programs become far more
effective if they are based on codes that can be understood, and analyzed, at several different
epistemic levels.
It is also important to weave the new code into the pre-existing fabric of the organization.
That is, the new code must be accompanied by any necessary changes to institutions, conduct
penalties, civil service rules or legal regimes. There must be special care to account for values
that have been added or are now not part of the code, as well as behaviors newly added to be
unacceptable or behaviors that are now acceptable. The most common mistake in launching a
code is the assumption that the code stands on its own. Codes have a dynamic relationship in
government and care must be taken to avoid confusion and ineffectiveness that could result from
code revision.
Using Codes to Re-engineer or Reform Governments or Ministries:
For many organizations the process of revising a code is an excellent time to re-engineer
or reform administrative structures and processes. Code revisions can also be used to refocus the
vision or mission statement of the organization, because the values in the code often are a
foundation for how people in the organization see their responsibilities. Singapore provides a
clear model of this.48 They can also be used to define what a professional civil servant is. In
many transitional countries it has never been clear who public officials worked for and what their
responsibilities are. In a recent study of Eastern European countries, one scholar found a
significant number of these countries used ethics code revisions as the backbone to civil service
reforms.49 Estonia, Hungary and the Czech Republic are examples. This is not to suggest that all
of these efforts were successful, but rather to view this approach as a viable strategy.
Many scholars in public administration have previously argued that one must have a
sophisticated legal system and a merit based civil service before you can even discuss the
creation of ethics codes. The practical reality is that at times the code can be used to help create
a legal system and a merit based civil service. In other words codes can be catalysts for reforms
or the reforms can be a catalyst for creating codes. It is not a one way relationship, but
significantly depends on the environment in the country.
Well-designed codes can also be used as a management tool. Often managers in
transitional countries have difficulty directing public servants because they have not made the
socio-psychological shift to a public service model. Codes can often be clear articulations of
new professional standards. In India, Lithuania, Slovenia and Argentina codes include the
obligation to obey the law over the orders of a manager, and to respect citizen’s rights. Each of
these can give leverage to managers who are trying to direct a public service in transition.
In a broader sense codes can also be used to help re-engineer organizations. By involving
employees in the design of codes, institutional weaknesses also are revealed. Ethical values can
be used as a public service lens in this redesign, focusing on the key values the government
wants to promote and the behaviors it wants to prohibit. This has a highly symbolic value for
both government employees and stakeholders (citizens, contractors, etc.) in the public system
because it can clarify assumptions about the roles and activities of government. For example, in
many transitional economies in Eastern and Central Europe there continue to be assumptions
about the government ensuring full employment. By emphasizing what government does in a
free market, codes can help clarify the new role of government.50
Codes that are used to re-engineer government often require legislative participation.
This can be a very positive way to engage legislators. Most legislators oppose re-engineering or
reorganizing government because it shifts power both within the legislature, and in some cases
away from the legislator. However, very few legislators will condone corruption in public
administration (they are usually less scrupulous about the actions of their own colleagues).
Using a new code of conduct or ethics code as a vehicle to re-engineer government institutions is
a far more palatable approach. Additionally, codes can be used as an organizational road map so
that changes in the institutions address risk and vulnerability to corruption.
ET kodeksas Lietuvoje
Lietuvoje viešojo administravimo etikos infrastruktūra dar tik kuriama, dar tik bandoma formuoti etikos valdymo sistemas. Lietuvos viešojo administravimo etikos infrastruktūrai galima priskirti įstatymus, bei kitus teisės aktus , kuriuose įtrauktos etikos kategorijos, atliekančius kontrolės funkciją, bei organizacijas ir institucijas , kurių bent vienas iš pagrindinių tikslų yra etikos valdymas ar jos priežiūra, atliekančias valdymo funkciją.
Šiame skyriuje bandysiu įrodyti, kad Lietuvoje valstybės tarnautojų veiklos etikos taisyklių nepakanka, o yra poreikis priimti egesio kodeksą. Taip pat dėmesys bus skiriamas alternatyvių tarnautojų elgesio kodeksų projektų lyginimui, siekiant nustatyti ar turinio atžvilgiu tai elgesio ar etikos kodeksai. Skyriuje, remiantis atlikto kokybinio tyrimo rezultatais, bus nuodugniai analizuojamos elgesio kodeksų projektų rengimo aplinkybės, siekiant išsiaiškinti kas skatino ir kokie veiksniai lėtino elgesio kodekso projekto priėmimą, kodėl Lietuvoje nebuvo nuosekliai vystoma, stiprinama orientavimo funkcija, formuojama etikos valdymo sistema bei kuriamas elgesio kodeksas valstybės tarnautojams.
3.1 Valstybės tarnautojų veiklos etikos taisyklės
Šiuo metu Lietuvos viešojo administravimo besiformuojančioje etikos infrastruktūroje, kol dar nėra priimtas valstybės tarnautojų veiklą reglamentuojantis elgesio kodeksas, vadovavimo funkcijai atlikti yra priimtos valstybės tarnautojų veiklos etikos taisyklės, įsigaliojusios nuo 2002 m. liepos 1 d. Valstybės tarnautojų veiklos etikos taisyklės apibrėžia veiklos bei elgesio principus, kurių turi laikytis visi valstybės tarnautojai, vykdydami savo pareigas bei atlikdami jiems priskirtas funkcijas. Šių taisyklių esmė – “didinti visuomenės pasitikėjimą valstybės tarnautojais”.
