2 SKYRIUS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS SĄVOKA 1. ŽMOGAUS ATSAKOMYBĖS UŽ SAVO ELGESĮ SAMPRATA IR RŪŠYS Teisinė atsakomybė yra glaudžiai susijusi su valstybe ir jos prievarta. Jos esmė ir paskirtis yra valstybinės prievartos vartojimas saugoti ir ginti teisės nustatytus ir reguliuojamus visuomeninius santykius, tam tikras teisines vertybes, teisinę tvarką, užtikrinti teisės reikalavimus. Teisinė atsakomybė yra veiksminga priemonė, padedanti garantuoti visuomenėje teisėtą elgesį, ryžtingai ir veiksmingai užkirsti kelią teisės pažeidimams. Teisinė atsakomybė, nors ir yra teisinė kategorija, negali būti išsamiai apibūdinta nesiremiant filosofiniu jos aiškinimu. Teisė ir moralė, teisės teorija ir filosofija glaudžiai siejasi. Nemažai teisės normų tiesiogiai įtvirtina vienokias ar kitokias moralės nuostatas. Taigi visuomenėje egzistuoja teisei daranti įtaką dorovė ir dorą ugdanti teisė. Žmogus laikosi tam tikrų dorovinių nuostatų, nes to reikalauja jo sąžinė ir vidinis įsitikinimas. Tuo tarpu teisės normų yra laikomasi ne vien dėl to (ir ne tiek dėl to), kad to reikalauja vidinis žmogaus sąžinės balsas, o bijantis teisės normose numatytų sankcijų, taikytinų už teisės normomis grindžiamų elgesio taisyklių nesilaikymą. Todėl ir teisė, ir moralė yra žmogaus elgesio reguliavimo priemonės. Tačiau teisė yra išorinė žmogaus elgesio reguliavimo priemonė, o moralė – vidinis, paties žmogaus įsisąmonintas ir suvoktas elgesio standartas. Šis esminis teisės ir moralės skirtumas yra pradžios taškas analizuojant atsakomybę kaip moralinę ir kaip teisinę kategoriją. Moralinė ir teisinė atsakomybė vienais atvejais sutampa, t. y. asmuo suvokia, kad jis yra atsakingas ir moraliai, ir teisiškai, kitais – nesutampa. Tai aiškinama dažnu tam tikrų visuotinai pripažintų moralinių nuostatų įtvirtinimu teisės normose, tačiau toli gražu ne visos dorovinės taisyklės ir nuostatos įtvirtinamos teisės normose. Teisės normų, kurios sutampa su moralinėmis nuostatomis, laikymasis daugeliui žmonių reiškia ne tik teisinę, bet ir moralinę priedermę, kurios nevykdymas yra pagrindas atsirasti tiek moralinei, tiek teisinei atsakomybei. Tačiau kadangi ne visos teisės normos kartu išreiškia ir tam tikrą moralinę nuostatą, jų laikymasis jau yra grindžiamas ne moraliniu įsitikinimu, o galimos sankcijos poveikiu. Šiuo požiūriu teisinė atsakomybė tu
63
ri platesnę taikymo sritį negu moralinė atsakomybė. Antra vertus, teisė, būdama visuotine tam tikrų interesų ir poreikių išraiška, negali nereaguoti į moralės normų pažeidimus. Filosofijos literatūroje atsakomybė aiškinama kaip žmogaus suvokimas, kad jis yra atsakingas už savo veiksmus ir pagal savo veiksmų rezultatus gali būti giriamas arba smerkiamas. Pabrėžiama, kad apie žmogaus atsakomybę galima kalbėti tik jeigu jis veikia laisvai, t. y. pats pasirenka konkretų savo elgesio variantą, būdą ir supranta savo veikimo (neveikimo) prasmę ir padarinius. Laisvės kategorija filosofijos literatūroje suprantama dviem prasmėmis: a) išorinė laisvė, t. y. laisvė iš išorės niekieno neverčiamam daryti viską, ką norima; b) vidinė laisvė – tokia asmens vidinė būsena, kurios dėka jis pasirenka tam tikrą elgesio variantą. Dvejopas laisvės supratimas ypač svarbus teisinės atsakomybės požiūriu. Jeigu pripažįstama, kad žmogus vieną ar kitą veiksmą atliko savanoriškai, suprasdamas to veiksmo prasmę ir suvokdamas galimus neigiamus jo padarinius, tai asmenį tiek moraliai, tiek teisiškai galima laikyti už tai atsakingu. Dabartinės lietuvių kalbos žodyne1 žodis „atsakyti” turi ne vieną reikšmę: atsakyti – tai: 1) painformuoti, atsakyti į klausimą; 2) reaguoti, atsiliepti; 3) gauti atpildą už veiksmus, už nusikaltimą; 4) garantuoti, užtikrinti darbo sėkmę ir kita. Teisinę atsakomybę galima apibūdinti ir kaip prievolę, atsirandančią pažeidus teisės saugomą viešąjį arba privatų interesą. Viena šios prievolės šalis (pažeidėjas) už padarytą teisės pažeidimą gali ir privalo patirti įstatyme numatytų sankcijų taikymo poveikį, o kita prievolės šalis (valstybė) turi teisę taikyti šias sankcijas arba (nukentėjusysis) teisę reikalauti, kad jas taikytų atitinkamos valstybinės ar visuomeninės institucijos (teismas, arbitražas ir kt.)2. Prievolės sąvoka dažniausiai vartojama privatinėje teisėje. Tačiau jau senovės Romos teisėje prievolė buvo suprantama labai plačiai ir apėmė visus santykius, kurių viena šalis turėjo teisę kitos atžvilgiu, o ši turėjo atitinkamą pareigą. Prievolinių santykių atsiradimą lėmė ne tik privatūs deliktai (lot. delicta privata), bet ir viešieji deliktai (delicta publica). Teisinės valstybės sąlygomis prievoliniai santykiai egzistuoja ne tik privatinėje, bet ir viešojoje teisėje (pvz., mokestiniai santykiai). Neįvykdžius parei
1 Dabartinės lietuvių kalbos žodynas. IV leidimas. Vilnius: Mokslo ir enciklopedijų leidybos institutas, 2000. P. 55. 2 V Mikelėnas. Civilinės atsakomybės problemos: lyginamieji aspektai. Vilnius: Justitia, 1995. P. 22-23.
gos sumokėti mokesčius, atsiranda nauja prievolė – teisinė atsakomybė (administracinė arba baudžiamoji). Be to, teisinę atsakomybę nusakant kaip potencialią galimybę teisės pažeidėjui patirti tam tikrų neigiamų padarinių, atsakomybė nėra sutapatinama su jos įgyvendinimu ir taikymu. Taigi teisinė atsakomybė atsiranda kaip statiška (nesikeičianti) prievolė. Juk atsakomybė egzistuoja ir kai teisės pažeidėjas slapstosi. Kartais teisės pažeidėjas gali nepatirti neigiamų padarinių net ir pritaikius atsakomybę, pavyzdžiui, asmenį nuteisus „už akių”. Realiai neigiamų padarinių teisės pažeidėjas patiria tik kai kita prievolės šalis įgyvendina savo teisę ir atsakomybę teismine ar kitokia tvarka, pavyzdžiui, įvykdant teismo nutarimą, sprendimą ar nuosprendį. 2. BENDRIEJI TEISINĖS ATSAKOMYBĖS POŽYMIAI Teisinės atsakomybės esmė geriausiai atsiskleidžia per jos požymių analizę. Teisės literatūroje nurodomi įvairūs teisinės atsakomybės požymiai, būdingi visoms arba beveik visoms teisinės atsakomybės rūšims. Būtų galima nurodyti tokius teisinės atsakomybės požymius: 1) teisinė atsakomybė – vienas iš valstybės prievartos išraiškos būdų; 2) ji taikoma tik pagal teisės normas; 3) teisinės atsakomybės faktinis pagrindas – teisės pažeidimas; 4) ji taikoma kompetentingos valstybės institucijos ar pareigūno aktu; 5) teisinės atsakomybės subjektas – kaltas teisę pažeidęs asmuo (žmogus, įmonė, kitoks kolektyvinis subjektas); 6) teisinės atsakomybės esmė – teisės pažeidėjo elgesio smerkimas ir teisinių sankcijų jam taikymas. Teisės pažeidėjas priverstas patirti tam tikrų neigiamų, nepalankių moralinio, materialaus, fizinio, organizacinio ir kitokio pobūdžio padarinių, netenka teisių, laisvės ir kitokių vertybių, kitaip tariant, subjektinės jo teisės susiaurinamos iki tokio lygio, kokiu jis savo veiksmais atsisakė vykdyti jam nustatytas pareigas; 7) teisinės atsakomybės paskirtis – užtikrinti teisinę tvarką, saugoti tam tikras teisines vertybes, užtikrinti socialinių santykių dalyvių teisių ir pareigų pusiausvyrą. Apibendrinus minėtus požymius, galima teigti, kad teisinė atsakomybė – tai teisės pažeidėjui valstybės vardu remiantis įstatymais ir kitais teisės aktais daromas prievartinis poveikis, kuriuo siekiama garantuoti teisės normų nustatytą teisinę tvarką, atkurti teisių ir pareigų pusiausvyrą, pasireiškiantis teisės pažeidėjo elgesio smerkimu ir teisinių sankcijų (atsakomybės priemonių) taikymu, dėl ko pažeidimą padaręs kaltas asmuo patiria nepalankių moralinio, asmeninio, turtinio, fizinio ar organizacinio pobūdžio padarinių.
64 65

ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
Teisinė atsakomybė gali būti suprantama ir kaip tam tikras teisinis santykis, kurio dalyviai vienas kitam turi tam tikras teises ir pareigas. Taip suprantant teisinę atsakomybę, reikia atsižvelgti į tai, kad šis teisinis santykis yra specifinis. Jo atsiradimo pagrindas yra teisės pažeidimas. Pažeidžiant teisę tuo pačiu sukeliama neigiamų padarinių kuriai nors šio santykio šaliai. Vadinasi, asmuo, pažeisdamas pareigą vykdyti teisės normos paliepimus ar draudimus, turi patirti ir tam tikrą savo teisių susiaurinimą. Šiuo aspektu kalbant apie teisinę atsakomybę, profesoriaus A. Vaišvilos nuomone, asmuo, atsisakydamas vykdyti pareigas, praranda ir tų pareigų garantuojamas savo teises1. Teisinė atsakomybė turi tam tikrus pamatus. Nesant bent vieno, nėra pagrindo kalbėti apie teisinę atsakomybę, kaip apie reiškinį, visa jos apimtimi. Tokiu atveju galima aptarinėti tik jos fragmentus, bet ne visumą. Schemiškai teisinę atsakomybę galima apibūdinti taip: 2 lentelė. Teisinės atsakomybės pagrindai
Veika gali būti pagrindas taikyti teisinę atsakomybę tik tada, kai ji uždrausta teisės norma arba kai nevykdomas teisės normoje suformuluotas imperatyvas. Niekas negali būti baudžiamas už veiksmus, kuriuos darant jie nebuvo traktuojami kaip teisės pažeidimas, t. y. kol nebuvo paskelbtas atitinkamas teisės paliepimas ar draudimas. Dabar galiojančiuose teisės aktuose minėtas klausimas nėra tinkamai reglamentuotas. Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo2 5 straipsnyje nustatyta, kad Lietuvos Respublikos įstatymai įsigalioja po to, kai juos pasirašo ir „Valstybės žiniose” oficialiai paskelbia Respublikos Prezidentas, jeigu pačiuose įstatymuose nenustatoma vėlesnė įsigaliojimo diena. Tokia norma yra ydinga,
1 A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius: Justitia, 2000. P. 349-351. 2 Valstybės žinios. 2002, Nr. 124-5626.
nepaisant to, kad nauja šio įstatymo redakcija buvo priimta 2002 m. gruodžio 10 d. įstatymu, kadangi oficialus leidinys „Valstybės žinios” skirtingose valstybės dalyse gyventojus pasiekia įvairiu laiku. Teisiškai korektiškesnė yra to paties įstatymo 9 straipsnio norma dėl Vyriausybės nutarimų įsigaliojimo: bendra taisyklė yra ta, kad nutarimai įsigalioja kitą dieną po jų paskelbimo. Tačiau teisinei atsakomybei atsirasti reikia, kad kompetentingos valstybės institucijos, pareigūnai ištirtų teisės pažeidimą ir taikytų kaltam asmeniui teisės normų numatytas sankcijas. Pagaliau reikia dar vieno teisinės atsakomybės taikymo etapo – paskirtos nuobaudos realaus įvykdymo. Gali atsitikti ir taip, kad asmuo bus viešai valstybės pasmerktas jam nedalyvaujant (pasislėpus nuo teismo, negalint dalyvauti teismo posėdyje dėl sveikatos būklės ir pan.). Tokiu atveju, jeigu paskirta sankcija nebus įvykdyta, nebus visa apimtimi įgyvendinta teisinė atsakomybė. Kitas reikalas, jeigu asmuo įstatymų numatytais atvejais atleidžiamas nuo atsakomybės ar paskirtos sankcijos. 3. TEISINĖS ATSAKOMYBĖS RŪŠYS IR TRUMPAS JŲ APIBUDINIMAS Teisės teorijoje įprasta skirti keturias teisinės atsakomybės rūšis: 1) civilinę; 2) baudžiamąją; 3) administracinę; 4) drausminę1. Trumpai aptarsime kiekvienos atsakomybės esmę. Civilinė atsakomybė – tai turtinė prievolė, kurios viena šalis turi teisę reikalauti atlyginti nuostolius (žalą) ar sumokėti netesybas (baudą, delspinigius), o kita šalis privalo atlyginti padarytus nuostolius (žalą) ar sumokėti netesybas (baudą, delspinigius)2. Šios turtinės prievolės atsiradimo pagrindas – sutarties pažeidimas arba civilinio delikto padarymas. Kaip matyti iš įstatymo teksto, pagrindinė civilinės atsakomybės paskirtis – kompensacinė. Civilinio teisinio santykio šalys visada lygios, o kilęs ginčas sprendžiamas rungimosi procese. Net ir valstybė, savo institucijų ar įstaigų lygmeniu dalyvaudama civiliniame teisiniame santykyje, neturi daugiau teisių ir pareigų negu kuri kita civilinio teisinio santykio šalis. Lygiai taip yra ir sprendžiant civilinės atsakomybės klausimus. Civilinę atsakomybę nukentėjusios šalies reikalavimu dažniausiai taiko teismas, išnagrinėjęs konkretų civilinį ginčą. Tačiau įstatymai nedrau
1S. Vansevičius. Valstybės ir teisės teorija. Vilnius: Justitia, 2000. P. 228-229. 2 Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 6.245 straipsnis.
TEISINĖ ATSAKOMYBĖ Norminis pagrindas (teisės aktas, numatantis atsakomybę) Faktinis pagrindas (teisės pažeidimas)
Procesinis pagrindas (valstybės institucijų procesinė veikla tiriant nusižengimą, nagrinėjant bylą ir skiriant nuobaudą, taip pat valstybės institucijų, įstaigų ir pareigūnų veikla, kuria užtikrinamas realus nuobaudos įvykdymas)
Norminis pagrindas (teisės aktas, numatantis atsakomybę)
Faktinis pagrindas (teisės pažeidimas)
Procesinis pagrindas (valstybės institucijų procesinė veikla tiriant nusižengimą, nagrinėjant bylą ir skiriant nuobaudą, taip pat valstybės institucijų, įstaigų ir pareigūnų veikla, kuria užtikrinamas realus nuobaudos įvykdymas)
Norminis pagrindas (teisės aktas, numatantis atsakomybę)
Faktinis pagrindas (teisės pažeidimas)
Procesinis pagrindas (valstybės institucijų procesinė veikla tiriant nusižengimą, nagrinėjant bylą ir skiriant nuobaudą, taip pat valstybės institucijų, įstaigų ir pareigūnų veikla, kuria užtikrinamas realus nuobaudos įvykdymas)
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
66 67
džia tokį ginčą perduoti spręsti arbitražui, kitokiam kvaziteismui, pasirinkti taikytiną teisę ir keisti teismingumą, išskyrus konkrečiai išvardytus atvejus. Baudžiamoji atsakomybė taikoma už pačias pavojingiausias visuomenei veikas, kuriomis kėsinamasi j žmogaus gyvybę, sveikatą, fizinę neliečiamybę, nuosavybę, įvairias teises ir pan. Visas veikas, už kurias baudžiama kriminalinėmis sankcijomis, išvardija Baudžiamasis kodeksas (BK). Tik jame gali būti numatytos kriminalinės bausmės. Baudžiamąją atsakomybę valstybės vardu taiko tik teismas. Baudžiamosios atsakomybės pritaikymas ir atlikus paskirtą bausmę dažniausiai sukelia kaltininkui tam tikrą laiką galiojančius neigiamus padarinius – teistumą. Administracinė atsakomybė taikoma už mažiau pavojingas visuomenei veikas, kuriomis dažniausiai kėsinamasi į nustatytą valstybės valdymo tvarką. Ji taikoma nesant kokių nors baudžiančiojo ir pažeidėjo pavaldumo santykių. Taikant administracinę atsakomybę pasireiškia ją taikančių kompetentingų valstybės institucijų ar jų pareigūnų valdžios įgaliojimai. Taigi taikant šią teisinę atsakomybę, kaip ir baudžiamąją, pasireiškia vertikalūs valstybės ir jos gyventojų ar kolektyvinių subjektų santykiai. Administracinės atsakomybės priemonės numatomos tik įstatymuose, o taisyklės, už kurių pažeidimą numatyta administracinė atsakomybė, gali būti numatytos įvairaus lygmens teisės aktuose, taip pat savivaldybių tarybų ar jų vykdomųjų institucijų priimamuose norminiuose teisės aktuose. Drausminė atsakomybė taikoma už nusižengimus vidaus darbo tvarkai, darbo įstatymams. Tai yra darbo santykiais, darbo sutartimi su taikančiuoju atsakomybę susieto asmens nubaudimas. Drausminė atsakomybė taikoma tik fiziniams asmenims – darbuotojams. Griežčiausia nuobauda už darbo drausmės pažeidimą yra atleidimas iš darbo. Visos kitos priemonės yra labiau moralinio poveikio (pastaba, papeikimas)1. Anksčiau taikyta materialinio ir organizacinio pobūdžio drausminė sankcija – perkėlimas į mažiau mokamą darbą – dabar iš darbo įstatymų išbraukta. Į drausminės atsakomybės priemonių taikymą valstybė nesikiša. Tik kilus ginčui dėl jų teisėtumo, jį gali spręsti teismas. Šis tradicinis teisinės atsakomybės rūšių sąrašas nėra išsamus. Į jį nepatenka įmonių, įstaigų darbuotojų ir valstybės tarnautojų materialinė atsakomybė2. Materialinės atsakomybės, kuri taikoma drausminio ar tarny
binio pavaldumo tvarka, negalima prilyginti civilinei atsakomybei, kuri suprantama kaip teisinis vieno kitam nepavaldžių subjektų santykis. Materialinė atsakomybė, išskyrus griežtai nurodytus atvejus (esant sutarčiai dėl visiškos materialinės atsakomybės ar padarius nusikaltimą ir pan.), yra riboto dydžio, dažniausiai nekompensuojanti visos padarytos žalos ir apibrėžiama tam tikru darbo užmokesčio dydžiu. Įstatymas kai kuriais atvejais leidžia darbdavio įgaliotam asmeniui pačiam priimti potvarkį išieškoti padarytą žalą (taip numatyta ir Valstybės tarnybos įstatyme), o į teismą kreiptis turi nesutinkantis su tuo darbuotojas. Civilinės atsakomybės atveju, gera valia neatlyginus padarytos žalos ar kitokių nuostolių, juos priverstinai išieškoti būtinas teismo, arbitražo ar kito kompetentingo spręsti ginčą subjekto sprendimas. Taigi šalia tradicinių teisinės atsakomybės rūšių išskirtina ir materialinė atsakomybė. Lietuvoje priėmus Valstybės tarnybos įstatymą atsirado pagrindas kalbėti apie dar vieną – tarnybinę atsakomybę. Nuo mums jau įprastos drausminės atsakomybės tarnybinė atsakomybė skiriasi tuo, kad ji taikoma ypatingu – valstybės tarnybos santykiu su valstybe susietiems tarnautojams. Be to, tarnybinės atsakomybės priemones, taikymo tvarką reglamentuoja teisės normos, priskirtinos viešajai teisei. Manytume, kad ir Lietuvoje iš administracinės teisės normų formuojasi nauja teisės šaka valstybės tarnybos teisė, nors 2002 m. balandžio 23 d. priėmus naują Valstybės tarnybos įstatymo redakciją1 valstybės tarnyba, kaip pagrindinis administracinės teisės institutas, pagal jo teisinį reglamentavimą Lietuvoje žengė didelį žingsnį atgal. Tačiau tarnybinės atsakomybės negalima sutapatinti ir su administracine, nes pastarosios pagrindinis skirtumas nuo kitų yra, minėta, jos taikymas jokiais pavaldumo ryšiais su taikančiuoju nesusietam asmeniui. Be to, administracinė atsakomybė taikytina ir juridiniams asmenims, o tarnybinė atsakomybė taikytina tik fiziniams asmenims – valstybės tarnautojams. Lietuvoje įvykus pirmajam Europos istorijoje apkaltos valstybės vadovui procesui plačiau imta kalbėti apie dar vieną teisinės atsakomybės rūšį – konstitucinę atsakomybę. Konstitucinė atsakomybė taikoma Lietuvos Respublikos Konstitucijoje numatytiems valstybės pareigūnams: Respublikos Prezidentui, Seimo nariams, Ministrui Pirmininkui ir kitiems Vyriausybės nariams, Konstitucinio, Aukščiausiojo ir Apeliacinio teismų teisėjams. Tai yra speciali teisinės atsakomybės rūšis, taikoma Seimo ypatinga tvarka už priesaikos sulaužymą, nusikaltimo padarymą, šiurkštų Konstitucijos pažeidimą, taip pat kitokį netinkamą savo pareigų ėjimą, kuri reg-1 Lietuvos Respublikos darbo kodekso 237 straipsnis // Valstybės žinios. 2002, Nr. 64-2569. 2 Materialinę atsakomybę kaip atskirą teisinės atsakomybės rūšį mini ir prof. A. Vaišvila. Žr.: Teisės teorija. Vilnius: Justitia, 2000. P. 362. 1 Valstybės žinios. 2002, Nr. 45-1708. ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
68
69
lamentuota Konstitucijoje ir Seimo statute. Šios atsakomybės priemonės yra įtvirtintos pačioje Konstitucijoje. Tai (1) pašalinimas iš pareigų apkaltos proceso tvarka, (2) Seimo nario mandato panaikinimas apkaltos proceso tvarka, (3) interpeliacija, (4) nepasitikėjimo pareiškimas. Kaip matyti, ši teisinės atsakomybės rūšis iš esmės skiriasi nuo administracinės atsakomybės savo specialiais subjektais, atsakomybės priemonėmis, taip pat ją taikančia institucija. Taigi galutinė teisinės atsakomybės rūšių klasifikacija galėtų būti tokia: 1) civilinė atsakomybė; 2) materialinė atsakomybė; 3) drausminė atsakomybė; 4) tarnybinė atsakomybė; 5) administracinė atsakomybė; 6) baudžiamoji atsakomybė; 7) konstitucinė atsakomybė. 4. ADMINISTRACINĖ ATSAKOMYBĖ KAIP TEISINĖS ATSAKOMYBĖS RŪŠIS IR PAGRINDINIAI JOS BRUOŽAI Sociologijos, filosofijos ir teisės literatūroje sąvoka „atsakomybė” vartojama dviem reikšmėmis: perspektyvine, kai žmogus imasi atsakomybės už savo veiksmus žiūrėdamas į ateitį (atsakyti už savo vaikų, tėvynės ateitį), ir retrospektyvine (atsakyti už praeityje padarytus veiksmus). Administracinės atsakomybės sąvoka vartojama dažniausiai tik retrospektyvine prasme, nors kai kurios administracinės prievartos priemonės yra skirtos užkirsti kelią galimiems teisės pažeidimams ar kitokiam visuomenei pavojingam elgesiui arba kitokiems objektyviai kilusiems visuomenei žalingiems padariniams. Retrospektyvine prasme atsakomybės sąvoka vartojama ir baudžiamojoje teisėje. Minėjome, kad administracinė atsakomybė yra viena iš teisinės atsakomybės rūšių. Vadinasi, jai būdingi jau išvardyti bendrieji teisinės atsakomybės bruožai. Kartu administracinė atsakomybė turi ir tik jai būdingų, specifinių bruožų, padedančių atskleisti jos esmę ir paskirtį, atriboti nuo kitų teisinės atsakomybės rūšių. Specifiniai administracinės atsakomybės požymiai yra šie: 1) administracinės atsakomybės teisinis pagrindas yra administracinės teisės normos, kuriose išvardytas išsamus administracinės teisės pažeidimų, nuobaudų ir jas skiriančių institucijų (pareigūnų) sąrašas. Pagrindinis teisės aktas, skirtas reglamentuoti administracinę atsakomybę, yra Administracinių teisės pažeidimų kodeksas. Tačiau ir kituose įstatymuose yra normų, nustatančių tiek fizinių, tiek juridinių asmenų administracinę atsakomybę;
2) administracinės atsakomybės faktinis pagrindas yra administracinės teisės pažeidimas. Administracinė atsakomybė gali būti taikoma tik už tokias veikas, už kurių pažeidimą atsakomybę nustato administracinės teisės normos; 3) administracinė atsakomybė taikoma fiziniams asmenims, atskirai išskiriant pareigūnų ir kitų specialių individualių subjektų administracinę atsakomybę, taip pat juridiniams asmenims. Pačiame Administracinių teisės pažeidimų kodekse iki šiol įstaigos, įmonės, organizacijos administracinės teisės pažeidimų subjektais nėra laikomos. Tačiau tai nėra visiškai taip. Jau dabar galioja nemažai įstatymų, kuriuose numatytos ekonominės sankcijos įmonėms. Pavyzdžiui, Alkoholio kontrolės įstatymo 44 straipsnyje „Ekonominių sankcijų už Alkoholio kontrolės įstatymo pažeidimus taikymas” nustatyta: „Valstybinė tabako ir alkoholio kontrolės tarnyba, <... > teritorinės valstybinės mokesčių inspekcijos, savivaldybės ir policija pagal savo kompetenciją turi teisę skirti įmonėms, įstaigoms, organizacijoms baudas už šio įstatymo pažeidimus”. Konkurencijos įstatymo 40 straipsnyje „Ūkio subjektams taikomos sankcijos” nustatyta, kad Konkurencijos taryba, nustačiusi, jog ūkio subjektai įvykdė šio įstatymo draudžiamus veiksmus ar kitus šio įstatymo pažeidimus, turi teisę duoti įvairius įpareigojimus, taip pat skirti ūkio subjektams šiame įstatyme nustatytas pinigines baudas. Panašių normų yra ir kituose įstatymuose (Produktų saugos, Mokesčių administravimo ir kt.). Tokia bauda, taikoma įmonei, yra tokia pat administracinė bauda kaip ir taikoma fiziniam asmeniui. Taigi negalima teigti, kad administracinėn atsakomybėn netraukiami verslo subjektai (dažniausiai įmonės); 4) administracinė atsakomybė juos padariusiems asmenims taikoma ne tarnybinio pavaldumo, ne darbo santykių pagrindu. Tai reiškia, kad administracinės teisės pažeidimų bylas tiria, nagrinėja ir administracines nuobaudas pažeidėjams skiria ne įstaigų, įmonių, kuriose dirba pažeidėjas, vadovai, bet valstybinio valdymo institucijos ir įstaigos – policija, valstybinės inspekcijos ir kitos institucijos bei jų pareigūnai. Nemažai administracinės atsakomybės priemonių taiko ir teismai (teisėjai), taip pat kolegiali institucija – administracinė komisija; 5) administracinės nuobaudos yra baudžiamojo pobūdžio valstybės prievartos priemonės, tačiau švelnesnės už kriminalines bausmes ir jų taikymas teisės pažeidėjui nesukelia teistumo; ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
70 71
6) administracinė atsakomybė yra taikoma procesine tvarka, kurią nustato Administracinių teisės pažeidimų kodekso ir kitų įstatymų normos. Ši tvarka, palyginti su baudžiamąja ar civiline teisena, yra daug paprastesnė ir operatyvesnė. Dažnai administracinės nuobaudos teisės pažeidėjams yra skiriamos teisės pažeidimo vietoje (pvz., bauda vairuotojui už nustatyto greičio viršijimą). Taigi, atsižvelgiant į minėtus bruožus, galima teigti, kad administracinė atsakomybė yra savarankiška teisinės atsakomybės rūšis, taikoma administracinio proceso teisės normų nustatyta tvarka administracinės teisės pažeidimus padariusiems fiziniams ir juridiniams asmenims, skiriant jiems įstatymų numatytas administracines nuobaudas, kuriomis siekiama užtikrinti teisinę tvarką įgyvendinant valstybinį valdymą. Administracinės atsakomybės požymių analizė leidžia išskirti tris jos pagrindus arba elementus, be kurių ar bent be vieno neatsiranda administracinė atsakomybė kaip visuma, kaip teisinis reiškinys: 1) norminį, t. y. ją reglamentuojančių teisės normų sistemą; 2) faktinį, t. y. konkretaus subjekto veiką, kuria pažeidžiamos elgesio taisyklės, saugomos administracinėmis sankcijomis (administracinės teisės pažeidimas); 3) procesinį, t. y. kompetentingo subjekto aktą skirti konkrečią nuobaudą už konkretų nusižengimą. Salia šio pagrindo labai svarbus vienas jo aspektas – nuobaudos įvykdymas gera valia arba valstybės įgaliotoms institucijoms ar pareigūnams nuobaudą įvykdant prievarta. Tam, kad realiai būtų pasiekti administracinės atsakomybės tikslai, būtinos visos išvardytos sąlygos ar pagrindai ir būtent tokia seka kaip išdėstyta. Visų pirma turi būti norma, numatanti pareigą elgtis vienaip ar kitaip, ir sankcija už šios pareigos nevykdymą. Po to gali atsirasti faktinis pagrindas – priešinga teisei veika. Esant teisės normai ir ją pažeidžiančiai veikai, įgaliotas subjektas įstatyme nustatyta tvarka privalo ištirti teisės pažeidimą ir turi teisę skirti nuobaudą už administracinį nusižengimą. Tačiau neįvykdyta, neatlikta paskirta nuobauda visą administracinės atsakomybės taikymo mechanizmą gali paversti beprasmiu valstybės institucijų ir pareigūnų galių ir išteklių naudojimu. Todėl būtina pabrėžti, kad administracinės nuobaudos realus įvykdymas yra svarbus administracinės atsakomybės tikslų siekimo elementas.
5. ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS ATRIBOJIMAS NUO KITŲ TEISINĖS ATSAKOMYBĖS RUSIŲ Taikant kiekvieną teisinės atsakomybės rūšį, labai svarbu operatyviai ir tinkamai išsiaiškinti, kokiomis priemonėmis bus reaguojama į vienokį ar kitokį teisės pažeidimą, kokiais metodais bus atkurta teisių ir pareigų pusiausvyra1. Administracinė atsakomybė, būdama teisinės atsakomybės rūšimi, turi bendrų su kitomis teisinės atsakomybės rūšimis bruožų. Tuo pat metu būtina skirti ir tuos požymius, kurie leistų vieną teisinės atsakomybės rūšį skirti nuo kitos. Paprasčiausia vieną atsakomybės rūšį nuo kitos skirti pagal tokius kriterijus: pavojingumo visuomenei laipsnį, priešingumo teisei pobūdį, sukeliamus teisinius padarinius ir panašiai. Literatūroje2 nurodoma ir kitokių teisinės atsakomybės požymių grupių, kurios leidžia skirti vieną teisinės atsakomybės rūšį nuo kitos: a) atsakomybės taikymo pagrindas; b) subjektai, taikantys atsakomybę; c) poveikio priemonės ir jų padariniai; d) atsakomybės subjektai; e) procesinė šios atsakomybės taikymo tvarka. Pagal šiuos požymius teisinės atsakomybės rūšis galėtume skirti taip. ADMINISTRACINĖ IR BAUDŽIAMOJI ATSAKOMYBĖ Itin aktualu yra skirti administracinę ir baudžiamąją atsakomybę, kadangi Administracinių teisės pažeidimų kodekso 9 straipsnio antrojoje dalyje pasakyta: „Administracinė atsakomybė už šiame kodekse numatytus teisės pažeidimus atsiranda, jeigu savo pobūdžiu šie pažeidimai pagal galiojančius įstatymus neužtraukia baudžiamosios atsakomybės.” Tai ydingas teisinis reguliavimas, nes suponuoja situaciją, kai už išoriškai iš esmės panašią veiką, esant teisės normų konkurencijai, gali būti taikoma ne švelnesnė, o tai atitiktų bendruosius teisės principus, bet griežtesnė teisinė atsakomybė. Kartais kai kurios Administracinių teisės pažeidimų kodekso ir Baudžiamojo kodekso aprašytos nusižengimų sudėtys yra labai panašios, taikant atsakomybę kyla šių dviejų atsakomybės rūšių atribojimo problemų. Priėmus naująjį Baudžiamąjį kodeksą būtina peržiūrėti nemažai nusižengimų sudėčių, dabar esančių Administracinių teisės pažeidimų kodekse, ir suderinti jas su baudžiamųjų nusižengimų sudėtimis. Dabar galiojančiame Administracinių teisės pažeidimų kodekse kai kurios nuo
1 A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius: Justitia, 2000. P. 356. 2 P. Petkevičius. Administracinė atsakomybė. Vilnius: Justitia, 1996. P. 27.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
72 73
baudos (baudos) savo dydžiu yra griežtesnės negu baudos Baudžiamajame kodekse. Administracinės atsakomybės taikymas yra baudžiantis, represinis procesas, labai artimas baudžiamajam1, jo metu taikomos atitinkamos sankcijos ir teisinio santykio dalyviai verčiami paklusti nustatytai tvarkai. Tam pritaria ir Lietuvos įstatymų leidėjas, naujojoje Administracinių bylų teisenos įstatymo redakcijoje išskirdamas specialų aštuonioliktąjį skirsnį, skirtą administracinės teisės pažeidimų byloms nagrinėti2. Pagal atsakomybės taikymo pagrindą administracinė atsakomybė skiriasi nuo baudžiamosios atsakomybės tuo, kad administracinės atsakomybės pagrindas – dažniausiai administracinės teisės normų pažeidimas, o baudžiamosios atsakomybės – nusikaltimas, kurio požymiai numatyti Baudžiamajame kodekse. Pagal subjektus, taikančius atsakomybę, šios atsakomybės rūšys skiriasi tuo, kad administracinės atsakomybės priemones (nuobaudas) už padarytus administracinės teisės pažeidimus kaltiems asmenims skiria įvairios valstybinio valdymo institucijos (pareigūnai), pusiau valstybiniai – pusiau visuomeniniai dariniai (administracinės komisijos), taip pat teismas (teisėjas). Kriminalines bausmes už nusikaltimus skiria tik teismas. Pagal poveikio priemones ir jų padarinius šios atsakomybės rūšys taip pat skiriasi. Bendras baudžiamosios ir administracinės atsakomybės poveikio priemonių bruožas yra tai, kad jos taikomos siekiant priversti kaltą asmenį laikytis nustatytų elgesio taisyklių, taip pat prevenciškai daryti įtaką jam ir kitiems asmenims, kad nedarytų teisės pažeidimų. Tačiau administracinių nuobaudų pobūdis, griežtumas, dydis dažniausiai gerokai skiriasi nuo kriminalinių. Kartu administracinės nuobaudos pa
1 Pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. vasario 11d. nutartyje (administracinė byla Nr. 259-03 S. Ščerbauskas v. Valstybinės darbo inspekcijos Tauragės skyrius) pabrėžta, kad, nagrinėjant administracinės teisės pažeidimų bylas, kuriose gali būti skiriama administracinė nuobauda, savo griežtumu prilygstanti kriminalinei bausmei, administracinėn atsakomybėn traukiamam asmeniui turi būti suteikiamos iš esmės tokios pačios teisės kaip ir kaltinamajam baudžiamojoje byloje, taip pat Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 straipsnio trečiojoje dalyje garantuojama teisė tiesiogiai apklausti kaltinančius parodymus duodančius liudytojus // Administracinių teismų praktika. Nr. 4. Vilnius: Teisinės informacijos centras, 2004. P 64-67. Panašios nuomonės yra ir Europos žmogaus teisių teismas. Plačiau apie tai: V. Berger. Europos žmogaus teisių teismo jurisprudencija. Vilnius: Pradai, 1997. P. 330-331. 2 Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas // Valstybės žinios. 1999, Nr. 13-308, Nr. 36-1067, Nr. 60-1955; 2000, Nr. 85-2566.
skyrimas nesukelia tokių sunkių teisinių padarinių, kaip nuteisus kriminaline bausme. Pritaikius asmeniui baudžiamąją atsakomybę, atsiranda teistumas, o su juo yra susiję tam tikri gana neigiami teisiniai padariniai. Administracinės nuobaudos paskyrimas taip pat sukelia tam tikrą teisinę būseną – baustumą, bet jo teisiniai padariniai yra nepalyginti mažiau reikšmingi. Pagal atsakomybės subjektus šios dvi atsakomybės rūšys mažai kuo skiriasi, ypač kai priėmus naująjį Baudžiamąjį kodeksą jame numatyta ir juridinių asmenų baudžiamoji atsakomybė. Pagal procesinę taikymo tvarką šios atsakomybės rūšys skiriasi tuo, kad administracinė atsakomybė taikoma procesine tvarka, nustatyta administracinio proceso teisės normų (iki šiol – Administracinių teisės pažeidimų kodekso procesinės dalies, taip pat kitų įstatymų ir kitų teisės aktų normų), o baudžiamoji atsakomybė – pagal Baudžiamojo proceso kodekso normas. Dažnai valstybės pareigūnai, turintys teisę tirti administracinės teisės pažeidimus, taikyti už jų padarymą administracinės atsakomybės priemones, patys pastebi, nustato teisės pažeidimus (pvz., policijos, muitinės pareigūnai, aplinkos apsaugos inspektoriai ir kt.). Administracinė atsakomybė dažnai taikoma operatyviau negu baudžiamoji. Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatyta, kad kai kurios administracinio poveikio priemonės taikomos tuojau pat, dažnai net teisės pažeidimo padarymo vietoje. Baudžiamosios atsakomybės taikymas yra susijęs su sudėtingais baudžiamojo proceso veiksmais, nors sumarinio proceso tvarka taip pat galima labai operatyviai nubausti asmenį, padariusį nusikaltimą. ADMINISTRACINĖ IR DRAUSMINĖ ATSAKOMYBĖ Pagal taikymo pagrindą jų skirtybė ta, kad drausminės atsakomybės priemonės yra numatytos darbo santykius reglamentuojančiuose įstatymuose (svarbiausias iš jų – Darbo kodeksas)1 ir yra nepalyginti švelnesnės už administracines. Pačios taisyklės, už kurių pažeidimą taikomos drausminio poveikio priemonės, nustatomos darbovietėje. Jas tvirtina darbdavys, suderinęs su darbuotojų atstovais2. Pagal subjektus, taikančius atsakomybę, šios dvi atsakomybės rūšys taip pat skiriasi. Kaip minėta, administracinę atsakomybę kaltiems asmenims taiko valstybės institucijos (pareigūnai), pusiau visuomeniniai dariniai (administracinės komisijos), teismas (teisėjas), kuriems teisės pažeidimą
1 Valstybės žinios. 2002, Nr. 64-2569. 2 Lietuvos Respublikos darbo kodekso 230 straipsnis.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
74
75
padaręs asmuo darbo, tarnybos atžvilgiu nėra pavaldus. Tuo tarpu drausmines poveikio priemones skiria asmenys, kuriems pagal darbo santykius pavaldūs teisės pažeidėjai. Pavyzdžiui, apylinkės teismo pirmininkas, kartu būdamas ir teisėjas, gali skirti administracines nuobaudas (pvz., administracinį areštą chuliganizmu nusižengusiam asmeniui). Tuo pat metu šio teismo pirmininkas yra ir teismo administratorius, teismo aparato vadovas ir, pavyzdžiui, raštinės darbuotojai už pavėlavimą į darbą gali skirti drausminę nuobaudą. Pagal poveikio priemones šios atsakomybės rūšys taip pat skiriasi. Tarp administracinių nuobaudų didžiausią dalį sudaro baudos, tam tikrų specialių teisių atėmimas, galimas laisvės apribojimas (administracinis areštas). Drausminės poveikio priemonės yra labiau moralinio poveikio (pastaba, papeikimas). Tik atleidimas iš darbo yra pakankamai griežta sankcija, panaši į administracinę nuobaudą – nušalinimą nuo pareigų. Pagal atsakomybės subjektus šios atsakomybės rūšys skiriasi tuo, kad administracinės atsakomybės subjektas gali būti kiekvienas fizinis, pakaltinamas ir tam tikro amžiaus (darydamas pažeidimą turintis šešiolika metų) asmuo, taip pat juridinis asmuo, o drausminės atsakomybės subjektas – tam tikro kolektyvo, kuriam jis priklauso, narys (įmonės, įstaigos darbuotojas ir pan.). Pagal procesinę taikymo tvarką šių atsakomybės rūšių skirtybė ta, kad drausminio nusižengimo tyrimas ir rezultatų įforminimas dažniausiai yra paprastesnis negu administracinės teisės pažeidimo. Pastarojo nusižengimo tyrimas dažniausiai įforminamas specialiu procesiniu dokumentu administracinės teisės pažeidimo protokolu. Antra vertus, kai kuriais administracinių nusižengimų atvejais nuobauda gali būti skiriama nusižengimo vietoje nerašant teisės pažeidimo protokolo. ADMINISTRACINĖ IR TARNYBINĖ ATSAKOMYBĖ Priėmus Valstybės tarnybos įstatymą1 atsirado dar viena teisinės atsakomybės rūšis, labai artima tiek drausminei, tiek administracinei atsakomybei. Pagal atsakomybės taikymo pagrindą administracinė ir tarnybinė atsakomybė skiriasi mažiau. Ir vienus, ir kitus nusižengimus nustato viešosios teisės normos. Tačiau administracinė atsakomybė taikoma už išoriškai pasireiškiančius valstybinio valdymo srities teisės pažeidimus, o tarnybinė – už valstybės tarnautojų netinkamą savo pareigų atlikimą, aplaidumą, nustatytų tarnybos pareigų nevykdymą ar netinkamą vykdymą ir panašiai.