Etikos taisyklėse įtvirtinti aštuoni valstybės tarnautojų veiklos etikos principai, kuriais privalo vadovautis visi valstybės tarnautojai, – pagarba žmogui ir valstybei, teisingumas, nesavanaudiškumas, padorumas, nešališkumas, atsakomybė, viešumas, pavyzdingumas. Šie principai detalizuojami, numatyta, kad valstybės tarnautojas privalo gerbti žmogų, Konstituciją, valstybę, įstatymus; vadovautis visuomenės interesais, nesinaudoti valstybės nuosavybe ne tarnybinei veiklai, nesinaudoti tarnybine padėtimi siekiant asmeninės naudos, nepriimti dovanų, pinigų ar paslaugų tiek iš asmenų, tiek iš organizacijų, nesinaudoti kitų žmonių klaidomis ar nežinojimu. Valstybės tarnautojas privalo pripažinti savo klaidas ir jas taisyti, būti mandagus, malonus, veikti profesionaliai.
Šios etikos taisyklės buvo priimtos remiantis LR Valstybės tarnybos įstatyme skelbiamais valstybės tarnautojų etikos principais. Iš esmės, šios taisyklės yra tik šiek tiek detalesnis valstybės tarnautojų etikos principų, kurie skelbiami minėtame įstatyme, atkartojimas. Kalbant apie šių taisyklių orientavimo funkciją, akivaizdu, kad jos per mažai orientuoja valstybės tarnautojus, nepatekia veiklos gairių. Valstybės tarnautojų veiklą bei elgesio principus apibrėžiančios etikos taisyklės vis tik lieka tik deklaratyvaus turinio etikos taisyklių sąrašu, nes už jų nesilaikymą ir už netinkamą elgesį teisinio poveikio priemonės nenumatytos. Taisyklėse nėra reglamentuota ir nusižengimųtyrimtvarka. Jbolab, kad etikoestaisyklėse nėra numatyta socializacijos instrumentų, t.y. nekalbama apie mokymą, tiek tik priėmus į valstybės tarnybą, tiek apie tęstinį valstybės tarnautojų mokymą. Akivaizdu, kad pačiame akte nenumatytas priimtų normų įgyvendinimas.
Todėl keliama hipotezė – valstybės tarnautojų etiškai veiklai reguliuoti vien šių taisyklių neužtenka, ir Lietuvos viešojo administravimo etikos valdymo stiprinimui yra poreikis priimti elgesio kodeksą, kuris padėtų valstybės tarnautojams orientuotis sprendimų priėmimo procese. Šią hipotezę bandysiu įrodyti kitame poskyryje.
3.2 Elgesio kodeksų poreikis bei reikšmė
Šiuo metu svarbiausias teisės aktas, reglamentuojantis valstybės tarnautojų etiką, yra Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymas, nustatantis valstybės tarnautojų pareigas, kurių tinkamas vykdymas susijęs su tam tikro elgesio etikos reikalavimais. Tačiau iki šiol nėra dokumento, kuriame būtų išdėstyta, kaip turi elgtis valstybės tarnautojas. Tai bandoma pasiekti tarnautojų elgesio kodekso sukūrimu. Kodekso priėmimas prisidėtų ir prie teisinės bazės tobulinimo, nes minėto įstatymo akivaizdžiai nepakanka, kad etikos priežiūros institucijos, visuomeninės organizacijos galėtų išsamiai įvertinti valstybės tarnautojų etiką. Juolab, kad teisės aktai atlieka kontrolės funkciją, tuo tarpu elgesio kodeksas atliktų orientavimo funkciją. Elgesio kodeksas, padėtų spręsti etikos dilemas, juo remiantis valstybės tarnautojai galėtų orientuotis priimant etiškus sprendimus.
Hipotezę patvirtinantis faktas, yra tai, jog etikos kodeksų svarbą liudija Lietuvos laisvosios rinkos instituto atlikto Lietuvos valdininkų ir politikų elgesio vertinimo sociologinio tyrimo rezultatai. Vienas iš šio tyrimo uždavinių buvo išsiaiškinti kaip gyventojai vertina rengiamų valdinikų ir politikų elgesio kodeksų svarbą, jų priėmimo aplinkybes. Tyrimo rezultatai parodė, kad gyventojai prastai informuoti apie kodeksų rengimą. Beje, dauguma gyventojų nusiteikę optimistiškai ir mano, jog Seimas priims naujai rengiamus valstybės tarnautojų ir politikų elgesio kodeksus, ir tik penktadalis gyventojų šiuo klausimu nusiteikę skeptiškai ir abejoja ar Seimas priims šiuos kodeksus. Gyventojai palankiai vertina valdininkų ir politikų elgesio kodeksų idėją, atsakomybės griežtinimą, griežtesnę priežiūrą bei griežtesnius riekalavimus, kurie neleistų elgtis neetiškai.
Atliktas kokybinis tyrimas parodo, kad daugumos kovojančių su korupcija bei atsakingų už etiką pareigūnų nuomone, elgesio kodeksų priėmimas yra svarbus. Pasak vieno iš elgesio kodekso rengėjų, Specialiųjų tyrimų tarnybos analitinio – organizacinio skyriaus viršininko K. Zaborsko, “priėmus elgesio kodeksą, gerokai sumažėtų problemų, kurios šiandien kliudo, viena vertus, sklandesnei visuomenės ir valstybės institucijų sąveikai, antra vertus, didesnio pasitikėjimo tarp visuomeninių grupių ir politinių partijų ugdymui. Pavyzdžiui, tos paskatos, kurios šiandien verčia politines grupes keisti vyriausybės įstatymą, mėginant tokiu būdu užsitikrinti stabilesnę valstybės tarnybą, beveik netektų prasmės, nes valstybės tarnautojams privalomas elgesio kodeksas žmones motyvuotų visai kitu pagrindu ir aiškiau apibrėžtų jų atsakomybės ribas”. Taip pat K. Zaborskas teigia, kad “tai būtų ne tik baudžiamoji priemonė , bet ir prevencinė, nes projekte detaliai apibrėžiamos ne tik moralinės ir etinės nuostatos, bet ir sankcijos, kurios nėra simbolinės.”
Elgesio kodekso būtinybę taip pat pripažįsta Vidaus reikalų ministras V. Bulovas. Jis mano, kad “kodeksas būtų padėjęs nubausti susikompromitavusius tarnautojus kilus žemėtvarkininkų skandalui, kai Specialiųjų tyrimų tarnyba nustatė kelis tūkstančius naujųjų stambiųjų Lietuvos žemvaldžių, kurių rankose atsidūrė nuo dešimties iki pusantro šimto sklypų prestižinėse ir perspektyviose Lietuvos vietose”. Taip pat jis teigia, kad “šiuo metu galiojantys teisės aktai nepakankamai aiškiai reglamentuoja kokia valstybės tarnautojų veikla laikoma neetiška, o elgesys nelojaliu. Be to, jie nustato atsakomybę tik už tarnybinius nusižengimus, t.y. valstybės tarnautojų pareigų neatlikimą arba netinkamą atlikimą, neatsižvelgiant į elgesio vertinimą etikos aspektu. Įstatymai nereglamentuoja valstybės tarnautojų elgesio viešajame gyvenime – elgesio nesusijusio su tarnybinių paregų atlikimu ir tarnybiniu statusu.” Reaguodamas į žemėtvarkininkų skandalą, premjeras A. Brazauskas pareiškė, kad “artimiausiu metu Seimui turi būti pateiktas svarstyti valstybės tarnautojų elgesio kodekso projektas. Toks dokumentas yra reikalingas, nes ne visur taikytinas Baužiamasis kodeksas.”
Remiantis interviu metu gautais duomenimis, elgesio kodeksas suformuotų aiškias valstybės tarnautojų elgesio normas darbo metu ir po tarnybos. Dauguma respondentų pritaria griežtesnėms nuobaudoms, teigdami, kad elgesio kodeksas bent jau aiškiau reglamentuotų, kaip valstybės tarnautojai turėtų būti baudžiami už etikos normų nepaisymą. Anot Seimo etikos ir procedūrų komisijos pimininko pavaduotojos D. Teišerskytės, elgesio kodeksas būtinas, nes “valstybės tarnautojai šiandien per menkai suvokia etikos normų svarbą, vis dar manydami, kad civilizuotoje valstybėje galima užimti valstybės tarnautojo pareigas ir dirbti ne valstybei, bet savo asmeniniams interesams”.
Atlikto kokybinio tyrimo rezultatai parodė, kad tarnautojų elgesio kodekso priėmimas labai prisidėtų prie Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos veiklos bei darbo efektyvumo, sprendžiant su viešojo administravimo etika susijusias problemas, nes šiuo metu pagrindinė kliūtis sėkmingam komisijos darbui – bendrų etikos vertybių ir kategorijų neapibrėžtumas. Pasak Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos pirmininko A. Meškausko, vertinant bet kurį sprendimą dėl etikos sunku jam pritari, nes nėra aiškių įstatymais ar elgesio kodeksais apibrėžtų kriterijų, kuriais galėtų vadovautis komisijos nariai. Jis pripažįsta, kad daugumos valstybės tarnautojų tarnybinės etikos supratimas yra žemas, todėl reikėtų stengtis, kad jie suprastų kokia etikos, viešųjų ir privačių interesų derinimo reikšmė. Elgesio kodeksas turėtų padėti jiems suvokti etikos paskirtį bei etiško elgesio taikymą praktikoje.