1 Įsigaliojo 1999 m. liepos 30 dieną.
Pagal subjektus, taikančius atsakomybę, šios dvi atsakomybės rūšys skiriasi tuo, kad administracinę atsakomybę taiko valdžios įgaliojimus turinčios valstybės institucijos (pareigūnai). Joms nusižengimą padaręs asmuo nėra kaip nors pavaldus ar atskaitingas. Tarnybines nuobaudas skiria įstaigos vadovas, įstaigos vadovui – aukštesnės pagal pavaldumą įstaigos vadovas arba jo įgalioti kiti pareigūnai. Pagal poveikio priemones šios atsakomybės rūšys skiriasi tuo, kad administracinės nuobaudos yra įvairesnės ir daug griežtesnės – atėmimas specialios teisės, laisvės apribojimas, to nėra tarnybinės atsakomybės atveju. 2002 m. balandžio 23 d. iš esmės pakeitus galiojusį Valstybės tarnybos įstatymą1 jame nebeliko ekonominio pobūdžio sankcijų valstybės tarnautojams. Todėl šiuo aspektu didelių skirtumų nuo drausminės atsakomybės nebeliko. Pagal atsakomybės subjektus šios dvi atsakomybės rūšys skiriasi tuo, kad tarnybinė atsakomybė taikoma valstybės tarnautojui, susietam su taikančiuoju ypatingu ištikimybės ir lojalumo valstybei santykiu. Administracinė atsakomybė taikoma kiekvienam fiziniam asmeniui (įskaitant ir užsieniečius), taip pat juridiniam asmeniui. Procesinė taikymo tvarka yra sudėtingesnė taikant administracinę atsakomybę. Tarnybinės atsakomybės taikymo procedūra yra labiau vidinė, specialiai komisijai ištyrus nusižengimo aplinkybes ir suformulavus tam tikrus pasiūlymus įstaigos vadovui arba aukštesnės pagal pavaldumą įstaigos vadovui, kurie ir priima galutinį sprendimą. ADMINISTRACINĖ IR CIVILINĖ ATSAKOMYBĖ Kalbant apie civilinę atsakomybe paminėtina, kad ją galima padalyti į dvi dalis: sutartinę civilinę atsakomybę ir deliktinę civilinę atsakomybę. Pagal atsakomybės taikymo pagrindą administracinė atsakomybė nuo civilinės skiriasi tuo, kad jos pagrindas, minėta, yra administracinės teisės pažeidimas, o civilinės atsakomybės – sutarties nevykdymas ar civilinės teisės deliktas. Administracinės teisės pažeidimo objektas yra tam tikros teisinės vertybės, ginamos administracine ir teismo tvarka. Civilinės atsakomybės objektas – turtiniai arba asmeniniai santykiai, kurie dažniausiai yra ginami teismo tvarka, pateikus ieškinį pagal civilinio proceso normų reikalavimus. Civilinė atsakomybė atsiranda pažeidus privatų interesą (pažeidus sutartį ar padarius civilinį deliktą), o administracinė atsakomybė atsiranda tik už įstatyme numatytas pavojingas veikas (administracinius nusižengimus).
1 Valstybės žinios. 2002, Nr. 45-1708.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
76
77
Skirtinga yra kaltės samprata ir reikšmė civilinės ir administracinės atsakomybės atvejais ir skirtinga kaltės įrodinėjimo tvarka. Civilinės atsakomybės atveju galioja skolininko kaltės prezumpcija, administracinės atsakomybės atveju, atvirkščiai, – kaltę turi įrodyti kompetentingi pareigūnai ar institucijos. Pagal subjektus, taikančius atsakomybę, skirtumai pasireiškia tuo, kad administracinę atsakomybę valstybės vardu taiko valstybės institucijos ir pareigūnai, o civilinę atsakomybę nukentėjusios šalies reikalavimu taiko teismas arba kita civilinio ginčo nagrinėjimo institucija. Atsakomybės subjektai taikant administracinę ir civilinę atsakomybę dabar mažai kuo skiriasi, nors administracinės atsakomybės subjektas dažniausiai yra fizinis asmuo, o juridiniai asmenys administracine tvarka atsako gana ribotai. Civilinės teisinės atsakomybės subjektu gali būti tiek fizinis, tiek juridinis asmuo, tiek valstybė. Pagal poveikio priemones civilinė atsakomybė skiriasi nuo administracinės tuo, kad jos tikslas yra kompensuoti nukentėjusiajam patirtus nuostolius, o administracinės atsakomybės tikslas – priversti teisės pažeidėją laikytis nustatytos tvarkos, užkirsti kelią kitiems teisės pažeidimams. Nevienodi ir šių dviejų teisinės atsakomybės rūšių teisiniai padariniai. Administracinė atsakomybė gali būti moralinio, materialaus, organizacinio, fizinio ir kitokio pobūdžio, o civilinės teisinės atsakomybės pobūdis dažniausiai yra turtinis. Pagal procesinę taikymo tvarką administracinė atsakomybė skiriasi nuo civilinės taip pat taikymo procesine tvarka ir senaties terminais. Taigi ne kiekviena turtinio pobūdžio prievolė yra civilinė atsakomybė. Už tą patį teisės pažeidimą gali būti taikoma ir civilinė atsakomybė, kaip turtinės žalos kompensavimo nukentėjusiajam priemonė, ir tam tikros pinigų sumos paėmimas iš kaltininko į valstybės pajamas kaip administracinė sankcija. Tam tikro civilinės ir administracinės atsakomybės panašumo įspūdis gali susidaryti kalbant apie viešosios (dažniausiai mokesčių) teisės numatytas sankcijas (baudas ir delspinigius). Minėta, delspinigiai yra civilinės teisės institutas. Jie dažniausiai numatomi sutartyse kaip sankcija vienai šaliai už ne laiku įvykdytą prievolę. Viešojoje, konkrečiau imant – mokesčių teisėje valstybės ir mokesčio mokėtojo sutartiniai santykiai nesieja. Todėl teisiškai nėra tikslu vartoti delspinigių sąvoką. Apskritai ekonominės sankcijos, vienas iš ekonomikos valstybinio reguliavimo metodų, ypač reikšmingos rinkos ekonomikos sąlygomis, kai dominuoja ne administravimo, o ekonominio pobūdžio svertai. Įvairių mokesčių, Konkurencijos, Produktų saugos ir kitų įstatymų numatytos sankcijos, nors ir būdamos ekonominės, nėra civilinė atsakomybė. Dau
guma jų laikytinos administraciniais teisiniais pažeistų interesų gynimo būdais. ADMINISTRACINĖ IR MATERIALINĖ ATSAKOMYBĖ Administracinės ir materialinės atsakomybės panašumai ir skirtumai yra beveik tokie patys, kaip ir lyginant ją su civiline atsakomybe. Tačiau pagal materialinę atsakomybę taikančius subjektus ir asmenis, kuriems ji taikoma, jai atriboti nuo administracinės taikytini tie patys kriterijai kaip ir atribojant nuo drausminės ar tarnybinės atsakomybės (atsižvelgiant į tai, materialinė atsakomybė taikoma pagal Darbo kodeksą ar pagal Valstybės tarnybos įstatymą). Tai yra pagrindiniai požymiai, pagal kuriuos galima administracinę atsakomybę atriboti nuo kitų teisinės atsakomybės rūšių. 6. ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRINCIPAI Teisės teorijoje principais vadinami svarbiausi teisės reiškimosi būdai, pagrindinės teisinės idėjos, tam tikros vertybinės orientacijos, kurios nustato tam tikrus žmonių santykių reguliavimo teisinius modelius1. Teisės principai išoriškai pasireiškia kaip tam tikros idėjos, kurios nebūtinai yra įtvirtintos teisės normose. Daugiausiai teisės principų yra suformuluota Konstitucijoje. Įstatymai, žemesnio lygmens teisės aktai, prieštaraujantys šioms aukštesnės galios teisinėms vertybėms, negali būti taikomi. Todėl egzistuoja įvairūs teisiniai-organizaciniai mechanizmai, su kurių pagalba galima ištirti, ar rašytinė teisė neprieštarauja bendriesiems teisės principams. Lietuvoje tokią funkciją vykdo Konstitucinis Teismas ir administraciniai teismai. Kai kalbama apie teisinę atsakomybę, nepakanka užtikrinti, kad ją nustatančios teisės normos neprieštarautų teisės principams. Ne mažiau svarbu, kad ir taikydami atsakomybę kompetentingi subjektai laikytųsi šių bendrųjų teisės principų, t. y. taikydami teisės normose numatytas sankcijas neiškreiptų jų esmės. Neabejotina, kad taip veiksmingiau bus pasiekti atsakomybės tikslai. Net ir teisės pažeidėjas reaguos kitaip, matydamas, kad atsakomybės priemonė jam pritaikyta ne tik nepažeidus teisės normų reikalavimų, bet ir laikantis bendrųjų teisės principų. Analizuodami Lietuvos Respublikos Konstituciją, kitus teisės aktus, susipažinę su Europos žmogaus teisių apsaugos praktika galime suformuluoti šiuos pagrindinius administracinės atsakomybės principus: 1) atsakomybės teisėtumas. Šis principas apima kelis aspektus. Visų pirma, administracinė atsakomybė gali būti taikoma tik pagal paskelbtą,
1 Žr., pvz., A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius: Justitia, 2000. P. 123-124.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
78
79
neprieštaraujantį Konstitucijai įstatymą1. Panašiai kalbama ir Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 7 straipsnyje: „Niekas negali būti nuteistas už veiksmus ar neveikimą, kurie pagal galiojusius jų įvykdymo momentu valstybės vidaus įstatymus arba tarptautinę teisę nebuvo laikomi nusikaltimais.” Antra, fizinis asmuo gali būti nubaustas tik už konkrečią teisės normą pažeidžiančią veiką, o ne už mintis, įsitikinimus ir panašiai. Konstitucijos 26 straipsnyje įtvirtintas minties, tikėjimo ir sąžinės laisvės nevaržomumas. Konstitucijos 25 straipsnyje numatyta, kad žmogus turi teisę turėti savo įsitikinimus ir juos laisvai reikšti. Ši laisvė negali būti ribojama kitaip, kaip tik įstatymu, jei tai būtina apsaugoti žmogaus sveikatą, garbę ir orumą, privatų gyvenimą, dorovę ar ginti konstitucinę santvarką. Panašiai šis principas formuluojamas ir Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 9 straipsnyje ir 10 straipsnyje. Trečia, tai draudimas viešojo administravimo subjektams atlikti tai, ko neleidžia ar nenumato teisės aktai. Ši nuostata viešojoje teisėje svarbi tuo, kad valstybės institucijai, įstaigai, jos tarnautojui leidžiama tik tai, kas tiesiogiai numatyta jų kompetenciją nustatančiuose teisės aktuose. Atvirkščiai yra privatinėje teisėje – leidžiama viskas, kas teisės aktais nėra uždrausta ir yra protingai reguliuojama apsaugant kitų asmenų teises ir teisėtus interesus. Pastarasis aspektas yra labai svarbus, kai kalbama apie viešojo administravimo įgyvendinimo teisėtumą. Nepakanka pasakyti, kad teisėtumo principas reiškia tikslų ir nenukrypstamą teisės imperatyvų laikymąsi. Teisėtumas, minėta, reiškia ir suteiktų kompetencijos ribų neperžengimą. Teisėtumo principo įtvirtinimo konkrečia teisės norma pavyzdys gali būti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 7 straipsnis, kuriame nustatyta: „Niekam negali būti taikoma poveikio priemonė už administracinį teisės pažeidimą kitaip, kaip įstatymų nustatytais pagrindais ir tvarka”; 2) žmogaus neliečiamumas. Žmogaus laisvė, jo asmuo, privatus gyvenimas, nuosavybė, būstas ir įsitikinimai negali būti varžomi kitaip, kaip tik teisės pagrindu ir jos nustatyta tvarka pačiam pažeidėjui nevykdant savo pareigos gerbti tam tikras kitų asmenų teises ir laisves. Administracinę atsakomybę nustatančiuose teisės aktuose labai griežtai reglamentuota valdžios atstovų galia riboti kitų asmenų teises ir laisves, numatytas ir pastaruoju metu nuolat tobulinamas administracinės teisinės prievartos taikymo teisėtumo patikrinimo mechanizmas; 3) asmenų lygybė įstatymui ir teisei. Šis principas suformuluotas Konstitucijos 29 straipsnyje ir ne kartą buvo pabrėžtas Konstitucinio Teis
1 Lietuvos Respublikos Konstitucijos 7 straipsnis.
mo nutarimuose. Tai reiškia, kad įstatymui ir teisei lygūs ne tik paprasti žmonių bendruomenės nariai, bet ir asmenys, kuriuos ta pati bendruomenė įgaliojo tirti teisės pažeidimus ir taikyti už teisės normų pažeidimus atitinkamas poveikio priemones. Jau minėjome, kad valstybės institucijos, įstaigos, pareigūnai gali turėti tik tiek teisių, kiek jų suteikta atitinkamais teisės aktais; 4) nekaltumo prezumpcija. Asmuo (tiek fizinis, tiek juridinis) laikomas nepadaręs teisės pažeidimo, kol to įstatymų ar kitų teisės aktų nustatyta tvarka neįrodys kompetentingas valstybės subjektas. Tam tikrų diskusijų gali kelti kaltės taikant administracinę atsakomybę juridiniams asmenims klausimas. Pavyzdžiui, Rusijos Federacijos teisėje įmonėms atsakomybė taikoma be kaltės, laikantis vadinamojo objektyvaus pakaltinimo principo1. Tačiau Lietuvos Aukščiausiasis Teismas jau yra priėmęs ne vieną kasacinę nutartį, kurioje formuluojama doktrina, kad taikant ekonomines sankcijas įmonėms turi būti laikomasi visų nuobaudos skyrimo taisyklių: atsižvelgiama į kaltės formą, atsakomybę lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes, pažeidimo trukmę, padarinius ir t.t.2 Tačiau šiuo klausimu aiškiau nėra pasisakęs Vyriausiasis administracinis teismas. Manytume, kad jau kartą suformuluota tam tikra doktrina neturėtų būti be pakankamo pagrindo keičiama3; 5) atsakomybės proporcingumas. Tai vienas iš svarbiausių bendrųjų Europos Bendrijos teisės principų4. Jis reiškia, kad prievartos priemonės taikomos tik tokios ir tik tiek, kiek reikia tikslui pasiekti. Vadinasi, tiek nustatant administracinių nuobaudų rūšis ir dydžius įstatymuose, tiek jas taikant turi būti atsižvelgiama į tai, kokie yra administracinės
21998 m. rugsėjo 14 d. nutartis Nr. 3K-53/98 byloje pagal pareiškėjo UAB „Sirowa” skundą dėl Konkurencijos tarybos nutarimo, 1999 m. kovo 17 d. nutartis Nr. 3K-3-31/99 byloje pagal UAB „Muaro krautuvė” skundą dėl Vilniaus m. valstybinės mokesčių inspekcijos sprendimo, 1999 m. balandžio 12 d. nutartis Nr. 3K-3-50/99 byloje pagal H. Juchnevičiaus skundą dėl Vilniaus m. valstybinės mokesčių inspekcijos sprendimo, kt. 3 Kai buvo rengiama spaudai ši knyga, Vyriausiasis administracinis teismas šiek tiek pakoregavo savo poziciją ir 2003 m. sausio 30 d. nutartyje pabrėžė, kad „ekonominė sankcija pagal Mokesčių administravimo įstatymo 50 straipsnio antrąją dalį gali būti skiriama tik esant bendrosioms teisinės atsakomybės sąlygoms, tame tarpe ir mokesčio mokėtojo ar mokestį išskaičiuojančio asmens kaltei dėl padaryto mokesčių įstatymo pažeidimo” // Administracinė byla Nr. A3-88-03 Vytautas Balčius v. Valstybinė mokesčių inspekcija. 4 J. Usher. Bendrieji Europos Bendrijos teisės principai. Vilnius: Naujoji Rosma, 2001. P 45.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
80
81
atsakomybės tikslai ir ar jie bus pasiekti. Jeigu administracinės atsakomybės tikslą galima pasiekti kitokiomis priemonėmis, negu numatyta įstatyme, gali būti taikoma švelnesnė atsakomybės priemonė arba nuo jos asmuo gali būti iš karto ar pirma laiko atleistas. Pavyzdžiui, iki 1998 m. galiojo Administracinių teisės pažeidimų kodekso 40 straipsnis, kuriame buvo tokia norma: „Jeigu padarytas mažareikšmis administracinis teisės pažeidimas, organas (pareigūnas), įgaliotas spręsti bylą, gali atleisti pažeidėją nuo administracinės atsakomybės ir apsiriboti žodine pastaba”. Pripažinus šią normą netekus galios, buvo apribotos administracines nuobaudas skiriančių pareigūnų ir institucijų galimybės laikytis proporcingumo principo. Buvo galima skirti tik Administracinių teisės pažeidimų kodekso normoje numatytą, gana dažnai labai didelę baudą ar kitokią nuobaudą. Įvertinti daugelį kitų lengvinančių aplinkybių nebuvo galima. 1999 m. lapkričio 11d. įstatymu1 Administracinių teisės pažeidimų kodeksas buvo papildymas 301 straipsniu, kuriame numatyta lanksčiau taikyti administracinę atsakomybę. Jame numatyta, kad institucija ar pareigūnas, nagrinėjantys administracinės teisės pažeidimo bylą, atsižvelgdami į aplinkybes, nurodytas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 30 straipsnio antrojoje dalyje (pažeidimo pobūdis, pažeidėjo asmenybė, kaltės laipsnis, turtinė padėtis, atsakomybę lengvinančios ar sunkinančios aplinkybės), taip pat į 31 straipsnyje (atsakomybę lengvinančios aplinkybės) nustatytas atsakomybę lengvinančias bei kitas įstatymų nenurodytas lengvinančias aplinkybes, vadovaudamiesi teisingumo ir protingumo kriterijais, gali paskirti mažesnę baudą, nei sankcijoje numatyta minimali, arba paskirti švelnesnę nuobaudą, nei numatyta sankcijoje, arba visai neskirti administracinės nuobaudos. Dažni atvejai, kai administracinės atsakomybės tikslas pasiekiamas anksčiau, negu bus įvykdyta visa paskirta nuobauda. Tokiais atvejais įstatyme yra numatyta, kad teisės pažeidėjas nuo dalies nuobaudos atlikimo gali būti atleistas. Pavyzdžiui, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 329 straipsnyje nustatyta, jeigu asmuo, kuriam tam tikram terminui atimta teisė vairuoti transporto priemonę arba teisė medžioti ar žvejoti, nepadarė naujo teisės pažeidimo, nuobaudą paskyrusi institucija ar pareigūnas gali, praėjus ne mažiau kaip pusei paskirto laiko, tarpininkaujant visuomeninei organizacijai, darbdaviui, sutrumpinti nurodytos teisės atėmimo terminą;
1 Valstybės žinios. 1999, Nr. 101-2906.
6) atsakomybės teisingumas. Šis principas labai glaudžiai susijęs su proporcingumo principu. Ir vienas, ir kitas reiškia, kad turi būti atsižvelgiama į visas reikšmingas bylos aplinkybes ir parenkama individuali administracinės atsakomybės priemonė – nei per griežta, nei per švelni. Iki 2000 m. kovo 15 d. galiojusiame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 30 straipsnyje skiriant nuobaudą buvo reikalaujama atsižvelgti į pažeidėjo kaltės laipsnį, turtinę jo padėtį. Dabar šios aplinkybės perkeltos į minėtą Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnį, numatantį mažesnės nei įstatymo numatyta administracinės nuobaudos skyrimą arba visišką atleidimą nuo nuobaudos skyrimo. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 1999 m. balandžio 12 d. kasacinėje nutartyje1 suformuluota teisingumo principo taikymo viešojoje teisėje doktrina. Nutartyje sakoma: „<...> mokesčių teisės aktuose nustatytos baudos, taikomos mokesčių mokėtojams už mokesčių įstatymų pažeidimus, savo esme yra viešosios teisės nustatyta teisinė atsakomybė. Taikant viešosios teisės nustatytą teisinę atsakomybę, siekiama dviejų pagrindinių tikslų – nubausti teisės pažeidėją bei jį ir kitus teisės subjektus įtakoti prevenciškai. Šie teisinės atsakomybės tikslai gali būti realizuoti tik tuo atveju, jeigu ją taikant bus atsižvelgta į visas teisiškai reikšmingas bylos aplinkybes. Viena iš tokių teisiškai reikšmingų aplinkybių taikant viešojoje teisėje nustatytą atsakomybę yra teisės pažeidėjo asmenybė. Asmens nubaudimas gali būti efektyvus tik tuo atveju, jeigu jam skiriama sankcija bus individualizuota. Reikalavimas individualizuoti asmeniui taikomą viešosios teisės sankciją neprieštarauja Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės prieš įstatymą principui. Priešingai – tik individualizuojant sankciją, galima užtikrinti teisės socialinį efektyvumą, ugdyti žmonių pasitikėjimą valstybe ir jos teisine sistema bei pasiekti pagrindinį teisinio reguliavimo tikslą demokratinėje visuomenėje – teisingumo įtvirtinimą.” Tokie yra pagrindiniai administracinės atsakomybės principai. Jų visų pirma turi laikytis įstatymų, kitų su administracine atsakomybe susijusių teisės aktų kūrėjai ir leidėjai. Ne mažiau jie svarbūs ir taikant administracinės atsakomybės priemones, nes įstatymų leidėjas numato galimybę lanksčiai ir veiksmingai taikyti nustatytas poveikio priemones, labiau jas individualizuoti, kad kuo greičiau būtų atkurta teisinė tvarka, užtikrinta teisių ir pareigų pusiausvyra. Pažymėtina, kad kiti autoriai išskiria ir daugiau principų. Tačiau, manytume, kad kai kurie principai (pvz., atsakomybės tikslingumas) ap
1 Nutartis Nr. 3K-3-50/99 byloje pagal H. Juchnevičiaus skundą dėl Vilniaus m. valstybinės mokesčių inspekcijos sprendimo.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
82
83
imami kitais paminėtais principais, o kiti (pvz., atsakomybės neišvengiamumo principas) kuo nors specifiniu taikant administracinę atsakomybę nepasižymi. 7. ADMINISTRACINĘ ATSAKOMYBĘ PAŠALINANČIOS APLINKYBĖS Tai teisės institutai, savo esme labai artimi baudžiamajai teisei. Svarbiausi kiekvieno administracinės teisės pažeidimo požymiai yra pavojingumas visuomenei ir priešingumas teisei. Jeigu kurio nors nebus, neatsiras ir administracinės atsakomybės, nors veika išoriškai ir atitiktų įstatyme išvardytus nusižengimo sudėties požymius. Vadinasi, ne kiekviena visuomenei pavojinga veika yra nusižengimas – norint veiką traktuoti kaip nusižengimą, ji turi būti uždrausta teisės normos. Ir atvirkščiai – ne kiekviena išoriškai atrodanti priešinga teisei veika yra pavojinga visuomenei. Tiek administracinėje, tiek baudžiamojoje teisėje numatomos aplinkybės, kurias konstatavus panaši į teisei priešingą veika traktuojama kaip nepavojinga visuomenei ir todėl pašalinanti asmens atsakomybę. Panašiai yra ir taikant civilinę ar kitokią atsakomybę. Tokias aplinkybes, pašalinančias veikos pavojingumą visuomenei, dabar galiojantis Administracinių teisės pažeidimų kodeksas numato dvi: būtinąjį reikalingumą ir būtinąją gintį. Jeigu analizuojant veiką paaiškėja, kad nėra kitų nusižengimo elementų, pavyzdžiui, kaltės, subjekto, atsakomybės netaikymas bus siejamas būtent su jais, o ne su būtinuoju reikalingumu ar būtinąja gintimi. Taip yra todėl, kad nesant minėtų (subjekto, subjektyviosios pusės) elementų, apskritai negalima kalbėti apie veikos priešingumą teisei, taigi ir svarstyti jos pavojingumo visuomenei. Būtinasis reikalingumas apibrėžtas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 17 straipsnyje: „Administraciniu teisės pažeidimu nelaikomas veikimas, kuris kad ir numatytas šiame kodekse arba kituose norminiuose aktuose dėl administracinių teisės pažeidimų, bet padarytas būtinojo reikalingumo būklėje, tai yra siekiant pašalinti pavojų, gresiantį valstybinei ar viešajai tvarkai, nuosavybei, piliečių teisėms ir laisvėms bei nustatytai valdymo tvarkai, jeigu šis pavojus tomis aplinkybėmis negalėjo būti pašalintas kitomis priemonėmis ir jeigu padarytoji žala yra mažiau reikšminga negu išvengtoji žala.” Kaip matyti iš šio būtinojo reikalingumo situacijos apibrėžimo, jai esant susiduria dvi teisės saugomos teisinės vertybės. Atsakomybę taikantis subjektas privalo nustatyti, koks tų vertybių tarpusavio santykis ir ar buvo sąlygos, nusveriančios proporcingumo svarstykles aplinkybių, pašalinančių veikos pavojingumą visuomenei, naudai.
Vertinti veiką kaip būtinąjį reikalingumą reikia šių sąlygų: 1) realus pavojus darančiajam veiką ar trečiajam asmeniui arba jų turtui. Žala turi grėsti kiekvienai teisės saugomai teisinei vertybei. Įstatyme pateikiamas gana abstraktus pavyzdinis tokių vertybių sąrašas. Tai: a) valstybinė ar viešoji tvarka; b) nuosavybė; c) žmonių teisės ir laisvės; d) nustatyta valdymo tvarka. Detalesnio teisės saugomų vertybių sąrašo įstatymų leidėjas nepateikia, nes tai padaryti neįmanoma. Tačiau yra vienas esminis Administracinių teisės pažeidimų kodekse įtvirtinto būtinojo reikalingumo apibrėžimo trūkumas: jame nėra nuorodos, kad būtinasis reikalingumas yra ir tada, kai buvo siekiama pašalinti pačiam veiką padariusiam asmeniui gresiantį pavojų. Šis trūkumas ištaisytas apibrėžiant būtinąjį reikalingumą naujajame Baudžiamajame kodekse1, taip pat Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte2; 2) pavojaus neišvengiamumas. Pavojus turi būti realus, o ne tariamas. Tačiau vertinant tai, buvo būtinasis reikalingumas ar jo nebuvo, svarbi yra ir veiką padariusio asmens galimybė tomis aplinkybėmis suvokti pavojaus realumą. Tokiu atveju yra reikšminga veikos subjektyvioji pusė – jeigu asmuo manė, kad egzistuoja pavojus, kurio iš tiesų nebuvo, bet to nesuvokė ir negalėjo suvokti, nebus kaltės, vadinasi, ir priešingumo teisei. Tačiau jeigu asmuo privalėjo suvokti, kad nėra realaus pavojaus, bet padarė neproporcingą žalą neapdairiai manydamas jį esant, gali būti nubaustas už būtinojo reikalingumo ribų viršijimą. Be abejonės, poveikio priemonė jam bus gerokai švelnesnė; 3) siekimas išvengti didesnės nei padaryta žalos. Taigi būtinojo reikalingumo atveju padarytas veiksmas gali būti laikomas nepavojingu visuomenei tik tada, kai šiuo veiksmu išvengiama didesnės žalos. Kartu turi būti įvertinta, ar asmuo galėjo ir privalėjo numatyti, kad padaryta žala nebus didesnė nei išvengtoji;
1 Baudžiamojo kodekso 31 straipsnio pirmoji dalis: „Asmuo neatsako pagal baudžiamuosius įstatymus už veiką, kurią jis padarė siekdamas pašalinti jam pačiam, kitiems asmenims ar jų teisėms, visuomenės ar valstybės interesams gresiantį pavojų, jeigu šis pavojus negalėjo būti pašalintas kitomis priemonėmis ir padaryta žala yra mažesnė už tą, kurios siekta išvengti.” 2 Asmuo neatsako pagal šį kodeksą už administracinės teisės pažeidimą, kurį jis padarė siekdamas pašalinti jam pačiam, kitiems asmenims ar jų teisėms, visuomenės ar valstybės interesams gresiantį pavojų, jeigu šis pavojus negalėjo būti pašalintas kitomis priemonėmis ir padaryta žala yra mažesnė už tą, kurios siekta išvengti.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
84 85
4) iškilęs pavojus negali būti pašalinamas kitaip, tik padarant tam tikros žalos. Jeigu vykstant į gaisravietę buvo galima važiuoti aplinkkeliu, o ne per pasėlius, želmenų išvažinėjimas gali būti ir nepripažintas būtinuoju reikalingumu; 5) iškilęs pavojus pašalinamas padarant žalos trečiajam asmeniui. Juo dažniausiai būna niekuo dėti fiziniai ar juridiniai asmenys. Taigi būtinasis reikalingumas yra tada, kai, norint išvengti didesnės žalos tam tikroms teisės saugomoms vertybėms, padaroma žalos kitoms teisės saugomoms vertybėms, jeigu grėsmė negalėjo būti pašalinta kitomis priemonėmis. Būtinojo reikalingumo traktavimo pavyzdys gali būti Vyriausiojo administracinio teismo išnagrinėta byla dėl Kelių eismo taisyklių pažeidimo1. Asmuo buvo nubaustas už tai, kad vairuodamas automobilį neatsižvelgė į kelio dangą, oro sąlygas, nuvažiavo nuo kelio ir apsivertė, dėl to apgadino kitam asmeniui priklausantį automobilį. Apygardos administracinis teismas paliko galioti kelių policijos nutarimą. Vyriausiasis administracinis teismas panaikino pirmosios instancijos teismo sprendimą ir bylą nutraukė dėl to, kad pareiškėjas veikė būtinojo reikalingumo sąlygomis. Teismas konstatavo, kad pareiškėjas suprato, jog staiga stabdydamas sudarytų pavojų vairuojamo automobilio keleiviams, todėl pažeidė kitas Kelių eismo taisyklių normas siekdamas išvengti automobilių susidūrimo ir pašalinti pavojų žmonių gyvybei ir sveikatai. Teismas pabrėžė, kad šis pavojus tomis aplinkybėmis negalėjo būti pašalintas kitomis priemonėmis ir padaryta žala yra mažesnė negu išvengtoji, nes pareiškėjas padarė žalą materialiam turtui, bet išvengė pavojaus žmonių gyvybei ir sveikatai. Būtinasis reikalingumas yra teisėtas tik esant visoms sąlygoms. Jeigu bent vienos nėra, asmuo už padarytą žalą gali būti nubaustas. Jeigu veika padaryta peržengiant būtinojo reikalingumo ribas, tai gali būti traktuojama kaip atsakomybę lengvinanti aplinkybė2. Būtinajam reikalingumui nemažai vietos skiriama Kariuomenės drausmės statute3. Jame aptartos būtinojo reikalingumo sąlygos ir aplinkybės, kurioms esant nėra būtinojo reikalingumo. Statuto 12 straipsnio pirmojoje dalyje pasakyta, kad karys pagal šį statutą neatsako už veiksmus, padarytus esant būtinajam reikalingumui, t. y. siekiant pašalinti pavojų, gresiantį sau, kitiems asmenims ar jų teisėms, visuomenės ar valstybės
1 Administracinių teismų praktika. Nr. 2. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 110-112. 2 ATPK 31 straipsnio pirmosios dalies 5 punktas. 3 Patvirtintas 1999 m. gegužės 20 d. įstatymu //Valstybės žinios. 1999, Nr. 51-1635.
interesams, jeigu šis pavojus negalėjo būti pašalintas kitomis priemonėmis ir jeigu padaryta žala yra mažesnė negu išvengtoji. Toliau tame pačiame Statuto straipsnyje nustatyta, kad būtinojo reikalingumo nėra: 1) tiems kariams, kurie patys sukėlė pavojų, arba pagal kario statusą iš jų buvo galima reikalauti užkirsti kelią tokiam pavojui kilti; 2) kai siekiama išsaugoti savo gyvybę ar sveikatą kitų žmonių gyvybės ar sveikatos sąskaita; 3) kai karys, atlikdamas savo pareigas, privalo veikti padidėjusio pavojaus sąlygomis. Tokių normų iki šiol nėra policijos veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose, nors patiems policininkams būtų aiškiau orientuotis panašiomis situacijomis, nerizikuojant būti apkaltintiems, viena vertus, neteisėtais veiksmais, kita vertus, – neveikimu. Pavyzdžiui, spaudoje buvo kaltinami policininkai, kurie ilgą laiką nesiryžo laužti buto durų, už kurių, ko gero, buvo sąmonę praradusi moteris ir jai reikėjo skubios medicinos pagalbos. Nesant detalaus teisinio tokios situacijos vertinimo paprastiems policijos pareigūnams teko rinktis tarp Konstitucijos saugomos buto neliečiamumo ir būtinumo gelbėti žmogaus gyvybę. Šiuo konkrečiu atveju bute tikrai buvo pagalbos reikalinga moteris. Bet gali atsitikti ir taip, kad pateikta klaidinga informacija ir butas tuščias, o į jį bus įeita taip pat žmogaus gelbėjimo sumetimais. Apskritai policijos veikloje tokio pobūdžio situacijų pasitaiko dažnai ir jos turi būti aiškiai reglamentuotos, kad būtų apsaugotos socialinę pagalbą teikiančių policijos pareigūnų teisės ir užtikrinama galimybė veiksmingai teikti tokią pagalbą pačiomis netikėčiausiomis sąlygomis. Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte yra panašių nuostatų, kokios yra įtvirtintos minėtame Kariuomenės drausmės statute. Projekte numatyta, kad asmuo, savo veiksmais sudaręs pavojingą situaciją, gali remtis būtinojo reikalingumo nuostatomis tik tuo atveju, jeigu pavojinga situacija sudaryta dėl neatsargumo, taip pat negali pateisinti pareigos nevykdymo būtinojo reikalingumo nuostatomis, jeigu jis dėl profesijos, pareigų ar kitų aplinkybių privalo veikti didesnio nei įprasta pavojaus sąlygomis. Būtinoji gintis yra žmogaus gyvybės ir sveikatos, kitokių visuotinių vertybių neliečiamumo gynimas nuo pradėto ar tiesiogiai gresiančio pavojingo kėsinimosi padarant žalos besikėsinančiajam, jeigu tik nebuvo peržengtos proporcingos ginties ribos. Užtikrinti žmogaus, jo teisių, visuotinės tvarkos apsaugą yra valstybės pareiga. Tačiau teisėtai gintis nuo pavojingo visuomenei kėsinimosi yra ir kiekvieno visuomenės nario teisė ir pareiga. Būtinąja gintimi vertintinas ne tik pasipriešinimas realiai besireiškiančiam pavojui, bet ir pasipriešinimas protingai suvoktai pavojingai grėsmei, nors vėliau ir paaiškėtų, kad besiginantysis klydo.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
86 87
Administracinių teisės pažeidimų kodekso 18 straipsnyje būtinoji gintis apibrėžta taip: „Administraciniu teisės pažeidimu nelaikomas veikimas, kuris kad ir numatytas šiame kodekse arba kituose norminiuose aktuose dėl administracinių teisės pažeidimų, bet padarytas būtinosios ginties būklėje, tai yra ginant valstybinę ir viešąją tvarką, nuosavybę, piliečių teises ir laisves, nustatytą valdymo tvarką nuo priešingo teisei kėsinimosi tokiu būdu, kad padaroma pasikėsintojui žalos, jeigu tik nebuvo peržengtos būtinosios ginties ribos.” Kaip matome iš pateiktos įstatymo nuostatos, būtinoji gintis taip pat yra susijusi su tam tikromis sąlygomis. Pagrindinės iš jų yra trys: kėsinimosi pavojingumas, akivaizdumas ir realumas. Įstatyme numatyta, į kokius objektus kėsinantis veika bus traktuojama kaip pakankamai pavojinga, kad būtų galima teisėtai gintis. Tai yra: 1) valstybinė ir viešoji tvarka; 2) nuosavybė; 3) žmogaus teisės ir laisvės; 4) nustatyta valdymo tvarka. Akivaizdu, kad šis teisinių vertybių sąrašas yra per daug ribotas, neatitinka laisvos ir demokratinės visuomenės gyvenimo realijų, todėl papildytinas tobulinant administracinės atsakomybės teisinį reglamentavimą. Paminėtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte šis vertybių sąrašas sukonstruotas kitaip, šiuolaikiškiau. Visų pirma minimos paties besiginančiojo ar kito asmens teisės ir laisvės, visuomenės ir valstybės interesai. Akivaizdus yra toks kėsinimasis, kuris jau daro žalą arba sukėlė realią žalos atsiradimo grėsmę. Viena iš būtinosios ginties instituto taisyklių yra tai, kad negalima daryti žalos pasikėsinusiam asmeniui, kai kėsinimasis jau yra pasibaigęs. Tačiau tokiu atveju yra labai svarbu nustatyti besiginančiojo psichologinę būseną – kuriuo momentu jis suvokė, kad pavojus baigėsi. Realus kėsinimasis yra tokia veika, kuri egzistuoja objektyviai, o ne besiginančiojo vaizduotėje. Pavojingas kėsinimasis turi pasireikšti aktyviu veiksmu. Būtinoji gintis galima tik gresiant tokiai žalai, kuri pašalinama duodant atkirtį užpuolikui. Šiuo požiūriu taip pat labai svarbu nustatyti, kiek besiginantysis galėjo realiai suvokti kėsinimosi aplinkybes. Be jau išvardytų bruožų, gynyba turi atitikti ir šiuos reikalavimus: 1) žala turi būti padaroma pačiam besikėsinančiajam, o ne kitiems asmenims. Ginamasi nuo besikėsinančiojo, todėl ir žala turi būti daroma tik jam; 2) gintis gali ne tik užpultasis, bet ir kitas asmuo, ginantis nuo pavojingo kėsinimosi išvardytas teisines vertybes; 3) būtinosios ginties metu neturi būti peržengtos jos ribos. Prieš besikėsinantįjį naudotini tik tokie veiksmai ir priemonės, kurių pakanka užpuolimui atremti ir nutraukti.
Pavojingu kėsinimusi gali būti pripažinti ir tokie veiksmai, kurie dėl kokių nors priežasčių nebūtų baudžiami, bet yra akivaizdžiai pavojingi visuomenei, pavyzdžiui, nepakaltinamo asmens ar mažamečio veiksmai. Šiuo atveju kalbama ne apie besiginančiojo, o apie užpuoliko, kaip nusižengimo subjekto ar subjektyviosios pusės, požymių trūkumus. Tačiau Administracinių teisės pažeidimų kodekse įtvirtintas būtinosios ginties apibrėžimas taip pat turi trūkumų. Būtinosios ginties institutas skirtas skatinti aktyvius žmonių veiksmus užtikrinti teisinę tvarką, tramdyti teisės pažeidėjus. Todėl Administracinių teisės pažeidimų kodekse apibrėžiant būtinąją gintį trūksta nuostatos, suteikiančios užpultajam teisę gintis, neatsižvelgiant į tai, turėjo jis galimybę išvengti kėsinimosi pasišalindamas, kreipdamasis pagalbos į kitus asmenis, valdžios institucijas ar ne. Tokia nuostata, įtvirtinta naujajame Baudžiamajame kodekse1, yra teisingesnė ir apsaugo apsigynusįjį nuo bereikalingų diskusijų teismui ar kitai kompetentingai institucijai nagrinėjant klausimą, ar nebuvo peržengtos būtinosios ginties ribos. Minėtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte taip pat numatyta, kad teisę į būtinąją gintį asmuo gali įgyvendinti neatsižvelgdamas į tai, ar galėjo išvengti kėsinimosi arba kreiptis pagalbos į kitus asmenis ar valdžios institucijas. Žinoma, gintis nuo pavojingo kėsinimosi yra tik moralinė žmogaus pareiga. Todėl negalima kaltinti nukentėjusiojo, kad jis nebandė pasipriešinti užpuolikui ir taip bandyti sumažinti paties užpuoliko kaltę. Tačiau kai kurių asmenų (pareigūnų) veiksmai, kuriais gali būti užkirstas kelias pavojingiems visuomenei veiksmams, yra ne tik moralinė, bet ir teisinė jų pareiga. Pavyzdžiui, policijos pareigūnai, kariai, sargai ir kiti asmenys, saugantys viešąją tvarką, turtą, privalo naudoti reikiamas priemones, kad neatsirastų visuomenei pavojingų padarinių. Štai Policijos veiklos įstatymo 21 straipsnio („Policijos pareigūno pareigos”) pirmosios dalies 2 punkte nustatyta: „policijos pareigūnas privalo, gavęs pranešimą apie daromą nusikalstamą veiką ar kitokį teisės pažeidimą arba pats būdamas įvykio liudininku, imtis neatidėliotinų priemonių užkirsti kelią daromai nusikalstamai veikai ar kitam teisės pažeidimui, įvykio vietai bei įrodymams apsaugoti, nusikalstamos veikos liudininkams nustatyti, sulaikyti ir pristatyti į policijos įstaigą asmenį, padariusį įstatymų uždraustą veiką <...>.”