Vis tik, analizuojant interviu metu gautus duomenis, pastebimas nuomonių skirtumas dėl elgesio kodekso reikšmės. Kelių elgesio kodekso rengėjų nuomone, kodeksas nėra toks reikšmingas sprendžiant etikos problemas, jis atlieka tik papildomą funkciją. Pasak J. Jasaičio, nereikėtų sureikšminti elgesio kodeksų, nes jų reikšmę neapsprendžia pats elgesio kodeksų buvimo faktas, ją labiau apsprendžia tai, kaip priėmus tokį kodeksą pasikeis pačių valstybės tarnautojų elgesys, ar sėkmingai kodeksas bus įgyvendinamas. O tikėtis, kad, priėmus elgesio kodeksą, valstybės tarnautojų elgesys ims ir pasikeis, yra naivu. Pasak vienos iš elgesio kodekso projekto rengėjos J. Palidauskaitės, šiuo metu Lietuvoje užtenka valstybės tarnautojų veiklos etikos taisyklių, kuriose numatyti etiško elgesio principai.
Beje, GRECO organizacija savo ataskaitoje apie Lietuvą rekomenduoja Lietuvai priimti elgesio kodeksą, įtraukiant jį į antikorupcines priemones. Kaip minėjau ankstesniuose skyriuose etikos kodeksų įdiegimą taip pat savo nariams rekomendavo Europos Taryba, parengusi elgesio kodekso modelį.
Be to, patvirtinant hipotezę, svarbu pabrėžti, kad elgesio kodekse, detalizuojant etikos reikalavimus valstybės tarnautojų elgesiui, ir, nustatant teisinį atsakomybės mechanizmą, siekiama užkirsti kelią atsirasti ir plisti korupcijai. Tuo tarpu valstybės tarnautojų veiklos etikos taisyklėse korupcijos sąvoka neįvardijama, kaip ir šio reiškinio šalinimo galimybė. Nekalbama ir apie korupcijos ar kitų neetiškų nusižengimų prevenciją.
Apibendrinant atlikto kokybinio tyrimo rezultatus, įvertinus skirtingas nuomones dėl elgesio kodekso poreikio, manau, kad hipotezė pasitvirtino, – Lietuvoje vien etikos principų rinkinio neužtenka, elgesio kodeksas turi atlikti ir kontrolės funkciją, papildyti Viešųjų ir privačių interesų valstybinėje tarnyboje derinimo įstatymą.
Integralumu grįsta etikos valdymo sistema labiau tinka valstybėms, kurios susiduria su mažesniu skaičiumi etikos problemų, kur reikalingi tarnautojų orientyrai pagal naujus iššūkius. Tuo tarpu Lietuvoje dar tik pradedama kurti etikos infrastruktūra, dar tik bandoma formuoti etikos valdymo sistemą. Kita vertus, Lietuvos valstybės tarnyba grindžiama administracine teise ir priklauso Rechstaat viešojo administravimo kultūrai bei napaleoninei viešojo administravimo tradicijai. Tokiose etikos infrastruktūrose dėmesys etikai yra minimalus. Ryškėja tendencija, kad vadovaujantis tik šiandien galiojančiais įstatymais etika tampa administracine teise, o išvados dėl etikos problemų ir jų pasekmės tampa teisinėmis ir administracinėmis išvadomis ir pasekmėmis. Taip pat supaprastinama etikos reikšmė ir jos įtaka viešojo administravimo kokybei. Todėl, Lietuvoje, bent pradžioje, etikos valdymo sistema turėtų atitikti paklusnumu grįstą etikos infrastruktūrą, kur didesnis dėmesys etikos valdyme skiriamas kontrolei.
3.3 Elgesio kodeksų projektų rengimo etapai ir aplinkybės
Lietuvoje pirmą kartą elgesio kodekso valstybės tarnautojams sukūrimo idėja kilo dar 1994 m., kai LR Seimo valdyba priėmė nutarimą, kuriame buvo numatyta parengti Pareigūnų ir tarnautojų tarnybinės etikos normų kodekso projektą. Tada buvo pirmą kartą iškelta bendro politikų ir valstybės tarnautojų elgesio kodekso kūrimo idėja. Tačiau ši idėja dėl politinio palaikymo stokos nebuvo įgyvendinta. Pasak LR Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komiteto patarėjo J. Kalkio, pagrindinis motyvas atsisakyti kodekso idėjos buvo tai, kad etikos normų reglamentavimas įstatymais yra sudėtingas ir subtilus dalykas. Buvo nuspręsta apsiriboti tik viešųjų ir privačių interesų derinimo sritimi ir 1997 m. liepos mėn. Seimas priėmė viešuosius ir privačius interesus reglamentuojantį įstatymą.
Prie valstybės tarnautojų elgesio kodekso kūrimo idėjos buvo grįžta po aštuonerių metų. 2002 m. buvo nutarta rengti tris atskirus elgesio kodeksus valstybės tarnautojams, politikams ir teisėjams. Beje, skirtingai nei valstybės tarnyboje, politikoje iniciatyva pokyčiams, suvokiant politikų atsakomybę visuomenei ir įtaką bendram valstybės įvaizdžiui, kilo iš vidaus.