1 Baudžiamojo kodekso 28 straipsnio pirmoji dalis: „Asmuo turi teisę į būtinąją gintį. Šią teisę jis gali įgyvendinti neatsižvelgdamas į tai, ar galėjo išvengti kėsinimosi arba kreiptis pagalbos į kitus asmenis ar valdžios institucijas.”
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
88
89
Tas pats pasakytina ir apie karius. Krašto apsaugos sistemos organizavimo ir karo tarnybos įstatymo1 12 straipsnyje išdėstyti kariuomenės uždaviniai taikos ir karo metu: 1) saugoti valstybės teritoriją, kontroliuoti ir saugoti oro erdvę, teritorinę jūrą ir išimtinę ekonominę zoną Baltijos jūroje; 2) palaikyti kovinį pasirengimą ir pagal įsakymus vykdyti karines krašto apsaugos užduotis; 3) šio įstatymo nustatytais atvejais ir sąlygomis teikti pagalbą policijai ir civilinei valdžiai. Pagrindinis kariuomenės uždavinys karo metu – ginklu ginti Lietuvos valstybę. Taigi tokiems pareigūnams arba pagal darbo (ar kitokią) sutartį dirbantiems asmenims už pareigos ginti teisėtus interesus nevykdymą gali būti taikoma administracinė, materialinė ar net baudžiamoji atsakomybė. Reglamentuoti karių būtinąją gintį vietos skiriama ir minėtame Kariuomenės drausmės statute. Jo 10 straipsnyje pateikiamas toks būtinosios ginties apibrėžimas: „1. Karys turi teisę į būtinąją gintį. Šią teisę jis gali įgyvendinti nepaisydamas to, ar yra galimybė išvengti kėsinimosi arba kreiptis pagalbos į kitus asmenis ar valdžios institucijas. 2. Būtinoji gintis yra kario veiksmai, padaryti ginant save, kitą asmenį, nuosavybę, būsto neliečiamybę, kitas teises, visuomenės ar valstybės interesus nuo pradėto ar tiesiogiai gresiančio pavojingo kėsinimosi, neperžengiant būtinosios ginties ribų.” Statuto 11 straipsnyje aptariamas būtinosios ginties ribų peržengimas ir atsakomybė už tai: „1. Būtinosios ginties ribų peržengimas yra aiškus gynybos neatitikimas kėsinimosi pobūdžio ir pavojingumo. 2. Būtinosios ginties ribų peržengimu nelaikomas veikimas, kurio metu besikėsinančiajam padarytas lengvas sveikatos sutrikdymas arba materialinė žala. 3. Karių drausminės atsakomybės neužtraukia toks veikimas, kai būtinosios ginties ribos buvo peržengtos dėl didelio sumišimo ar išgąsčio, kurį sukėlė kėsinimasis, arba kai ginamasi nuo įsibrovimo į būstą ar karinę teritoriją. 4. Karių drausminės atsakomybės neužtraukia būtinosios ginties ribų peržengimas, jeigu besikėsinančiajam padaryta žala dėl neatsargumo.”
1 Priimtas 1998 m. gegužės 5 d. // Valstybės žinios. 1998, Nr. 49-1325.
Taigi karių būtinosios ginties ir jos ribų peržengimo klausimai reglamentuoti pakankamai aiškiai ir šiuolaikiškai. Negali būti pripažįstami pavojingu kėsinimusi teisėti pareigūnų veiksmai, kuriais ribojamos asmenų teisės ir laisvės, pavyzdžiui, administracinis sulaikymas, suėmimas, kitokios administracinės prievartos priemonės, taikomos teisėtai. Antra vertus, kėsinimasis bus pavojingas ir asmuo nepraras teisės gintis, jei užpuolikas bus pareigūnas, net ir vykdantis savo pareigas, bet tai darantis neteisėtais veiksmais. Tačiau pareigūno veiksmų neteisėtumas turi būti realus, o ne vaizduotės rezultatas, nes už pasipriešinimą policijos pareigūnui, policijos rėmėjui, kliudymą kitiems kontroliuojančių institucijų atstovams vykdyti jiems pavestas pareigas numatyta ir administracinė, ir baudžiamoji atsakomybė. Būtinąja gintimi nepripažįstami tokie pavojingi gyvybei, sveikatai įrenginiai, kai nėra akivaizdžios kėsinimosi grėsmės. Sodo teritorijai nuo obuolius renkančių vaikų apsaugoti negalima įtaisyti, pavyzdžiui, tvoros su gyvybei pavojinga elektros srove, ir panašiai. Esminis būtinosios ginties ir būtinojo reikalingumo skirtumas yra tai, kad kai yra būtinoji gintis, žala padaroma pačiam besikėsinančiajam. Ji nebūtinai turi atitikti žalos, kurios užpuolimu buvo siekiama, dydį. Svarbu tik kad nebūtų aiškaus ribų viršijimo, t. y. kad pats kėsinimosi ir gynybos pobūdis nebūtų iš esmės skirtingi, pavyzdžiui, į įžeidinėjimus žodžiu atsakoma panaudojant šaunamąjį ginklą, ir panašiai. Kalbant apie būtinąją gintį, paminėtinas ir 1994 m. sausio 11 d. įstatymas „Dėl leidimo įsigyti, laikyti ir nešiotis šaunamuosius ginklus savigynai bei dėl neteisėtai įgytų ir laikomų šaunamųjų ginklų, šaudmenų ar sprogstamųjų medžiagų savanoriško atidavimo.” Šiuo įstatymu Lietuvoje fiziniams asmenims pradėta leisti įsigyti savigynai šaunamuosius ginklus. Jį pakeitė 1996 m. liepos 2 d. priimtas Ginklų ir šaudmenų kontrolės įstatymas (nuo 2003 m. liepos 1 d. įsigaliojo nauja šio įstatymo redakcija1). Įstatymo 11 straipsnyje nustatyta, kad Lietuvos Respublikos nuolatiniai gyventojai gali įsigyti ir turėti ginklus bei šaudmenis šiems tikslams: 1) medžioklei; 2) sportui; 3) savigynai; 4) profesinei veiklai; 5) kolekcijoms sudaryti; 6) mokymui;
1 Valstybės žinios. 2002, Nr. 13-467.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
90
91
7) moksliniam tyrimui; 8) kitiems tikslams, jei tai neprieštarauja įstatymams, tarptautinėms sutartims ir susitarimams. Šiame įstatyme nustatyta, kad savigynai įsigyti ir turėti ilguosius lygiavamzdžius šautuvus turi teisę ne jaunesni kaip 18 metų Lietuvos Respublikos nuolatiniai gyventojai, išlaikę egzaminą ir gavę leidimą. Savigynai įsigyti ir turėti trumpuosius šaunamuosius ginklus gali ne jaunesni kaip 23 metų Lietuvos Respublikos nuolatiniai gyventojai, išlaikę egzaminą ir gavę leidimą. To paties įstatymo 34 straipsnyje nustatytos ginklo ir šaudmenų panaudojimo taisyklės. Jose nustatyta, draudžiama panaudoti ginklą žmonių susibūrimo vietose, jeigu nuo to gali nukentėti pašaliniai asmenys, prieš moteris, jei akivaizdu, kad jos nėščios, taip pat prieš asmenis, jei akivaizdu, kad jie invalidai, prieš nepilnamečius, jeigu jų amžius žinomas arba išvaizda atitinka amžių, išskyrus atvejus, kai jie priešinasi pavojingu žmogaus gyvybei būdu arba jei užpuola tokių asmenų grupė ir šis užpuolimas kelia grėsmę gyvybei. Apie kiekvieną ginklo panaudojimo atvejį, kai žuvo žmogus ar padaryta materialinė žala, padaryti kūno sužalojimai asmeniui, ginklo savininkas ar naudotojas nedelsdamas turi pranešti teritorinei policijos įstaigai ar prokuratūrai. Čia taip pat nustatyta, kad prieš panaudojant ginklą, būtina įspėti asmenį, prieš kurį jis bus panaudotas. Ši nuostata netaikoma, kai įspėti dėl susidariusios situacijos neįmanoma arba kai delsimas kelia tiesioginį pavojų ginklo naudotojui ar kito asmens gyvybei ir sveikatai. Ginklo panaudojimo pasekmės neturi padaryti žalos trečiųjų asmenų sveikatai. Be to, tame pačiame straipsnyje pabrėžiama, kad ginklo panaudojimas nelaikomas prieštaraujančiu žmogaus teisėms, jeigu tai įvyko neviršijant tokio jėgos panaudojimo, kai tai buvo neišvengiamai būtina. Bet kurį ginklą asmuo gali panaudoti gindamasis ar gindamas kitą asmenį, nuosavybę, būsto neliečiamybę, kitas teises, visuomenės ar valstybės interesus nuo pradėto ar tiesiogiai gresiančio pavojingo kėsinimosi, nepaisydamas to, ar galėjo išvengti kėsinimosi arba kreiptis pagalbos į kitus asmenis ar valdžios institucijas, taip pat siekdamas pašalinti jam pačiam, kitiems asmenims ar jų teisėms, visuomenės ar valstybės interesams gresiantį pavojų, jeigu šis pavojus negalėjo būti pašalintas kitomis priemonėmis ir padaryta žala yra mažesnė už tą, kurios siekta išvengti. Naujajame Baudžiamajame kodekse šalia jau minėtų atsakomybę šalinančių aplinkybių nurodytos ir šios: 1) asmens, padariusio nusikalstamą veiką, sulaikymas (29 str.); 2) profesinių pareigų vykdymas (30 str.); 3) teisėsaugos institucijos užduoties vykdymas (32 str.); 4) įsakymo vykdymas (33 str.);
5) pateisinama profesinė ar ūkinė rizika (34 str.); 6) mokslinis eksperimentas (35 str.). Paminėtos aplinkybės svarbios ir administracinių bylų teisenai, todėl būtina Administracinių teisės pažeidimų kodeksą papildyti panašiomis nuostatomis. Kol tai bus padaryta, tokias aplinkybes turėtų pripažinti ir taikyti nutarimą administracinės teisės pažeidimo byloje priimanti institucija ar pareigūnas, o teismai atitinkamai aiškinti jau galiojančias teisės normas. Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte jau numatytos šios administracinę atsakomybę šalinančios aplinkybės: asmens, padariusio įstatymo uždraustą veiką, sulaikymas, profesinių pareigų vykdymas, įsakymo vykdymas, pateisinama profesinė ar ūkinė rizika, mokslinis eksperimentas. Tam tikrų aplinkybių, atleidžiančių pažeidėją nuo atsakomybės ar nuobaudos, yra ir kituose administracinę atsakomybę nustatančiuose įstatymuose. Konkurencijos įstatymo1 43 straipsnyje nustatyta, kad ūkio subjektas, kuris yra draudžiamo konkurentų susitarimo dalyvis, pateikęs Konkurencijos tarybai visą informaciją apie tokį susitarimą, atleidžiamas nuo baudos, numatytos už šį pažeidimą, esant visoms šioms sąlygoms: 1) ūkio subjektas pateikė informaciją iki šio susitarimo tyrimo pradžios; 2) ūkio subjektas yra pirmasis iš draudžiamo susitarimo dalyvių, pateikęs tokią informaciją; 3) ūkio subjektas pateikia visą jam žinomą informaciją apie draudžiamą susitarimą ir bendradarbiauja su Konkurencijos taryba tyrimo metu; 4) ūkio subjektas nebuvo draudžiamo susitarimo iniciatorius ir neskatino kitų ūkio subjektų dalyvauti tokiame susitarime. Kitu atveju dominuojantis ūkio subjektas, padaręs draudžiamus veiksmus, atleidžiamas nuo baudos, numatytos už šiuos pažeidimus, esant visoms šioms sąlygoms: 1) ūkio subjektas pateikia visą informaciją, reikalingą piktnaudžiavimo dominuojančia padėtimi tyrimui, ir bendradarbiauja su Konkurencijos taryba tyrimo metu; 2) ūkio subjekto padaryti draudžiami veiksmai nesukėlė esminės ir nepataisomos žalos kitų ūkio subjektų ar visuomenės interesams; 3) ūkio subjektas savo valia nutraukia draudžiamus veiksmus ir pateikia šių veiksmų nutraukimo įrodymus iki tyrimo pabaigos;
1 Valstybės žinios. 1999, Nr. 30-856; 2004, Nr. 63-2244.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
92
93
4) ūkio subjektas savo valia atlygina draudžiamais veiksmais padarytą žalą bei pateikia žalos atlyginimo įrodymus iki tyrimo pabaigos. Konkurencijos taryba, baigusi tyrimą ir priimdama galutinį nutarimą dėl pažeidimo, sprendžia, ar buvo laikomasi šiame straipsnyje nurodytų sąlygų, kad būtų galima atleisti nuo baudos. Mokesčių administravimo įstatymo1 141 straipsnyje nustatyti atleidimo nuo paskirtų baudų mokėjimo pagrindai: 1) jei mokesčių mokėtojas įrodo, kad nėra kaltas dėl padaryto pažeidimo; 2) jei mokesčio įstatymas pažeistas dėl aplinkybių, kurios nepriklausė nuo mokesčių mokėtojo valios ir kurių jis nenumatė ir negalėjo numatyti. Tokiomis aplinkybėmis nelaikomi mokesčių mokėtojo ar jo darbuotojų veiksmai ar neveikimas, taip pat mokesčių mokėtojo nemokumas; 3) kai mokesčių mokėtojo atskira veika, nors ir pažeidžiančia mokesčio įstatymo nuostatas, nepadaroma žala biudžetui; 4) kai mokesčio mokėtojas mokesčio įstatymą pažeidė dėl klaidingo apibendrinto mokesčio įstatymo paaiškinimo arba mokesčių administratoriaus raštu pateiktos klaidingos konsultacijos mokesčių mokėjimo klausimais. Nuo baudos atleidžiama tik tuo atveju, kai mokesčių mokėtojas mokesčio, susijusio su paskirta bauda, sumą yra sumokėjęs (mokestis priverstinai išieškotas) ar šio mokesčio sumokėjimo terminas šio įstatymo nustatyta tvarka yra atidėtas arba išdėstytas. Nuo baudų mokesčių mokėtoją gali atleisti mokesčių administratorius, o mokestinio ginčo metu – ir mokestinį ginčą nagrinėjanti institucija. Produktų saugos įstatymo2 24 straipsnyje nustatyta, kad pavojingo produkto gamintojas, platintojas ar pavojingos paslaugos teikėjas neatsako už pavojingo produkto pateikimą į rinką, jei jis įrodo, kad: 1) pavojingo produkto į rinką nepateikė; 2) produktas tapo pavojingas vėliau dėl trečiojo asmens veiksmų netinkamai (neatsargiai) gabenant ar saugant (sandėliuojant) produktą ar kitų nuo gamintojo, platintojo ar paslaugos teikėjo valios nepriklausančių priežasčių; 3) tuo metu, kai pavojingas produktas buvo pateiktas į rinką, mokslo ir technikos pažanga nebuvo tokio lygio, kad būtų galima nustatyti galimą pavojų;
1 Valstybės žinios. 2004, Nr. 63-2243. 2 Valstybės žinios. 1999, Nr. 52-1673; 2001, Nr. 64-2324; 2004, Nr. 25-757.
4) vartotojas naudojosi produktu pažeisdamas naudojimosi juo taisykles, atsargumo priemones bei saugumo reikalavimus ir dėl to jam buvo padaryta žalos; 5) produkto pavojingas savybes nulėmė nenugalima jėga. Literatūroje prie administracinę atsakomybę pašalinančių aplinkybių dar priskiriamos ir šios: nepakaltinamumas ir atleidimas nuo atsakomybės dėl teisės pažeidimo mažareikšmiškumo1. Nepakaltinamumas veikos padarymo metu tikrai yra ta aplinkybė, dėl kurios asmuo atleidžiamas nuo atsakomybės. Apie tai bus plačiau kalbama analizuojant administracinės teisės pažeidimo subjekto požymius. Lietuvoje nuo 1998 m. birželio 17 d. nebegalioja Administracinių teisės pažeidimų kodekso 40 straipsnio norma, skelbusi, jeigu padarytas mažareikšmis administracinės teisės pažeidimas, institucija ar pareigūnas, įgalioti spręsti bylą, gali atleisti pažeidėją nuo administracinės atsakomybės ir apsiriboti žodine pastaba. 1999 m. lapkričio 26 d. įsigaliojo Administracinių teisės pažeidimų kodekso papildymo 301 straipsniu įstatymas, kuriame numatyta galimybė esant tam tikroms aplinkybėms neskirti administracinės nuobaudos. Vadinasi, tai nėra atleidimas nuo administracinės atsakomybės, o tik atleidimas nuo nuobaudos skyrimo. Tai yra visiškai kitokia minėtos normos teisinė reikšmė.
  , 2001.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės atsakomybės sąvoka
94 95
3 SKYRIUS ADMINISTRACINĖS NUOBAUDOS SĄVOKA 1. NUOBAUDOS (BAUSMĖS) UŽ PADARYTĄ TEISĖS PAŽEIDIMĄ SAMPRATA Administracinė ir baudžiamoji atsakomybė labai glaudžiai susijusios. Kai kuriose šalyse nėra daroma esminio šių dviejų atsakomybės rūšių skirtumo. Europos žmogaus teisių teismas yra pasakęs (Abdulbaki Oztūrk v. Vokietija; Engei ir kiti v. Nyderlandai)1, kad nuobaudos, kurių esmė yra piniginė bauda arba laisvės ribojimas, savo prigimtimi yra baudžiamosios priemonės. Taigi, norint išsiaiškinti administracinės nuobaudos esmę, būtina pradėti nuo apskritai bausmės sampratos. Pirmoji ir seniausia bausmės koncepcija – atpildo. Ji atsirado bendruomeninėje santvarkoje, kai galiojo „dantis už dantį”, „akis už akį” taisyklės. Tokios keršto bausmės liekanos yra mirties bausmė, kai kuriose Rytų šalyse skiriamos fizinės (nuplakimo, kūno dalių pašalinimo, užmėtymo akmenimis) bausmės. Kriminalinė bausmė – tai valstybės prievartos priemonė, skiriama teismo kaltinamuoju nuosprendžiu asmeniui, padariusiam nusikaltimą, ir atitinkamai apribojanti nuteistojo teises ir laisves. Kriminalinė bausmė pasižymi tam tikrais specifiniais požymiais, kurie išskiria ją iš kitų valstybinės prievartos priemonių – administracinių nuobaudų, procesinių priemonių (baudos, sulaikymo, suėmimo, priverčiamųjų auklėjimo ar medicininio pobūdžio priemonių). Bausmė gali būti paskirta tik padarius baudžiamajame įstatyme numatytą pavojingą veiką – nusikaltimą. Nubaudimas pagal Baudžiamąjį kodeksą sukelia ir kitokių liekamųjų padarinių – teistumą. Tiek bausmės, tiek administracinės nuobaudos esmė yra nusikaltimą ar nusižengimą padariusio asmens nubaudimas, o jos turinį sudaro tam tikrų teisių ar laisvių atėmimas arba ribojimas. Nubaudimas, kuris sukelia kančias ir suvaržymus, yra objektyvus bausmės ar nuobaudos požymis, antraip jos prarastų savo prasmę. Tačiau „nuobauda” ir „nubaudimas” yra tik abstrakcijos. Nuobauda visada pasireiškia konkrečiomis jos rūši
1 V Berger. Europos žmogaus teisių teismo jurisprudencija. Vilnius: Pradai, 1997. P 330-331; 330-331; 
97
mis (areštas, teisės atėmimas, bauda), o nubaudimas – asmens fizinės laisvės apribojimu, teisės pasirinkti užsiėmimą ar darbą apribojimu, tam tikrų teisių atėmimu, tam tikros dalies turto praradimu (bauda, nusižengimo įrankių konfiskavimas ir pan.). Bausmė ar administracinė nuobauda gali būti paskirta tik tokia, kokia numatyta įstatyme (Baudžiamajame arba Administracinių teisės pažeidimų kodeksuose ar kitame įstatyme). Bausmė skiriama už padarytą pavojingiausią veiką – nusikaltimą, administracinė nuobauda – už padarytą administracinės teisės pažeidimą. Yra nemažai bausmių ir administracinių nuobaudų skirtybių. Viena iš jų – veikos, už kurią skiriama bausmė ar nuobauda, pavojingumo laipsnis. Bausmė skiriama nuosprendžiu Lietuvos Respublikos vardu. Administracines nuobaudas dažniausiai skiria valstybės įgaliotos institucijos, pareigūnai, o kai kuriais atvejais – teisėjai, priimdami nutarimą. Priimant nuosprendį laikomasi labai griežtų baudžiamojo proceso įstatymo reikalavimų. Taip siekiama užtikrinti teisiamojo teises. Administracinių nuobaudų skyrimo procesas nėra taip griežtai reglamentuotas. Todėl labai svarbu tiksliai konstatuoti, kur baigiasi administracinė atsakomybė ir prasideda baudžiamoji. Nuo nuobaudos skyrimo proceso dalyvių teisių gynimo garantijų gali priklausyti Žmogaus teisių teismo sprendimas – buvo ar nebuvo pažeistos Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos nuostatos. Kriminalinė bausmė yra griežtai individualizuota – ji gali būti paskirta tik nusikaltimą padariusiam asmeniui. Administracinė nuobauda kai kuriais atvejais gali būti paskirta ir ne konkrečią veiką padariusiam asmeniui, pavyzdžiui, tėvams už vaiko girto pasirodymą viešoje vietoje, viešojo maitinimo įmonės vadovui už sanitarijos taisyklių maisto ruošimo ceche, kur dirba darbininkai, pažeidimą. Bausmės ar administracinės nuobaudos paskyrimas skiriasi ir teisiniais padariniais ją atlikus. Kriminalinė bausmė dažniausiai sukelia tam tikrus neigiamus padarinius ir ją atlikus – teistumą. Administracinės atsakomybės atveju nėra specialiai reglamentuoti padariniai įvykdžius paskirtą administracinę nuobaudą, tačiau Administracinių teisės pažeidimų kodekse pasakyta, kad nuobauda galioja vienus metus, vadinasi, nuobaudos paskyrimas sukelia tam tikrų teisinių padarinių – baustumą. Jo metu nauja padaryta veika gali būti pripažįstama pakartotine, o iki naujojo Baudžiamojo kodekso įsigaliojimo – net kriminaline, taip pat traktuojama kaip atsakomybę sunkinanti aplinkybė. Tiek bausmės, tiek administracinės nuobaudos paskirtis – tai galutinis rezultatas, kurio siekia valstybė, nustatydama tam tikrą teisinę tvarką. Bausmės ar nuobaudos tikslas turi būti ne tik ir ne tiek nubausti, bet po
zityvus, skirtas ateičiai rezultatas, t. y. palaikyti teisinę tvarką, taip pat siekis, kad tiek nusižengęs asmuo, tiek kiti asmenys būtų sulaikyti nuo nusikaltimų ar nusižengimų darymo. Tai labai svarbu įvertinti ne tik skiriant nuobaudas, bet ir jas nustatant įstatymuose. 2. ADMINISTRACINĖS NUOBAUDOS SĄVOKA IR PAGRINDINIAI BRUOŽAI Minėta, kad administracinės nuobaudos yra tik viena iš administracinės teisinės prievartos priemonių rūšių. Administracinės nuobaudos apibrėžimas įtvirtintas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 20 straipsnyje: „Administracinė nuobauda yra atsakomybės priemonė, kuri skiriama administracinį teisės pažeidimą padariusiems asmenims nubausti bei siekiant auklėti, kad jie laikytųsi įstatymų, gerbtų bendro gyvenimo taisykles, taip pat kad tiek pats teisės pažeidėjas, tiek ir kiti asmenys nepadarytų naujų teisės pažeidimų.” Kaip matyti iš įstatymo teksto, jame administracinių nuobaudų paskirtis apibrėžiama taip: a) nubausti kaltą padariusį administracinės teisės pažeidimą asmenį; b) auklėti teisės pažeidėją, kad jis gerbtų nustatytas bendro gyvenimo taisykles; c) auklėti teisės pažeidėją ir kitus asmenis, kad jie nedarytų teisės pažeidimų. Pirmoji įstatyme įvardyta administracinės nuobaudos paskirtis kelia tam tikrų abejonių. Juk valstybės, kaip žmonių bendruomenės organizacijos, paskirtis šalia kitko yra užtikrinti nustatytą tvarką žmonių bendrijoje, o ją pažeidus – atitinkamai koreguoti pažeidėjo ir kitų asmenų elgesį, nuostatas ir panašiai. Vadinasi, vien nubaudimas kažin ar yra pirmasis nuobaudos tikslas. Pripažįstant tokią nuomonę, reikėtų pripažinti ir kitą: vadinasi, valstybei (žmonėms) ne tiek ir svarbu, kokie bus padariniai. Svarbu savitai atkeršyti teisės pažeidėjui. Taip iškreipiama nuobaudų ar bausmių politika, ypač baudžiamoji. Nesigilinant, kokių padarinių sukels bausmė ar jų sistema pagal savo pobūdį, dydį (griežtumą), vien mechaninis jų griežtinimas gali duoti atvirkštinį efektą, negu iš tikrųjų būtų siekiama. Manytume, svarbiausias kiekvienos valstybės prievartos tikslas – užtikrinti teisinę tvarką, teisių ir pareigų pusiausvyrą, saugų visuomenės narių gyvenimą. Neigiami padariniai, kurių patiria pažeidėjas, yra tik priemonė, taikoma siekti numatytų tikslų. Deja, Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte išlikusios panašios nuostatos. Jame administracinės nuobaudos paskirtis apibūdinta taip: ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
98 99
1) sulaikyti asmenis nuo administracinės teisės pažeidimų darymo; 2) nubausti administracinės teisės pažeidimą padariusį asmenį; 3) atimti ar apriboti administracinės teisės pažeidimą padariusiam asmeniui galimybę daryti naujus administracinės teisės pažeidimus; 4) paveikti administracinės teisės pažeidimą padariusius asmenis, kad jie laikytųsi įstatymų ir vėl nedarytų administracinės teisės pažeidimų. Minėta, administracinės nuobaudos skirtos kovoti ne tik su administracinės teisės pažeidimais. Jos yra veiksminga priemonė ir užkirsti kelią nusikaltimams. Pavyzdžiui, taikant administracines nuobaudas už Kelių eismo taisyklių nesilaikymą, nedidelį chuliganizmą, smulkiąją vagystę, šaunamojo ginklo ir šaudmenų laikymą arba gabenimo taisyklių, muitų taisyklių, prekybos ir kitų taisyklių pažeidimus kartu yra užkertamas kelias transporto įvykiams su žmonių aukomis, piktybiniam chuliganizmui, stambiems turto grobstymams, sunkiems kūno sužalojimams ir panašiai. Administracinės nuobaudos yra teisinės atsakomybės priemonės. Jų pobūdį lemia tie socialiniai santykiai, kurie reguliuojami ir ginami administracinės teisės normomis. Dažniausiai administracinės teisės saugomoms vertybėms padaroma neturtinė žala, jos neįmanoma pašalinti ar pataisyti kompensacinėmis, turtinėmis sankcijomis. Vadinasi, administracinės nuobaudos, kaip ir bausmės, visų pirma skirtos pačiam asmeniui, jo elgesio korekcijai. Jos yra baudžiamojo pobūdžio sankcijos, kuriomis vykdoma specialioji ir bendroji teisės pažeidimų prevencija. Vadinasi, administracinėmis nuobaudomis siekiama priversti teisės pažeidėją laikytis tam tikrų visuotinai privalomų taisyklių, nustatytos valstybėje tvarkos, priversti jį patirti tam tikrų negatyvių, nemalonių padarinių: jis netenka tam tikrų teisių arba laisvių, materialių vertybių arba patiria kitokių teisių suvaržymų bei ribojimų ir panašiai. Kartu tai yra įspėjimas kitiems asmenims nepažeisti jiems nustatytų draudimų ar teisinių paliepimų. Administracinės nuobaudos, kaip ir visos kitos administracinės prievartos priemonės, yra valstybės monopolis. Taigi joms būdingi visi tie požymiai, kurie apibūdina administracinės prievartos priemones apskritai. Tačiau administracinės nuobaudos skiriasi nuo kitų administracinės prievartos priemonių savo funkcine paskirtimi. Jos taikomos už administracinės teisės pažeidimus ir yra pačios griežčiausios priemonės, tuo tarpu kitos priemonės skirtos užkirsti kelią galimam arba daromam teisės pažeidimui, užtikrinti administracinių nuobaudų skyrimą ir vykdymą. Be kita ko, administracinėms nuobaudoms būdinga, kad: 1) jos gali būti nustatomos tik įstatymuose. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 5 straipsnyje įtvirtinta savivaldybių tarybų ir
administracijų direktorių teisė savo sprendimuose ir įstatymuose numatyti atsakomybę už kai kurias veikas reiškia tik tai, kad savivaldybių institucijos gali pasirinkti vieną iš dviejų Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytų nuobaudų rūšių (įspėjimą arba baudą); 2) jas turi teisę skirti platus ratas valstybės institucijų ir pareigūnų, ir tik kai kuriais atvejais tai daro teismas (teisėjas). Taigi administracines nuobaudas gali taikyti tiek kolegialūs subjektai, tiek atitinkami pareigūnai vienasmeniškai; 3) jos taikomos specialia tvarka, kuri apibūdinama kaip administracinės teisės pažeidimų bylų teisena. Ši teisena nėra tokia sudėtinga, kaip taikant baudžiamąją ar civilinę teisinę atsakomybę, tačiau ji taip pat garantuoja priimamų procesinių dokumentų teisėtumą ir pagrįstumą; 4) procesinis sprendimas paskirti administracinę nuobaudą, kaip ir nuosprendis baudžiamojoje ar sprendimas civilinėje byloje, privalomas ne tik teisės pažeidėjui, bet ir valstybės institucijai, pareigūnui, kurie jį vykdo; 5) jų paskyrimas sukelia tam tikrų padarinių – administracinį baustumą. Tai reiškia, kad pakartotinis teisės pažeidimas įstatymo nustatytais atvejais bus: a) arba veiką kvalifikuojantis požymis, taigi vertinamas pagal kitą įstatymo straipsnį ar kitą jo dalį ir baudžiamas griežčiau; b) arba bus administracinę atsakomybę sunkinanti aplinkybė, t. y. į tai bus atsižvelgta parenkant griežtesnę pagal kiekybinius ir kokybinius parametrus nuobaudą. Minėti požymiai suponuoja ir atitinkamą administracinės nuobaudos apibrėžimą. Jis galėtų būti toks: Administracinės nuobaudos yra įstatymų numatytos baudžiamojo pobūdžio moralinio, fizinio, organizacinio, materialaus poveikio priemonės, specialia procesine tvarka taikomos tam įgaliotų valstybinio valdymo institucijų (pareigūnų) arba teismo administracinės teisės pažeidimus padariusiems asmenims, kuriomis siekiama priversti juos laikytis įstatymų ir kitų teisės aktų nustatytos tvarkos, įspėti teisės pažeidėjus ir kitus asmenis, kad jie nedarytų teisės pažeidimų.
3. ADMINISTRACINIŲ NUOBAUDŲ RŪŠYS Administracinės nuobaudos, minėta, yra nustatomos įstatymų. Pagrindinis teisės aktas, kuriame išvardytos nuobaudos, yra Administracinių teisės pažeidimų kodeksas. Tačiau administracinių nuobaudų, taikomų ir fiziniams asmenims, ir verslo subjektams, galima rasti įvairiuose, dažniausiai ūkinę-finansinę veiklą reglamentuojančiuose kituose įstatymuose. Ga
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
100 101
limybė kituose įstatymuose numatyti ir kitokias nuobaudų rūšis įtvirtinta Administracinių teisės pažeidimų kodekso 21 straipsnio antrojoje dalyje. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 21 straipsnio pirmojoje dalyje numatytos tos administracinės nuobaudos, kurios taikomos už šio kodekso specialiojoje dalyje išvardytas veikas. Tai yra: 1) įspėjimas; 2) bauda; 3) daikto, kuris buvo administracinės teisės pažeidimo padarymo įrankis arba tiesioginis objektas, ir pajamų, kurios buvo gautos administracinės teisės pažeidimo padarymu, konfiskavimas; 4) suteiktos asmeniui specialiosios teisės atėmimas. Be Administracinių teisės pažeidimų kodekse išvardytų šios rūšies nuobaudų, galima paminėti ir kitas, numatytas kituose įstatymuose: atėmimą teisės verstis tam tikra ūkine-komercine veikla, naudotis tam tikrais prietaisais ir įrengimais; 5) administracinis areštas; 6) nušalinimas nuo darbo (pareigų). Administracinės nuobaudos, kaip ir bausmės, numatytos Baudžiamajame kodekse, skirstomos į pagrindines ir papildomas. Pagrindinės nuobaudos skiriamos savarankiškai ir negali būti jungiamos prie kitų administracinių nuobaudų. Papildomos nuobaudos gali būti skiriamos greta pagrindinių nuobaudų. Tik pagrindinės nuobaudos yra šios (ATPK 22 str.): 1) įspėjimas; 2) bauda; 3) administracinis areštas. Kaip pagrindinės ir kaip papildomos nuobaudos gali būti skiriamos šios (ATPK 22 str.): 1) daikto konfiskavimas; 2) specialiosios teisės atėmimas; 3) nušalinimas nuo darbo (pareigų). Lingvistiniu požiūriu aiškinantis Administracinių teisės pažeidimų kodekso 22 straipsnio prasmę gali susidaryti įspūdis, kad pajamų, kurios buvo gautos padarant administracinės teisės pažeidimą, konfiskavimas priskirtinas prie pagrindinių nuobaudų, o daikto, kuris buvo administracinės teisės pažeidimo padarymo įrankis, konfiskavimas gali būti skiriamas ir kaip pagrindinė, ir kaip papildoma nuobauda. Tačiau nebūtų jokios tokio aiškinimo logikos, nes turto konfiskavimo prigimtis yra vienoda. Beje, kalbant apie Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytą daikto konfiskavimą, abejonių kelia šios nuobaudos priskyrimas prie tos grupės nuobaudų, kurios taikomos ir kaip pagrindinės, ir kaip papildomos. Baudžiamojoje teisėje iki naujojo Baudžiamojo kodekso priėmimo turto konfiskavimas buvo traktuojamas tik kaip papildoma bausmė. Naujajame Baudžiamajame kodekse turto konfiskavimas nebelaikomas bausme, o tik baudžiamojo poveikio priemone. Konfiskuojamas gali būti tik nusikaltimo įrankis, priemonė ar nusikalstamos veikos rezultatas. Tokios pat nuostatos reikėtų laikytis ir administracinėje teisėje. Turto konfiskavimas savo esme sunkiai suvokiamas kaip pagrindinė nuobauda.
Beje, Administracinių teisės pažeidimų kodekso specialiojoje dalyje nėra numatyta nė vieno nusižengimo, už kurį kaip pagrindinė nuobauda būtų numatytas turto konfiskavimas. Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte tarp administracinių nuobaudų turto konfiskavimas nebeminimas. Jis įvardijamas kaip administracinio poveikio priemonė, kuri gali būti skiriama kartu su administracine nuobauda. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 21 straipsnio trečiojoje dalyje nustatyta, kad kaip alternatyvi nuobauda apylinkės teismo nutarimu ir pažeidėjo sutikimu bauda gali būti pakeista nemokamais viešaisiais darbais. Atvejai, kada galimas toks pakeitimas, numatyti kituose Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsniuose. Iš tokios minėtos normos formuluotės nėra aišku, ką reiškia žodžiai kaip alternatyvi nuobauda. Jeigu šioje formuluotėje kaip alternatyvi nuobauda suprantami viešieji darbai, tai toks įstatymų leidėjo daromas traktavimas kelia didelių abejonių. Minėta, bendrajame nuobaudų sąraše tokios nuobaudų rūšies nėra. Be to, tokią priemonę skiriantis teismas nėra laisvas -jis susaistytas pažeidėjo valios išreiškimu. Turint galvoje tai, kad administracinė teisinė prievarta yra valstybės monopolis, taip reglamentuojamą priemonę vargu ar galima priskirti prie administracinės prievartos priemonių – administracinių nuobaudų. Tai veikiau traktuotina kaip tam tikras nuobaudos atlikimo būdas. Minėtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte viešieji darbai priskirti prie administracinių nuobaudų. 4. KAI KURIŲ ADMINISTRACINIŲ NUOBAUDŲ RUSIŲ BENDRAS APIBUDINIMAS, JŲ SKYRIMO YPATUMAI
ĮSPĖJIMAS Pati pirmoji nuobaudų sąraše ir pati švelniausia administracinė nuobauda yra įspėjimas (ATPK 23 str.). Įspėjimas, kaip nuobauda, dažniausiai numatytas už tas veikas, kurios nėra labai pavojingos, jomis nesikėsinama į itin svarbias teisines vertybes. Įspėjimas dažniausiai numatomas kaip alternatyvi nuobauda šalia baudos ar kitų poveikio priemonių. Pavyzdžiui, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 912 straipsnyje už Valstybinės lietuvių kalbos komisijos nutarimų ir Kalbos inspekcijos pareigūnų nurodymų nevykdymą įmonių, įstaigų, organizacijų vadovai, pareigūnai ar kiti asmenys baudžiami įspėjimu arba bauda nuo trijų iki šešių šimtų litų. Įspėjimas, kaip administracinė nuobauda, gali būti taikomas šiais atvejais:
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
102
103
1) kai tai tiesiogiai numatyta sankcijoje už konkrečią veiką; 2) skiriant švelnesnę nuobaudą Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnio numatytais pagrindais ir tvarka. Įspėjimas turi būti pareiškiamas raštu, laikantis administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos reikalavimų. Vadinasi, pareigūno žodžiu padarytas įspėjimas yra tik moralinio poveikio priemonė, turinti labiau prevencinę prasmę. Tačiau Administracinių teisės pažeidimų kodekso 23 straipsnyje nustatyta, kad įstatymų numatytais atvejais įspėjimas gali būti įforminamas ir kitais būdais. Pavyzdžiui, anksčiau vairuotojams buvo išduodami įspėjimų talonai, kuriuose specialiu skylamušiu buvo žymimas įspėjimas kaip administracinė nuobauda ir per tam tikrą laiką surinkus tam tikrą skaičių įspėjimų reikėdavo iš naujo laikyti egzaminą vairuotojo pažymėjimui gauti. Kaip administracinė nuobauda įspėjimas gali būti nustatytas tiek įstatymuose, tiek atitinkamuose savivaldybių institucijų sprendimuose. Įspėjimas, kaip specifinė administracinės prievartos priemonė, gali būti numatytas ir kituose įstatymuose. Tokią priemonę gali taikyti kai kurios kontroliuojančios valstybės institucijos. Jų rašytiniuose įspėjimuose būna išvardijami teisės aktų pažeidimai, reikalavimas juos pašalinti, įspėjama, kad gali būti taikomos griežtesnės poveikio priemonės. Tokios poveikio priemonės pavyzdys gali būti Konkurencijos įstatymo1 40 straipsnio „Ūkio subjektams taikomos sankcijos” pirmojoje dalyje numatyta priemonė: „Konkurencijos taryba, nustačiusi, kad ūkio subjektai įvykdė šio įstatymo draudžiamus veiksmus ar kitus šio įstatymo pažeidimus <...>, turi teisę: 1) įpareigoti ūkio subjektus nutraukti neteisėtą veiklą, atlikti veiksmus, atkuriančius ankstesnę padėtį ar pašalinančius pažeidimo pasekmes, įskaitant įpareigojimą nutraukti, pakeisti ar sudaryti sutartis, taip pat nustatyti šių įpareigojimų įvykdymo terminus ir sąlygas; 2) įpareigoti ūkio subjektus ar kontroliuojančius asmenis, įvykdžiusius koncentraciją, <... > atlikti veiksmus, atkuriančius ankstesnę padėtį arba pašalinančius koncentracijos pasekmes <...>; 3) skirti ūkio subjektams šiame įstatyme nustatytas pinigines baudas.” Taigi tik trečiuoju atveju būtų taikoma įprasta administracinė nuobauda – bauda. Produktų saugos įstatymo2 14 straipsnyje nustatyta, kad produktų saugos kontrolės institucijos, nustačiusios produktų saugos teisės aktų rei
1 Valstybės žinios. 2004, Nr. 63-2244. 2 Valstybės žinios. 2004, Nr. 25-757.
kalavimų pažeidimus, turi teisę įspėti apie tai gamintoją, pardavėją ir paslaugos teikėją bei įpareigoti nedelsiant pašalinti šiuos pažeidimus. Kitaip visa medžiaga perduodama kompetentingai institucijai – Nacionalinei vartotojų teisių apsaugos tarybai, kuri taiko ekonomines sankcijas (įspėjimą arba baudą). Taigi tokie kontroliuojančių institucijų įspėjimai nėra numatyti tarp Administracinių teisės pažeidimų kodekse išvardytų nuobaudų rūšių. Tačiau tokios priemonės savo esme labai artimos įspėjimui kaip administracinei nuobaudai. BAUDA Tai turtinio pobūdžio Administracinių teisės pažeidimų kodekse ir kituose įstatymuose dažniausiai numatyta administracinės atsakomybės priemonė. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 24 straipsnyje nustatyta, kad baudos už administracinės teisės pažeidimus dydis gali būti trejopas: 1) fiziniams asmenims skiriama bauda negali būti mažesnė kaip 10 litų ir didesnė kaip 1 000 litų; 2) pareigūnams skiriamų baudų minimalios ir maksimalios ribos didinamos dvigubai – jiems bauda negali būti mažesnė kaip 20 litų ir didesnė kaip 2 000 litų; 3) už kai kurių rūšių administracinės teisės pažeidimus gali būti nustatyta didesnė bauda. Pavyzdžiui, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 56 straipsnio 10, 11, 12 ir 13 dalyse už jūros įvairiais būdais teršimą numatyta bauda (vienais atvejais bet kam, kitais atvejais – pareigūnams) iki 50 tūkstančių litų1. Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte asmeniui numatyta skirti nuo 10 iki 5 000 litų baudą, juridiniam asmeniui – nuo 100 iki 50 000 litų baudą. BAUDOS PAGAL KITUS ĮSTATYMUS Kiek kitaip yra skiriant baudas pagal kitus įstatymus, kurie nėra inkorporuoti į Administracinių teisės pažeidimų kodeksą. Pavyzdžiui, Alkoholio kontrolės įstatymo2 34 straipsnyje nustatyta, kad už alkoholio produktų, neatitinkančių Lietuvos Respublikoje galiojančių
1 Iki 2000 m. kovo 15 d. įsigaliojusių ATPK pakeitimų šio straipsnio devintojoje dalyje buvo nustatyta, kad Kuršių marių, Baltijos jūros teritorinių vandenų bei ekonominės zonos teršimas iš laivų, platformų, atliekų ir kitų medžiagų laidojimas. atviros jūros teršimas iš laivų baudžiamas skiriant pareigūnams iki vieno milijono litų baudą. 2 Valstybės žinios. 1995, Nr. 44-1073; 2004, Nr. 47-1548.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
104 105
saugos ar kokybės reikalavimų, gaminimą ir pardavimą, vyno produktų ir žemės ūkio kilmės etilo alkoholio importą ir eksportą, alkoholio produktų gaminimą, laikymą, gabenimą ir pardavimą neturint šiai veiklai atitinkamos licencijos, alkoholio produktų importą, jei neinformuojama Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos nustatyta tvarka Vyriausybės įgaliota institucija, taip pat už alkoholio produktų pardavimo, laikymo ir gabenimo reikalavimų nesilaikymą juridiniai asmenys ir užsienio juridinių asmenų filialai bei atstovybės baudžiami nuo 1 000 litų iki 80 000 litų bauda. Elektroninių ryšių įstatymo1 74 straipsnyje nustatyta, kad ūkio subjektui, kuris nesilaiko vertimosi elektroninių ryšių veikla sąlygas nustatančių teisės aktų ar elektroninių ryšių išteklių naudojimo sąlygų, įskaitant vartotojų, paslaugų gavėjų teisių, arba nevykdo įpareigojimų, nustatytų kaip ūkio subjektui, turinčiam didelę įtaką rinkoje arba paskirtam teikti universaliąsias paslaugas, arba nevykdo Ryšių reguliavimo tarnybos sprendimų, priimtų išsprendus ginčą, arba nesilaiko radijo ryšio įrenginių ir telekomunikacijų galinių įrenginių techninio reglamento arba elektromagnetinio suderinamumo techninio reglamento, Ryšių reguliavimo tarnyba turi teisę skirti baudas iki 3 procentų bendrųjų metinių pajamų iš veiklos, susijusios su elektroniniais ryšiais, o jei tokios veiklos mastą apskaičiuoti sunku arba neįmanoma, – iki 300 000 litų. Ūkio subjektui, padariusiam pakartotinį arba sunkų šio įstatymo nustatytą pažeidimą, Ryšių reguliavimo tarnyba turi teisę skirti baudą iki 5 procentų bendrųjų metinių pajamų iš veiklos, susijusios su elektroniniais ryšiais, o jei tokios veiklos mastą apskaičiuoti sunku arba neįmanoma, – iki 500 000 litų. Konkurencijos įstatymo2 41 straipsnyje nustatyta, kad už draudžiamus susitarimus, piktnaudžiavimą dominuojančia padėtimi, koncentracijos, apie kurią buvo privaloma pranešti, įgyvendinimą be Konkurencijos tarybos leidimo, koncentracijos tęsimą jos sustabdymo laikotarpiu, Konkurencijos tarybos nustatytų koncentracijos vykdymo sąlygų ar privalomų įpareigojimų pažeidimą ūkio subjektams skiriama piniginė bauda iki 10 procentų bendrųjų metinių pajamų praėjusiais ūkiniais metais. Už atliktus nesąžiningos konkurencijos veiksmus, kuriuos tiria Konkurencijos taryba, ūkio subjektams gali būti skiriama piniginė bauda iki 3 procentų bendrųjų metinių pajamų praėjusiais ūkiniais metais ir t.t. Mokesčių administravimo įstatymo3 139 straipsnyje nustatyta: jei mokesčių administratorius nustato, kad mokesčių mokėtojas neapskaičiavo
1 Valstybės žinios. 2004, Nr. 69-2382. 2 Valstybės žinios. 1999, Nr. 30-856; 2004, Nr. 63-2244. 3 Valstybės žinios. 2004, Nr. 63-2243.
nedeklaruojamo (įskaitant muitinės deklaracijose apskaičiuojamą mokestį) ar nedeklaravo deklaruojamo mokesčio arba neteisėtai pritaikė mažesnį mokesčio tarifą ir dėl šių priežasčių mokėtiną mokestį neteisėtai sumažino, mokesčių mokėtojui priskaičiuojama trūkstama mokesčio suma ir skiriama nuo 10 iki 50 procentų minėtos mokesčio sumos dydžio bauda, jei atitinkamo mokesčio įstatymas nenustato kitaip. Produktų saugos įstatymo1 23 straipsnyje nustatyta, kad gamintojui, platintojui, pateikusiems į rinką pavojingų gaminių, skiriama nuo 500 iki 5 000 litų bauda, o pateikusiems į rinką pavojingų gaminių po įpareigojimo nutraukti jų realizavimą nevykdymo skiriama nuo 3 000 iki 15 000 litų bauda ir pan. Šiems asmenims, nevykdantiems Nacionalinės vartotojų teisių apsaugos tarybos arba Vyriausybės įsteigtų maisto ir ne maisto produktų saugos kontrolės institucijų reikalavimų pašalinti pavojingus produktus iš rinkos ar juos sunaikinti, skiriama nuo 5 000 iki 20 000 litų bauda, o pateikusiems į rinką pavojingus produktus, jeigu šie produktai padarė žalos vartotojo sveikatai, skiriama nuo 5 000 iki 40 000 litų bauda. Jeigu dėl to šie produktai sukėlė vartotojo mirtį, skiriama nuo 20 000 iki 80 000 litų bauda. Tabako kontrolės įstatymo2 26 straipsnyje nustatyta, kad už šio įstatymo reikalavimo nustatyta tvarka pateikti ataskaitą, iš kokių sudedamųjų dalių pagaminti parduoti Lietuvos Respublikoje skirti tabako gaminiai, pažeidimą tabako gaminių gamintojai ir (ar) importuotojai baudžiami nuo vieno tūkstančio iki trijų tūkstančių litų bauda, o už tabako auginimą, tabako gaminių gamybą, laikymą ir prekybą jais pažeidžiant šio įstatymo reikalavimus (neturint nustatyta tvarka išduotos licencijos) juridiniai asmenys, užsienio juridinių asmenų filialai ir ūkininkai baudžiami nuo dešimties tūkstančių iki trisdešimties tūkstančių litų bauda. Panašios baudos nustatytos ir už kitus Tabako kontrolės įstatymo pažeidimus. DAIKTO, KURIS BUVO ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO PADARYMO ĮRANKIS ARBA DALYKAS, IR PAJAMŲ, GAUTŲ PADARANT ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMĄ, KONFISKAVIMAS Tiek Baudžiamajame kodekse, tiek Administracinių teisės pažeidimų kodekse daiktų ar kitokio turto konfiskavimas apibūdinamas kaip priverstinis neatlygintinis jo paėmimas valstybės nuosavybėn. Beje, naujajame Baudžiamajame kodekse turto konfiskavimas išbrauktas iš baus
1 Valstybės žinios. 1999, Nr. 52-1673; 2001, Nr. 64-2324; 2004, Nr. 25-757. 2 Valstybės žinios. 1996, Nr. 11-281; 2003, Nr. 117-5317.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
106 107
mių sąrašo. Jis traktuojamas kaip viena iš baudžiamojo poveikio priemonių (72 str.)1. Minėjome, kad ir Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte turto konfiskavimas įvardijamas administracinio poveikio priemone ir gali būti skiriamas kartu su administracine nuobauda. Atkreiptinas dėmesys, kad Administracinių teisės pažeidimų kodekso 26 straipsnyje kalbama apie daikto, kuris buvo administracinės teisės pažeidimo padarymo įrankis arba tiesioginis objektas, konfiskavimą. Literatūroje2 nurodoma, kad konfiskuojamo daikto, kuris buvo administracinės teisės pažeidimo padarymo tiesioginis objektas, pavyzdys gali būti užsienio valiuta, kai pažeidžiama operacijų ja tvarka (ATPK 170 str.). Tokia traktuotė yra kritikuotina: tampa neaišku, kas yra tokio nusižengimo objektas, o kas – dalykas. Matyt, įstatymų leidėjui reikėtų pataisyti Administracinių teisės pažeidimų kodeksą ir kalbėti apie nusižengimo įrankių, dalyko ir pajamų, gautų nusižengimo padarymu, konfiskavimą. Beje, Baudžiamojo proceso kodekso 93 straipsnyje, numatančiame daiktinių įrodymų likimo išsprendimą baudžiamajame procese, tokios teorinės klaidos nėra. Taigi pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 26 straipsnį gali būti konfiskuojama: 1) nusižengimo padarymo įrankis (įrankiai); 2) nusižengimo dalykas; 3) nusižengimu gautos pajamos. Pažeidimo padarymo įrankių konfiskavimo pavyzdys yra Administracinių teisės pažeidimų kodekso 85 straipsnyje (medžioklės taisyklių pažeidimas) numatytas pažeidimo padarymo įrankių ir priemonių konfiskavimas. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1632 straipsnyje numatytas akcizais apmokestinamų prekių konfiskavimas, kai pažeidžiama jų laikymo, gabenimo, naudojimo ar realizavimo tvarka, yra teisės pažeidimo dalyko konfiskavimo pavyzdys. Pajamų, kurios buvo gautos administracinės teisės pažeidimo padarymu, konfiskavimo pavyzdys galėtų būti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 173 straipsnyje (vertimasis neteisėta komercine, ūkine, finansine ar profesine veikla) numatytas pajamų, gautų iš tokios veiklos, konfiskavimas. Konfiskuotas dažniausiai gali būti tik daiktas ir pajamos, kurie yra pažeidėjo nuosavybė3. Apskritai paėmus turto konfiskavimas kaip baus
1 Valstybės žinios. 2000, Nr. 89-2741. 2 Pavyzdžiui, P. Petkevičius. Administracinė atsakomybė. Vilnius: Justitia, 1996. P. 81. 3 Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte turto konfiskavimas apibūdinamas kaip priverstinis neatlygintinas konfiskuotino bet kokio pavidalo turto, esančio pas pažeidėją ar kitus asmenis, paėmimas valstybes nuosavybėn. Taigi projekte konfiskuotinas turtas nesiejamas su pažeidėjo nuosavybe.
mė ar kaip administracinė nuobauda kelia tam tikrų problemų Konstitucijos 23 straipsnio, kuriame įtvirtintas nuosavybės neliečiamumas, atžvilgiu. Konstitucinis Teismas 1993 m. gruodžio 13 d. priėmė nutarimą „Dėl Lietuvos Respublikos baudžiamojo kodekso 148 straipsnio antrosios dalies ir Lietuvos Respublikos baudžiamojo proceso kodekso 93 straipsnio 1 ir 2 punktų atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai”1. Šiuose straipsniuose kalbama apie turto konfiskavimą kaip apie papildomą kriminalinę bausmę ir apie nusikaltimo įrankių, priemonių konfiskavimą. Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad nuosavybės neliečiamumas reiškia savininko, kaip subjektinių teisių į turtą turėtojo, teisę reikalauti, kad kiti asmenys nepažeistų jo teisių, taip pat valstybės pareigą ginti ir saugoti nuosavybę nuo neteisėto kėsinimosi į ją. Tačiau nuosavybės teisių gynimas teisinėmis priemonėmis suponuoja ir tam tikras tokio gynimo ribas, nes teisė visais visuomeninių santykių reguliavimo atvejais turi apibrėžtas galiojimo ribas. Kita vertus, subjektinės teisės, tai yra savininko teisės valdyti turtą, juo naudotis ir disponuoti, gali būti įstatymais ribojamos dėl turimo turto pobūdžio (ginklai, narkotinės priemonės ir kt.) arba dėl visuomenei būtino intereso (ekologinės problemos ir kt.), arba dėl savininko padarytų veiksmų. Tai, kad turtas gali būti paimamas, patvirtina ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 straipsnio trečioji dalis, kurioje numatyta: „Nuosavybė gali būti paimama tik įstatymo nustatyta tvarka visuomenės poreikiams ir teisingai atlyginama.” Toliau Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad daug nusikaltimų yra padaroma, kai kaltininkas panaudoja savo turtą nusikalstamai veiklai užtikrinti, pavyzdžiui, nusikaltimo priemonėms sandėliuoti, pagrobtam turtui slėpti, jam perdaryti, išvaizdai pakeisti, „nešvariems” pinigams legalizuoti ir panašiai. Šiais atvejais kaltininkas pasinaudoja savo turtu kaip priemone pažeisti kitų asmenų turtines ar asmenines teises. Todėl toks turtas gali būti nusavintas įstatymuose numatyta tvarka ir sąlygomis. Savo ruožtu turto konfiskavimu, kaip papildoma kriminaline bausme, yra siekiama daryti poveikį tai nusikalstamo elgesio motyvacijai, kuri visų pirma lemia savanaudiškų nusikaltimų padarymą. Dėl nusikaltimo įrankių konfiskavimo Konstitucinis Teismas nurodė, kad kai asmuo nuosavybės teise priklausantį turtą panaudoja nusikaltimui padaryti, jam turi būti nustatytos teisinės priemonės panaudoto turto atžvilgiu. Jeigu tai nebūtų daroma, kaltininkas, atlikęs bausmę, kai kuriais atvejais turimą turtą (pvz., pinigų padirbimo įrangą, ginklus)
1 Valstybės žinios. 1993, Nr. 70-1320.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
108 109
gali vėl panaudoti nusikaltimams padaryti, todėl baudžiamojo proceso įstatymai pagrįstai numato tokio kaltininko turto paėmimą. Be to, Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad žmonių, visuomenės ar valstybės interesams pakenkiama, kai turtas naudojamas ne tik kaip nusikaltimo priemonė, bet ir kaip nusikaltimo dalykas (neteisėtai pervežant per valstybės sieną medžiagas, daiktus, valiutą ir kt.). Be to, kai kurios medžiagos ir daiktai kelia tiesioginę grėsmę žmonių gyvybei, sveikatai ar saugumui. Turto kontrabanda daro žalą ekonominiams žmonių ir visuomenės interesams, todėl įstatymuose pagrįstai yra nustatytas tokių daiktų konfiskavimas. Paminėti Konstitucinio Teismo argumentai yra svarbūs ir kalbant apie daikto ar pajamų konfiskavimą administracinės teisės pažeidimo byloje. Minėta, bendra daikto ar pajamų konfiskavimo taisyklė yra tokia paprastai konfiskuojamas teisės pažeidėjui priklausantis turtas. Tačiau Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatyta ir išimčių. Jau anksčiau Administracinių teisės pažeidimų kodekse galiojo taisyklė, kad konfiskuoti galima ir ne pažeidėjo nuosavybėje esantį daiktą, kuris buvo administracinės teisės pažeidimo padarymo įrankis. Tokia galimybė buvo numatyta vienos rūšies administracinės teisės pažeidimo – kontrabandos (ATPK 210 str.) atveju. Taip 1996 m. buvo sustiprinta kova su šiuo tuo metu labai paplitusiu reiškiniu. Pagrindinė priežastis, vertusi 1996 m. balandžio 23 d. ATPK pakeitimo ir papildymo įstatymu1 nustatyti, kad gali būti konfiskuojamas ir kito asmens automobilis, kuriuo gabenama kontrabanda, buvo ta, kad Lietuvoje buvo galima faktiškai perleisti automobilį neįforminant pirkimo-pardavimo, dovanojimo, mainų ar kitos sutarties, o tik išduodant įgaliojimą. Lygiai taip pat buvo galima naudotis automobiliu nesudarius nuomos ar panaudos sutarties. Tokiais atvejais automobilis formaliai išlieka kito asmens nuosavybė, nors faktiškai jis priklauso pačiam pažeidėjui. 1997 m. balandžio 8 d. Konstitucinis Teismas išsprendė Administracinių teisės pažeidimų kodekso 26 straipsnio pirmosios dalies, numatančios ir ne savininkui priklausančio turto, kaip kontrabandos gabenimo priemonės, konfiskavimą, atitikties Konstitucijai klausimą2. Konstitucinis Teismas konstatavo, kad įstatymų, saugančių nuosavybės teises, sistemos kūrimas reiškia ir tai, kad nustatomos tam tikros nuosavybės teisių gynimo ribos. Nėra subjektinių teisių, kurios neturėtų gynimo ribų, nes teisė yra vienas iš visuomenės interesų derinimo būdų, kuriuo randama skirtingų, o kartais ir prieštaringų poreikių pusiausvyra.
1 Valstybės žinios. 1996, Nr. 41-990. 2 Valstybės žinios. 1997, Nr. 31-770.
Teismas konstatavo, kad teisės normomis reguliuojamų nuosavybės santykių subjektai turi ne tik tam tikras teises, bet ir atitinkamas pareigas. Teisių ir pareigų derinimas tiesiogiai išplaukia iš Konstitucijos 28 straipsnyje numatytos normos: „Įgyvendindamas savo teises ir naudodamasis savo laisvėmis, žmogus privalo laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų, nevaržyti kitų žmonių teisių ir laisvių.” Teismas pabrėžė, kad vienas iš nuosavybės teises ribojančių požymių yra draudimas panaudoti turtą taip, kad kitiems asmenims ar visuomenei dėl to būtų padaryta žala. Šis draudimas išlieka, nesvarbu, turtą valdo, juo naudojasi ir disponuoja pats savininkas ar jis yra perduotas valdyti ar naudotis kitiems asmenims. Teismas akcentavo, kad savininkas, perduodamas automobilį pagal įgaliojimą juridiniams veiksmams atlikti, juo taip pat suteikia teisę įgaliotiniui valdyti ir naudotis automobiliu, rūpintis jo technine būkle, būti savininko atstovu policijos, draudimo ir kitose įstaigose, pasirašyti ir atlikti už savininką visus veiksmus, susijusius su šiuo įgaliojimu. Šios sutarties analizė leidžia įžvelgti jame ne tik įgaliojimą, bet ir panaudą ar nuomą, o tam tikru mastu ir disponavimą daiktu. Teismo nuomone, administracinės teisės pažeidimas kontrabanda gali būti padarytas tik tyčiniais veiksmais. Teisės pažeidėjas supranta, kad perveža prekes pažeisdamas įstatymus, ir to nori. Darydamas šį pažeidimą, jis sąmoningai naudojasi kitam asmeniui nuosavybės teise priklausančiu daiktu (automobiliu ir kt.). Tai reiškia, kad teisės pažeidėjas savo tyčiniais neteisėtais veiksmais sudaro tokią situaciją, kai jo laikinai valdomas ar naudojamas kito asmens turtas gali būti prarastas. Tokio įstatymo grasinimo teisės pažeidėjas sąmoningai nepaiso. Kartu ir turto savininkas, perduodamas valdyti ar naudoti turtą kitiems asmenims, visuomet iš dalies rizikuoja. Savininkas, kitiems asmenims perduodamas turtą laikinai valdyti ar juo naudotis, lieka šio turto savininku, todėl jam tenka daikto atsitiktinio žuvimo rizika. Kadangi savininkas pagal sutartį (įgaliojimo, panaudos, nuomos ir pan.) turtą perdavė kitam asmeniui, o šis, darydamas administracinės teisės pažeidimą kontrabandą, jį prarado, savininko teisė išreikalauti daiktą iš sąžiningo įgijėjo (valstybės) yra ribojama. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 26 straipsnio pirmojoje dalyje numatytą tretiesiems asmenims priklausančio daikto, kuris buvo administracinės teisės pažeidimo – kontrabandos įrankis, konfiskavimą Konstitucinis Teismas prilygino jo faktiniam žuvimui, todėl savininkas praranda galimybę susigrąžinti jį natūra. Tačiau jis gali reikalauti iš tokį teisės pažeidimą padariusio jo daikto valdytojo ar naudotojo atlyginti žalą. Toks teisinių santykių sureguliavimas negali būti vertinamas kaip trečiųjų asmenų nubaudimas. Todėl Teismas ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
110 111
padarė išvadą, kad Administracinių teisės pažeidimų kodekso 26 straipsnio pirmosios dalies norma neprieštarauja Konstitucijai. 2004 m. gegužės 1 d. įsigaliojus naujoms Administracinių teisės pažeidimų kodekso pataisoms1 šis sąrašas veikų, kurias padarius galima konfiskuoti ir ne pažeidėjo nuosavybėje esantį daiktą ir pajamas, kurie buvo administracinio nusižengimo padarymo įrankis ar dalykas arba kurie buvo gauti darant administracinės teisės pažeidimą, buvo gerokai papildytas ir dabar jame yra daugiau kaip 24 veikos2. Iš jų paminėtinos šios: 1) savavališkas medžių ir krūmų kirtimas bei naikinimas arba žalojimas (ATPK 62, 621, 622 str.); 2) gyvūnų įsigijimo, laikymo, veisimo, dresavimo, gabenimo ir prekybos jais taisyklių pažeidimai (ATPK 110 str. 2-5 d.); 3) radijo ryšio ir telekomunikacijų srities teisės pažeidimai (ATPK 152, 1521,1523, 1524, 1525, 1528, 15211,1531 str. 4 d., 15310); 4) kai kurių pašto paslaugų teikimo taisyklių pažeidimai (ATPK 1545 str. 2 d. ir 1546 str. 2 d.); 5) kai kurie vertimosi komercine ūkine veikla taisyklių pažeidimai (ATPK 1632 str. ir 173 str.); 6) prekių gabenimo per valstybės sieną taisyklių pažeidimai (ATPK 2091 str. 2 d., 2092 str. 1-3 d., 2093 str., 2094 str. 3-4 d., 2096 str., 210 str.); 7) autorinių ir gretutinių autorinėms teisių pažeidimas (ATPK 21410 str.). Toks platus Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnių sąrašas, kai veiką kvalifikavus pagal juos galima skirti administracinę nuobaudą – ir ne pažeidėjui priklausančio turto konfiskavimą, nežinia kaip būtų vertinamas to paties Konstitucinio Teismo, jeigu byla vėl į jį patektų. Daiktų, kito turto konfiskavimo tvarka yra nustatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekse. Ten pat (ATPK 26 str.) pasakyta, kad nekonfiskuotinų daiktų sąrašą nustato kiti įstatymai. Civilinio proceso kodekso 668 straipsnyje nustatytas fizinių asmenų turto, iš kurio negali būti išieškoma, sąrašas. Visų pirma šiame straipsnyje pasakyta, kad išieškoti negalima: 1) būtinų drabužių, namų apstatymo ir namų apyvokos reikmenų; 2) visų vaikų reikmenų; 3) vieno radijo imtuvo; 4) vieno šildymo sezonui reikalingo kuro; 5) skolininko šeimos pragyvenimui reikalingų maisto produktų;
1 Valstybės žinios. 2004, Nr. 68-2368. 2 2004 m. vidurio duomenys.
6) pinigų sumos, neviršijančios Vyriausybės nustatytos vienos minimaliosios mėnesinės algos (MMA)1; 7) asmeninių nebrangių darbo įrankių, reikalingų skolininko profesiniam darbui, išskyrus atvejus, kai šiais įrankiais skolininkas naudojosi neteisėtam verslui. Antra, vykdant išieškojimą iš asmenų, su kuriais kartu gyvena nepilnamečiai vaikai, išieškoti taip pat negalima vienintelio televizoriaus ir šaldytuvo. Trečia, vykdant išieškojimą iš fizinių asmenų, kurių pagrindinis verslas – žemės ūkis, išieškoti negalima: 1) žiemos laikotarpiu reikalingo pašaro gyvuliams; 2) sėklos, reikalingos eilinei sėjai; 3) vienos karvės, o jei jos nėra, – vienos telyčios. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 26 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta, kad šaunamojo ginklo, kitų medžioklės įrankių ir šaudmenų konfiskavimas negali būti skiriamas asmenims, kuriems medžioklė yra pagrindinis pragyvenimo šaltinis. Šių asmenų grupei galėtų priklausyti tie, kurie dirba specialiuose medžioklės ūkiuose, nors Lietuvos sąlygomis sunku įsivaizduoti tokį darbuotoją, kurio darbinė funkcija ir pagrindinis pragyvenimo šaltinis būtų vien medžioklė. Be to, abejotina tokia išimtis, kai nusižengimas padaromas naudojant šaunamąjį ginklą. Administracinių teisės pažeidimų kodekse 2000 m. viduryje buvo 52 straipsniai, kuriuose numatytas turto ar pajamų konfiskavimas (straipsnių dalys domėn nebuvo imtos). 2002 m. pabaigoje buvo 59 tokie straipsniai, 2004 m. pradžioje – 61 straipsnis, 2004 m. pabaigoje 64 straipsniai, o Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte turto konfiskavimas numatytas 53 straipsniuose. Institucijų (pareigūnų), taikančių šią nuobaudą, sąrašas pateikiamas 3 lentelėje. Kaip matyti iš lentelės, turto ir pajamų nusavinimą taiko net 15 institucijų (pareigūnų). Turint galvoje Konstitucijos 23 straipsnio nuostatas, tai nėra gerai. Tokią nuobaudą turėtų skirti tik teisėjas (teismas). Tačiau jeigu pažiūrėsime į metus, kuriais buvo nustatyta atsakomybė už vieną ar kitą veiką, pamatysime, kad ir pastaruoju metu įstatymų leidėjas paveda taikyti konfiskavimą ne teismui (teisėjui). Iš 4 lentelės matyti, kuriais metais buvo priimtos arba iš esmės pakeistos veikos, už kurių padarymą taikoma administracinė nuobauda – turto ar pajamų konfiskavimas teisėjo, policijos ir aplinkos apsaugos bei valstybinių miškų ir saugomų teritorijų ir kai kurių kitų institucijų ar pareigūnų nutarimais.
12004 m. pabaigoje – 450 litų.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
112
113
3 lentelė. Turto (pajamų) konfiskavimo nuobaudą taikančios institucijos (pareigūnai)
Kaip matyti iš šios statistikos, įstatymų leidėjas ir pastaruoju metu iš esmės nepakeitė savo nuostatos nuosavybės teisių ribojimą administracinės teisės pažeidimų bylose perduoti ne tik teismui. Konkrečiai tokio klausimo, ar gali ne teisėjas taikyti administracinėje byloje turto (pajamų) konfiskavimą, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas nesprendė. Tačiau, pavyzdžiui, Rusijos Federacijos konstitucinis teismas 1998 m. kovo 11 d. priėmė nutarimą, kad turto konfiskavimas be teismo sprendimo yra negalimas1. Tam tikrų teisinių nesusipratimų Administracinių teisės pažeidimų kodekse yra ir daugiau. Pavyzdžiui, 1895 straipsnio („vieningų medienos ap
4 lentelė. Veikų skaičiaus pasiskirstymas pagal kai kurias institucijas (pareigūnus) ir koregavimo metus
skaitos taisyklių pažeidimas”) pirmojoje dalyje numatytos nuobaudos – bauda ir turto konfiskavimas, o antrojoje ir trečiojoje dalyse – tik bauda. Tačiau Administracinių teisės pažeidimų kodekso 224 straipsnyje ir 244 straipsnyje, nustatančiuose, kas taiko atsakomybę, numatyta, kad už minėto straipsnio pirmojoje dalyje apibrėžtą veiką baudą ir turto konfiskavimą taiko valstybinių miškų ir saugomų teritorijų institucijos, o antrojoje dalyje numatytą baudą – teisėjas, nors turėtų būti bent jau atvirkščiai. Belieka apgailestauti, kad šis teisinis nesusipratimas nebuvo pašalintas net 2000 metais, priimant naują šio straipsnio redakciją. Tačiau Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte jau numatyta, kad turto konfiskavimą gali skirti tik teismas. Kituose įstatymuose, nustatančiuose administracinę atsakomybę, ši administracinės atsakomybės priemonė nėra dažna. Tik Elektroninių ryšių įstatymo1 74 straipsnyje nustatyta, kad kartu su šio įstatymo nustatytomis ekonominėmis sankcijomis Ryšių reguliavimo tarnyba turi teisę skirti daiktų, kurie buvo šio įstatymo pažeidimo padarymo įrankis arba tiesioginis objektas, paėmimą ir (ar) įpareigoti atlyginti neteisėta veika padarytą žalą.
1 Valstybės žinios. 2004, Nr. 69-2382.
Institucijos ir pareigūnai, turintys teisę skirti turto (pajamų) konfiskavimą
Straipsnių, kuriuose aprašytos atitinkamos veikos, skaičius 2000 m. 2002 m. 2004 m. pradžia 2004 m. pabaiga 1 Teismas (teisėjas) 29 31 28 27 2 Policija 15 15 19 18 3 Aplinkos apsaugos, valstybinių miškų ir saugomų teritorijų institucijos 10 12 13 13 4 Valstybinė tabako ir alkoholio kontrolės tarnyba 5 2 2 2 5 Ryšių reguliavimo tarnyba – 5 5 5 6 Teritorinė muitinė 3 4 5 6 7 Civilinės aviacijos administracija 1 1 1 1 8 Tauriųjų metalų ir brangakmenių valstybinės priežiūros institucijos 1 1 1 1 9 Administracinė komisija 1 1 2 2 10 Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba – 1 1 1 11 Savivaldybių sanitarijos inspekcijos – – 1 1 12 Seniūnai – – 1 1 13 Valstybinė ne maisto produktų inspekcija – – 1 3 14 Valstybės sienos apsaugos tarnyba – – 1 1 15 Valstybinės veterinarijos priežiūros institucijos – – 1 1
Teismas (teisėjas)
Policija Aplinkos apsaugos, valstybinių miškų ir saugomų teritorijų institucijos
Ryšių reguliavimo tarnyba
Valstybinė ne maisto produktų inspekcija
Metai Veikų skaičius
Metai Veikų skaičius
Metai Veikų skaičius
Metai Veikų skaičius
Metai Veikų skaičius 2004 1 2004 1 2004 1 2004 7 2004 3 2003 2 2003 10 2003 1 2003 5 2002 15 2002 3 2002 7 2002 5 2000 9 2000 9 2000 5 1999 1 1996 1 1998 1 1994 1 1997 1 1993 1 1994 4
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
114 115
SUTEIKTOS SPECIALIOSIOS TEISĖS ATĖMIMAS Kiekvieno teisinio santykio, taigi ir administracinės atsakomybės, dalyviai yra teisės subjektai, turintys vienas kitam tam tikras teises ir pareigas. Kiekvienas teisinio santykio subjektas (fizinis asmuo ar kolektyvinis subjektas) turi turėti tam tikrą teisinę savybę – teisinį subjektiškumą. Jo turinį sudaro du elementai: teisnumas ir veiksnumas. Teisnumas yra teisės normų objektyviai suponuotas leidimas turėti, įgyti tam tikras subjektines teises ir pareigas. Veiksnumas yra teisinio santykio dalyvio kompleksiškas (dvasinis, fizinis, intelektinis ir pan.) gebėjimas šias objektyviai suteiktas teises susikurti, paversti jas savo subjektinėmis teisėmis, kurios gali būti įgyvendintos kartu vykdant atitinkamas pareigas. Teisnumas atsiranda fiziniam asmeniui gimus (kai kuriais atvejais tik esant pradėtam). Veiksnumui atsirasti reikia tam tikro amžiaus, atitinkamos psichikos būsenos ir panašiai. Juridinių asmenų teisnumas ir veiksnumas atsiranda tuo pat metu atlikus visus teisės aktų nustatytus formalumus, kurie yra pakankamas pagrindas nustatyta tvarka paskelbti (įregistruoti) juridinį asmenį. Administracinės teisės požiūriu tiek fiziniai asmenys, tiek verslo subjektai gali įgyti specialų teisinį subjektiškumą. Tai reiškia, kad jie gali kreiptis į valstybinio valdymo institucijas ar įstaigas ir, įvykdę būtinus reikalavimus, įgyti specialias teises (teisę vairuoti didesnio pavojaus šaltinį, teisę eksploatuoti atominę jėgainę, teisę prekiauti ribotos apyvartos prekėmis ginklais, stipriai veikiančiomis medžiagomis ir pan.). Jeigu šiomis specialiomis teisėmis naudojamasi nesilaikant teisės normų reikalavimų, juoba jomis piktnaudžiaujant, jos gali būti apribotos arba visiškai atimtos. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 27 straipsnyje kaip tik ir numatyta galimybė laikinai atimti specialiąsias teises, suteiktas valstybinio valdymo institucijų ar įstaigų. Tai reiškia, kad asmeniui, padariusiam administracinį nusižengimą, administracine tvarka laikinai apribojamas teisnumas. Specialioji teisė gali būti atimta tik už šiurkštų arba sistemingą naudojimosi šia teise tvarkos pažeidimą (ATPK 27 str. 1 d.) Kokios specialiosios teisės gali būti laikinai atimtos, numatyta minėtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 27 straipsnyje, tai teisė: a) vairuoti transporto priemones; b) skraidyti orlaivio įgulos nariu; c) atlikti orlaivių techninę priežiūrą; d) dirbti skrydžių vadovu; e) medžioti;
f) žvejoti; g) naudoti arba įvežti aparatūrą, įrenginius, radijo siuntimo arba radijo stebėsenos įrenginius; h) naudoti elektroninių ryšių išteklius; i) užsiimti radijo mėgėjų ir kitų radijo stočių naudotojų veikla. Teisė vairuoti transporto priemones skirstoma dar į dvi rūšis: 1) teisė vairuoti laivą; 2) teisė vairuoti sausumos transporto priemones, įskaitant teisę vairuoti žemės ūkio ir kelių tiesimo mašinas. Specialiosios teisės atėmimas skiriamas iki penkerių metų. Tokios teisės atėmimo laikas negali būti trumpesnis kaip vienas mėnuo, jeigu kitaip nenustato įstatymai. Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte numatyta, kad specialioji teisė gali būti atimama nuo vieno mėnesio iki trejų metų. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 27 straipsnio trečiojoje dalyje įtvirtinta, kad atėmimas teisės medžioti arba žvejoti negali būti skiriamas asmenims, kuriems medžioklė arba žvejyba yra pagrindinis pragyvenimo šaltinis. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 27 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta dar viena teisės atėmimo išimtis: teisės vairuoti transporto priemones negalima atimti iš asmenų, kurie naudojasi šiomis priemonėmis dėl invalidumo, išskyrus atvejus, kai jas vairuoja neblaivūs. Teisės atėmimas numatytas apie penkiolikoje straipsnių ir taikomas beveik visais atvejais kaip pagrindinė alternatyvi (tik retais atvejais – pagrindinė privaloma ar vienintelė) nuobauda. Tik trim atvejais teisės atėmimas taikomas kaip papildoma privaloma nuobauda (Lietuvos laivų žvejybos tarptautiniuose vandenyse tvarkos pažeidimas, transporto priemonių vairavimas apsvaigus ir pakartotinai šiurkščiai pažeidus Kelių eismo taisykles). Pagal šios nuobaudos rūšis jų skaičiaus pasiskirstymas Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsniuose pateikiamas 5 lentelėje. 6 lentelėje parodytas institucijų (pareigūnų), skiriančių šią nuobaudą, pasiskirstymas. Administracinių teisės pažeidimų kodekse taip pat nustatyta, kokių sausumos transporto priemonių vairavimo teisė gali būti atimta (pastaba prie ATPK 123 straipsnio). Tai visų rūšių automobiliai, traktoriai ir kitokios savaeigės mašinos, troleibusai, priekabos, puspriekabės, taip pat motociklai ir kitos motorinės transporto priemonės, išskyrus mopedus ir motorinius dviračius. Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatyta ir specifinė priemonė, kuri gali būti pritaikyta sausumos transporto priemonių vairuo
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
116 117
5 lentelė. Veikų skaičius pagal specialiosios teisės atėmimo nuobaudų rūšis
6 lentelė. Veikų skaičius pagal šią nuobaudą taikančias institucijas (pareigūnus)
tojams. Pastaboje prie Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1302 straipsnio nustatyta, kad skiriant kiekvieną administracinę nuobaudą už Kelių eismo taisyklių pažeidimą, pažeidimas kartu įvertinamas balais. Vertinimo skalė taip pat nurodyta šioje pastaboje: už pažeidimą, numaty
tą Administracinių teisės pažeidimų kodekso 124 straipsnio čio viršijimas) antrojoje dalyje balai, ketvirtojoje dalyje – šeši balai, penktojoje dalyje – aštuoni balai, 1241 straipsnio (kelio ženklų reikalavimų nesilaikymas, žmonių vežimo ir kitų taisyklių pažeidimas) pirmojoje dalyje – keturi balai, trečiojoje dalyje – keturi balai, penktojoje dalyje – aštuoni balai, 125 straipsnyje (važiavimo per geležinkelio pervažas taisyklių pažeidimas) – aštuoni balai. Pakartotinai padarius minėtą Kelių eismo taisyklių pažeidimą, t. y. padarius per vienus metus du ir daugiau minėtų pažeidimų, už kuriuos skiriamų balų suma yra dešimt ir daugiau, vairuotojui taikomas teisės vairuoti transporto priemones atėmimas nuo devynių mėnesių iki vienų metų. Paskyrus šią administracinę nuobaudą įskaičiuoti į ją baudos balai toliau nebeskaičiuojami. Vadinasi, jau paskyrus nuobaudą pagal ATPK 1302 straipsnį, iš naujo pagal jį asmuo gali būti baudžiamas tik tuo atveju, jeigu per vienus metus vėl padarys du ir daugiau paminėtų Kelių eismo taisyklių pažeidimų, už kuriuos skiriamų baudos balų suma bus dešimt ir daugiau1. Policijos departamento prie VRM generalinio komisaro 1999 m. kovo 26 d. įsakymu Nr. 992 buvo patvirtinta Kelių eismo taisyklių administracinių teisės pažeidimų bylų tvarkymo ir teisės aktų taikymo instrukcija. Jos 106 punkte nustatyta, kad Kelių policijos pareigūnas, nustatęs taisyklių pažeidimą, įvertinamą balais, skiria baudą pažeidimo vietoje ir pažeidimą įvertina balais, išduoda nustatytos formos kvitą arba surašo protokolą ir atlieka kitus instrukcijoje numatytus veiksmus. Kortelės siunčiamos pagal transporto priemonės įskaitos (pažeidėjo deklaruotą gyvenamąją) vietą, jeigu kitaip nenumato kiti norminiai dokumentai. Toliau instrukcijoje nustatyta, kad jeigu balų už tris (ar daugiau) taisyklių pažeidimus (įskaitant paskutinįjį) suma yra 10 ar daugiau, turinčiam teisę vairuoti asmeniui papildomai surašomas protokolas, kuriame nurodomi per vienus metus padaryti ir įvertinti balais taisyklių pažeidimai ir taikoma Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1302 straipsnyje numatyta sankcija. Tačiau Aukštesnysis administracinis teismas 2000 m. sausio 21d. sprendimu3 pripažino, kad šios instrukcijos 106.4. punktas (nustatantis pakartotinio protokolo surašymą) prieštarauja Administracinių teisės pažeidimų kodekso 7 straipsniui, 22 straipsnio antrajai daliai ir 1302 straipsniui.