2003 m. birželio 12 d. LR ministro pirmininko potvarkiu buvo sudaryta darbo grupė , kuriai buvo pavesta parengti Valstybės tarnautojo elgesio kodekso projektą ir iki 2002 m. gruodžio 31 d. pateikti jį LR Vyriausybei. Šios darbo grupės vadovu buvo paskirtas Vidaus reikalų ministerijos Generalinio inspektoriaus skyriaus vedėjas J. Jasaitis.
Kuriant valstybės tarnautojų elgesio kodeksą buvo remiamasi 2002 m. balandžio 23 d. LR Valstybės tarnybos įstatymo pakeitimo nurodytais etikos principais. Buvo numatyta, kad kodeksas pakeis šiuo metu galiojančias valstybės tarnautojų veiklos etikos taisykles.
Kodekso rengimas yra nacionalinės antikorupcinės strategijos įgyvendinimo dalis. Rengiant kodeksą buvo pasitelkta PHARE ekspertų iš Didžiosios Britanijos pagalba. Lietuva rengiant kodeksus pasirinko sudėtingą kelią, buvo remiamasi geriausia tarptautine užsienio valstybių ir tarptautinių organizacijų praktika, įskaitant JAV, Kanadą, N. Zelandiją, D.Britaniją, Europos Sąjungą bei Europos bendradarbiavimo ir plėtros organizaciją (EBPO). Šiose valstybėse elgesio bei etikos kodeksai užima svarbią vietą etikos valdymo sistemose, tačiau visur kodeksai skirtingi: vienose valstybėse jie įtvirtina tik pagrindinius etikos principus, kitose – išsamiai reglamentuojamas valstybės tarnautojų elgesys, pateikiant valstybės tarnautojams elgesio gaires.
Lietuvoje rengiant kodeksus buvo vadovaujamasi užsienio šalių patirtimi, o taip pat, kad jie atitiktų veikiančius įstatymus ir nutarimus, buvo peržvelgti bei analizuojami įvairūs Lietuvos valstybės teisės aktai . Beje, taip pat buvo remiamasi Europos gero administracinio elgesio kodeksu.
Taigi, pastebėtina, kad kuriant elgesio kodeksą remtasi tiek integralumu, tiek paklusnumu grįstų etikos infrastruktūrų dimensijomis. Anot elgesio kodeksų projekto rengėjos J. Palidauskaitės, rengiant kodeksų projektus buvo stengiamasi atsižvelgti į nacionalinės teisės tradicijas, visuomenės sąmonės vystymosi istorines sąlygas, šalies ekonominę padėtį.
Tačiau ilgainiui, rengiant valstybės tarnautojų elgesio kodekso projektą, darbo grupėje kilo daug diskusijų bei nesutarimų dėl kodekso pobūdžio. Dėl to darbo grupėje elgesio kodekso projekto rengimo procesas pradėjo strigti bei labai sulėtėjo. Kodekso rengimas praktiškai sustojo.
Elgesio kodeksų rengimo procesas vėl buvo atnaujintas 2003 m. vasarą, po to, kai Lietuvą sukrėtė vadinamasis “žemėtvarkininkų” skandalas. Reaguodama į tai, Vyriausybė parengė bei 2003 m. rugpjūčio 13 dieną Vyriausybės posėdyje pritarė Tarnautojo elgesio kodekso projektui. Kodekso projektas buvo perduotas svarstyti Seimui. Buvo tikimasi, kad Seimas jau 2003 m. rudens sesijoje suskubs pritarti Vyriausybės pateiktam projektui ir, Seimui pritarus, tarnautojų elgesio kodeksas įsigalios ir pradės veikti nuo 2004 m. sausio 1 d.
Darbo grupės narių kardinaliai skirtingos pozicijos, nesutariant dėl elgesio kodekso pobūdžio, sąlygojo dviejų alternatyvių elgesio kodeksų projektų parengimą. Alternatyvų elgesio kodekso projektą rengė Specialiųjų tyrimų tarnybos specialistai kartu su D. Britanijos specialistais, kurie dirbo pagal PHARE finansuojamą projektą, o taip pat su Teisės projektų tyrimo centro konsultantais. Šis elgesio kodekso tarnautojams projektas buvo pateiktas Seimui 2003 m. rugsėjo 25 d., įregistravus jį per du Seimo narius: D. Barakauską ir J. Karosą.
Seime 2003 m. rudenį po pateikimo abiems tarnautojo elgesio kodeksų projektams buvo pritarta. Seimo komitetai parengė išvadas su pasiūlymais, pataisomis bei pastabomis dėl alternatyvių kodeksų projektų. Šiuo metu projektai tobulinami pagrindiniame Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komitete. Atsižvelgus į pateiktas komitetų pastabas bei sujungus abu kodeksų projektus, Valstybės valdymo ir savivaldybių komitete bus parengtas galutinis tarnautojų elgesio kodeksas. Pasak šio komiteto patarėjo R. Kalkio, šiuo metu politikų elgesio kodeksas beveik parengtas. Tarnautojų kodeksą numatyta galutinai parengti po to, kai bus parengtas politikų elgesio kodeksas. Beje, R. Kalkys pabrėžė, kad tarnautojų elgesio kodekso parengimui liko jau ne svarstymų, bet techninių klausimų suderinimo darbai.