1 Administracinių teismų praktika. Nr. 4. Vilnius: Teisinės informacijos centras, 2004. P. 419. 2 Valstybės žinios. 1999, Nr. 41-1310. 3 Valstybės žinios. 2000, Nr. 18-443; Administracinių teismų praktika. Nr. 1. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 16-20.
Nuobaudos rūšis Veikų.s kaičiu Nuobaudos s rūšis 2004 m. pradžioje 2004 m. pabaigoje 1 Teisės vairuoti sausumos transporto priemones atėmimas 7 7 2 Teisės vairuoti laivą ar kitą vandens transporto priemonę atėmimas 4 4 3 Teisės žvejoti atėmimas 2 2 4 Teisės medžioti atėmimas 1 1 5 Teisės skraidyti orlaivio įgulos nariu atėmimas 1 1 6 Teisės atlikti orlaivių techninę priežiūrą atėmimas 1 1 7 Teisės dirbti skrydžių vadovu atėmimas 1 1 8 Teisės naudoti arba įvežti aparatūrą, įrenginius, radijo siuntimo arba radijo stebėsenos įrenginius atėmimas – 1 9 Teisės naudoti elektroninių ryšių išteklius atėmimas _ 1 10 Teisės užsiimti radijo stočių naudotojų veikla atėmimas – 1
Institucija ar pareigūnas ATPK numatytų veikų skaičius 2004 m. pradžioje 2004 m. pabaigoje 1 Policija 9 9 2 Aplinkos apsaugos, valstybinių miškų ir saugomų teritorijų institucijos 4 4 3 Vidaus vandenų transporto institucijos 3 3 4 Teisėjas 2 2 5 Administracinė komisija 1 2 6 Civilinės aviacijos administracija 1 1 7 Ryšių reguliavimo tarnyba – 3
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
118
119

– vienas balas, trečiojoje dalyje – keturi (nustatyto grei
Teismas konstatavo, kad įstatymuose, t. y. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 22 straipsnio antrojoje dalyje, nustatyta, jog už vieną administracinės teisės pažeidimą gali būti paskirta pagrindinė arba pagrindinė ir papildoma nuobauda. Pažymėtina, kad tais atvejais, kai pareiškėjas padarė Kelių eismo taisyklių pažeidimą, įvertinamą balais, ir balų suma (įskaitant šį pažeidimą) yra 10 ar daugiau, negalima laikyti, kad pareiškėjas padarė daugiau nei vieną pažeidimą. Pažeidėjui pasiekus dešimties balų ribą ar ją viršijus surašomas vienas administracinės teisės pažeidimo protokolas, kuriame nurodomas paskutinysis padarytas pažeidimas, tuo pačiu pažeidėjas turi būti įvertintas kaip sistemingai pažeidinėjantis Kelių eismo taisykles. Tokiam pažeidėjui turi būti taikomas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1302 straipsnyje numatytas teisės vairuoti transporto priemones atėmimas. Toks teismo išaiškinimas apsunkino Kelių policijos darbą, nes verčia ją kaupti šios srities informaciją ir prireikus operatyviai suteikti ją pareigūnui, rašančiam administracinės teisės pažeidimo protokolą. Tačiau akivaizdu, kad teismo sprendimas yra visiškai pagrįstas ir teisėtas, pašalinęs gana ilgą laiką egzistavusį neteisėtumą. Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte numatyta baudos balų sistemos atsisakyti. Minėta, kad verslo subjektai taip pat gali įgyti tam tikras specialias teises teisės aktų nustatyta tvarka. Pradėti verstis ūkine-komercine veikla nėra sudėtinga. Įmonių, Akcinių bendrovių, Ūkinių bendrijų ir kiti įstatymai numato labai nedidelius reikalavimus, kuriuos reikia įvykdyti registruojant individualią įmonę, ūkinę bendriją ar akcinę bendrovę. Tačiau tam tikroms ūkinės veiklos sritims, kurios kelią didesnį pavojų žmonėms, jų saugumui, sveikatai, netgi visuotinai priimtoms dorovės nuostatoms, reikia būtinų turėti leidimų, licencijų, įvykdyti kitokias būtinas sąlygas. Gavus leidimą verstis minėta veikla ir nesilaikant teisės aktų nustatytų reikalavimų, taip pat gali būti apribotas tokių verslo subjektų teisinis subjektiškumas. Tai labai artima Administracinių teisės pažeidimų kodekse įtvirtintai nuobaudai – specialiosios teisės atėmimui. Alkoholio kontrolės įstatymo1 34 straipsnyje nustatyta, kad įmonėms, turinčioms licencijas verstis didmenine ar mažmenine prekyba alkoholio produktais ir nesilaikančioms kai kurių šio įstatymo reikalavimų, licencijų galiojimas panaikinamas ir naujos licencijos neišduodamos vienerius ar net penkerius metus (priklausomai nuo pažeidimo) nuo licencijų galiojimo panaikinimo dienos.
1 Valstybės žinios. 1995, Nr. 44-1073; 2004, Nr. 47-1548.
Įmonėms licencijų galiojimas panaikinamas ir pakartotinai licencijos neišduodamos ir tuo atveju, jeigu joms arba jų administracijos vadovams ar kitiems darbuotojams (jeigu jie veikė įmonės vardu ar jos interesais) yra įsiteisėjęs apkaltinamasis teismo nuosprendis, įsiteisėjęs teismo nutarimas, sprendimas, įsiteisėjęs muitinės, mokesčių inspekcijos, policijos ar VTAKT nutarimas dėl bausmės ar nuobaudos skyrimo už alkoholio produktų kontrabandą, alkoholinių gėrimų be banderolių neteisėtą laikymą, gabenimą ar pardavimą, taip pat falsifikuotų alkoholio produktų pardavimą, gabenimą ar laikymą. Įmonėms, prekiaujančioms alkoholiniais gėrimais masiniuose renginiuose, parodose ir mugėse ir pažeidusioms kai kuriuos šio įstatymo reikalavimus, vienerius metus nuo pažeidimo nustatymo dienos neišduodama vienkartinė licencija verstis mažmenine prekyba alkoholiniais gėrimais masiniuose renginiuose, parodose ir mugėse, rengiamuose toje savivaldybėje, kurioje nustatytas pažeidimas. Įstatyme pasakyta, kad licencijų panaikinimas neatleidžia įmonių nuo šio įstatymo nustatytų ir įmonėms skirtų piniginių baudų mokėjimo. Elektroninių ryšių įstatymo1 72 straipsnyje nustatyta, kad įvykdžius sunkų arba pakartotinį vertimosi elektroninių ryšių veikla sąlygas nustatančių teisės aktų ar elektroninių ryšių išteklių naudojimo sąlygų arba įpareigojimų, nustatytų ūkio subjektui, turinčiam didelę įtaką atitinkamoje rinkoje arba paskirtam teikti universaliąsias paslaugas, pažeidimą, kai priemonių, kurių buvo imtasi pagal šį įstatymą nepakako pažeidimams ištaisyti, Ryšių reguliavimo tarnyba turi teisę uždrausti ūkio subjektui teikti elektroninių ryšių tinklus ir (ar) paslaugas iki trejų metų arba sustabdyti iki trejų metų ar panaikinti teisę naudoti elektroninių ryšių išteklius. Konkurencijos įstatymo2 40 straipsnyje nustatyta, kad Konkurencijos taryba, gavusi Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjo sankciją, ūkio subjektams, nevykdantiems paskirtų sankcijų, gali inter alia laikinai sustabdyti leidimo (licencijos) verstis atitinkama veikla galiojimą. Apribojimai panaikinami, kai įvykdomos Konkurencijos tarybos paskirtos sankcijos. Tabako kontrolės įstatymo3 26 straipsnyje įstatyme taip pat numatyta už įvairius pakartotinius šio įstatymo pažeidimus panaikinti licencijos galiojimą.
1 Mokesčių administravimo įstatymo 15, 139 straipsniai // Valstybės žinios. 2004, Nr. 69-2382; Muitinės įstatymo 5 straipsnis // Valstybės žinios. 2004, Nr. 73-2517. 2 Valstybės žinios. 1999, Nr. 30-856; 2004, Nr. 63-2244. 3 Valstybės žinios. 1996, Nr. 11-281; 2003, Nr. 117-5317.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
120 121
Licencijos panaikinimas neatleidžia įmonių nuo šio joms skirtų piniginių baudų sumokėjimo. Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte, kuriame siūloma įteisinti ir juridinių asmenų administracinę atsakomybę, numatyta atskira administracinių nuobaudų rūšis: juridinio asmens veiklos apribojimas nuo trijų mėnesių iki trejų metų. Projekte numatyta, kad teismas, skirdamas juridinio asmens veiklos apribojimo nuobaudą, gali: 1) uždrausti juridiniam asmeniui verstis tam tikra veikla; 2) uždrausti juridiniam asmeniui dalyvauti viešuosiuose pirkimuose ir gauti subsidijas ar kitokią neatlygintiną paramą iš valstybės, savivaldybių, Europos Sąjungos biudžetų ar kitų piniginių fondų lėšų; 3) įpareigoti uždaryti tam tikrą juridinio asmens padalinį. ADMINISTRACINIS AREŠTAS Administracinis areštas yra pati griežčiausia administracinė nuobauda. Tai laisvės apribojimas tam tikram laikui. Kaip jau minėta, Europos žmogaus teisių teismas (byla Abdulbaki Oztūrk v. Vokietija)1 yra konstatavęs, kad nuobaudos, apribojančios laisvę, šio teismo bus traktuojamos kaip baudžiamosios priemonės, neatsižvelgiant į tai, prie kurios teisės šakos jas priskirs nacionalinė teisė. Todėl taikant administracinį areštą labai svarbu užtikrinti, kad tiek pažeidėjo, tiek nukentėjusiojo, tiek kitų byloje dalyvaujančių asmenų teisių garantijos atitiktų Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos reikalavimus. Įstatymų leidėjas administracinį areštą nustato tik išimtiniais atvejais už kai kuriuos pavojingiausius administracinės teisės pažeidimus (ATPK 29str.): 1) neteisėtą narkotinių ar psichotropinių medžiagų įgijimą ar laikymą nedideliais kiekiais be tikslo parduoti ar kitaip platinti (ATPK 44 str. 1 d.); 2) nedidelį chuliganizmą (ATPK 174 str.); 3) alkoholinių gėrimų, pagamintų naudojant spiritą, gėrimą arba girto pasirodymą viešosiose vietose, kai asmeniui du kartus per vienus metus už tai buvo paskirta administracinė nuobauda (ATPK 178 str. 3 d.); 4) pakartotinį lindynių laikymą (ATPK 182 str. 2 d.); 5) vertimąsi prostitucija, jei anksčiau buvo skirta administracinė nuobauda (ATPK 1821 str. 2 d.);
1 V. Berger. Europos žmogaus teisių teismo jurisprudencija. Vilnius: Pradai, 1997. P. 330-331.
6) žinomai melagingą specialiųjų tarnybų iškvietimą (ATPK 186 str.); 7) teismo antstolio garbės ir orumo įžeidimą (ATPK 1862 str.); 8) pasipriešinimą policijos pareigūnui ar policijos rėmėjui, policijos ar STT, VSAT, FNTT bei VSD pareigūno teisėto nurodymo ar reikalavimo nevykdymą, taip pat jo garbės ir orumo įžeidimą (ATPK 187 str. 1 d. ir 2 d.); 9) Organizuoto nusikalstamumo užkardymo įstatyme numatytos prevencinės poveikio priemonės pažeidimą (ATPK 1874 str. 1 d. ir 2 d.); 10) Susirinkimų įstatymo pažeidimus (ATPK 1887 str. 1 d.); 11) neteisėtų mitingo, demonstracijos, protesto bei kitų akcijų branduolinės energetikos objekto teritorijoje ir sanitarinėje apsaugos zonoje rengimą (ATPK 18811 str.). Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte administracinis areštas numatytas tik už šiuos teisės pažeidimus: antstolio garbės ir orumo įžeidimą, žinomai melagingą specialiųjų tarnybų iškvietimą, susirinkimų tvarkos pažeidimą, neteisėtų mitingo, demonstracijos, protesto bei kitų akcijų branduolinės energetikos objekto teritorijoje ir sanitarinėje apsaugos zonoje rengimą. Būtina kuo greičiau peržiūrėti šią Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytą nuobaudą, jos taikymo atvejus ir sąlygas, nepaisant to, kad Baudžiamojo kodekso patvirtinimo ir įsigaliojimo įstatymo1, priimto 2000 metais, 2 straipsnis buvo pataisytas 2002 m. įstatymu2 nustatant, kad įsigaliojant naujajam Baudžiamajam kodeksui jį reikės suderinti tik su naujais Baudžiamojo proceso ir Bausmių vykdymo kodeksais, t. y. nebeliko ankstesnės normos, kad tarpusavyje turi būti suderinti ir Administracinių teisės pažeidimų kodeksas, ir Baudžiamasis kodeksas. Naujajame Baudžiamajame kodekse tarp bausmių, skiriamų padariusiam baudžiamąjį nusižengimą, numatytos ir šios: 1) laisvės apribojimas; 2) areštas. Beje, areštas pagal naująjį Baudžiamąjį kodeksą (49 str.) skiriamas už specialiojoje dalyje numatytus baudžiamuosius nusižengimus nuo 15 parų iki 90 parų. Vienas iš tokių nusižengimų numatytas 259 straipsnio pirmojoje dalyje: „Tas, kas neteisėtai gamino, perdirbo, įgijo, laikė, gabeno ar siuntė narkotines ar psichotropines medžiagas neturėdamas tikslo jas parduoti ar kitaip platinti, baudžiamas bauda arba areštu, arba laisvės atėmimu iki dvejų metų.”
1 Valstybės žinios. 2000, Nr. 89-2741. 2 Valstybės žinios. 2002, Nr. 112-4973.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
122
123
Palyginę šią normą su dabar Administracinių teisės pažeidimų kodekso 44 straipsnio pirmojoje dalyje įtvirtinta atsakomybe nerasime daug šio teisės pažeidimo objekto, objektyviosios pusės požymių skirtumų. Neperžiūrėjus dabar galiojančio Administracinių teisės pažeidimų kodekso normų, naujojo Baudžiamojo kodekso ir Administracinių teisės pažeidimų kodekso taikymas sukels labai daug problemų. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 29 straipsnyje nustatyta, kad administracinis areštas gali būti skiriamas iki trisdešimties parų. Šiame straipsnyje nenustatyta šios nuobaudos trukmės žemutinė riba, vadinasi, ji gali būti ir viena para, nes administracinio arešto terminas skaičiuojamas paromis (ATPK 34 str.). Administracinį areštą skiria tik apylinkės teismas (teisėjas). Administracinis areštas negali būti skiriamas: 1) nėščioms moterims; 2) moterims, turinčioms vaikų iki dvylikos metų; 3) asmenims, kuriems nesukako aštuoniolika metų; 4) pirmos ir antros grupės invalidams. Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte numatyta, kad administracinis areštas neskiriamas nėščioms moterims, nepilnamečiams ir gali būti neskiriamas asmenims, auginantiems vaiką iki trejų metų, atsižvelgiant į vaiko interesus, arba neįgaliam asmeniui (I, II grupių invalidui). Dar viena siūloma naujovė yra tai, kad teismas gali nustatyti atlikti administracinį areštą poilsio dienomis. Jeigu asmuo pažeidžia šią arešto atlikimo tvarką, ją teismas savo sprendimu gali pakeisti įprasta arešto atlikimo tvarka. Nutarimas dėl administracinio arešto vykdomas tuoj pat po jo priėmimo nepriklausomai nuo apskundimo (ATPK 337 str.). Tokia nuostata, kilus dėl jos ginčui, pavyzdžiui, Europos žmogaus teisių teisme, gali kelti problemų žmogaus teisių apsaugos požiūriu. Asmenys, kuriems paskirtas administracinis areštas, laikomi policijos įstaigų nustatomose vietose. Patį nutarimą taip pat vykdo policijos įstaigos (ATPK 336 str.). Administracinis areštas atliekamas pagal įstatymų ir kitų teisės aktų nustatytas taisykles. Šios administracinės nuobaudos atlikimo tvarką reglamentuoja ir Policijos komisariatų areštinių veiklos nuostatai. Tokie nuostatai buvo patvirtinti vidaus reikalų ministro 2000 m. vasario 17 d. įsakymu Nr. 88, o dabartinė redakcija patvirtinta 2001 m. sausio 8 d. įsakymu Nr. 61. Areštu nubausti asmenys nustatyta tvarka gali būti panaudojami fiziniam darbui. Organizuoti tokį darbą pavedama savivaldybių vykdomosioms institucijoms (savivaldybės administracijai, jos direktoriui). Plačiau apie tai kalbama nuobaudų vykdymo dalyje.
NUŠALINIMAS NUO DARBO (PAREIGŲ) Administracinių teisės pažeidimų kodekso 291 straipsnyje numatyta administracinė nuobauda, skiriama už atskirų rūšių administracinės teisės pažeidimus, padarytus darbuotojui (tarnautojui) atliekant tarnybos pareigas. Tiksliau šią nuobaudą reikėtų vadinti pašalinimu iš darbo (pareigų), nes nušalinimas paprastai suprantamas kaip laikina priemonė, dažniausiai taikoma tarnautojai, kol dėl jo veiksmų vyksta koks nors tyrimas1. Administracinių teisės pažeidimų kodekse nušalinimas nuo darbo (pareigų) numatytas dvylikoje straipsnių2 (7 lentelė). Nušalinimą nuo darbo (pareigų) dešimčia atvejų skiria rajono (miesto) apylinkės teismo teisėjas, o dviem atvejais – Geologijos tarnyba (už žemės gelmių, jų išteklių apsaugos ir naudojimo reikalavimų pažeidimą ir už žemės gelmių (geologinių) tyrimo darbų vykdymo taisyklių ar reikalavimų pažeidimą – ATPK 53 str. 2 d. ir 54 str. 2 d.). Manytume, kad nušalinimą nuo darbo (pareigų) taip pat turėtų skirti tik teisėjas. Dar vienos institucijos, turinčios teisę skirti tokią nuobaudą, įtraukimas į Administracinių teisės pažeidimų kodeksą, mūsų nuomone, traktuotinas kaip teisiškai ydingas reguliavimas. Pašalinimas iš darbo (pareigų) taikomas ir kaip pagrindinė, ir kaip papildoma administracinė nuobauda. Padarius administracinės teisės pažeidimus, numatytus Administracinių teisės pažeidimų kodekso 505 straipsnio antrojoje dalyje (akcininkų, žemės ūkio bendrovių narių teisių pažeidimas, kai už tai anksčiau buvo skirta administracinė nuobauda) ir 506 straipsnio antrojoje dalyje (kreditorių teisių pažeidimas, kai už tai anksčiau buvo skirta administracinė nuobauda), papildoma nuobauda – pašalinimas iš darbo (pareigų) taikoma kartu su pagrindine nuobauda privalomai. Kitais atvejais ši nuobauda taikoma alternatyviai. Kaip alternatyvi papildoma nuobauda ji taikoma ir privatizavimo įstatymų pažeidimo atvejais (ATPK 2151, 2152, 2153 straipsniai). Kitais atvejais ši nuobauda taikoma kaip alternatyvi pagrindinė nuobauda (už Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo pažeidimą, kai asmuo už tai jau buvo baustas administracine nuobauda (ATPK 2021 str. 2 d.), už Geologijos tarnybos pareigūnų teisėtų
1 Valstybės žinios. 2000, Nr. 21-542; 2001, Nr. 4-113.
1 Žr., pavyzdžiui, Tarnybos Lietuvos Respublikos muitinėje statuto X skyrių; Prokuratūros statuto p. 63-65 ir kt. 2 2004 m. pradžios duomenys. Pvz., 2002 m. antrojoje pusėje tokių veikų buvo numatyta devyniuose straipsniuose.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
124 125
7 lentelė. ATPK straipsniai, kuriuose numatytas nušalinimas nuo darbo (pareigų) (skliaustuose nurodyti metai, kada norma keista arba įtraukta į kodeksą) ATPK straipsnis Straipsnio esmė 505 str. 2 d. Akcininkų, žemės ūkio bendrovių, kooperatinių bendrovių (kooperatyvų) narių teisių pažeidimas, kai už tai anksčiau buvo skirta administracinė nuobauda (2003) 506 str. 2 d. Kreditorių teisių pažeidimas, kai už tai anksčiau buvo skirta administracinė nuobauda (1998) 5114 str. 2 d. Aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės pareigūno pakartotinai duotame privalomame nurodyme nustatytų reikalavimų neįvykdymas laiku (2004) 5115 str. Aplinkos apsaugos valstybinės kontrolės pareigūno nutarimo sustabdyti aplinkai kenksmingą veiklą nevykdymas (2004) 53 str. 2 d. Žemės gelmių, jų išteklių apsaugos ir naudojimo reikalavimų pažeidimas, kai už tai anksčiau buvo skirta administracinė nuobauda (2000) 531 str. 2 d. Geologijos tarnybos pareigūnų teisėtų reikalavimų nevykdymas, kai už tai anksčiau buvo skirta administracinė nuobauda (2000) 54 str. 2 d. Žemės gelmių (geologinių) tyrimo darbų vykdymo taisyklių ar reikalavimų pažeidimas, kai už tai anksčiau buvo skirta administracinė nuobauda (2000) 1713 str. 2 d. Viešųjų pirkimų tvarkos pažeidimas, kai už tai anksčiau buvo skirta administracinė nuobauda (2002) 2021 str. 2 d. Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo pažeidimas, kai už tai anksčiau buvo skirta administracinė nuobauda (2002) 2151 str. Informacijos apie privatizuojamą objektą nepateikimas arba atskleidimas (2000) 2152 str. Valstybės įmonės Valstybės turto fondas (savivaldybių turto fondai) nurodymų privatizavimo klausimais nevykdymas (2000) 2153 str. Privatizuojamo valstybės ir savivaldybių turto vertinimo tvarkos pažeidimas (2002) reikalavimų nevykdymą, žemės gelmių (geologinių) tyrimo darbų vykdymo taisyklių ar reikalavimų pažeidimą, kai už tai anksčiau buvo skirta administracinė nuobauda (ATPK 53 str. 2 d., 531 str. 2 d., 54 str. 2 d.). Nutarimą pašalinti iš darbo (pareigų) vykdo darbovietės, kurioje dirba nušalintasis, administracija (ATPK 3391 str.). Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte šios nuobaudos rūšies nėra numatyta.
5. BENDROSIOS ADMINISTRACINIŲ NUOBAUDŲ SKYRIMO TAISYKLĖS Administracinės atsakomybės principus gana lengva identifikuoti analizuojant administracinių nuobaudų sistemą, jų skyrimo taisykles, įtvirtintas teisės normose. Administracinės nuobaudos turi būti skiriamos teisėtai ir teisingai, tiksliai laikantis įstatymo nustatytų bendrųjų reikalavimų. Bendrosios administracinių nuobaudų skyrimo taisyklės įtvirtintos Administracinių teisės pažeidimų kodekso ketvirtajame skirsnyje, kituose šio kodekso straipsniuose, taip pat kituose teisės aktuose. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 30 straipsnyje nustatyta, kad nuobauda už administracinės teisės pažeidimą skiriama neperžengiant norminio akto, numatančio atsakomybę už padarytą teisės pažeidimą, nustatytų ribų, tiksliai laikantis šio kodekso ir kitų aktų dėl administracinės teisės pažeidimų reikalavimų. Įstatyme pasakyta, kad skiriant nuobaudą turi būti atsižvelgiama į: 1) padaryto administracinės teisės pažeidimo pobūdį; 2) pažeidėjo asmenybę; 3) atsakomybę lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes. Už vieną administracinės teisės pažeidimą gali būti skiriama pagrindinė arba pagrindinė ir papildoma nuobauda (ATPK 22 str.). Administracinių teisės pažeidimų kodekso 211 straipsnyje ir 24 straipsnyje nustatytos kai kurios nuobaudų skyrimo nepilnamečiams taisyklės. Jiems gali būti skiriamos visų rūšių nuobaudos, išskyrus administracinį areštą, o skiriant baudą nepilnamečiams skiriama ne daugiau kaip pusė jos dydžio, numatyto konkretaus straipsnio sankcijoje. Pagal savo pobūdį tas pats administracinis nusižengimas gali būti labiau ar mažiau pavojingas. Tai gali lemti daug aplinkybių: sunkūs padariniai, žalos dydis, veiksmų šiurkštumas, pažeidimo padarymo būdas, mastas, vieta, sistemingumas ir panašiai. Pažeidėjo asmenybės aspektu turi reikšmės tai, ar asmuo anksčiau buvo baustas, teistas, jo charakteristika, ar turi nuopelnų valstybei, koks jo elgesys darbovietėje, namuose, kokia jo šeimos padėtis, sveikata, ar turi kitokių paskatinimų ar nuobaudų ir panašiai. Nors įstatyme neminima, tačiau neabejotinai reikšmės skiriant nuobaudą turi kaltės laipsnis, jeigu tai nėra veiką kvalifikuojantis požymis. Taip pat, matyt, nėra nesvarbu, koks buvo pažeidėjo vaidmuo – pagrindinis ar ne toks svarbus. Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte numatyta, kad skiriant administracinę nuobaudą atsižvelgiama į pažeidimo pobūdį, kaltės ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
126 127
formą ir rūšį, pažeidėjo asmenybę bei atsakomybę lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes. Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad administracinės teisės pažeidimų bylų teisenoje nėra skiriamos nusižengimo darymo stadijos (pasikėsinimas, baigtas teisės pažeidimas). Kai kuriais atvejais veiksmų intensyvumas, baigtumas gali turėti įtakos skiriant nuobaudą. Įstatymas taip pat neįpareigoja atsižvelgti į turtinę padėtį skiriant baudą ar kitą nuobaudą, kaip kad buvo anksčiau. Tačiau atsakomybės teisingumo ir proporcingumo principai verčia tai daryti. Jeigu kaltininkas neturi ir neturės lėšų sumokėti didelę baudą, tokia nuobauda neturės reikiamo poveikio. 1999 m. lapkričio 11d. buvo priimtas Administracinių teisės pažeidimų kodekso papildymo 301 straipsniu įstatymas, kuris numatė mažesnės nei sankcijoje numatyta minimali arba švelnesnės nei numatyta sankcijoje administracinės nuobaudos skyrimą arba nuobaudos neskyrimą. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnyje nustatyta, kad institucija (pareigūnas), nagrinėjanti administracinės teisės pažeidimų bylas, atsižvelgdama į aplinkybes, nurodytas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 30 straipsnio antrojoje dalyje (bendrosios administracinių nuobaudų skyrimo taisyklės), taip pat į 31 straipsnyje nustatytas atsakomybę lengvinančias ir kitas įstatymų nenurodytas lengvinančias aplinkybes, vadovaudamasi teisingumo ir protingumo kriterijais, gali paskirti mažesnę nuobaudą nei sankcijoje numatyta minimali arba paskirti švelnesnę nuobaudą nei numatyta sankcijoje, arba visai neskirti administracinės nuobaudos. Taigi šiuo atveju galima atsižvelgti į visas, taip pat į nenurodytas minėtuose straipsniuose atsakomybę lengvinančias aplinkybes. Pasak Vyriausiojo administracinio teismo, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnis neturėtų būti taikomas, jeigu konkrečioje administracinėje byloje nustatyta atsakomybę sunkinančių aplinkybių, numatytų to paties kodekso 32 straipsnyje, arba pažeidėjas vengia administracinės atsakomybės1. Su tokiu teismo išaiškinimu reikia sutikti be jokių išlygų. Švelnesnės nei įstatyme nustatyta administracinės nuobaudos skyrimas turi būti argumentuotas labai svariomis aplinkybėmis. Kiek kitaip Vyriausiasis administracinis teismas traktuoja galimybę taikyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnį to paties kodekso 1302 straipsnyje numatytiems balams už Kelių eismo taisyklių pažeidimą. Teismas išaiškino, kad balų atžvilgiu švelnesnės nei numatyta įstatyme nuobaudos skyrimo taisyklė negali būti taikoma, kadangi šie balai
1 Administracinių teismų praktika. Nr. 1. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 326-327.
nelaikytini administracine nuobauda. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnio taikymas galimas tik to paties kodekso 1302 straipsnyje numatytos nuobaudos – atėmimo teisės vairuoti – atžvilgiu1. Minėtoje normoje konkrečiai nieko nepasakyta, ar gali institucija (pareigūnas) arba teisėjas (teismas) tokia pačia tvarka ir pagrindais neskirti papildomos nuobaudos, kuri konkretaus Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnio sankcijoje numatyta šalia pagrindinės nuobaudos kaip privaloma (pvz., ATPK 210 str. 2 d.). Vyriausiasis administracinis teismas išaiškino, kad šiuo atveju teisės normą taikanti institucija nėra suvaržyta galimybe sumažinti tik pagrindinę ar tik papildomą nuobaudą2. Toks teismo išaiškinimas reiškia, kad kaip švelnesnės nei įstatyme numatyta nuobaudos skyrimas galimas ir paskiriant pagrindinę nuobaudą pagal sankcijos ribas, bet netaikant privalomos pagal tą pačią normą papildomos nuobaudos (pvz., kontrabandos gabenimo įrankio konfiskavimo). Tam tikras apsunkinimas numatytas siekiant neskirti specialiosios teisės atėmimo už teisės pažeidimą, padarytą neblaivaus arba apsvaigusio nuo narkotikų, vaistų ar kitų svaigiųjų medžiagų, asmens. Tai galima daryti tik tuo atveju, kai yra gauta Vyriausybės įgaliotų atlikti medicininę ir švietėjišką atestaciją institucijų pažyma. Institucija ar pareigūnas kiekvieną tokį savo sprendimą privalo motyvuoti. Sprendimą sankcionuoja apylinkės teismo teisėjas. Jeigu teisėjas tokio sprendimo nesankcionuoja, taikoma nuobauda, numatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekse. Skirti mažesnę nuobaudą, nei sankcijoje numatyta minimali arba paskirti švelnesnę, nei numatyta sankcijoje nuobaudą, arba visai jos neskirti gali taip pat nuobaudą skiriantis apylinkės teismas (teisėjas), nors įstatyme jis pamirštas paminėti3, taip pat nuobaudos paskyrimo teisėtumą nagrinėjantis administracinis teismas. Vyriausiasis administracinis teismas išaiškino, kad sprendimą sušvelninti paskirtą administracinę nuobaudą pirmosios instancijos administracinis teismas gali priimti net ir tada, kai tokio prašymo pareiškėjas ar jo atstovas nėra pateikęs, nes tuo pareiškėjo padėtis nebloginama, jo teisės ir interesai nepažeidžiami4.
1 Administracinių teismų praktika. Nr. 2. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 318-319. 2 Administracinių teismų praktika. Nr. 1. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 94-95. 3 Šiuo atveju jokia sankcija nereikalinga, o toks apylinkės teismo nutarimas skundžiamas bendra tvarka administraciniam teismui // Administracinių teismų praktika. Nr. 1. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 327. 4 Administracinių teismų praktika. Nr. 2. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 309.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
128 129
Administraciniai teismai suformavo teisminę praktiką, kad Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnis taikomas taip: institucija ar pareigūnas priima pagrindinį nutarimą skirti administracinę nuobaudą pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytą sankciją. Toliau tame pačiame nutarime formuluojamas sprendimas pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnį švelninti nuobaudą arba jos visai neskirti. Tokį sprendimą sankcionuoja apylinkės teismo teisėjas priimdamas nutartį. Jeigu apylinkės teismo teisėjas priima nutartį nesankcionuoti tokio sprendimo, lieka galioti pirmoji nutarimo dalis ir taikoma nuobauda, numatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekse. Tokia teisėjo nutartis (sankcionuoti ar nesankcionuoti) apeliacine tvarka neskundžiamą, tačiau nuomonė dėl jos gali būti išsakyta skunde dėl nutarimo skirti administracinę nuobaudą1. Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte nebeliko nuostatos, kad taikant šią normą reikalinga teismo sankcija, čia tik pasakyta, kad institucija (pareigūnas) tokį sprendimą turi motyvuoti. Kituose įstatymuose, numatančiuose administracinę atsakomybę, taip pat numatyta aplinkybių, kurioms esant ūkio subjektas atleidžiamas nuo baudos. Konkurencijos įstatymo2 43 straipsnyje nustatyta, kad ūkio subjektas, kuris yra draudžiamo konkurentų susitarimo dalyvis, pateikęs Konkurencijos tarybai visą informaciją apie tokį susitarimą, atleidžiamas nuo baudos, numatytos už šį pažeidimą, esant visoms šioms sąlygoms: 1) ūkio subjektas pateikė informaciją iki šio susitarimo tyrimo pradžios; 2) ūkio subjektas yra pirmasis iš draudžiamo susitarimo dalyvių, pateikęs tokią informaciją; 3) ūkio subjektas pateikia visą jam žinomą informaciją apie draudžiamą susitarimą ir bendradarbiauja su Konkurencijos taryba tyrimo metu; 4) ūkio subjektas nebuvo draudžiamo susitarimo iniciatorius ir neskatino kitų ūkio subjektų dalyvauti tokiame susitarime. Kitu atveju dominuojantis ūkio subjektas, padaręs draudžiamus veiksmus, atleidžiamas nuo baudos, numatytos už šiuos pažeidimus, esant visoms šioms sąlygoms: 1) ūkio subjektas pateikia visą informaciją, reikalingą piktnaudžiavimo dominuojančia padėtimi tyrimui, ir bendradarbiauja su Konkurencijos taryba tyrimo metu;
2) ūkio subjekto padaryti draudžiami veiksmai nesukėlė esminės ir nepataisomos žalos kitų ūkio subjektų ar visuomenės interesams; 3) ūkio subjektas savo valia nutraukia draudžiamus veiksmus ir pateikia šių veiksmų nutraukimo įrodymus iki tyrimo pabaigos; 4) ūkio subjektas savo valia atlygina draudžiamais veiksmais padarytą žalą bei pateikia žalos atlyginimo įrodymus iki tyrimo pabaigos. Konkurencijos taryba, baigusi tyrimą ir priimdama galutinį nutarimą dėl pažeidimo, sprendžia, ar buvo laikomasi šiame straipsnyje nurodytų sąlygų, kad būtų galima atleisti nuo baudos. Mokesčių administravimo įstatymo1 141 straipsnyje nustatyti atleidimo nuo paskirtų baudų mokėjimo pagrindai: 1) jei mokesčių mokėtojas įrodo, kad nėra kaltas dėl padaryto pažeidimo; 2) jei mokesčio įstatymas pažeistas dėl aplinkybių, kurios nepriklausė nuo mokesčių mokėtojo valios ir kurių jis nenumatė ir negalėjo numatyti. Tokiomis aplinkybėmis nelaikomi mokesčių mokėtojo ar jo darbuotojų veiksmai ar neveikimas, taip pat mokesčių mokėtojo nemokumas; 3) kai mokesčių mokėtojo atskira veika, nors ir pažeidžiančia mokesčio įstatymo nuostatas, nepadaroma žala biudžetui; 4) kai mokesčio mokėtojas mokesčio įstatymą pažeidė dėl klaidingo apibendrinto mokesčio įstatymo paaiškinimo arba mokesčių administratoriaus raštu pateiktos klaidingos konsultacijos mokesčių mokėjimo klausimais. Nuo baudos atleidžiama tik tuo atveju, kai mokesčių mokėtojas mokesčio, susijusio su paskirta bauda, sumą yra sumokėjęs (mokestis priverstinai išieškotas) ar šio mokesčio sumokėjimo terminas šio įstatymo nustatyta tvarka yra atidėtas arba išdėstytas. Nuo baudų mokesčių mokėtoją gali atleisti mokesčių administratorius, o mokestinio ginčo metu – ir mokestinį ginčą nagrinėjanti institucija. Produktų saugos įstatymo2 24 straipsnyje nustatyta, kad pavojingo produkto gamintojas, platintojas ar pavojingos paslaugos teikėjas neatsako už pavojingo produkto pateikimą į rinką, jei jis įrodo, kad: 1) pavojingo produkto į rinką nepateikė; 2) produktas tapo pavojingas vėliau dėl trečiojo asmens veiksmų netinkamai (neatsargiai) gabenant ar saugant (sandėliuojant) produktą ar kitų nuo gamintojo, platintojo ar paslaugos teikėjo valios nepriklausančių priežasčių;
1 Administracinių teismų praktika. Nr. 1. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 305. 2 Valstybės žinios. 1999, Nr. 30-856; 2004, Nr. 63-2244.
1 Valstybės žinios. 2004, Nr. 63-2243. 2 Valstybės žinios. 1999, Nr. 52-1673; 2001, Nr. 64-2324; 2004, Nr. 25-757.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
130 131
3) tuo metu, kai pavojingas produktas buvo pateiktas į rinką, mokslo ir technikos pažanga nebuvo tokio lygio, kad būtų galima nustatyti galimą pavojų; 4) vartotojas naudojosi produktu pažeisdamas naudojimosi juo taisykles, atsargumo priemones bei saugumo reikalavimus ir dėl to jam buvo padaryta žalos; 5) produkto pavojingas savybes nulėmė nenugalima jėga. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 302 straipsnis įpareigoja dažniausiai skiriamos nuobaudos – baudos dydį nustatyti pagal baudos dydžio sankcijoje minimumo ir maksimumo vidurkį, atsižvelgiant į atsakomybę lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes. Jeigu yra atsakomybę lengvinančių aplinkybių, baudos dydis mažinamas nuo vidurkio iki minimumo, o esant atsakomybę sunkinančių aplinkybių – nuo vidurkio iki maksimumo. Kai yra ir atsakomybę sunkinančių, ir lengvinančių aplinkybių, nuobauda skiriama atsižvelgiant į jų kiekį ir reikšmingumą. Toks baudos dydžio mažinimas ar didinimas turi būti motyvuotas institucijos ar pareigūno, nagrinėjančių administracinės teisės pažeidimo bylą, nutarimuose. Taigi šiuo atveju atsižvelgti galima tik į Administracinių teisės pažeidimų kodekse ar kitame įstatyme išvardytas atsakomybę lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes. Tačiau nesuprantama įstatymų leidėjo nuostata šią taisyklę taikyti tik skiriant baudą. Lygiai taip pat ši nuostata galėtų būti taikoma skiriant specialiosios teisės atėmimą ar net administracinį areštą. Tačiau ir Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte ši taisyklė numatyta tik baudos atžvilgiu. Čia tik numatyta, kad esant vien lengvinančių aplinkybių skiriama ne didesnė nei vidurkis bauda, o esant tik sunkinančių aplinkybių – ne mažesnė nei vidurkis bauda. Institucijų (pareigūnų) ar teismų nutarimuose taikyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnį galima rasti motyvų, kurie jau buvo nurodyti taikant Administracinių teisės pažeidimų kodekso 302 straipsnį, t. y. kompetentingas subjektas, konstatavęs įstatymų nustatytas lengvinančias aplinkybes, skiria minimalaus dydžio baudą. Tais pačiais motyvais taikyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnį ir mažinti sankcijoje numatytą baudą, skirti, pavyzdžiui, įspėjimą ar visai neskirti nuobaudos, būtų nelogiška. Tokiu atveju reikėtų papildomų motyvų, pavyzdžiui, vadovautis Administracinių teisės pažeidimų kodekse neišvardytomis atsakomybę lengvinančiomis aplinkybėmis, taip pat teisingumo ir protingumo kriterijais. Kituose administracinę atsakomybę nustatančiuose įstatymuose įtvirtintos kitokios nuobaudų skyrimo taisyklės. Pavyzdžiui, Alkoholio kon
trolės įstatymo1 34 straipsnyje nustatyta, kad konkretus skiriamos baudos dydis nustatomas atsižvelgiant į šiame įstatyme nurodytas atsakomybę lengvinančias ar sunkinančias aplinkybes. Jeigu yra atsakomybę lengvinančių aplinkybių, baudos dydis mažinamas nuo vidurkio iki minimumo, o jeigu yra atsakomybę sunkinančių aplinkybių, baudos dydis didinamas nuo vidurkio iki maksimumo. Jeigu yra atsakomybę lengvinančių ir sunkinančių aplinkybių, bauda skiriama atsižvelgiant į jų kiekį ir reikšmingumą. Baudos dydžio mažinimas ar didinimas motyvuojamas institucijos, skiriančios baudą už šiame įstatyme nustatytų reikalavimų nesilaikymą, nutarime. Elektroninių ryšių įstatymo2 75 straipsnyje nustatyta, kad skiriant ūkio subjektams ekonomines sankcijas atsižvelgiama į: 1) pažeidimu padarytos žalos dydį; 2) pažeidimo trukmę; 3) ūkio subjekto atsakomybę lengvinančias ar sunkinančias aplinkybes; 4) ūkio subjektui dėl pažeidimo tekusių pajamų dydį; 5) kiekvieno ūkio subjekto įtaką padaryti pažeidimą, kai pažeidimą padaro keli ūkio subjektai. Konkurencijos įstatymo3 42 straipsnyje nurodoma, kad skiriamos ūkio subjektams baudos diferencijuojamos atsižvelgiant į: 1) pažeidimo pavojingumą; 2) pažeidimo trukmę; 3) ūkio subjekto atsakomybę lengvinančias ar sunkinančias aplinkybes; 4) kiekvieno ūkio subjekto įtaką padaryti pažeidimą, kai pažeidimą padaro keli ūkio subjektai. Šio įstatymo 42 straipsnyje pasakyta, kad baudos dydžio nustatymo tvarką tvirtina Vyriausybė. Mokesčių administravimo įstatymo4 139 straipsnyje nurodoma, kad skiriamos konkrečios baudos dydis priklauso: 1) nuo pažeidimo pobūdžio; 2) nuo to, ar mokesčių mokėtojas bendradarbiavo su mokesčių administratoriumi; 3) nuo mokesčių įstatymų pažeidimo pripažinimo;
1 Valstybės žinios. 1995, Nr. 44-1073; 2004, Nr. 47-1548. 2 Valstybės žinios. 2004, Nr. 69-2382. 3 Valstybės žinios. 1999, Nr. 30-856; 2004, Nr. 63-2244. 4 Valstybės žinios. 2004, Nr. 63-2243.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
132 133
4) nuo kitų aplinkybių, kurias mokesčių administratorius pripažįsta svarbiomis skirdamas didesnę ar mažesnę baudą. Produktų saugos įstatymo1 24 straipsnyje nurodyta, kad nustatydama baudos dydį Nacionalinė vartotojų teisių apsaugos taryba atsižvelgia į atsakomybę lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes. Tabako kontrolės įstatymo2 26 straipsnyje nustatyta, kad šiame įstatyme nurodytos institucijos, pagal kompetenciją skirdamos baudas už šio įstatymo pažeidimus, konkretų baudos dydį nustato atsižvelgdamos į pažeidimo pobūdį ir atsakomybę lengvinančias ar sunkinančias aplinkybes. Jeigu yra atsakomybę lengvinančių aplinkybių, skiriamos baudos dydis neturi viršyti ekonominės sankcijos už padarytą pažeidimą vidurkio, o jeigu yra atsakomybę sunkinančių aplinkybių, skiriamos baudos dydis turi būti ne mažesnis kaip ekonominės sankcijos už padarytą pažeidimą vidurkis. Kai yra atsakomybę lengvinančių ir sunkinančių aplinkybių, bauda skiriama atsižvelgiant į jų kiekį ir reikšmingumą. Baudos mažinimas ar didinimas motyvuojamas institucijos, skiriančios baudą už šiame įstatyme nustatytų reikalavimų pažeidimus, nutarime. 6. ATSAKOMYBĘ LENGVINANČIOS IR SUNKINANČIOS APLINKYBĖS Šios aplinkybės yra svarbiausi kriterijai, lemiantys nuobaudos rūšies parinkimą, kai konkretaus straipsnio sankcijoje yra numatytas alternatyvus už pažeidimą skirtinų nuobaudų sąrašas, taip pat konkrečios pažeidėjui skiriamos nuobaudos dydį. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 31-32 straipsniuose yra išvardytos atsakomybę lengvinančios ir sunkinančios aplinkybės, tačiau tokių aplinkybių gali būti numatyta ir kituose administracinę atsakomybę nustatančiuose įstatymuose. Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytos šios atsakomybę už administracinės teisės pažeidimą lengvinančios aplinkybės (ATPK 31str.): 1) kaltininkas nuoširdžiai gailisi, padėjo išaiškinti pažeidimą ir jame dalyvavusius asmenis. Toks kaltininko elgesys rodo, kad jis stengiasi išpirkti kaltę, taigi yra pagrindo manyti, jog ateityje jis daugiau nenusižengs. Svarbu šiuo atveju nustatyti, kaltininkas taip elgiasi savo laisva valia ar verčiamas įrodymų. Jeigu pažeidėjas tik prispirtas įrodymų ėmė duoti paaiškinimus, padėjo išaiškinti kitas įvykio aplinkybes, vargu ar galima tai laikyti atsakomybę lengvinančia ap
1 Valstybės žinios. 1999, Nr. 52-1673; 2001, Nr. 64-2324; 2004, Nr. 25-757. 2 Valstybės žinios. 1996, Nr. 11-281; 2003, Nr. 117-5317.
linkybe. Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte ši aplinkybė papildyta tuo, kad kaltininkas prisipažino padaręs teisės pažeidimą; 2) kaltininkas savo noru atlygino nuostolį ar pašalino padarytą žalą. Atlyginti nuostolį ar padarytą žalą kaltininkas turi savo noru, niekieno neverčiamas, paprastai dar iki priimant nutarimą. Atsakomybę lengvinančia aplinkybe gali būti pripažįstamos ir kaltininko pastangos išvengti sunkesnių padarinių, negu yra kilusių dėl padaryto teisės pažeidimo; 3) teisės pažeidimas padarytas dėl labai sunkios kaltininko materialinės padėties. Ši aplinkybė neturi būti pripažįstama lengvinančia automatiškai, padarius kiekvieną administracinės teisės pažeidimą, o tik tokį, kuris tiesiogiai susijęs su atitinkama kaltininko būkle, pavyzdžiui, smulkioji vagystė, mokesčio nesumokėjimas ir panašiai; 4) teisės pažeidimas padarytas dėl psichinės ar fizinės prievartos. Teisės pažeidimu veika bus laikoma tik tada, kai žmogus laisvai pasirenka elgesio būdą, t. y. nori padaryti pažeidimą, o jei ir nenori, tai leidžia atsirasti žalingiems padariniams arba tikisi jų išvengti ar nesirūpina įgyvendinti teisės aktų imperatyvų. Jeigu žmogaus galimybė valdyti savo veiksmus yra apribota, tai, be abejonės, turės įtakos jo atsakomybės laipsniui. Kodekso projekte numatyta šios aplinkybės išlyga: jeigu tokia prievarta nepašalina administracinės atsakomybės; 5) teisės pažeidimas padarytas peržengiant būtinojo reikalingumo ribas. Šiuo atveju turi būti nustatyta, ar apskritai kaltininkui buvo pagrindo manyti, kad jis veikia būtinojo reikalingumo sąlygomis. Jeigu taip buvo iš tikrųjų ir tik buvo peržengtos būtinojo reikalingumo ribos, kaltininko atsakomybė turi būti vertinama švelniau. Kodekso projekte aplinkybių sąrašas papildytas pažeidėjo sulaikymu, profesinės pareigos vykdymu, profesine ar ūkine rizika ir moksliniu eksperimentu; 6) teisės pažeidimas padarytas peržengiant būtinosios ginties ribas. Ši aplinkybė atsakomybei švelninti turi tokią pačią reikšmę kaip ir būtinasis reikalingumas; 7) teisės pažeidimas padarytas dėl didelio susijaudinimo, kurį sukėlė neteisėti nukentėjusiojo veiksmai. Didelis susijaudinimas – tai tam tikra emocinė asmens būsena, išprovokuota paties nukentėjusiojo elgesio, kai iš dalies susilpnėja savitvarda, tačiau neprarandamas gebėjimas suprasti savo veiksmų esmės ir juos valdyti; 8) teisės pažeidimą padarė nepilnametis. Nepilnamečiu laikomas asmuo, nesulaukęs 18 metų. Kai kuriais atvejais pats įstatymas nurodo, kaip taikoma atsakomybė nepilnamečiui (skiriama tik pusė bau ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
134 135
dos, neskiriamas administracinis areštas ir pan.). Kodekso projekte šios aplinkybės nebėra; 9) teisės pažeidimą padarė nėščia moteris. Nėštumas sukelia moters organizme pakitimų, kurie gali paveikti ir jos psichiką, t. y. gebėjimą gerai suprasti savo veiksmus, taip pat juos valdyti. Kodekso projekte numatyta šią aplinkybę traktuoti lengvinančia tik tada, jei ji turėjo įtakos teisės pažeidimui padaryti; 10) teisės pažeidimą padarė neįgalus asmuo (I, II grupių invalidas) ar asmuo, sulaukęs 65 metų. Kodekso projekte šios aplinkybės taip pat nebeliko. Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytos šios atsakomybę už administracinės teisės pažeidimą sunkinančios aplinkybės (ATPK 32str.): 1) teisės pažeidimas padarytas grupės asmenų. Grupe suprantama dviejų ar daugiau asmenų padaryta bendra veika. Institucija ar pareigūnas, atsižvelgdami į atskirų asmenų dalyvavimo padarant teisės pažeidimą pobūdį ir laipsnį ar paramą išaiškinant pažeidimo padarymo aplinkybes ir jį padarant dalyvavusius asmenis, gali jiems nepripažinti šios aplinkybės sunkinančia atsakomybę; 2) teisės pažeidimas padarytas iš chuliganiškų paskatų. Atsakomybę sunkinančia gali būti pripažinta tik tokia aplinkybė, kuri neįeina į konkrečioje normoje numatytą nusižengimo sudėtį. Kodekso projekte tokia aplinkybė nebenumatyta; 3) teisės pažeidimas padarytas pasinaudojant stichine nelaime ar nelaimingu atsitikimu. Tai tokios aplinkybės, kurios sukelia grėsmę žmonių, dažnai daugelio, gyvybei, sveikatai, turtui. Kodekso projekte ši aplinkybė formuluojama kiek kitaip: kai teisės pažeidimas padarytas pasinaudojant visuomenės ar kito asmens nelaime; 4) teisės pažeidimas sukėlė sunkių padarinių ar didelį turtinį nuostolį; 5) pakartotinai per metus padarytas tokios pačios rūšies teisės pažeidimas, už kurį asmeniui jau buvo paskirta administracinė nuobauda. Ši aplinkybė taip pat gali būti pripažįstama sunkinančia tik tada, jei ji nėra numatyta kaip veiką kvalifikuojantis požymis. Kodekso projekte nebeliko šios sunkinančios aplinkybės, nors tai kelia didelių abejonių; 6) teisės pažeidimas padarytas asmens, kuris pirmiau buvo padaręs nusikaltimą. Pagal šią įstatymo formuluotę darytina išvada, kad asmuo nebūtinai turi būti nubaustas kriminaline bausme ar turėti neišnykusį teistumą. Tai reiškia, kad pakanka konstatuoti patį žmogaus biografijos faktą – pirmiau padarytą nusikaltimą. Šios aplinkybės kodekso projekte taip pat nebeliko;
7) į teisės pažeidimą įtrauktas nepilnametis. Ši aplinkybė bus sunkinanti atsakomybę, neatsižvelgiant į tai, bus nepilnametis traukiamas atsakomybėn (pvz., jau yra 16 m.) ar ne (nesukakus 16 m. arba dėl kitų aplinkybių). Be to, turi būti konstatuota, kad kaltininkas aktyviais veiksmais įtraukė nepilnametį į daromą nusižengimą, taip pat žinojo, jog į nusižengimą įtraukiamas nepilnametis; 8) teisės pažeidimas padarytas neblaivaus asmens arba asmenų, apsvaigusių nuo narkotinių, psichotropinių ar toksinių medžiagų. Paskutiniosios aplinkybės institucija ar pareigūnas, skiriantys administracinę nuobaudą, atsižvelgdami į administracinės teisės pažeidimo pobūdį, gali nepripažinti sunkinančia. Baudžiamojoje teisėje detaliau yra aptartas apsvaigimo nuo alkoholio, narkotinių, psichotropinių ar kitų psichiką veikiančių medžiagų klausimas. Naujojo Baudžiamojo kodekso 19 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta atsakomybės specifika, kai asmuo buvo nugirdytas ar apsvaigintas prieš savo valią. Šioje normoje pasakyta, kad jei dėl to toks asmuo nevisiškai sugebėjo suvokti pavojingą nusikalstamos veikos pobūdį arba valdyti savo veiksmus, jis atleidžiamas nuo baudžiamosios atsakomybės už baudžiamąjį nusižengimą, neatsargų arba nesunkų ar apysunkį tyčinį nusikaltimą. Jeigu taip apsvaigintas asmuo padaro sunkų arba labai sunkų nusikaltimą, jis atsako pagal baudžiamąjį įstatymą, tačiau skiriant bausmę tai bus laikoma atsakomybę lengvinančia aplinkybe. Administracinių teisės pažeidimų kodekse tokių išlygų nėra. Kodekso projekte dėl šios aplinkybės pasakyta tik tiek, kad ji bus pripažinta sunkinančia tik tada, jei turėjo įtakos teisės pažeidimui padaryti. Be to, kodekso projekte numatytos dvi naujos atsakomybę sunkinančios aplinkybės: kai teisės pažeidimas padarytas prieš akivaizdžiai nėščią moterį arba akivaizdžiai neįgalų asmenį ir kai teisės pažeidimas padarytas mažamečiui. Atsakomybę lengvinančių ir sunkinančių aplinkybių galima rasti ir kituose administracinę atsakomybę nustatančiuose įstatymuose. Alkoholio kontrolės įstatyme1 atsakomybę lengvinančiomis aplinkybėmis laikoma tai: 1) kad padarę pažeidimą juridiniai asmenys ir užsienio juridinių asmenų filialai bei atstovybės savo noru užkirto kelią žalingoms pažeidimo pasekmėms; 2) kad padarę pažeidimą subjektai padėjo kompetentingoms institucijoms tyrimo metu, atlygino nuostolius ar pašalino padarytą žalą.
1 Valstybės žinios. 1995, Nr. 44-1073; 2004, Nr. 47-1548.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
136
137
Skirianti baudą institucija gali pripažinti atsakomybę lengvinančiomis aplinkybėmis ir kitas šioje dalyje nenurodytas aplinkybes. Šiame įstatyme atsakomybę sunkinančiomis aplinkybėmis laikoma tai: 1) kad padarę pažeidimą juridiniai asmenys ir užsienio juridinių asmenų filialai bei atstovybės kliudė vykdyti tyrimą; 2) kad padarę pažeidimą subjektai slėpė padarytą pažeidimą; 3) kad padarę pažeidimą subjektai toliau pažeidinėjo šio įstatymo reikalavimus nepaisydami kompetentingos institucijos nurodymo nutraukti neteisėtus veiksmus. Elektroninių ryšių įstatymo1 75 straipsnyje atsakomybę lengvinančiomis aplinkybėmis laikoma tai: 1) kad ūkio subjektai, padarę pažeidimą, savo noru užkirto kelią žalingiems pažeidimo padariniams; 2) padėjo Ryšių reguliavimo tarnybai pažeidimo tyrimo metu; 3) atlygino nuostolius ar pašalino padarytą žalą. Ryšių reguliavimo tarnyba, nustatydama skiriamos ekonominės sankcijos dydį, gali pripažinti atsakomybę lengvinančiomis aplinkybėmis ir kitas, čia nenurodytas aplinkybes. Šio įstatymo 75 straipsnyje atsakomybę sunkinančiomis aplinkybėmis laikoma tai: 1) kad ūkio subjektai kliudė vykdyti tyrimą; 2) kad slėpė padarytą pažeidimą; 3) kad tęsė pažeidimą nepaisydami Ryšių reguliavimo tarnybos įpareigojimo nutraukti neteisėtus veiksmus; 4) kad pakartotinai padarė pažeidimą, už kurį ūkio subjektams jau buvo paskirtos šio įstatymo nustatytos sankcijos. Konkurencijos įstatymo2 42 straipsnyje atsakomybę lengvinančiomis aplinkybėmis laikoma tai: 1) kad ūkio subjektai, padarę pažeidimą, savo noru užkirto kelią žalingiems pažeidimo padariniams; 2) padėjo Konkurencijos tarybai tyrimo metu; 3) atlygino nuostolius ar pašalino padarytą žalą. Konkurencijos taryba, nustatydama skiriamos piniginės baudos dydį, gali pripažinti atsakomybę lengvinančiomis ir kitas, čia nenurodytas aplinkybes. Šio įstatymo 42 straipsnyje atsakomybę sunkinančiomis aplinkybėmis laikoma tai: 1) kad ūkio subjektai kliudė vykdyti tyrimą; 2) kad slėpė padarytą pažeidimą;
3) kad tęsė pažeidimą nepaisydami Konkurencijos tarybos įpareigojimo nutraukti neteisėtus veiksmus; 4) kad pakartotinai įvykdė pažeidimą, už kurį ūkio subjektams jau buvo paskirtos šiame įstatyme numatytos sankcijos. Produktų saugos įstatymo1 24 straipsnyje nustatyta, kad skiriant baudą lengvinančiomis aplinkybėmis yra laikoma tai: 1) kad asmenys, padarę pažeidimą, jį pašalino; 2) kad jie gera valia atlygino vartotojams padarytą žalą; 3) kitos reikšmingos aplinkybės. Šio įstatymo 24 straipsnyje nustatyta, kad skiriant baudą, sunkinančiomis aplinkybėmis yra laikoma tai: 1) kad asmuo pakartotinai per vienerius metus nuo ankstesnio pažeidimo padarė tos pačios rūšies pažeidimą; 2) kad asmuo tęsė pažeidimą nepaisydamas Tarybos ar kontrolės institucijų įpareigojimo nutraukti neteisėtus veiksmus; 3) kad asmuo neatlygino ar vengė atlyginti vartotojams padarytą žalą. Tabako kontrolės įstatymo2 26 straipsnyje nustatyta, kad atsakomybę lengvinančiomis aplinkybėmis laikoma tai: 1) kad juridiniai asmenys, užsienio juridinių asmenų filialai ar ūkininkai, padarę pažeidimą, savo noru užkirto kelią žalingiems pažeidimo padariniams; 2) kad padėjo kompetentingoms institucijoms tyrimo metu; 3) kad atlygino nuostolius ar pašalino padarytą žalą. Šio įstatymo 26 straipsnyje nustatyta, kad atsakomybę sunkinančiomis aplinkybėmis laikoma tai: kad juridiniai asmenys, užsienio juridinių asmenų filialai ar ūkininkai kliudė atlikti tyrimą, slėpė padarytą pažeidimą, tęsė pažeidimą nepaisydami kompetentingos institucijos nurodymo nutraukti neteisėtus veiksmus. Skirianti baudą institucija gali pripažinti atsakomybę lengvinančiomis ar sunkinančiomis aplinkybėmis ir kitas šioje dalyje nenurodytas aplinkybes. 7. ADMINISTRACINIŲ NUOBAUDŲ SKYRIMAS, PADARIUS KELIS ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMUS Dažnai būna, kad padaromas ne vienas, o keli teisės pažeidimai. Jie gali būti padaryti tais pačiais veiksmais, pavyzdžiui, chuliganiškų veiksmų metu išdaužomas langas, suplėšomi drabužiai, sugadinami kiti daiktai. Todėl šalia veikos kvalifikavimo pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso
1 Valstybės žinios. 1999, Nr. 52-1673; 2001, Nr. 64-2324; 2004, Nr. 25-757. 2 Valstybės žinios. 1996, Nr. 11-281; 2003, Nr. 117-5317.
1 Valstybės žinios. 2004, Nr. 69-2382. 2 Valstybės žinios. 1999, Nr. 30-856; 2004, Nr. 63-2244.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
138
139
174 straipsnį (nedidelis chuliganizmas) ją reikės kvalifikuoti ir pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 503 straipsnį (tyčinis turto sunaikinimas ar sužalojimas). Skirtingos veikos gali būti padarytos ir skirtingu metu bei kitoje vietoje. Pavyzdžiui, alkoholinių gėrimų gėrimas viešoje vietoje (ATPK 178 str.) bus padarytas pradėjus svaigalus gerti visiems matomoje tam neskirtoje vietoje. Atvykus į pažeidimo vietą policijos pareigūnams ir nepaklusus jų reikalavimams bus padarytas kitas nusižengimas (ATPK 187 str.). Vežamas į policijos įstaigą ar būdamas joje asmuo taip pat gali pasipriešinti ir tokį pat pažeidimą dar kartą padaryti kitoje vietoje ir kitu laiku. Todėl tiek teoriškai, tiek praktiškai svarbu tinkamai kvalifikuoti veikas ir teisingai taikyti nuobaudas. Nuobaudų už vieno asmens padarytus kelis teisės pažeidimus skyrimo taisyklės numatytos Administracinių teisės pažeidimų kodekso 33 straipsnyje. Jame nustatyta, kad kai vienas asmuo padaro du arba daugiau administracinės teisės pažeidimų, administracinė nuobauda skiriama už kiekvieną teisės pažeidimą. Tačiau skiriasi nuobaudų skyrimo tvarka, atsižvelgiant į tai, bylas nagrinėja ta pati institucija arba pareigūnas ar ne. Jeigu bylas, pradėtas dėl to paties asmens padarytų skirtingų teisės pažeidimų nagrinėja ta pati institucija ar pareigūnas, už kiekvieną teisės pažeidimą skiriama nuobauda pagal bendras taisykles, tačiau galutinė šiam asmeniui skiriama nuobauda parenkama neperžengiant sankcijos, nustatytos už sunkesnį iš padarytų administracinės teisės pažeidimų, ribų. Šiuo atveju prie pagrindinės nuobaudos gali būti pridedama viena iš papildomų nuobaudų, kurias numato pritaikyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsniai dėl atsakomybės už kiekvieną padarytą teisės pažeidimą. Vyriausiojo administracinio teismo nuomone, kai yra administracinės teisės pažeidimų sutaptis, taikomas nuobaudų subendrinimas, kuris gali būti atliekamas jas sudedant, t. y. nuobaudas, numatytas už kiekvieną padarytą pažeidimą, sudedant visas ar jų dalį, arba taikant nuobaudų apėmimo principą, t. y. griežtesne nuobauda apimant švelnesnę1. Prie šios tezės būtinai reikia pridurti, kad tiek vienu, tiek kitu būdu bendrinant nuobaudas, minėta, galutinė skiriama nuobauda parenkama neperžengiant sankcijos, nustatytos už sunkesnį iš padarytų administracinės teisės pažeidimų, ribų. Kartu Vyriausiasis administracinis teismas pagrįstai pabrėžia, kad atskirai turi būti kvalifikuojamas kiekvienas padarytas teisės pažeidimas ir
atsižvelgiant į bendrąsias nuobaudų skyrimo taisykles už kiekvieną padarytą teisės pažeidimą skiriama nuobauda ir tik paskui skiriama galutinė nuobauda, taikant minėtas subendrinimo taisykles1. Pavyzdžiui, minėtu pirmuoju atveju bylas dėl nedidelio chuliganizmo ir tyčinio turto sunaikinimo ar sužalojimo nagrinės apylinkės teismo teisėjas. Už nedidelį chuliganizmą maksimali sankcija yra administracinis areštas iki 30 parų, o už tyčinį turto sunaikinimą ar sužalojimą bauda nuo 100 litų iki 300 litų. Vadinasi, teisėjas už pirmą nusižengimą gali paskirti 30 parų administracinį areštą, už antrąjį – 200 litų baudą, tačiau galutinė nuobauda už abu šiuos nusižengimus bus 30 parų administracinis areštas. Pas sulaikytą chuliganą suradus narkotikų, jis turėtų būti baudžiamas dar ir už jų įgijimą bei laikymą (ATPK 44 str.). Kadangi sankcijoje už šį nusižengimą numatytas ir narkotikų konfiskavimas, teisėjas greta administracinio arešto turėtų teisę skirti dar ir papildomą nuobaudą – narkotikų konfiskavimą. Jeigu asmuo padarė kelis administracinius nusižengimus, tačiau jo bylas nagrinėja skirtingos institucijos ar pareigūnai, pagrindines ir papildomas nuobaudas jie skirs atskirai. Tada pažeidėjui reikės atlikti visas paskirtas nuobaudas, nes tokiu atveju nuobaudų subendrinimo taisyklė įstatyme nenumatyta. Tai yra didelis Administracinių teisės pažeidimų kodekso trūkumas, nes priklausomai nuo to, kas nagrinėja administracinės teisės pažeidimo bylą, gali skirtis sankcijų kiekis ir bendra jų kokybinė ir kiekybinė apimtis. Šiuo atveju būtų logiška, kad administracinės teisės pažeidimo bylą nagrinėtų tas pareigūnas ar institucija, kurie turėtų teisę skirti griežčiausią galimą sankciją ir bylą išnagrinėtų pagal tas pačias jau aptartas taisykles. Deja, ir kodekso projekte ši teisinė klaida neištaisyta. 8. ADMINISTRACINIŲ NUOBAUDŲ SKYRIMO IR GALIOJIMO TERMINAI Vienas iš administracinės atsakomybės skiriamųjų bruožų yra jos operatyvumas. Valstybinio valdymo srities santykiai yra labai dinamiški, todėl svarbu greitai reaguoti į nukrypimus nuo teisės normų reikalavimų, užkirsti kelią galimiems teisės pažeidimams, o juos padarius – kuo greičiau atkurti šios srities socialinių santykių dalyvių teisių ir pareigų pusiausvyrą. Apskritai kiekvienos, ir administracinės, atsakomybės veiksmingumas yra tuo didesnis, kuo greičiau ji pritaikoma. Laiku paskirtos nuobaudos
1 Administracinių teismų praktika. Nr. 2. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 320-321. 1 Ten pat. P. 321.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
140
141
veiksmingesnės ne tik patiems teisės pažeidėjams, bet turi ir prevencinę reikšmę kitiems asmenims, linkusiems daryti teisės pažeidimus. Jeigu administracinė nuobauda laiku nepaskiriama, tiek pats pažeidėjas, tiek aplinkiniai gali susitaikyti su tuo kaip su nebaudžiamumu už tam tikrus veiksmus. Padariniai gali būti gana negatyvūs – nauji teisės pažeidimai ar net nusikaltimai. Antra vertus, ilgai nepaskyrus nuobaudos, ją taikyti gali tapti netikslinga. Jeigu per tą laiką išnyko nusižengimo padariniai, pats pažeidėjas daugiau niekuo nenusižengė, nusižengimo pavojingumo visuomenei požymio gali ir nebelikti. Sumanius po ilgo laiko taikyti nuobaudą, jos poveikis gali būti atvirkščias. Todėl tiek Administracinių teisės pažeidimų kodekse, tiek kituose įstatymuose yra nustatomi konkretūs, pakankamai trumpi administracinių nuobaudų skyrimo terminai. Per kiek laiko gali būti skiriama administracinė nuobauda nuo pažeidimo padarymo ar paaiškėjimo dienos, nustatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnyje. Pagal šį požymį minėtame straipsnyje nurodytus terminus galima suskirstyti į kelias grupes: 1) administracinė nuobauda kaltam asmeniui gali būti skiriama ne vėliau kaip per šešis mėnesius nuo administracinės teisės pažeidimo padarymo dienos. Tai yra bendra taisyklė, taikoma visada, jeigu nėra požymių, aptartų kituose punktuose; 2) esant trunkamam teisės pažeidimui, administracinė nuobauda gali būti skiriama per šešis mėnesius nuo administracinės teisės pažeidimo paaiškėjimo dienos. Šiuo atveju šešių mėnesių terminas skirti teisės pažeidėjui administracinę nuobaudą bus skaičiuojamas ne nuo minėto pažeidimo pradžios, bet nuo tos dienos, kada valstybės institucijai ar pareigūnui, įgaliotiems pradėti administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimą, bet kokiu būdu tapo žinoma apie daromą nusižengimą. Vyriausiasis administracinis teismas pabrėžė, kad įstatyme nurodytas terminas yra numatytas skirti administracinę nuobaudą nepraėjus šešiems mėnesiams nuo trunkamojo pažeidimo, kuris dar tebedaromas, paaiškėjimo. Paaiškėjus, kad trunkamasis teisės pažeidimas baigėsi daugiau kaip prieš šešis mėnesius, nepriklausomai nuo jo paaiškėjimo dienos atsakomybė negali būti taikoma. Kitaip traktuojant šį terminą administracinė atsakomybė galėtų būti taikoma neribotą laiką, o tai prieštarautų teisės principams1;
3) padarius įstatyme konkrečiai išvardytus teisės pažeidimus, administracinė nuobauda gali būti skiriama ne vėliau kaip per šešis mėnesius nuo pažeidimo nustatymo dienos, jeigu nuo pažeidimo padarymo dienos iki jo nustatymo dienos nėra praėję daugiau kaip vieneri metai. Tokių nusižengimų sąrašas yra pateikiamas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnio pirmojoje dalyje. Tai: a) Administracinių teisės pažeidimų kodekso dvyliktajame skirsnyje numatyti pažeidimai (prekybos, finansų, apskaitos ir statistikos srityse); b) medžioklės taisyklių pažeidimai (ATPK 85 str.); c) prekybos tabako gaminiais taisyklių pažeidimai (ATPK 1852 str.); d) spalvotųjų metalų, jų lydinių, laužo bei atliekų supirkimo, apskaitos, saugojimo, panaudojimo tvarkos pažeidimai (ATPK 1932 str.); e) muitinės priežiūroje esančių prekių muitinio tikrinimo vietų tvarkos pažeidimai (ATPK 209 str.); f) muitinio tikrinimo tvarkos pažeidimai (ATPK 209l str.); g) prekių (daiktų) deklaravimo tvarkos pažeidimai (ATPK 2092 str.); h) prekių (daiktų) gabenimo tvarkos pažeidimai (ATPK 2093 str.); i) laisvųjų ekonominių zonų, laisvųjų sandėlių, laikinojo saugojimo vietų ir neapmuitinamų parduotuvių steigimo ir veiklos pažeidimai (ATPK 2094 str.); j) muitinės pareigūnų uždėtų plombų, spaudų ir kitų žymų padirbimas, nuplėšimas, sugadinimas ar praradimas (ATPK 2095 str.); k) keleivio asmeninio naudojimo ar kitų daiktų neteisėtas gabenimas per valstybės sieną žaliojo ar raudonojo kanalo režimu (ATPK 2096 str.); 1) kontrabanda (ATPK 210 str.); m) specialių apskaitos dokumentų, važtaraščių blankų užsakymo, gamybos, technologinės apsaugos, platinimo, įsigijimo, naudojimo ir likvidavimo tvarką reglamentuojančių teisės aktų pažeidimai (ATPK 21411 str.); 4) atsisakius kelti baudžiamąją bylą arba ją nutraukus, jeigu asmens veiksmuose yra administracinės teisės pažeidimo požymių, administracinė nuobauda gali būti skiriama ne vėliau kaip per du mėnesius nuo sprendimo atsisakyti kelti baudžiamąją bylą arba ją nutraukti priėmimo dienos; 5) dėl tam tikrų objektyvių priežasčių negalint nustatytu laiku išnagrinėti administracinės teisės pažeidimo bylos ir skirti kaltam asmeniui administracinę nuobaudą, minėti terminai pratęsiami, bet ne ilgiau kaip vieneriems metams, šį terminą skaičiuojant nuo teisės pažeidimo padarymo ar paaiškėjimo dienos arba nuo sprendimo
1 Administracinių teismų praktika. Nr. 4. Vilnius: Teisinės informacijos centras, 2004. P. 62-64.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
142
143
atsisakyti kelti baudžiamąją bylą ar ją nutraukti priėmimo dienos. Tačiau pratęsti terminą iki vienų metų galima tik šiais atvejais: a) jeigu administracinėn atsakomybėn traukiamas asmuo neturi nuolatinės gyvenamosios vietos; b) yra ilgam išvykęs; c) gyvena užsienyje; d) ilgai serga; e) dėl pažeidimo tyrimo ar kitų priežasčių negalima spręsti jo administracinės atsakomybės klausimo. Vyriausiasis administracinis teismas išaiškino, kad administracinės nuobaudos skyrimo terminas gali būti pratęstas institucijos, kurios pareigūnas surašė administracinės teisės pažeidimo protokolą, arba institucijos, nagrinėjančios administracinę bylą iš esmės, atitinkamu procesiniu sprendimu, kuriame turi būti nurodytos aplinkybės, numatytos Administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnio trečiojoje dalyje. Teismo nuomone, toks sprendimas gali būti priimtas tik kai pats terminas skirti nuobaudą dar nėra suėjęs, nes sąvokos pratęsti terminą ir atnaujinti terminą yra skirtingos ir reiškia, kad pirmu atveju termino eiga dar nepasibaigė ir pratęsiama, o antruoju – pasibaigė ir atnaujinama1. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnio ketvirtojoje dalyje nustatyta, jeigu pirmosios instancijos teismo nutarimas panaikinamas apeliacine tvarka, šie terminai pradedami skaičiuoti iš naujo nuo apeliacinės instancijos sprendimo įsiteisėjimo dienos. Apeliacine tvarka visas bylas dėl nuobaudų už administracinės teisės pažeidimus teisėtumo nagrinėja Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas. Jo nutartis, priimta apeliacine tvarka, įsiteisėja priėmimo metu. Jeigu administracinė nuobauda skirta pažeidžiant nurodytus terminus, nutarimas skirti tokią nuobaudą yra neteisėtas. Vadinasi, tai yra gana imperatyvios Administracinių teisės pažeidimų kodekso normos, nustatančios baigtinį sąrašą atvejų, kada kodekse nustatyti nuobaudos skyrimo terminai pradedami skaičiuoti iš naujo. Jokių šios taisyklės išimčių įstatyme nenumatyta. Tačiau, nepaisant to, Vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, kad tuo atveju, kai apygardos administracinis teismas priima nutarimą, numatytą Administracinių bylų teisenos įstatymo 124 straipsnio pirmosios dalies 4 punkte, t. y. grąžina bylą institucijai, įgaliotai surašyti administracinės teisės pažeidimo protokolą, atlikti papildomą tyrimą, tai yra pagrindas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnio trečiojoje dalyje nustatyta tvarka pratęsti nuobaudos skyrimo terminus2. Teis
mas tokią išvadą grindžia Administracinių bylų teisenos įstatymo 4 straipsnio penktojoje dalyje įtvirtinta įstatymo taikymo analogijos nuostata. Tokia teismo nuostata kelia tam tikrų abejonių. Visų pirma dėl to, kad skaičiuoti terminą iš naujo po to, kai teismas panaikina anksčiau priimtą nutarimą, skirta speciali norma – Administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnio ketvirtoji dalis, t. y. to paties straipsnio trečiosios dalies nuostatos neturėtų būti taikomos. Antra, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnio trečiojoje ir ketvirtojoje dalyse numatytas skirtingas teisinis procesinių terminų skaičiavimo režimas: trečiojoje dalyje kalbama apie termino pratęsimą, o ketvirtojoje dalyje – apie termino skaičiavimą iš naujo. Trečia, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnio ketvirtojoje dalyje numatyta, kad termino skaičiavimas iš naujo galimas tik panaikinus pirmosios instancijos teismo procesinį sprendimą apeliacine tvarka. Vadinamąja apeliacine tvarka sprendimus priima tik Vyriausiasis administracinis teismas, apygardos administraciniai teismai tokių sprendimų nepriima1. Ketvirta, taikyti įstatymo analogiją įstatymų leidėjas numato tik tuo atveju, jeigu nėra įstatymo, reglamentuojančio ginčo santykį, o ATPK 35 straipsnyje įtvirtintos procesinės normos, nustatančios nuobaudų skyrimo terminus. Žinoma, nemanome, kad reikia sudaryti sąlygas teisės pažeidėjui išvengti atsakomybės. Tačiau esame ne kartą pabrėžę administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos operatyvumo principą, todėl atliekantys teisės pažeidimo tyrimą ir bylos nagrinėjimą pareigūnai ar institucijos visus procesinius veiksmus turėtų atlikti kiek galėdami išsamiau ir greičiau, kad, teismui panaikinus jų nutarimą dėl nepakankamo faktinių bylos aplinkybių ištyrimo, liktų laiko atlikti papildomą tyrimą ir išnagrinėti bylą. Suponavus kitokią nuostatą, valstybės institucijoms ir pareigūnams sudaromos sąlygos eiti lengviausiu keliu – tirti nusižengimus atmestinai, per daug nekreipiant dėmesio į procesinius terminus, nes vis tiek jie bus atnaujinti, jeigu teismas panaikins priimtą nutarimą. Kitaip tariant, visoks netinkamas procesinio termino taikymas neišvengiamai sudaro prielaidas pažeisti žmogaus teises, o tai yra nepriimtina teisinėje valstybėje.
1 Adm. b. Nr. 162911 / 2001 // Administracinių teismų praktika. Nr. 2. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. R 122-125. 2 Administracinių teismų praktika. Nr. 1. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 74-77; Nr. 2, p. 316-317.
1 Iki 2001 m. sausio 1 d. galiojusios ABTĮ 6 straipsnio pirmosios dalies 2 punkto redakcijoje buvo nustatyta, kad apygardos administracinis teismas yra apeliacinė instancija nutarimams bylose dėl administracinės teisės pažeidimų. Dabar tokios nuostatos nebėra.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
144 145
Administracinių teisės pažeidimų kodekso 36 straipsnyje nustatytas ir administracinių nuobaudų galiojimo terminas. Jam pasibaigus laikoma asmenį nebuvus baustą. Toks terminas yra vieneri metai po to, kai pasibaigia nuobaudos vykdymas (sumokėta bauda, pasibaigia teisės atėmimo terminas, atliktas administracinis areštas ir pan.). Tačiau tam, kad asmuo būtų laikomas nebaustu, būtina, kad per šį vienerių metų laiką jis nepadarytų naujo administracinės teisės pažeidimo. Šiuo laikotarpiu nusižengus pakartotinai, anksčiau paskirta nuobauda vėl galioja tiek pat, kiek ir iš naujo paskirtoji. Kituose administracinę atsakomybę nustatančiuose įstatymuose gali būti nustatyti kitokie nuobaudos skyrimo terminai. Pavyzdžiui, Alkoholio kontrolės1 ir Tabako kontrolės2 įstatymuose numatyta, kad šių įstatymų nurodytos institucijos bylas nagrinėja ir baudas skiria ne vėliau kaip per mėnesį nuo pažeidimo nustatymo dienos. Konkurencijos įstatymo3 40 straipsnyje nustatyta, kad ūkio subjektai gali būti patraukti atsakomybėn už šio įstatymo pažeidimus ne vėliau kaip per trejus metus nuo pažeidimo padarymo dienos, o esant tęstiniam pažeidimui – nuo paskutinių veiksmų atlikimo dienos. Produktų saugos įstatymo4 25 straipsnyje nustatyta, kad baudos gali būti skiriamos ne vėliau kaip per šešis mėnesius nuo šio įstatymo pažeidimo nustatymo, o esant tęstiniam pažeidimui – nuo jo išaiškėjimo dienos. Ši nuostata netaikoma, kai pavojingu produktu pakenkiama vartotojo sveikatai ar atimama gyvybė. 9. ĮPAREIGOJIMAS ATLYGINTI TURTINĮ NUOSTOLĮ Dažnai administracinės teisės pažeidimu žmogui, įmonei, įstaigai ar organizacijai padaromas turtinis nuostolis (sutepami, suplėšomi drabužiai, sužalojamas ar sunaikinamas kitas turtas ir pan.). Tokiu atveju Administracinių teisės pažeidimų kodekso 37 straipsnyje numatyti pareigūnai ar institucijos, laikydamiesi tam tikrų sąlygų, kartu su nutarimu skirti administracinę nuobaudą turi teisę įpareigoti kaltininką atlyginti padarytą žalą. Minėtame straipsnyje nustatyta, kad dėl žalos atlyginimo gali spręsti: 1) administracinė komisija; 2) savivaldybės seniūnijos kaimo vietovėje seniūnas; 3) apylinkės teismas (šio teismo teisėjas). Jei administracinės teisės pažeidimo bylą nagrinėja administracinė komisija ar savivaldybės seniūnijos kaimo vietovėje seniūnas, jie gali priimti
1 Valstybės žinios. 1995, Nr. 44-1073; 2004, Nr. 47-1548. 2 Valstybės žinios. 1996, Nr. 11-281; 2003, Nr. 117-5317. 3 Valstybės žinios. 1999, Nr. 30-856; 2004, Nr. 63-2244. 4 Valstybės žinios. 1999, Nr. 52-1673; 2001, Nr. 64-2324; 2004, Nr. 25-757.
sprendimą dėl žalos atlyginimo tik tuo atveju, jeigu turtinis nuostolis neviršija 500 litų. Jeigu nuostolis didesnis, jis gali būti nagrinėjamas tik civilinio proceso tvarka. Jeigu tokią bylą nagrinėja apylinkės teismo teisėjas, jis gali priimti sprendimą dėl turtinio nuostolio atlyginimo neatsižvelgiant į žalos dydį. Beje, minėtoje normoje yra įtvirtintas tam tikras teisinis nesusipratimas. Joje dėl teismo – teisėjo teisės priimti sprendimą žalos atlyginimo klausimu numatyta dvejopa taisyklė: apylinkės teismo teisėjas gali įpareigoti kaltininką atlyginti padarytą turtinį nuostolį tik tada, jeigu jis neviršija 500 litų, o jeigu bylą nagrinėja apylinkės teismas – neatsižvelgiant į nuostolio dydį. Teismų įstatymo 36 straipsnyje nustatyta1, kad apylinkės teisme bylas nagrinėja vienas teisėjas, turintis visus proceso įstatymuose numatytus teismo įgaliojimus. Įstatymų nustatytais atvejais apylinkės teisme bylas gali nagrinėti trijų teisėjų kolegija. Jokiame įstatyme iki šiol nebuvo nustatyta, kad administracinės teisės pažeidimų bylas nagrinėtų trijų apylinkės teismo teisėjų kolegija. Vadinasi, jeigu administracinės teisės pažeidimo bylą nagrinėja apylinkės teismo teisėjas, jis veikia kaip apylinkės teismas ir gali priimti sprendimą dėl neriboto dydžio turtinio nuostolio atlyginimo. Antra vertus, ydinga yra ir kita minėtos normos formuluotė. Pagal Civilinio proceso kodekso 25-27 straipsnius apylinkės teismai nagrinėja tik tokias civilines bylas, kurių ieškinio kaina neviršija 100 000 litų. Nors ir nelabai tikėtina, kad administracinės teisės pažeidimu padaryta žala gali viršyti 100 000 litų, tačiau teisiškai korektiška normos formuluotė turėtų būti tokia: o apylinkės teismo teisėjas – pagal savo kompetenciją, neatsižvelgiant į nuostolio dydį. Tiek administracinė komisija ar savivaldybės seniūnijos kaimo vietovėje seniūnas, tiek apylinkės teismo teisėjas, nors ir nagrinėdami jų kompetencijai priklausantį turtinio nuostolio atlyginimo klausimą, taip pat gali jį perduoti spręsti civilinio proceso tvarka, jeigu reikia rinkti papildomus įrodymus, įtraukti į bylą kitus asmenis ar dėl kitų priežasčių, trukdančių operatyviai išnagrinėti administracinės teisės pažeidimo bylą. Tačiau šios priežastys turi būti pakankamai pagrįstos, nes operatyvus sprendimas dėl turtinio nuostolio atlyginimo taip pat yra papildoma poveikio priemonė kaltininkui, be to, nukentėjusiajam nebereikia gaišti laiko teisme nagrinėjant civilinę bylą.