3.4 Alternatyvių tarnautojų elgesio kodeksų projektų lyginimas
Pastaraisiais metais Lietuvoje buvo parengti du alternatyvūs elgesio kodekso tarnautojams projektai – vienas iš jų buvo parengtas Vyriausybės, kitas – inicijuotas Specialiųjų tyrimų tarnybos. Lyginant du alternatyvius elgesio kodekso projektus, bandysiu atskleisti jų skirtumus, nustatyti ar šiuose kodeksuose deklaruojami tik tam tikri etiškos veiklos principai, ar juose numatytos etiškos veiklos gairės, nustatomas įgyvendinimo mechanizmas, ir ar tai yra etikos, ar elgesio kodeksas.
Abiejuose kodeksų projektuose skelbiami tikslai vienodi: jais siekiama tobulinti valstybės tarnybos teisinį reglamentavimą, sudaryti teisines prielaidas veiksmingai bei tinkamai įgyvendinti konstitucinę nuostatą, jog valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, siekti gerinti viešojo administravimo kokybę, didinti visuomenės pasitikėjimą valstybės ir savivaldybių institucijomis ir įstaigomis, kitomis viešojo administravimo funkcijas vykdančiomis įstaigomis bei įmonėmis, stiprinti jų darbuotojų autoritetą, jų atsakomybę už savo veiksmus ir atsakomybę visuomenės bei valdžios įstaigoms, detalizuoti tarnauotojų elgesio etikos reikalavimus ir nustatyti teisinį atsakomybės mechanizmą, užkirsti kelią atsirasti ir plisti korupcijai.
Kodeksų projektuose numatyti šie uždaviniai: nustatyti asmenis, kuriems tarnautojų elgesio kodeksas bus taikomas; nustatyti tarnautojų elgesio pagrindinius principus; pagal nustatytus veiklos pagrindinius principus apibrėžti standartizuotus reikalavimus tarnautojų elgesiui; nustatyti tarnautojų elgesio priežiūros ir kontrolės sistemą; nustatyti pagal pažeidimo pobūdį ir lygį atsakomybės, už kodeksuose nustatytų reikalavimų pažeidimus, sistemą.
Ne visų valstybių etikos ar elgesio kodeksuose yra aiškiai apibrėžiamas dokumento tikslas bei paskirtis. Pavyzdžiui, Estijos valstybės tarnautojų etikos kodekse, Latvijos bei Lenkijos valstybių kodeksuose dokumentų tikslas nėra skelbiamas atskirame straipsnyje. Lenkijos etikos kodekso paskirtis apibrėžiama per valstybės tarnybos principus – “didinti piliečių pasitikėjimą valstybe bei jos institucijomis”.
Lietuvos elgesio kodeksų projektai pagal savo struktūrą ir formą yra įstatymai: kiekviename skyriuje kalbama apie skirtingus dalykus, o atskiri straipsniai sudaro skyrius. Pvz., Rumunijos elgesio kodeksas yra sukurtas panašiu principu, tuo tarpu, pavyzdžiui, Estijos etikos kodeksas yra tipiškas paprasto bei nestruktūruoto dokumento pavyzdys.
Nagrinėjamų elgesio kodeksų turinys bei struktūra skiriasi. Tarnautojo elgesio kodekse, kurį rengė premjero sudaryta darbo grupė, numatyti 27 straipsniai, suskirstyti į 5 skyrius: bendrosios nuostatos, pagrindiniai tarnautojo veiklos etikos principai, tarnautojo elgesio reikalavimai, tarnautojo atsakomybė, tarnautojo elgesio kodekso reikalavimų laikymosi kontrolė ir priežiūra. Alternatyvų elgesio kodekso projektą sudaro beveik dvigubai daugiau straipsnių – 48, jie suskitstyti į 4 kodekso skyrius: bendrosios nuostatos, pagrindinai tarnautojų elgesio principai, kiti reikalavimai tarnautojų elgesiui, kodekso reikalavimų laikymosi kontrolė ir priežiūra.
Lyginamuosiuose kodeksuose jų taikymo subjektas nėra tik valstybės tarnautojai, kodeksų taikymo subjektų ratas yra labai išplėstas, tačiau subjektų sąrašas abejuose kodeksų projektuose kiek skiriasi. Tarnautojo elgesio kodeksą, kurį rengė ministro pirminiko sudaryta darbo grupė, numatoma taikyti valstybės tarnautojams, valstybės pareigūnams, kitiems biudžetinių įstaigų darbuotojams, turintiems viešojo administravimo įgaliojimus, valstybės ir savivaldybių įmonių darbuotojams, turintiems viešojo administravimo įgaliojimus ar administruojantiems viešųjų paslaugų teikimą, viešųjų įstaigų darbuotojams, turintiems viešojo administravimo įgaliojimus ar administruojantiems viešųjų paslaugų teikimą. Tuo tarpu alternatyviame kodekso projekte kodekso taikymo subjektų ratas kiek praplečiamas, kadangi, be visų minėtų subjektų, jį taip pat numatoma taikyti Lietuvos banko valdybos pirmininkui, jo pavaduotojams, valdybos nariams ir kitiems Lietuvos banko tarnautojams.
Elgesio kodeksų projektuose numatyti pagrindiniai tarnautojų elgesio principai šiek tiek skiriasi. Kodekse, kurį parengė ministro pirmininko sudaryta darbo grupė, numatomi 8 pagrindiniai tarnautojo veiklos etikos principai : pagarba žmogui ir valstybei, teisingumas, nesavanaudiškumas, padorumas, nešališkumas, atsakomybė, viešumas, pavyzdingumas. Alternatyvus kodekso projektas akcentuoja kiek daugiau elgesio principų tarnautojams. Šiame projekte numatoma 11 pagrindinių tarnautojų elgesio principų: pagarba žmogui ir valstybei, teisingumas ir nešališkumas, nesavanaudiškumas, dorovinis principingumas ir padorumas, atsakomybė ir atskaitingumas, skaidrumas ir viešumas, pavyzdingumas, tarnavimas visuomenės interesams ir nepiktnaudžiavimas pareigomis, sąžiningumas, tinkamas pareigų atlikimas, lojalumas valstybei ir jos institucijoms. Abejuose kodeksų projektuose principai detalizuojami, jais vadovaujantis apibrėžiami reikalavimai tarnautojų elgesiui.
Yra valstybių, kuriose elgesio ar etikos kodeksuose akcentuojami vos keli pagrindiniai etikos principai. Pavyzdžiui, Lenkijos etikos kodekse akcentuojami penki pagrindiniai principai: tarnyba piliečiams, patikimumas, kompetetingumas, nešališkumas bei politinis neutralumas. Čekijos Respublikos elgesio kodekse skelbiami tik keturi pagrindiniai principai: tarnyba piliečiams, pavyzdingumas, objektyvumas, politinis neutralumas.
Lyginamuosiuose kodeksų projektuose pateikiami pagrindinių kodekse vartojamų sąvokų apibrėžimai. Vyriausybės parengtame elgesio kodekso projekte atskirame skyriuje, Tarnautojų elgesio reikalavimai, nustatomi reikalavimai tarnautojams, kuriuose kalbama apie lojalumą valstybei ir jos institucijoms, nustatomi reikalavimai tarnautojų santykiams su piliečiais ir kitais asmenimis, tarnautojų tarpusavio santykiai, tarnautojų santykiai su šeimos nariais bei artimais asmenimis, su kuriais sieja giminystės ryšiai, taip pat nustatomi reikalavimai priimant bei teikiant dovanas bei paslaugas, naudojant bei skleidžiant su tarnyba susijusią informaciją, apibrėžiamas tarnautojų elgesys viešumoje. Alternatyviame elgesio kodekso projekte nustatyta daugiau reikalavimų tarnautojams. Be reikalavimų, kurie apibrėžiami Vyriausybės parengtame elgesio kodekso projekte, tokių kaip, reikalavimai tarnautojų tarpusavio santykiams, jų santykiams su šeimos nariais bei artimais asmenimis, su kuriais sieja giminystės ryšiai, tarnautojų elgesiui viešumoje, reikalavimai priimant bei teikiant dovanas, naudojant bei skleidžiant informaciją, alternatyviame projekte taip pat nustatyti elgesio reikalavimai valstybės tarnautojams nagrinėjant asmenų prašymus, reikalavimai kokioms aplinkybėms esant tarnautojai turi nusišalinti nuo sprendimų, galinčių pažeisti reikalavimus tarnautojų elgesiui, svarstymų ar priėmimų. Šiame kodekso projekte taip pat nustatyti reikalavimai tarnautojų elgesiui nustojus eiti tarnautojo pareigas, be to, atskirame straisnyje kalbama apie tarnautojų privačių interesų deklaravimą ir registrą. Šiame straipsnyje teigiama, jog tarnautojai privalo deklaruoti savo privačius interesus. Jų privatiems interesams deklaruoti steigiamas Tarnautojų privačių intersų registras, kur registruojami ir apskaitomi duomenys apie tarnautojų privačius interesus: tarnautojų ir jų artimųjų turtas, pajamos, išlaidos, gautos dovanos ir kitokia turtinė ir neturtinė nauda, jei jos dydis yra deklaruotinas pagal įstatymus.