1 Valstybės žinios. 1994, Nr. 46-851; 2002, Nr. 17-649.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
146
147
Antra vertus, nagrinėjant bylą civilinio proceso tvarka nukentėjusiajam reikėtų mokėti ir žyminį mokestį, nes Civilinio proceso kodekso 83 straipsnio pirmosios dalies 4 punkte nustatyta, kad nuo žyminio mokesčio ieškovai atleidžiami tik pareikšdami ieškinį dėl nusikalstama veika padarytos turtinės ir neturtinės žalos atlyginimo. Administracinių teisės pažeidimų kodekse taip pat įtvirtinta nuostata dėl nepilnamečio atsakomybės už padarytą turtinį nuostolį. Jeigu nepilnametis administracinės teisės pažeidimu žmogui, įmonei, įstaigai, organizacijai padarė turtinį nuostolį, institucija ar pareigūnas, spręsdami nuobaudos nepilnamečiui skyrimo už administracinės teisės pažeidimą klausimą, turi teisę kartu spręsti nepilnamečio padaryto turtinio nuostolio atlyginimo klausimą, bet tik esant šioms sąlygoms: 1) turtinio nuostolio suma nėra didesnė kaip 50 litų; 2) nepilnametis teisės pažeidėjas turi savarankiškų pajamų. Jeigu yra kitaip, administracinės teisės pažeidimu padaryto turtinio nuostolio atlyginimo klausimas sprendžiamas civilinio proceso tvarka (ATPK 371 str.). Taigi nepilnamečio atžvilgiu turtinės žalos atlyginimo klausimas yra reglamentuojamas kiek kitaip negu suaugusio asmens. Tai susiję su tuo, kad, atsižvelgiant į amžių ir ar turima savarankiškų pajamų, nepilnamečiai turi ir skirtingą civilinį veiksnumą. Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad minėtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnyje nenumatyta, kokios institucijos (pareigūnai) gali spręsti nepilnamečio padaryto turtinio nuostolio atlyginimo klausimą. Vadinasi, įstatymas nenumato kokių nors apribojimų, kurios institucijos (pareigūnai) to negalėtų daryti. Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte nebėra nuostatų apie administracinės teisės pažeidimu padarytos žalos atlyginimą. Tai traktuotina kaip dar vienas parengto įstatymo projekto trūkumas. Minėjome, kad greitas teisinis teisės pažeidimą padariusio asmens elgesio įvertinimas yra veiksminga priemonė, atkurianti visuomenėje teisių ir pareigų pusiausvyrą, taip pat atliekanti efektyvią prevencinę funkciją. Jeigu kartu su pažeidėjo elgesio pasmerkimu įgyvendinamas ir padarytos materialinės žalos atlyginimas, minėta teisių ir pareigų pusiausvyra atkuriama visa apimtimi: ne tik pažeidėjas pasmerkiamas valstybės (t. y. visos visuomenės) vardu, bet ir nukentėjęs nuo neteisėto elgesio asmuo bent iš dalies atgauna tai, ką parado dėl neteisėtų kito asmens veiksmų. Visiškai sutinkame, kad kodekse būtų numatyta, jog spręsti dėl administracinės teisės pažeidimu padarytos žalos atlyginimo būtų kompetentingas apylinkės teismas (apylinkės teismo teisėjas). Tai atitiktų bendrąsias
šios instancijos teismo kompetencijos ribas: minėjome, kad apylinkės teismai sprendžia tuos ginčus, kurių ieškinio suma ne didesnė kaip vienas šimtas tūkstančių litų1. Ir tik tada, kai padarytos žalos dydis viršytų minėtą sumą, taip pat prireikus rinkti papildomus įrodymus administracinės teisės pažeidimo bylą nagrinėjantis teismas (teisėjas) įgytų teisę žalos atlyginimo klausimą perduoti spręsti Civilinio proceso kodekso nustatyta tvarka.
1 Civilinio proceso kodekso 27 straipsnis.
ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PRIEMONĖS- ADMINISTRACINĖS PRIEVARTOS RŪŠIS Administracinės nuobaudos sąvoka
148
149
II DALIS NORMINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
/
4 SKYRIUS TEISĖS AKTAI, NUSTATANTYS ADMINISTRACINĘ ATSAKOMYBĘ 1. TEISĖS AKTŲ, NUSTATANČIŲ ADMINISTRACINĘ ATSAKOMYBĘ, RŪŠYS IR JŲ APIBŪDINIMAS Pirmas administracinės atsakomybės pagrindas – norminis. Tai galiojančių teisės normų sistema, įtvirtinanti: a) administracinių nusižengimų sudėtis; b) administracinių nuobaudų sistemą ir jų skyrimo taisykles; c) subjektų, turinčių teisę tirti teisės pažeidimus ir skirti administracines nuobaudas, grupę; d) administracinės atsakomybės taikymo procesą; e) administracinių nuobaudų vykdymą. Teisės aktų, nustatančių administracinę atsakomybę, rūšys yra šios: 1) įstatymai; 2) savivaldybių tarybų sprendimai ir savivaldybių administracijų direktorių įsakymai. Įstatymus, reglamentuojančius administracinę atsakomybę, galima skirstyti taip: 1) Lietuvos Respublikos Konstitucija; 2) Administracinių teisės pažeidimų kodeksas; 3) kiti įstatymai, nustatantys administracinę atsakomybę. Kaip teisės aktų rūšį reikėtų išskirti tarptautines sutartis. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 138 straipsnio trečiojoje dalyje nustatyta, kad tarptautinės sutartys, kurias ratifikavo Lietuvos Respublikos Seimas, yra sudedamoji Lietuvos Respublikos teisinės sistemos dalis. Tarptautinių sutarčių įstatymo 11 straipsnio antrojoje dalyje įtvirtinta, kad jei įsigaliojusi ratifikuota Lietuvos Respublikos tarptautinė sutartis nustato kitokias normas negu Lietuvos Respublikos įstatymai, kiti teisės aktai, galiojantys šios sutarties sudarymo metu arba įsigalioję po šios sutarties įsigaliojimo, taikomos Lietuvos Respublikos tarptautinės sutarties nuostatos1. Tai reiškia, kad ratifikuotos tarptautinės sutartys turi tam tikrą tarpinę padėtį tarp Konstitucijos ir įstatymų, nors pagal teisinį statusą jos prilygsta įstatymo galiai, kadangi jų veikimą šalies teritorijoje legalizuoja įstatymų leidybos institucija. Tokios nuomonės yra ir Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas2.
1 Valstybės žinios. 1999, Nr. 60-1948. 2 Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1995 m. spalio 17 d. nutarimas // Valstybės žinios. 1995, Nr. 86-1949.
153
Kaip vieną iš tarptautinių sutarčių, turinčią didelę reikšmę taikant administracinę atsakomybę, galima paminėti Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvenciją, ratifikuotą Lietuvos Respublikos Seimo 1995 m. balandžio 27 d. įstatymu1. Greta šių teisės aktų yra daugybė kitų teisės normų, kurios administracinės atsakomybės nenustato, tačiau reglamentuoja valstybinio valdymo srities socialinių santykių dalyvių teises ir pareigas, už kurių pažeidimą taikoma administracinė atsakomybė. Tai reguliacinės teisės normos, kurios gali būti ne tik įstatymo, bet ir poįstatyminio akto lygmens: įvairios taisyklės, įtvirtintos Vyriausybės, ministrų, departamentų ir kitų institucijų bei įstaigų vadovų leidžiamuose nutarimuose, įsakymuose, instrukcijose, reglamentuose ir panašiai. Pačiose tokiose taisyklėse sankcijos nenustatomos (pvz., Kelių eismo taisyklės), tačiau jas pažeidus taikoma atsakomybė, numatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekso ar kitų įstatymų normose. Lietuvos Respublikos Konstitucija garantuoja asmens teises ir laisves, kurios turi būti ginamos administracinę atsakomybę nustatančiomis teisės normomis. Tuo pat metu šios teisės ir laisvės turi būti garantuojamos taikant asmeniui atsakomybę už padarytą teisės pažeidimą. Konstitucijos antrojo skirsnio „Žmogus ir valstybė” nuostatose įtvirtinta, kad žmogaus laisvė neliečiama. Niekas negali būti savavališkai sulaikytas arba laikomas suimtas. Niekam neturi būti atimta laisvė kitaip, kaip tokiais pagrindais ir tokiomis procedūromis, kokias yra nustatęs įstatymas. Toliau sakoma, kad žmogaus teisės ir laisvės negali būti apribotos kitaip, kaip tik įstatymu, ir tik tada, kai būtina garantuoti visuomenės saugumą, viešąją tvarką, ginti konstitucinę santvarką. Panašus imperatyvas suformuluotas ir Europos žmogaus teisių konvencijos 5 straipsnyje. Todėl, atsižvelgiant į tai, kad teisinė atsakomybė yra glaudžiai susijusi su valstybinės prievartos vartojimu, pasireiškiančiu tam tikrų asmens teisių ir laisvių ribojimu, administracinės atsakomybės pagrindus nustato įstatymai. Tik Lietuvos Respublikos Seimas įstatymais nustato administracinės atsakomybės atvejus – konkrečius teisės pažeidimus, už juos taikomas kaltiems asmenims administracines nuobaudas ir jų skyrimo tvarką. Si nuostata pabrėžta ir Administracinių teisės pažeidimų kodekso 7 straipsnyje, kuriame sakoma: „Niekam negali būti taikoma poveikio priemonė už administracinį teisės pažeidimą kitaip, kaip įstatymų nustatytais pagrindais ir tvarka”. Lietuvos Respublikos įstatymai, nustatantys administracinę atsakomybę, yra Administracinių teisės pažeidimų kodeksas ir kiti įstatymai dėl admi
1 Valstybės žinios. 1995, Nr. 37-913.
nistracinės teisės pažeidimų (ATPK 2 str.). Įstatymai dėl administracinės teisės pažeidimų, kol nustatyta tvarka neįtraukti į Administracinių teisės pažeidimų kodeksą, Lietuvos teritorijoje taikomi tiesiogiai. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 5 straipsnyje nustatyta, kad įstatyme nustatytais atvejais savivaldybių tarybos turi teisę priimti sprendimus, o savivaldybių administracijų direktoriai turi teisę leisti įsakymus administracinės atsakomybės taikymo klausimais. Norint taikyti administracinę atsakomybę, būtina identifikuoti veiką, t. y. nustatyti, ar buvo pažeisti įstatymų ar kitų teisės aktų numatyti paliepimai ar draudimai, kuriuose Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsniuose ar kituose įstatymuose jie numatyti. Administracinę atsakomybę nustatančiai teisės normai teisingai suvokti didelę reikšmę turi kiekvieno straipsnio sudedamųjų dalių supratimas. Teisės teorijoje teigiama, kad teisės normą sudaro hipotezė, dispozicija ir sankcija. Hipotezė yra graikų kalbos žodis, reiškiantis prielaidą (spėjimą) apie tam tikrų reiškinių, faktų egzistavimą. Hipotezė – tai sąlygos, kurioms esant norma veikia (pvz., tam tikroje vietoje esanti infekcija, karo veiksmai ir pan.), tai teisės normos elementas, kuris sujungia teisės normą su realiu gyvenimu. Ji nurodo tas aplinkybes, kurioms atsiradus galima naudotis dispozicijoje nurodytomis teisėmis ir privalu vykdyti tas teises legalizuojančias pareigas, taip pat būtinybė taikyti valstybinio poveikio priemones nevykdančiajam pareigų. Teisės literatūroje dėl hipotezės formulavimo teisės normoje yra visiškai skirtingų nuomonių. Vieni autoriai teigia, kad hipotezė pačioje teisės normoje formuluojama retai. A.Vaišvilos1 teigimu, hipotezė yra būtinas kiekvienos teisės normos elementas. Jo nuomone, jei jos nebūtų, visa teisės norma netektų prasmės, ji taptų niekada netaikoma. A. Vaišvila taip pat nurodo, kad labiausiai išplėtotos yra Baudžiamojo ir Administracinių teisės pažeidimų kodeksų normų hipotezės, nes čia turi būti griežtai aprašyti, suformuluoti visi tie veikos būdai, kuriais pažeidžiami reguliacinių teisės normų nustatyti draudimai ir kurie užtraukia atsakomybę. Dispozicija yra ta normos dalis, kuri formuluoja elgesio taisykles, t. y. nustato, kokiomis teisėmis teisinio santykio subjektas gali naudotis, kokių imperatyvų turi laikytis ar juos vykdyti. Sankcija – nuobauda, numatyta už hipotezėje apibrėžtomis sąlygomis dispozicijoje nustatytų teisinių draudimų ar elgesio imperatyvų nevykdymą.
1 A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius: Justitia, 2000. P. 213-220.
NORMINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Teisės aktai, nustatantys administracinę atsakomybę
154
155
2. ADMINISTRACINIŲ TEISĖS PAŽEIDIMŲ KODEKSO PASKIRTIS, JO VIDINĖS SANDAROS YPATUMAI Minėta, pagrindinis susistemintas įstatymas, numatantis administracinę atsakomybę, yra Administracinių teisės pažeidimų kodeksas. Lietuvoje jis priimtas 1984 m. gruodžio 13 d., įsigaliojo 1985 m. balandžio 1 dieną. Administracinių teisės pažeidimų kodeksas sudarytas iš keturių dalių: bendrosios, specialiosios (šiame įstatyme dar vadinamos ypatingąja), procesinės ir nutarimų vykdymo. Prieš bendrąją dalį yra dar vienas skyrius, pirmasis, pavadintas „Bendrieji nuostatai”. Iš esmės tai yra bendrosios dalies sudedamoji dalis. Bendrojoje dalyje apibūdinama administracinės atsakomybės esmė, administracinės teisės pažeidimo samprata, administracinės nuobaudos, jų skyrimo sąlygos ir tvarka. Specialiojoje dalyje numatytos konkrečios administracinės teisės pažeidimų sudėtys ir sankcijos. Iš viso yra 12 skirsnių, sugrupuotų pagal tam tikras nusižengimų rūšis: 1) administracinės teisės pažeidimai darbo ir gyventojų sveikatos apsaugos srityje; 2) administracinės teisės pažeidimai, kuriais kėsinamasi į nuosavybę; 3) administracinės teisės pažeidimai aplinkos apsaugos, gamtos išteklių naudojimo, gamtos, istorijos ir kultūros paminklų apsaugos srityje; 4) administracinės teisės pažeidimai pramonės, elektros ir šiluminės energijos naudojimo srityje; 5) administracinės teisės pažeidimai žemės ūkyje. Veterinarinių sanitarinių taisyklių pažeidimai; 6) administracinės teisės pažeidimai transporte, kelių ūkio bei ryšių srityje; 7) administracinės teisės pažeidimai buto teisių, butų komunalinio ūkio ir tvarkymo srityje; 8) administracinės teisės pažeidimai prekybos, finansų, apskaitos ir statistikos srityje; 9) administracinės teisės pažeidimai, kuriais kėsinamasi į viešąją tvarką; 10) administracinės teisės pažeidimai, kuriais kėsinamasi į teisingumą; 11) administracinės teisės pažeidimai, kuriais kėsinamasi į nustatytą valdymo tvarką; 12) administracinės teisės pažeidimai valstybės ir savivaldybių turto privatizavimo srityje. Toliau kodekse yra procesinės normos, t.y. apibrėžta administracinės teisės pažeidimų bylų teisena, apibūdintos institucijos, tiksliau jų parei
gūnai, turintys teisę pradėti ir atlikti administracinės teisės pažeidimų bylų tyrimą, taip pat institucijos ir pareigūnai, kompetentingi jas nagrinėti ir priimti nutarimus (bylų žinybingumas), bendrosios nutarimų apskundimo taisyklės. Administracinių teisės pažeidimų kodekso pabaigoje aptartas nutarimų skirti administracines nuobaudas vykdymas. Tuo šis kodeksas skiriasi nuo civilinę ir baudžiamąją atsakomybę reglamentuojančių įstatymų. Šalia Civilinio kodekso yra specialus Civilinio proceso kodeksas, kai kuriuos sprendimų vykdymo klausimus reguliuoja Antstolių įstatymas1, o greta Baudžiamojo kodekso – Baudžiamojo proceso kodeksas. Kriminalinių bausmių vykdymui taip pat yra atskiras specialus įstatymas -Bausmių vykdymo kodeksas2. Tačiau pastaruoju metu atsiranda ir specialių įstatymų, kurie reglamentuoja atskiras administracinio proceso dalis. Prie tokių įstatymų priskirtini ir Administracinių bylų teisenos įstatymas3 (1999 m.), reguliuojantis procesą administraciniuose teismuose, įskaitant ir nutarimų administracinės teisės pažeidimų bylose teisėtumo patikrinimą, ir Administracinių teismų įsteigimo įstatymas4 (1999 m.), nustatantis administracinių teismų sistemą ir šių teismų teisėjų korpuso formavimo pagrindus. Administracinių teisės pažeidimų kodekso, kuris 2004 m. pabaigoje pateiktas svarstyti Seimui, specialiosios dalies projekte yra 19 administracinės teisės pažeidimų rūšių. Tai: 1) administracinės teisės pažeidimai žmonių gyvybės ir sveikatos apsaugos srityje; 2) administracinės teisės pažeidimai, susiję su vaiku ir šeima; 3) administracinės teisės pažeidimai, susiję su asmens lygiateisiškumu ir privataus gyvenimo neliečiamumu; 4) administracinės teisės pažeidimai, susiję su piliečių rinkimų teisėmis ir Lietuvos Respublikos Seimo, Respublikos Prezidento bei savivaldybių tarybų rinkimų, rinkimų į Europos parlamentą ar referendumų tvarka; 5) administracinės teisės pažeidimai, susiję su asmens darbo ir socialinėmis teisėmis; 6) administracinės teisės pažeidimai, susiję su nuosavybe, turtinėmis teisėmis ir turtiniais interesais; 7) administracinės teisės pažeidimai, susiję su ekonomika ir verslo tvarka;
1 Valstybės žinios. 2002, Nr. 53-2042. 2 Valstybės žinios. 2002, Nr. 73-3084. 3 Valstybės žinios. 1999, Nr. 13-308; 2000, Nr. 85-2566. 4 Valstybės žinios. 1999, Nr. 13-309; 2000, Nr. 85-2567.
NORMINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Teisės aktai, nustatantys administracinę atsakomybę
156 157
8) administracinės teisės pažeidimai, susiję su prekyba, finansų sistema ir statistika; 9) administracinės teisės pažeidimai, kuriais kėsinamasi į teisingumą; 10) administracinės teisės pažeidimai, susiję su disponavimu ginklais, šaudmenimis, sprogmenimis, sprogstamosiomis medžiagomis ar civilinėmis pirotechnikos priemonėmis; 11) administracinės teisės pažeidimai aplinkos apsaugos ir gamtos išteklių naudojimo srityje; 12) administracinės teisės pažeidimai energetikos srityje; 13) administracinės teisės pažeidimai žemės ūkio ir veterinarijos srityje; 14) administracinės teisės pažeidimai, susiję su būsto ūkiu, aplinkos tvarkymu ir statyba; 15) administracinės teisės pažeidimai, susiję su transporto eismo sauga ir kelių ūkiu; 16) administracinės teisės pažeidimai, susiję su ryšių sistema; 17) administracinės teisės pažeidimai, susiję su viešąja tvarka; 18) administracinės teisės pažeidimai, susiję su valdymo tvarka; 19) administracinės teisės pažeidimai, susiję su krašto apsaugos tarnyba. Kaip matyti iš šio sąrašo, kodekso projekte specialiosios dalies normos suskirstytos dar detaliau, negu kad yra galiojančiame įstatyme. Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad šiame kodekso projekte nėra procesinių normų, kurios reguliuotų proceso užtikrinimo, teisės pažeidimų tyrimo, nagrinėjimo, priimtų nutarimų apskundimo ir vykdymo tvarką. Tai, matyt, palikta kito, specialiai proceso klausimams skirto teisės akto reguliavimo sričiai. 3. KITI ĮSTATYMAI, NUSTATANTYS ADMINISTRACINĘ ATSAKOMYBĘ Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2 straipsnyje pasakyta, kad administracinės teisės pažeidimus gali numatyti ir kiti įstatymai. Kol jie neįtraukti į šį kodeksą, jie Lietuvos Respublikos teritorijoje taikomi tiesiogiai. Pastaraisiais metais buvo priimta nemažai įstatymų, kurie numatė įvairių ekonominių sankcijų skyrimą fiziniams ir juridiniams asmenims. Tokių įstatymų skaičius keitėsi: 2001 m. pradžioje jų buvo apie dvidešimt, 2003 m. pradžioje – apie dvidešimt keturis, o 2004 m. pabaigoje – vėl apie dvidešimt1. Šiuose įstatymuose įstatymų leidėjas įvairiai įvardija numaty
1 Pavyzdžiui ekonominės sankcijos verslo subjektams 2004 m. pradžioje numatytos: 1) Draudimo įstatyme (priimtas 2003 m. rugsėjo 18 d.); 2) Kolektyvinio investavimo subjektų įstatyme (priimtas 2003. m. liepos 4 d.); 3) Pridėtinės vertės mokesčio įstatyme (priimtas 2002 m. kovo 5 d.); 4) Valstybės rezervo įstatyme (priimtas 2000 m. rugpjūčio 31 d.); 5) Reklamos įstatyme (priimtas 2000 m. liepos 18 d.);
tas ekonomines sankcijas. Vienuose jos vadinamos tiesiog sankcijomis (Valstybės skolos įstatyme), kituose – ekonominėmis sankcijomis (pvz., Telekomunikacijų įstatyme), tačiau dažniausiai vartojamas pavadinimas tiesiog baudos (Mokesčių administravimo įstatyme, Pridėtinės vertės mokesčio įstatyme ir daugybėje kitų). Pavyzdžiui, Mokesčių administravimo įstatymo 139 straipsnyje numatytos baudos gali būti skiriamos bet kuriam mokesčio mokėtojui – tiek fiziniam, tiek juridiniam asmeniui1. Kartais ekonominės sankcijos yra labai didelės, jų dydis dažniausiai nepriklauso nuo įmonės pajėgumo, metinės apyvartos. Todėl praktikoje nereti atvejai, kai dėl didelės baudos, paskirtos įmonei, ji bankrutuoja. Tokiu atveju be pajamų lieka savininkai, samdyti darbuotojai, biudžetas praranda mokesčių mokėtoją, o paskirta ekonominė sankcija neišieškoma, nes tokiai didelei baudai užtikrinti nepakanka viso įmonės turto. Štai Alkoholio kontrolės įstatyme numatyta, kad įmonės, pagaminusios ir realizuojančios alkoholio produktus, neatitinkančius kokybės ar higienos normų reikalavimų, gaminančios, importuojančios, laikančios (saugančios), gabenančios alkoholio produktus ar jais prekiaujančios ir neturinčios šiai veiklai reikalingos licencijos, taip pat nesilaikančios kitokių alkoholio produktų realizavimo, laikymo (saugojimo), gabenimo reikalavimų, privalo sumokėti iki aštuoniasdešimties tūkstančių litų baudą. Už kitų to paties įstatymo normų nesilaikymą įmonės moka dviejų tūkstančių litų baudą, o jei šiuos reikalavimus pažeidžia pakartotinai per penkerius metus nuo baudos paskyrimo, – penkių tūkstančių litų baudą. Įmonės, įstaigos ir organizacijos, pažeidusios Alkoholio kontrolės įstatymo numatytus pardavimo skatinimo ribojimo ir reklamos ribojimo pažeidimus pirmą kartą, privalo sumokėti dešimties tūkstančių litų baudą, už kiekvieną tokį pat pakartotinį pažeidimą, padarytą per penkerius metus nuo baudos paskyrimo, – dvidešimties tūkstančių litų baudą.
6) Papildomo savanoriško pensijų kaupimo įstatyme (priimtas 1999 m. birželio 3 d.); 7) Produktų saugos įstatyme (priimtas 1999 m. birželio 1 d.); 8) Konkurencijos įstatyme (priimtas 1999 m. kovo 23 d.); 9) Telekomunikacijų įstatyme (priimtas 1998 m. birželio 9 d.); 10) Valstybės skolos įstatyme (priimtas 1996 m. rugpjūčio 22 d.); (11) Vertybinių popierių rinkos įstatyme (priimtas 1996 m. sausio 16 d.); 12) Tabako kontrolės įstatyme (priimtas 1995 m. gruodžio 20 d.); 13) Mokesčių administravimo įstatyme (priimtas 2004 m. balandžio 13 d.); 14) Alkoholio kontrolės įstatyme (priimtas 1995 m. balandžio 18 d.); 15) Kredito unijų įstatyme (priimtas 1995 m. vasario 21 d.); 16) Naftos ir dujų išteklių mokesčio įstatyme (priimtas 1992 m. spalio 7 d.); 17) Valstybinio socialinio draudimo įstatyme (priimtas 1991 m. gegužės 21 d.); 18) Mokesčių už valstybinius gamtos išteklius įstatyme (priimtas 1991 m. kovo 21 d.); 19) Farmacinės veiklos įstatyme (priimtas 1991 m. sausio 31 d.). 1 Mokesčių administravimo įstatymas // Valstybės žinios. 2004, Nr. 63-2243.
NORMINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Teisės aktai, nustatantys administracinę atsakomybę
158 159
Paminėtos ekonominės sankcijos yra ne kas kita kaip tokios pat administracinės nuobaudos, tiktai dažniausiai skiriamos ne padariusiam Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytą teisės pažeidimą fiziniam asmeniui, o juridiniam asmeniui (įmonei, kitokiam verslo subjektui, visuomeninei organizacijai ir pan.). Tačiau įstatymuose iki galo neapibrėžus šių ekonominių sankcijų statuso, administraciniai teismai nesiryžta jų prilyginti Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytoms nuobaudoms ir taikyti tas pačias jų skyrimo taisykles, taigi ir Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnio nuostatą dėl švelnesnės, nei numatyta įstatyme, nuobaudos paskyrimo ar visiško atleidimo nuo jos. Tačiau atkreiptinas dėmesys, kad Lietuvos Aukščiausiasis Teismas jau yra priėmęs keletą kasacinių nutarčių, kuriose formuluojama doktrina, kad ekonominės sankcijos savo esme yra tokios pačios administracinės nuobaudos. Anot jo, taikant tokią nuobaudą turi būti laikomasi visų nuobaudos skyrimo taisyklių: atsižvelgiama į kaltės formą, atsakomybę lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes, pažeidimo trukmę, padarinius ir t. t.1 Jau buvo bandyta verslo subjektų atsakomybę reglamentuoti ir Administracinių teisės pažeidimų kodekso normomis, atitinkamai papildant šį įstatymą. 2000 m. vasario 17 d. buvo priimtas įstatymas, kuriuo patvirtintas didelis Administracinių teisės pažeidimų kodekso pakeitimų ir papildymų paketas. Jie įsigaliojo 2000 m. kovo 15 dieną. Pakeitimų projekte buvo siūloma esminė naujovė – visiškai nauja norma: 161 straipsnis Įmonių atsakomybė, tačiau ji nebuvo priimta (plačiau apie tai bus kalbama teisės pažeidimo subjekto klausimu). 4. SAVIVALDYBIŲ INSTITUCIJŲ TEISĖ LEISTI TEISĖS AKTUS, NUSTATANČIUS ADMINISTRACINĘ ATSAKOMYBĘ Minėta, administracinė atsakomybė už tam tikrus pažeidimus nustatoma įstatymuose. Tačiau Administracinių teisės pažeidimų kodekso 5 straipsnyje vietos savivaldybių taryboms ir administratorių direktoriams kai kuriais atvejais taip pat suteikta teisė priimti sprendimus ir įsakymus administracinės atsakomybės klausimais.
11998 m. rugsėjo 14 d. nutartus Nr. 3K-53/98 byloje pagal pareiškėjo UAB „Sirowa” skundą dėl Konkurencijos tarybos nutarimo, 1999 m. kovo 17 d. nutartis Nr. 3K-3-31/99 byloje pagal UAB „Muaro krautuvė” dėl Vilniaus m. valstybinės mokesčių inspekcijos sprendimo, 1999 m. balandžio 12 d. nutartis Nr. 3K-3-50/99 byloje pagal H. Juchnevičiaus skundą dėl Vilniaus m. valstybinės mokesčių inspekcijos sprendimo.
Paminėtų savivaldybių institucijų priimami sprendimai ir įsakymai dėl administracinės atsakomybės galimi trijų rūšių. Visų pirma paminėtina šių institucijų teisė priimti dvejopus aktus: 1) numatančius ir elgesio taisykles, ir parenkančius sankcijas (iš numatytų Administracinių teisės pažeidimų kodekse) už šių sprendimų nevykdymą; 2) numatančius taisykles, už kurių nevykdymą sankcijos numatytos tam tikruose Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsniuose. Pirmu atveju paminėtos savivaldybių institucijos turi teisę priimti sprendimus kovos su stichinėmis nelaimėmis klausimais, taip pat numatyti administracinę atsakomybę už jų pažeidimą (ATPK 5 str. 1 d.). Šios savivaldybių institucijos nustatydamos administracinės atsakomybės priemones, gali pasirinkti tik įspėjimą ir piniginę baudą (ATPK 21 str. 2 d.). Numatyti kitokias administracines nuobaudas šioms institucijoms teisė nesuteikta. Antru atveju šios savivaldybių institucijos turi teisę priimti sprendimus ir įsakymus tam tikrais įstatyme nustatytais klausimais, taip pat taisykles, kurios dažniausiai yra susijusios su tvarkos žmonių gyvenamojoje vietoje užtikrinimu. Už tokių sprendimų ar taisyklių pažeidimą atsakomybė numatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekse. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 5 straipsnyje nustatyta, kad savivaldybių tarybos ir valdybos gali priimti šiuos sprendimus ar taisykles, kurių laikymasis ginamas Administracinių teisės pažeidimų kodekso normomis: 1) sprendimus kovos su žmonių užkrečiamųjų ligų protrūkiais ir epidemijomis klausimais (atsakomybė nustatyta ATPK 421 str.); 2) sprendimus gyvūnų užkrečiamųjų ligų likvidavimo klausimais (atsakomybė nustatyta ATPK 109 str.). Į atskirą grupę įstatymų leidėjas išskiria savivaldybių tarybų kompetenciją tvirtinti taisykles, už kurių pažeidimą atsiranda administracinė atsakomybė pagal atitinkamus Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnius: 1) miestų ir kitų gyvenamųjų vietovių tvarkymo ir švaros taisykles (atsakomybė nustatyta ATPK 161 str.); 2) atliekų tvarkymo taisykles (atsakomybė numatyta ATPK 1611 str.); 3) miestų ir kitų gyvenamųjų vietovių želdinių apsaugos taisykles (atsakomybė nustatyta ATPK 162 str,); 4) prekybos turgavietėse taisykles (ATPK 166 str.); 5) prekybos viešosiose vietose taisykles (ATPK 167 str.); 6) taisykles, numatančias žmonių gyvybės apsaugą vandens telkiniuose (ATPK 185 str.);
NORMINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Teisės aktai, nustatantys administracinę atsakomybę
160
161
7) nustatyti vietas, kuriose draudžiama rūkyti (ATPK 1851 str. 1 d.); 8) išorinės reklamos įrengimo taisykles (ATPK 2141 str. 3 d.). Taigi paminėtų savivaldybių institucijų sprendimais, priklausančiais antrajai ir trečiajai grupėms, gali būti nustatomos tam tikros taisyklės, tačiau už jų pažeidimą savivaldybių institucijos negali pačios nustatyti administracinės atsakomybės priemonių. Tai padaro įstatymų leidėjas tam tikrose Administracinių teisės pažeidimų kodekso normose. Tačiau Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme1 savivaldybių tarybų kompetencijai numatytas tik vienas atvejis, kai tarybos gali priimti tam tikras taisykles, už kurių nesilaikymą numatyta administracinė atsakomybė. Šio įstatymo 17 straipsnio Savivaldybės tarybos įgaliojimai 33 punkte numatyta, kad savivaldybės taryba „tvirtina želdinių apsaugos, miestų ir kitų gyvenamųjų vietovių tvarkymo, sanitarijos ir higienos, atliekų tvarkymo bei aplinkos apsaugos, gyvūnų laikymo, prekybos turgavietėse ir kitas taisykles”. Apie Administracinių teisės pažeidimų kodeksą dar užsimenama Vietos savivaldos įstatymo 40 straipsnio ketvirtojoje dalyje, kurioje sakoma: „savivaldybės tarybos sprendimai dėl vietinių rinkliavų, taip pat tarybos sprendimais patvirtintos taisyklės, už kurių pažeidimą įstatymai numato administracinę atsakomybę, galioja visoje savivaldybės teritorijoje ir jų laikytis privalo visos institucijos, įstaigos, įmonės ir gyventojai bei į savivaldybės teritoriją atvykę kiti fiziniai ir juridiniai asmenys.” Kaip matyti iš šio teksto, daugiau nieko konkretaus apie savivaldybės tarybos kompetenciją administracinės atsakomybės taikymo srityje nepasakyta. To paties įstatymo 29 straipsnyje, numatančiame administracijos direktoriaus kompetenciją, apie teisę numatyti taisykles, už kurių nesilaikymą gali būti taikoma administracinė atsakomybė, taip pat apie teisę numatyti administracinę atsakomybę Administracinių teisės pažeidimų kodekso 5 straipsnio pirmojoje dalyje numatytais atvejais nieko nekalbama. Taigi galima konstatuoti, kad Administracinių teisės pažeidimų kodekse reglamentuota savivaldybių teisė spręsti tam tikrus administracinės atsakomybės klausimus pakankamai nedetalizuota savivaldybių veiklą, teisinį jų statusą nustatančiame įstatyme. Toks įstatymų tarpusavio nesuderinimas turėtų būti pašalintas. Savivaldybių institucijų priimamiems sprendimams administracinės atsakomybės klausimais turėtų būti keliami tokie patys reikalavimai kaip ir
1 Valstybės žinios. 1994, Nr. 55-1049; 2000, Nr. 91-2832; 2003, Nr. 73-3357.
kitų valstybės institucijų priimamiems poįstatyminiams teisės aktams. Įstatymų ir kitų norminių teisės aktų, taigi ir savivaldybių institucijų priimamų, rengimą, jo stadijas, teisės aktų formos, struktūros, turinio ir kalbos reikalavimus nustato Įstatymų ir kitų norminių teisės aktų rengimo tvarkos įstatymas1. Kitame – Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatyme2 – nustatytos savivaldybių institucijų priimamų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo taisyklės. Šio įstatymo 12 straipsnyje nustatyta, kad savivaldybių ir jų vykdomųjų institucijų priimti norminiai teisės aktai įsigalioja kitą dieną po jų paskelbimo vietinėje spaudoje, jeigu pačiuose teisės aktuose nenustatoma vėlesnė jų įsigaliojimo diena. Vadinasi, savivaldybių institucijų priimami teisės aktai turi būti aiškiai ir suprantamai suformuluoti, apsvarstyti vietos gyventojų, o juos priėmus paskelbiami vietinėje spaudoje, nes ir savivaldybių teisės aktams taikomi bendri jų įsigaliojimo reikalavimai (lex retro non agit). Taigi savivaldybių institucijų teisė priimti sprendimus su administracine sankcija arba atitinkamas taisykles, už kurių pažeidimą sankcija numatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekse, yra labai ribota. Dažniausiai administracinė atsakomybė už įvairius teisės pažeidimus yra nustatoma įstatymuose. Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte apie savivaldybių institucijų teisę priimti sprendimus administracinės atsakomybės klausimais apskritai nieko nepasakyta. 5. ADMINISTRACINĘ ATSAKOMYBĘ NUSTATANČIŲ TEISĖS AKTŲ GALIOJIMAS LAIKO ATŽVILGIU IR TAM TIKROJE TERITORIJOJE Kalbant apie įstatymus, nustatančius administracinę atsakomybę, labai svarbus jų galiojimo laiko atžvilgiu klausimas. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 8 straipsnyje pasakyta, kad asmuo, padaręs administracinės teisės pažeidimą, atsako pagal įstatymus, galiojančius teisės pažeidimo padarymo metu. Įstatymai, švelninantys arba panaikinantys atsakomybę už administracinės teisės pažeidimus, taikomi ir iki jų išleidimo padarytiems teisės pažeidimams. Įstatymai, nustatantys arba sugriežtinantys atsakomybę už administracinės teisės pažeidimus, atgal negalioja. Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte įtvirtintos panašios, tačiau konkretesnės
1 Valstybės žinios. 1995, Nr. 41-991; 2002, Nr. 66-2705. 2 Valstybės žinios. 1993, Nr. 12-296; 2002, Nr. 124-5626.
NORMINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Teisės aktai, nustatantys administracinę atsakomybę
162 163
nuostatos. Jame pasakyta, kad įstatymai, švelninantys ar panaikinantys atsakomybę už administracinius teisės pažeidimus arba kitaip lengvinantys administracinį teisės pažeidimą padariusio asmens teisinę padėtį, turi grįžtamąją galią, t. y. taikomi skiriant nuobaudas už teisės pažeidimus, padarytus iki šių įstatymų įsigaliojimo, taip pat paskirtoms nuobaudoms, kurios nėra įvykdytos. Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 7 straipsnyje pasakyta, kad niekas negali būti nuteistas už veiksmus ar neveikimą, kurie pagal galiojusius juos padarant valstybės vidaus įstatymus arba tarptautinę teisę nebuvo laikomi nusikaltimais. Taip pat negali būti skiriama griežtesnė bausmė, negu ta, kuri galėjo būti taikyta nusikaltimo padarymo metu. Nors Konvencijoje kalbama apie nusikaltimus, jos nuostatos taikytinos ir kalbant apie administracinę atsakomybę. Konstitucijoje yra įtvirtintas labai svarbus teisinės valstybės principas galioja tik paskelbti įstatymai (7 str.). Priimti įstatymai dėl administracinės teisės pažeidimų įsigalioja bendrąja tvarka, t. y. tą dieną, kai juos pasirašo ir „Valstybės žiniose” oficialiai paskelbia Respublikos Prezidentas, jeigu pačiuose įstatymuose nenustatoma vėlesnė įsigaliojimo diena. Tokia tvarka įtvirtinta 1993 m. balandžio 6 d. priimtame Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatyme, kurio nauja redakcija patvirtinta 2002 m. gruodžio 10 dieną1. Jeigu Respublikos Prezidentas Konstitucijos 71 straipsnio pirmojoje dalyje numatytu laiku (per 10 dienų) Seimo priimto įstatymo nevetuoja ir nepasirašo, įstatymas įsigalioja, kai jį pasirašo ir paskelbia Seimo Pirmininkas. Tokia pat įsigaliojimo tvarka numatyta ir referendumu priimtam įstatymui. Tik čia numatytas trumpesnis – penkių dienų promulgacijos terminas. Pats principas, kad galioja tik paskelbti įstatymai, yra vienas iš svarbiausių teisinės valstybės požymių. Tačiau minėtame įstatyme jis įtvirtintas ydingai. Minėta, įstatymų įsigaliojimo bendra taisyklė yra tokia: įstatymas įsigalioja tą dieną, kai jį pasirašo ir „Valstybės žiniose” oficialiai paskelbia Respublikos Prezidentas. Vadinasi, įstatymas įsigalioja nuo paskelbimo dienos 00:00 valandos. Tačiau juk faktiškai apie įstatymo įsigaliojimą Lietuvos gyventojai sužino tik gavę oficialų leidinį – „Valstybės žinias”, kurios nuošalią vietovę gali pasiekti tik dienai baigiantis. Vadinasi, reikėtų pataisyti šią nuostatą ir taikyti tokią pat kaip ir kitiems teisės aktams nustatytą taisyklę. Kitiems teisės aktams įsigalioti minėtame įstatyme dažniausiai numatoma kitos dienos po paskelbimo taisyklė. Pavyzdžiui, šio įstatymo 9 straips
1 Valstybės žinios. 1993, Nr. 12-296; 2002, Nr. 124-5626.
nio pirmojoje dalyje nustatyta, kad Vyriausybės nutarimai įsigalioja kitą dieną po to, kai jie Ministro Pirmininko ir atitinkamo ministro pasirašyti paskelbiami „Valstybės žiniose”, jeigu pačiuose nutarimuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data. Įstatymo ar kito teisės akto galiojimas pasibaigia: a) kai jis panaikinamas specialiu aktu; b) pakeičiamas kitu įstatymu ar kitokiu teisės aktu; c) pasibaigus terminui (jeigu įstatyme ar kitame teisės akte toks buvo numatytas) arba pasikeitus aplinkybėms ir sąlygoms, į kurias atsižvelgiant šis teisės aktas buvo priimtas (pvz., pasibaigus epidemijai, jeigu teisės akto galiojimas buvo siejamas tik su ja). Norint tinkamai taikyti administracinę atsakomybę numatantį įstatymą, labai svarbu nustatyti administracinės teisės pažeidimo padarymo laiką. Tam reikia išsiaiškinti, koks pagal objektyviosios pusės požymius teisės pažeidimas yra padarytas. Teisei priešingas veikas įprasta skirstyti į paprastas ir sudėtines. Veika laikoma paprasta, kai ją sudaro vienas tam tikras teisei priešingas veikimas (pvz., nustatyto greičio viršijimas) arba neveikimas (neatvykimas į privalomąją pradinę karo tarnybą). Administracinės teisės pažeidimas yra sudėtinis, kai jis susideda iš kelių savarankiškų teisei priešingų veiksmų arba padaromas tam tikru būdu laiko atžvilgiu. Galima išskirti tokius sudėtinius administracinės teisės pažeidimus, susidedančius iš: 1) dviejų ir daugiau skirtingų veiksmų; 2) alternatyvių veiksmų; 3) pakartotinių veiksmų; 4) trunkamųjų veiksmų; 5) tęstinių veiksmų. Trunkamasis nusižengimas yra veikimas arba neveikimas, po kurio ilgą laiką nevykdoma teisinė pareiga. Dažniausiai trunkamasis nusižengimas padaromas neveikimu (pvz., pajamų slėpimas, gyvenamosios vietos nedeklaravimas ir pan.). Tęstinis nusižengimas susideda iš keleto analogiškų veiksmų, kurie turi vieną tikslą ir jų visuma sudaro administracinės teisės pažeidimą, nors kiekvienas veiksmas yra savarankiškas teisės pažeidimas (pvz., buhalterinės apskaitos taisyklių pažeidinėjimas). Taip pat svarbu, ar konstatuoti teisės pažeidimą pakanka pačio veiksmų fakto, ar reikia ir veikos sukeltų padarinių (plačiau apie tai bus kalbama analizuojant teisės pažeidimo objektyviąją pusę). Taigi atsižvelgiant į veikos rūšį teisės pažeidimo padarymo laikas gali būti fiksuojamas įvairiai. Tai: 1) pavojingos visuomenei veikos pabaiga esant formaliajam nusižengimui; 2) padarinių atsiradimo laikas esant materialiajam nusižengimui; 3) paskutinio veiksmo pabaiga, kai veiką sudaro keli veiksmai; 4) veikos nutraukimo momentas esant trunkamajam nusižengimui;
NORMINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Teisės aktai, nustatantys administracinę atsakomybę
164 165
5) paskutinio į nusižengimo sudėtį įeinančio veiksmo pabaiga esant tęstiniam nusižengimui. Ne mažiau svarbus taikyti administracinę atsakomybę yra ir įstatymo galiojimo tam tikroje teritorijoje klausimas. Būtų lengviausia pasakyti, kad Lietuvos Respublikos įstatymai ir kiti teisės aktai dėl administracinės atsakomybės galioja visoje valstybės teritorijoje. Tačiau teisinės ir geografinės šalies ribos nesutampa. Teisinės šalies ribos apibrėžiamos daug plačiau. Tarptautinės teisės požiūriu Lietuvos teritoriją sudarytų: 1) žemės paviršius ir gelmės tarp valstybės sienų; 2) vidaus vandenys; 3) teritoriniai vandenys (12 jūrmylių pločio Baltijos jūros pakrančių vandenys); 4) pasienio upės ir ežerai iki skiriamosios linijos; 5) oro erdvė virš sausumos ir vandenų teritorijos; 6) civiliai jūrų laivai ir orlaiviai su Lietuvos skiriamaisiais ženklais, esantys neutraliose teritorijose; 7) bet kur esantys karo laivai ir orlaiviai su Lietuvos skiriamaisiais ženklais; 8) Lietuvos ambasadų teritorija kitose šalyse. Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte kiek kitaip apibūdinama įstatymų dėl atsakomybės už administracinės teisės pažeidimus galiojimo teritorija. Jame pasakyta, kad pagal šį kodeksą atsako asmenys, padarę administracinius teisės pažeidimus Lietuvos valstybės teritorijoje arba laivuose ar orlaiviuose su Lietuvos valstybės vėliava ar skiriamaisiais ženklais. Projekte nustatyta, kad jo specialiojoje dalyje numatytais atvejais atsako ir asmenys, kurie padarė administracinius teisės pažeidimus Lietuvos Respublikos ekonominėje zonoje Baltijos jūroje, taip pat atsako asmenys, administracinius teisės pažeidimus padarę ne Lietuvos valstybės teritorijoje, jei šio kodekso specialiojoje dalyje numatyti padariniai kilo Lietuvos valstybės teritorijoje. Taigi gali kilti klausimas, kurios šalies teisę pažeidė asmuo, atlikdamas teisei priešingą veiką buvęs orlaivyje ar traukinyje, kirtusiame kelių šalių sienas. Dažni atvejai, kai skirtingose šalyse ta pati veika vertinama pagal skirtingus įstatymus (vienur – administracinis nusižengimas, kitur nusikaltimas, vienur baudžiama griežtai, kitur – visai nėra teisės pažeidimo). Tokias kolizines situacijas pasienio valstybės bando spręsti sudarydamos tam tikras sutartis arba tai tenka daryti nusižengimą tiriantiems pareigūnams. Apie savivaldos institucijų ar aukštesniųjų administracinių vienetų (apskričių) valdymo institucijų priimtus’ teisės aktus pasakytina tik tiek, kad jie galioja tik savivaldybės arba apskrities teritorijoje.