Abejuose įstatymų projektuose už kodeksų reikalavimų pažeidimus numatytos sankcijos – nuobaudų rūšys, neatsižvelgiant į baudžiamosios arba administracinės atsakomybės taikymą, ir numatyta galimybė apskųsti sprendimą dėl tarnybinės nuobaudos paskyrimo teisės aktų nustatyta tvarka. Kodeksuose apibrėžiama tarnybinių nuobaudų skyrimo procedūra. Beje, tarkim, Estijos, ar Lenkijos valstybių etikos kodeksuose nėra numatyta atsakomybė bei sankcijos, kadangi čia sukurti ne elgesio, bet etikos kodeksai. Bulgarijos valstybės tarnautojų elgesio kodekse yra numatyta tik viena sankcija už kodekso reikalavimų pažeidimą – atleidimas iš pareigų. Vyriausybės parengtame elgesio kodekso projekte už kodekso reikalavimų pažeidimą nustatytos šios tarnybinės nuobaudos: pastaba, papeikimas, bauda (nuo 1 iki 3 MGL ), griežtas papeikimas, atleidimas iš pareigų. Alternatyviame elgesio kodekso projekte už kodekso reikalavimų pažeidimą numatytos šios nuobaudų rūšys: pastaba, papeikimas, griežtas papeikimas, teikimas tarnautojo veiklos vertinimo komisijai dėl pareiginės algos, priedų ir (ar) priemokų sumažinimo, perkėlimas į žemesnes pareigas (neterminuotai), atleidimas iš pareigų. Skirtingai negu Vyriausybės parengtame elgesio kodekso projekte, šiame projekte nenumatytas baudos skyrimas už kodekso reikalavimų pažeidimą.
Vyriausybės parengtame elgesio kodekso projekte nustatytas nuobaudos paskyrimo laikas – ne vėliau kaip per vieną mėnesį nuo tarnautojo padaryto pažeidimo paaiškėjimo dienos. Jei praėjo vieneri metai nuo pažeidimo padarymo dienos, tarnybinės nuobaudos skirti negalima. Tuo tarpu alternatyviame elgesio kodekso projekte šis terminas ilgesnis – nuobaudos skiriamos, jei nuo pažeidimo dienos praėjo daugiau kaip 24 mėnesiai. Šiame elgesio kodekso projekte, skirtingai negu Vyriausybės parengtame kodekso projekte, apibrėžiamos atsakomybę lengvinančios bei ją sunkinančios aplinkybės, o tai pat atskirai išvardijamos nuobaudos už kiekvieno atskiro principo reikalavimų pažeidimą. Taip pat STT inicijuotame elgesio kodekso projekte numatyta nusižengimų kodekso reikalavimams tyrimo procedūra bei apibrėžiama, kaip turi būti vykdomas tyrimo procesas, aprašoma sprendimų dėl duomenų apie tarnautojų nusižengimus priėmimo tvarka bei sprendimų rūšys, kuriuos priima, duomenis apie tarnautojų nusižengimus tikrinusi, institucija.
Vyriausybės parengtame tarnautojų elgesio kodekso projekte numatoma, jog, kodeksų reikalavimų laikymosi kontrolės ir priežiūros funkcijas atlieka valstybės ir savivaldybių institucijų ar įstaigų vadovai arba šiose institucijose veikiantys vidaus tyrimų, imuniteto, personalo ar kiti įgalioti struktūriniai padaliniai ar asmenys; Vyriausioji tarnybinės etikos komisija. Kodekso projekte apibrėžiamos kontrolę ir priežiūrą vykdančių institucijų ir asmenų, Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos teisės bei pareigos. Alternatyviame kodekso projekte numatyta daugiau kontrolės subjektų, negu Vyriausybės parengtame elgesio kodekso projekte. Jame numatyta, kad tarnautojų kodekso reikalavimų laikymąsi kontroliuja ir prižiūri valstybės ir savivaldybių institucijų ar įstaigų vadovai arba šiose institucijose veikiantys vidaus tyrimų, imuniteto, personalo ar kiti įgalioti struktūriniai padaliniai ar asmenys; apskričių tarnautojų elgesio kontrolės komisijos; Valstybės tarnybos departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos; Vyriausioji tarnybinės etikos komisija. Kodekso projekte taip pat numatomos bei apibrėžiamos kontrolę vykdančių institucijų bei asmenų, valstybės tarnybos departamento, Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos teisės bei pareigos.
Abejuose kodeksų projektuose numatyta mokymų rengimą priskirti VTEK pareigoms. STT inicijuotame kodekso projekte numatyta, kad tarnautojų mokymą organizuoja Valstybės tarnybos departamentas prie VRM. Jis taip pat rūpinasi jų profesinės etikos kėlimu.
Tiek Vyriausybės parengtame, tiek Specialiųjų tyrimų tarnybos inicijuotame elgesio kodeksų projektuose įtvirtinami ne tik etiško elgesio principai, bet taip ir pateiktos elgesio gairės valstybės tarnautojams. Elgesio kodeksuose numatomi įgyvendinimo bei kontrolės mechanizmai. Todėl, galima teigti, kad tai yra ne etikos, kur tik nustatomi principai, bet elgesio kodeksai, nes kodeksai pateikia valstybės tarnautojams elgesio orientyrus bei nustato kodekso įgyvendinimo mechanizmą.
Vetinant elgesio kodeksų projektus kitų valstybių viešojo administravimo raidos tendencijų kontekste, akivaizdu, kad bandoma remtis visuomenėje nusistovėjusiomis moralės normomis. Pastebimi bandymai atsižvelgti į naujas elgesio kodeksų kūrimo tendencijas, integruoti juos į nacionalines antikorupcijos strategijas, atsižvelgti į išsivysčiusių valstybių patirtį, ES keliamus reikalavimus.