III DALIS FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
NORMINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
166
5 SKYRIUS ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMAS 1. TEISĖS PAŽEIDIMO SĄVOKA, SUDĖTIES ELEMENTAI IR TEISĖS PAŽEIDIMŲ RŪŠYS Teisės pažeidimas – tai priešinga teisei, kalta fizinių ar juridinių asmenų veika, kuria pažeidžiama tam tikra tvarka valstybėje, tam tikros teisinės vertybės. Veika yra išoriškai pasireiškiantis žmogaus elgesys. Jis gali pasireikšti aktyviais veiksmais arba neveikimu (tam tikros pareigos nevykdymu). Žmogaus mintys, įsitikinimai, pažiūros, kad ir kaip neigiamai būtų vertinami visuomenės nuomonės, negali būti laikomi teisės pažeidimais, kol jie nepasireiškia išoriškai ir nepažeidžia nustatytų teisinių draudimų. Žmogaus teisė turėti įsitikinimus ir juos laisvai reikšti įtvirtinta Lietuvos Respublikos Konstitucijos 25 straipsnyje: „Žmogui neturi būti kliudoma ieškoti, gauti ir skleisti informaciją ir idėjas. Laisvė reikšti įsitikinimus, gauti ir skleisti informaciją negali būti ribojama kitaip, kaip tik įstatymu, jei tai būtina apsaugoti žmogaus sveikatai, garbei ir orumui, privačiam gyvenimui, dorovei ar ginti konstitucinei santvarkai”1. Tačiau Konstitucija įtvirtina ir tam tikrą suteiktoms teisėms įgyvendinti pareigų vykdymą, tam tikrą teisių ir pareigų pusiausvyrą. Konstitucijos 28 straipsnyje nustatyta: „Įgyvendindamas savo teises ir naudodamasis savo laisvėmis, žmogus privalo laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų, nevaržyti kitų žmonių teisių ir laisvių”2. Vadinasi, pažeidus šį balansą, gali tekti patirti tam tikrų neigiamų padarinių įstatymų ar kitų teisės aktų suteiktos teisės apribojamos tiek, kiek buvo atsisakyta vykdyti teises atitinkančias pareigas. Tai reiškia, kad tokiu atveju valstybės vardu bus taikomos teisinės atsakomybės priemonės. Laikantis tokios koncepcijos, teisės pažeidimu suprantamas „asmens naudojimasis subjektinėmis teisėmis sąmoningai atsisakant vykdyti pareigas, kurių vykdymą įstatymas laiko būtina sąlyga legalizuoti asmens naudojimąsi subjektinėmis teisėmis visuomenėje”3.
1 Lietuvos Respublikos Konstitucija. Vilnius: Lietuvos Respublikos Seimo leidykla, 1993. P. 20. 2 Ten pat. P. 20. 3 A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius: Justitia, 2000. P. 344.
169
Toks teisės pažeidimo apibrėžimas labai gerai parodo teisinės atsakomybės esmę ir turinį, teisinės atsakomybės santykio dalyvių teisinę padėtį. Norint traktuoti veiką kaip teisės pažeidimą ne visada pakanka vien veikimo arba neveikimo. Įstatymo numatytais atvejais reikia ir žalingų veikos padarinių bei priežastinio veiksmų ir jų sukeltų padarinių ryšio. Padaręs teisės draudžiamus veiksmus arba neįvykdęs teisės nustatytų pareigų asmuo gali būti baudžiamas tik tada, kai šie veiksmai atlikti sąmoningai, išreiškia asmens valią. Taigi svarbiausi dalykai, kurie parodo teisės pažeidimo esmę, yra veikos pavojingumas ir priešingumas teisei. Teisėkūroje šie du aspektai turi būti labai gerai įsisamoninti. Įstatymų leidėjas turi greitai reaguoti į tam tikrų neigiamų reiškinių pavojingumą visuomenei ir imtis saugoti visuotinę tvarką visomis, tarp jų ir teisinės atsakomybės priemonėmis. Tam tikra veika, netekusi pavojingumo visuomenei, turėtų būti kuo greičiau pašalinta kaip persekiojama galiojančios teisės sistemos teisinių sankcijų. Tačiau dažni atvejai, kai ne viskas, kas draudžiama įstatymo, objektyviai yra pavojinga visuomenei. Tada atsiranda pagrindas teisiniam nihilizmui, žmonės praranda pasitikėjimą teise, degraduoja tokias teisės normas turintys taikyti pareigūnai. Tokios situacijos pavyzdys galėtų būti grupės asmenų nuteisimas už naminio alaus gamybą 2000 m. pabaigoje – 2001 m. pradžioje. Sukėlus triukšmą spaudoje kalčiausi liko galiojančią Baudžiamojo kodekso normą taikę teisėjai, o ne ją sukūrę ir priėmę asmenys! Galimas ir atvirkščias dalykas – ne viskas, kas pavojinga visuomenei, draudžiama teisės normomis. Pavyzdžiui, ilgą laiką niekaip nepavyko nustatyti tinkamos šunų laikymo ir vedžiojimo tvarkos, nors nuolat nuo šių naminių gyvūnų nukenčia žmonės, ypač vaikai, neišvengiama ir mirtino apkandžiojimo. Tai akivaizdžiai kelianti pavojų visuomenei problema, kurią spręsti teisinėmis priemonėmis imta tik po to, kai 2001 m. pradžioje žmogus panaudojo teisėtai laikomą ginklą prieš jį užpuolusį šunį, buvusį su savo šeimininku parke, kuriame apskritai draudžiama vedžioti šunis. Teisės pažeidimai identifikuojami nustačius tam tikrus jų požymius. Vieni šių požymių yra neesminiai, tik suteikiantys papildomą informaciją, kiti požymiai būtinai turi būti konstatuoti, norint vieną ar kitą veiką traktuoti kaip vienos ar kitos rūšies teisės pažeidimą. Vieni požymiai yra pastebimi kaip veikos išorinis pasireiškimas, kiti apibūdina patį veiką padariusį asmenį, jo psichinį santykį su daroma veika, jos padarinių suvokimą. Pagal tai visi teisės pažeidimo požymiai gali būti grupuojami į tam tikras grupes, sudarančias teisės pažeidimo sudėties elementus. Skiriami šie bet kokio teisės pažeidimo sudėties elementai: 1) objektas; 2) objektyvioji pusė; 3) subjektas; 4) subjektyvioji pusė.
Visi teisės pažeidimai gali būti skirstomi į šešias savarankiškas rūšis: nusikaltimus, konstitucinius deliktus, administracinės teisės pažeidimus, tarnybinius nusižengimus, drausmines pražangas ir civilinės teisės deliktus. Norint kurią nors veiką traktuoti kaip vieną iš čia paminėtų teisės pažeidimų, t. y. vertinti ją kaip teisei priešingą pavojingą visuomenei veiką, būtina nustatyti visus išvardytus tipiškiausius, esminius objektyvius ir subjektyvius veikos požymius. Už kiekvieną pažeidimą kaltiems asmenims taikoma atitinkamos rūšies teisinė atsakomybė – baudžiamoji, konstitucinė, administracinė, tarnybinė, drausminė ir civilinė. Kartu su tarnybine ir drausmine atsakomybe gali būti taikoma ir materialinė atsakomybė. 2. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO SĄVOKA Administracinė atsakomybė taikoma tiems asmenims, kurie padarė administracinės teisės pažeidimus. Tai yra antrasis – faktinis administracinės atsakomybės pagrindas. Administracinės teisės pažeidimo sąvokos apibrėžimas, jo pagrindinių požymių nustatymas turi labai svarbią teorinę ir praktinę reikšmę: tinkamai nustačius administracinės teisės pažeidimo požymius, galima teisingai jį juridiškai kvalifikuoti, atriboti nuo nusikaltimo ir kitų rūšių teisės pažeidimų. Administracinių teisės pažeidimų kodekse šios rūšies teisės pažeidimas vadinamas administraciniu teisės pažeidimu. Manytume, kad toks teisės pažeidimo apibūdinimas yra ydingas. Minėta, vienas pagrindas atsirasti teisinei atsakomybei yra veikos priešingumas teisei, arba, kitaip tariant, padarymas teisės normoje uždraustų veiksmų arba neatlikimas toje pat normoje nustatytų įpareigojimų. Vadinasi, teisinė atsakomybė atsiranda už teisės pažeidimą. Teisės pažeidimus priimta skirstyti inter alia pagal teisės, kurios normos pažeistos, šakas: pavyzdžiui, darbo teisės normų pažeidimas (drausminis nusižengimas), baudžiamosios teisės normų uždraustų veikų padarymas (nusikaltimas), konstitucinės teisės pažeidimas ir t.t.. Vadinasi, logiškiau sakyti administracinės teisės pažeidimas1.
1 Beje, pirmasis šios rūšies teisės pažeidimo sąvoką pradėjo vartoti Lietuvos Aukščiausiasis Teismas. Pavyzdžiui, ši teisinė kategorija pavartota šiose kasacinėse nutartyse: 1997 m. balandžio mėn. 2 d. nutartyje byloje Gintas Stonkus v. Alytaus miesto ir rajono policijos komisariatas (civ. byla Nr. 3K-329/1997, kategorija 20); 1996 m. kovo 28 d. nutartyje byloje Virginijus Gžimaila v. Akmenės PK Kelių policija (civ. byla 3K-758/1996, kategorija 20); 1996 m. balandžio 12 d. nutartyje byloje pagal Antano Geležiūno skundą Nr. 3K-677/1996 (kategorija 20); 1996 m. balandžio mėn.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimas
170 171
Administracinės teisės pažeidimai yra savarankiška teisės pažeidimų rūšis, todėl jiems būdingi tiek apskritai teisės pažeidimo, tiek specifiniai požymiai, padedantys jį geriau identifikuoti. Galima nurodyti tokius administracinės teisės pažeidimo požymius. Tai: a) išoriškai pasireiškianti veika (veikimas arba neveikimas); b) visuomenei pavojinga veika; c) priešinga teisei veika; d) kalto asmens padaryta veika; e) veika, už kurią taikomos administracinės nuobaudos. Šie administracinės teisės pažeidimo požymiai įtvirtinti ir Administracinių teisės pažeidimų kodekso 9 straipsnyje: „Administraciniu teisės pažeidimu (nusižengimu) laikomas priešingas teisei, kaltas (tyčinis ar neatsargus) veikimas arba neveikimas, kuriuo kėsinamasi į valstybinę arba viešąją tvarką, nuosavybę, piliečių teises ir laisves, į nustatytą valdymo tvarką, už kurį įstatymai numato administracinę atsakomybę. Administracinė atsakomybė už šiuos kodekse numatytus pažeidimus atsiranda, jeigu savo pobūdžiu šie pažeidimai pagal galiojančius įstatymus neužtraukia baudžiamosios atsakomybės.” Kiek kitaip administracinės teisės pažeidimas apibūdintas Teisingumo ministerijos parengto Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte: administracinis teisės pažeidimas yra šio kodekso uždrausta veika (veikimas arba neveikimas), už kurią numatyta administracinė nuobauda. Administracinė atsakomybė už šiame kodekse numatytus teisės pažeidimus atsiranda, jeigu šie pažeidimai pagal galiojančius įstatymus neužtraukia baudžiamosios atsakomybės. Dabar apie kiekvieną iš šių požymių atskirai. Veika – tai išoriškai pasireiškiantis ir dažnai tam tikrų padarinių sukeliantis valingas žmogaus elgesys. Ji padaroma veikimu arba neveikimu. Dauguma administracinės teisės pažeidimų yra padaromi aktyviais veiksmais. Yra ir tokių nusižengimų, kurie gali būti padaromi ir aktyviais veiksmais, ir neveikimu. Tai dažniausiai įvairių taisyklių pažeidimai, pavyzdžiui, transporto priemonių eksploatavimo taisyklių pažeidimas, ir kita. Pavojingumas visuomenei pasireiškia tuo, kad administracinės teisės pažeidimu kėsinamasi į tam tikrą visuomenėje nustatytą tvarką, tam tikras teisines vertybes, joms padaroma tam tikra žala. Įvairios teisinės vertybės yra kėsinimosi objektas. Tačiau veikos pavojingumą dažnai lemia ne vien pats kėsinimosi objektas, bet ir kiti veikos požymiai, tiek objektyvūs, tiek subjektyvūs: padarytos žalos pobūdis ir
15 d. nutartyje byloje pagal Dainiaus Kuliešos skundą Nr. 3K-161/1996 (kategorija 20); 1996 m. balandžio 22 d. nutartyje byloje pagal pareiškėjų Gedimino Butkaus ir UAB „Mimeta” skundą Nr. 3K-171/1996 (kategorija 22); 1996 m. birželio 10 d. nutartyje byloje pagal S. Garšanikovo skundą Nr. 3K-944/1996 (kategorija 20) ir kt.
dydis, veikos aplinkybės, vieta, laikas, motyvai, tikslas, veiksmų kartotinumas ir panašiai. Pavyzdžiui, Vyriausiasis administracinis teismas 2003 m. vasario 14 d. nutartyje pabrėžė, kad administracinėn atsakomybėn <...> gali būti traukiama ne už bet kokį mokesčių mokėjimo taisyklių pažeidimą, o tik už tokį, kuris yra pavojingas ir kuriuo kėsinamasi į įstatymo saugomus teisinius gėrius1. Veikos priešingumas teisei reiškia, kad pavojingą visuomenei veikimą ar neveikimą draudžia įstatymas ar kitoks teisės aktas (pvz., priimtas savivaldybės institucijų). Veika gali būti priešinga teisei tiek tada, kai nesilaikoma teisės aktų nustatytų draudimų, tiek ir kai nevykdomi administracinės teisės normų nustatyti teisiniai paliepimai. Teisės pažeidimu bus traktuojamas tik toks teisės normų paliepimų ar draudimų nesilaikymas, kuris padarytas kaltai, t. y. tyčia arba neatsargiai. Nebus administracinės teisės pažeidimu toks asmens poelgis, kuris buvo padarytas nepakaltinamo asmens jam negalint suprasti savo veiksmų esmės arba jų valdyti dėl chroniškos psichikos ligos, laikino psichinės veiklos sutrikimo, silpnaprotystės ar kitokios patologinės būsenos (ATPK 19 str.). Tam tikrų diskusijų kyla kalbant apie juridinių asmenų atsakomybę. Štai rusų teisininkas D. Bachrachas2, rašydamas apie įmonių administracinę atsakomybę, skiria administracinę atsakomybę esant kaltei ir jos nesant. Teigiama, kad fiziniai asmenys atsako tik esant kaltei, o organizacijos – nepriklausomai nuo kaltės. Taigi subjektai, taikantys atsakomybę, neprivalą įrodinėti įmonės kaltės. Užtenka teisės pažeidimo fakto. Tai vadinama objektyviu pakaltinamumu. Lietuvos teismų praktika formuojasi kita linkme. Minėta, Administracinių teisės pažeidimų kodekso dar nėra numatyta, kad administracinėn atsakomybės gali būti traukiamos įmonės, tačiau tokia galimybė numatyta daugelyje kitų įstatymų. Juose tokie klausimai kaip kaltė neapibrėžiami. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas yra priėmęs keletą kasacinių nutarčių, kuriose formuluojama doktrina, kad ekonominės sankcijos savo esme yra administracinės nuobaudos. Todėl, taikant tokią nuobaudą, turi būti laikomasi visų nuobaudos skyrimo taisyklių: atsižvelgiama į kaltės formą, atsakomybę lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes, pažeidimo trukmę, pada
1 Administracinė byla Nr. 291-03 G. Mazurka v Kauno apskrities VMIII Administracinių teismų praktika Nr 4 Vilnius: Teisinės informacijos centras 2004. R 71-74.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimas
172
173
rinius ir t.t.1 Lietuvos Aukščiausiojo Teismo teisėjų kolegija byloje dėl Konkurencijos tarybos nutarimo vienareikšmiškai pasisakė, kad negalima taikyti administracinės atsakomybės įmonei be kaltės. Tačiau kokios pozicijos laikysis administraciniai teismai, dabar nagrinėjantys tokias pačias bylas, dar galutinai pasakyti negalima, nes taip aiškiai suformuluotos juridinių asmenų kaltės doktrinos jų priimamuose nutartyse iki šiol nebuvo išdėstyta2. Administracinių nuobaudų taikymas reiškia, kad padariusiam administracinės teisės pažeidimą kaltam asmeniui skiriamos įstatymų numatytos administracinės prievartos priemonės – administracinės nuobaudos. Kitaip negu baudžiamosios teisės moksle, kur, galima sakyti, išsamiai išnagrinėta nusikaltimo sudėtis, administracinės teisės pažeidimo analizei skirta nepakankamai dėmesio. Europos žmogaus teisių teismo praktikoje nėra gausu bylų, kuriose būtų pasisakyta administracinės teisės pažeidimo klausimu. 1984 m. vasario 21 d. buvo išnagrinėtas jau minėtas turko Abdulbaki Oztūrko, gyvenančio Vokietijoje, skundas prieš Vokietijos valstybę. Ginčas kilo dėl kelių eismo taisyklių pažeidėjo įpareigojimo apmokėti vertėjo teisme patirtas išlaidas. Šioje byloje teismas pasisakė daug plačiau – administracinės teisės pažeidimo ir baudžiamojo nusikaltimo santykio klausimu. Iš bylos matyti, kad pagal Vokietijos teisę veiksmas, inkriminuotas Abdulbaki Oztūrkui, buvo administracinio pobūdžio. Teismas pabrėžė, kad Vokietijoje nėra griežtos ribos tarp baudžiamųjų ir administracinių nusižengimų ir kad valstybės atsakovės pateikti argumentai dėl veikos rūšinio priklausomumo yra tik sąlyginiai, t. y. teismas pats vertina, kokios rūšies teisės pažeidimas padarytas. Teismas išaiškino, kad svariausias vertinimo elementas yra nusižengimo prigimtis, nagrinėjama kartu su tam tikra sankcija. Teismas taip pat konstatavo, kad įprasta terminų reikšme baudžiamosios teisės pobūdžio yra tie pažeidimai, kuriuos padariusieji gali būti nubausti bausmėmis, tu
1 Jau minėtos 1998 m. rugsėjo 14 d. nutartis Nr. 3K-53/98 byloje pagal pareiškėjo UAB „Sirowa” skundą dėl Konkurencijos tarybos nutarimo, 1999 m. kovo 17 d. nutartis Nr. 3K-3-31/99 byloje pagal UAB „Muaro krautuvė” dėl Vilniaus m. valstybinės mokesčių inspekcijos sprendimo, 1999 m. balandžio 12 d. nutartis Nr. 3K-3-50/99 byloje pagal H. Juchnevičiaus skundą dėl Vilniaus m. valstybinės mokesčių inspekcijos sprendimo. 2 Pažymėtina, kad pastaruoju metu ir administraciniuose teismuose, nors ir nedrąsiai, imta pasisakyti šiuo klausimu. Minėta, kad Vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. sausio 3 d. nutartyje pabrėžta, jog ekonominė sankcija pagal Mokesčių administravimo įstatymą gali būti skiriama tik esant bendrosioms teisinės atsakomybės sąlygoms, įskaitant ir kaltę // Adm. byla Nr. A3-88-03 V. Balčius v. VMI.
rinčiomis „nukreipiantį poveikį” ir kurios paprastai numato laisvės atėmimą ar baudą. Abdulbaki Oztūrko nusižengimą teismas traktavo kaip atitinkantį Konvencijos 6 straipsnio numatytą baudžiamojo pobūdžio nusižengimą. Teismas pripažino, jog kalbama apie lengvą nusižengimą, bet nėra pagrindo manyti, kad baudžiamasis nusižengimas pagal konvenciją būtinai implikuoja tam tikrą sunkumo laipsnį. Teismas pabrėžė, kad būtų nesuderinama su Konvencijos 6 straipsnio objektu ir tikslu leisti valstybei išimti iš šio teksto veikimo srities visą pažeidimų kategoriją vien dėl to, kad jie laikomi lengvais. Taigi iš tokio Europos žmogaus teisių teismo padaryto administracinės teisės pažeidimo sąvokos traktavimo galima prieiti išvadą, kad kiekvienas nusižengimas, baudžiamas bauda ar laisvės atėmimu (taigi ir administraciniu areštu), prilyginamas baudžiamajam nusikaltimui1. Jo sunkumo, pavojingumo visuomenei laipsnis neturi reikšmės. Tam tikras skirstymas į rūšis (administracinės teisės pažeidimus, kriminalinius nusižengimus, nusikaltimus) yra valstybės vidaus reikalas. Kita vertus, teismas, interpretuodamas Konvenciją, daro išvadą, kad skirti nuobaudas (bausmes) už tokius nusižengimus gali ne tik teismas, jeigu tik numatoma galimybė tokį nutarimą apskųsti ir patikrinti jo teisėtumą teisme2. 3. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMŲ ATRIBOJIMAS NUO KITŲ TEISĖS PAŽEIDIMŲ RŪŠIŲ Minėta, visus teisės pažeidimus pagal pobūdį ir socialinį reikšmingumą galima skirstyti į nusikaltimus, konstitucinius, administracinius, tarnybos, drausminius nusižengimus ir civilinius deliktus. Norint taikyti administracinę atsakomybę nenusižengiant jos principams, būtina tinkamai juridiškai kvalifikuoti teisės pažeidimus ir taikyti pažeidėjams poveikio priemones. Todėl svarbu atriboti teisės pažeidimų rūšis viena nuo kitos. Atribojimo kriterijai gali būti įvairūs. Viena vertus, teisės pažeidimus vienus nuo kitų galima atriboti pagal teisės pažeidimo sudėties elementų požymius, galimas ir kitoks kriterijų sąrašas. Teisės pažeidimų vienų nuo kitų atribojimas galimas ir šiais kriterijais: 1) pavojingumo visuomenei laipsniu ir pobūdžiu; 2) priešingumu teisei; 3) teisiniais padariniais. Nusikaltimas, konstitucinis, administracinis nusižengimas, civilinis deliktas, tarnybinis, drausminis nusižengimai – visi jie yra daugiau ar ma
1 Nors teismas šiuo klausimu nėra iki galo nuoseklus: žr., pvz., Ravnsborg case. Judgement of 23 March 1994. Series A. 283-A. pastr. 35; Putz case. Judgement of 22 February 1996. Reports 1996-1, Vol. 4. pastr. 37. 2 Plačiau apie tai: V. Berger. Europos žmogaus teisių teismo jurisprudencija. Vilnius: Pradai, 1997. P. 330-331.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimas
174 175
žiau pavojingos veikos. Jomis pažeidžiamos tam tikros teisinės vertybės. Tačiau administracinis nusižengimas, civilinis deliktas, drausminis nusižengimas yra mažiau pavojingi už nusikaltimus, dažniausiai ir padariniai būna skirtingi. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO IR NUSIKALTIMO SKIRTYBĖS Administracinės teisės pažeidimai ir nusikaltimai dažnai turi daug panašių požymių ir daugiausiai klausimų kvalifikuojant veiką kyla dėl to, kuris kodeksas – Administracinių teisės pažeidimų ar Baudžiamasis – nustato atsakomybės už ją priemones. Tačiau vienu metu negali būti taip, kad veika būtų kvalifikuojama pagal abu kodeksus. Todėl kvalifikuojant veiką labai svarbu žinoti, kaip atskirti nusikaltimą nuo administracinio nusižengimo. Minėta, kad vienas iš pagrindinių požymių, leidžiančių atskirti šias teisės pažeidimų rūšis, yra skirtingas jų pavojingumo visuomenei laipsnis. Nusikaltimas pavojingesnis visuomenei, administracinės teisės pažeidimas – mažiau pavojingas. Kokios pavojingos visuomenei veikos yra pripažįstamos nusikaltimais arba baudžiamaisiais nusižengimais, nustato Baudžiamasis kodeksas. Nuo 2003 m. gegužės 1 d. įsigaliojusiame Baudžiamajame kodekse nusikaltimo sąvoka gana paprasta: „Nusikaltimas yra pavojinga ir šiame kodekse uždrausta veika (veikimas ar neveikimas), už kurią numatyta laisvės atėmimo bausmė.” Kadangi už nusikaltimus skiriama ne tik laisvės atėmimo bausmė, jo sąvoka nebūtų visa apimanti, nepateikus baudžiamojo nusižengimo apibrėžimo: Baudžiamasis nusižengimas yra pavojinga ir šiame kodekse uždrausta veika (veikimas ar neveikimas), už kurią numatyta bausmė, nesusijusi su laisvės atėmimu, išskyrus areštą. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 9 straipsnyje administracinio nusižengimo sąvoka suformuluota šitaip: „Administraciniu teisės pažeidimu (nusižengimu) laikomas priešingas teisei, kaltas (tyčinis arba neatsargus) veikimas arba neveikimas, kuriuo kėsinamasi į valstybinę arba viešąją tvarką, nuosavybę, piliečių teises ir laisves, į nustatytą valdymo tvarką, už kurį įstatymai numato administracinę atsakomybę.” Kaip matome, šiame apibrėžime nieko nepasakyta apie administracinio nusižengimo pavojingumą visuomenei. Tačiau analizuojant Administracinių teisės pažeidimų kodekso 9 straipsnį ir jame numatytas administracinės atsakomybės priemonėmis ginamas teisines vertybes akivaizdu, kad administracinės teisės pažeidimas taip pat yra pavojingas visuomenei. Minėtame straipsnyje sakoma, kad administracinės teisės pažeidimu
„kėsinamasi į valstybinę arba viešąją tvarką, nuosavybę, teises ir laisves, į nustatytą valdymo tvarką”. Tai yra teisinės vertybės, saugomos administracinės ir baudžiamosios atsakomybės priemonėmis. Kėsinimasis į jas yra pavojingiausi nepagarbos teisės normų nustatytai tvarkai pasireiškimai. Ydinga šioje normoje yra kitkas – administracinės atsakomybės priemonėmis saugomų vertybių hierarchija. Minimas sąrašas turi prasidėti žmogaus teisių ir laisvių prioriteto pabrėžimu. Šią klaidą bandoma taisyti Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte, kuriame pasakyta, kad šio kodekso paskirtis yra administracinės teisės priemonėmis ginti žmogaus teises bei laisves, visuomenės ir valstybės interesus nuo administracinių teisės pažeidimų. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 9 straipsnio antrojoje dalyje nustatomas ir pagrindinis skiriamasis požymis: „Administracinė atsakomybė už šiame kodekse numatytus teisės pažeidimus atsiranda, jeigu savo pobūdžiu šie pažeidimai pagal galiojančius įstatymus neužtraukia baudžiamosios atsakomybės.” Šios Administracinių teisės pažeidimų kodekso normos taip pat galima įžvelgti tam tikrą ydingumą. Bendra teisinės atsakomybės taisyklė yra ta, kad švelnesnė atsakomybė turi prioritetą prieš griežtesnę (pvz., švelninantis atsakomybę įstatymas visada galioja atgal). Vadinasi, jeigu kyla Baudžiamojo ir Administracinių teisės pažeidimų kodeksų kolizija, pagal bendruosius teisės principus turėtų būti taikoma Administracinių teisės pažeidimų kodekso numatyta atsakomybės priemonė. Deja, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 9 straipsnis formuluoja atvirkštinę nuostatą. Tokia taisyklė išlieka ir jau minėtame kodekso projekte. Beje, Vyriausiasis administracinis teismas 2003 m. kovo 21 d. nutartyje pabrėžė, kad administracinės nuobaudos paskyrimas nėra aplinkybė, daranti baudžiamąją bylą negalimą. Baudžiamosios bylos iškėlimas lemia administracinės teisės pažeidimo bylos negalimumą, tačiau administracinė byla nėra kliūtis iškelti baudžiamąją bylą1. Taigi, gretinant minėtas Administracinių teisės pažeidimų kodekso nuostatas su Baudžiamojo kodekso, ypač naujojo, normomis, akivaizdi viena išvada – pagrindinį skirtumą lemia pavojingumo visuomenei laipsnis. Gretinant nusikaltimus ir administracinius nusižengimus, artimus objektyviosios pusės požymiais, takoskyrą tarp jų galima rasti pagal tam tikrus požymius: 1) pagal teisės pažeidimo padarinius (pvz., ATPK 127 straipsnyje nustatyta atsakomybė už Kelių eismo taisyklių pažeidimą, sukėlusį
1 Administracinė byla Nr. 148-03 D. Sadonis v. Kauno kelių policija // Administracinių teismų praktika. Nr. 4. Vilnius: Teisinės informacijos centras, 2004. P. 74-76.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
Administracinės teisės pažeidimas
176 177
lengvą kūno sužalojimą. Jeigu tokių taisyklių pažeidimu buvo nesunkiai ar sunkiai sutrikdyta sveikata, bus taikoma baudžiamoji atsakomybė pagal Baudžiamojo kodekso 281 straipsnį). Kartais baudžiamajai atsakomybei taikyti pakanka grėsmės atsirasti sunkių padarinių (pvz., pažeidus žmonių saugos darbe taisyklių reikalavimus – Administracinių teisės pažeidimų kodekso 41 str. ir Baudžiamojo kodekso 176 str.); 2) pagal padarytą materialinę žalą (pvz., smulkusis, t. y. iki vieno MGL dydžio sumos, svetimo turto pagrobimas (be sunkinančių aplinkybių) bus administracinis nusižengimas, numatytas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 50 straipsnyje. Pagrobus didesnės vertės turtą bus taikoma baudžiamoji atsakomybė, numatyta Baudžiamojo kodekso 178 str.); 3) pagal teisės pažeidimo padarymo būdą, įrankius, priemones (pvz., ATPK 85 straipsnio pirmojoje dalyje numatyta atsakomybė už medžioklės taisyklių pažeidimą. Tačiau už neteisėtą medžiojimą draudžiamomis priemonėmis bus baudžiama pagal Baudžiamojo kodekso 272 straipsnį). Pagal priešingumo teisei požymį administraciniai nusižengimai skiriasi nuo nusikaltimų tuo, kad jie numatyti administracinę atsakomybę nustatančiuose įstatymuose ar kituose teisės aktuose. Nusikaltimai numatyti tiktai Baudžiamajame kodekse. Dar vienas skiriamasis bruožas – teisiniai padariniai. Padarius nusikaltimą, skiriama pati griežčiausia valstybės prievartos priemonė kriminalinė bausmė. Padariusiam administracinės teisės pažeidimą kaltininkui gali būti skiriamas įspėjimas, bauda, administracinis areštas iki 30 parų, specialiosios teisės atėmimas, turto konfiskavimas, nušalinimas nuo darbo (pareigų). Baudžiamojoje teisėje nuteisimas sukelia ir tam tikrų neigiamų padarinių atlikus bausmę – teistumą. Administracinė nuobauda tokių padarinių nesukelia. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 36 straipsnyje tik nustatyta, kad jeigu asmuo, kuriam buvo paskirta administracinė nuobauda, per metus nuo tos dienos, kai pasibaigia nuobaudos vykdymas, nepadarė naujo administracinės teisės pažeidimo, laikoma, kad jam nebuvo paskirta administracinė nuobauda. Taigi tam tikras baustumas pagal Administracinių teisės pažeidimų kodeksą išlieka vienus metus nuo nuobaudos vykdymo pabaigos (pvz., nuo baudos sumokėjimo dienos, teisės atėmimo termino pabaigos ir pan.), tačiau tai visai kitas teisinis režimas negu esant teistumui.
ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO IR DRAUSMINIO NUSIŽENGIMO SKIRTYBĖS Drausminis nusižengimas – tai priešinga teisei veika, kurią padarė darbuotojas pažeisdamas vidaus darbo tvarką. Šią vidaus darbo tvarką dažniausiai nustato įstaigos, įmonės, organizacijos vidaus darbo tvarkos taisyklės ir kiti darbo teisės aktai. Drausminio nusižengimo subjektas yra asmuo, susietas su darbdaviu darbo sutartimi. Administracinės teisės pažeidimas yra daugiausia valstybinio valdymo srities teisės aktų reikalavimų pažeidimas. Administracinio nusižengimo subjektas gali būti kiekvienas asmuo, nesusietas su taikančiuoju atsakomybę jokiais darbo ar tarnybos santykiais. Kai kada padaryta veika gali būti tiek administracinės teisės pažeidimas, tiek drausminis nusižengimas. Tai yra vadinamieji mišrūs teisės pažeidimai. Jų pavyzdžiais gali būti darbo apsaugos, saugumo technikos, priešgaisrinės apsaugos, atmosferos oro apsaugos taisyklių ir kiti teisės pažeidimai. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO IR TARNYBINIO NUSIŽENGIMO SKIRTYBĖS Tarnybinis nusižengimas – tai valstybės tarnautojo jam pavestų tarnybos pareigų nevykdymas arba netinkamas vykdymas. Kitaip nei administracinio nusižengimo, tarnybinio nusižengimo subjektas visada yra susietas tarnybinio pavaldumo santykiais su skiriančiuoju nuobaudą. Galimas ir toks atvejis, kai, pavyzdžiui, policijos pareigūnas, apsvaigęs nuo alkoholio vairuojantis transporto priemonę, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 15 straipsnio 1 dalyje nustatyta tvarka nubaudžiamas administracine nuobauda, o atitinkamos policijos įstaigos vadovas, sužinojęs apie padarytą teisės pažeidimą, atleidžia jį už pareigūno vardo pažeminimą (diskreditavimą). Šiuo atveju gali susidaryti įspūdis, kad asmuo du kartus baudžiamas už tą patį teisės pažeidimą. Tačiau tokia nuomonė būtų klaidinga. Tai yra visiškai skirtingi teisės pažeidimai, kadangi pirmuoju atveju pažeidžiama nustatyta saugaus eismo keliais tvarka (taikoma administracinė atsakomybė), o antruoju nepriekaištingas policijos pareigūno tarnybos pareigų atlikimas1 (taikoma tarnybinė atsakomybė). Paskyrus tarnybinę nuobaudą taip pat atsiranda tam tikrų padarinių, turinčių reikšmės tolesnei tarnybos eigai. Pavyzdžiui, iš Valstybės tarny
1 Vidaus tarnybos statuto 25 straipsnyje nustatyta, kad pareigūnai už tarnybinius nusižengimus tarnybinėn atsakomybėn traukiami neatsižvelgiant į baudžiamosios ar administracinės atsakomybės taikymą.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimas
178
179
bos įstatymo 29 straipsnio 4 dalies nuostatos galima padaryti išvadą, kad tarnybinė nuobauda, kaip ir administracinė, tam tikrus padarinius sukelia vienus metus nuo jos paskyrimo. Tačiau Valstybės tarnybos įstatymo 9 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad atleidus valstybės tarnautoją iš pareigų už šiurkštų tarnybinį nusižengimą jis negali būti priimamas į valstybės tarnybą trejus metus nuo atleidimo dienos. Tai reiškia, kad šioje teisinėje situacijoje tarnybinė nuobauda galioja trejus metus. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO SKIRTUMAI NUO CIVILINĖS TEISĖS DELIKTO Civilinės teisės deliktu pažeidžiamos turtinės kitų asmenų teisės, o civilinių įstatymų numatytais atvejai – ir kitos, neturtinės, bet neatskiriamai su asmeniu susijusios vertybės: žmogaus garbė, orumas. Administracinių nusižengimų ir civilinės teisės deliktų esminė skirtybė yra ir ta, kad dažniausiai sankcijos už civilinį deliktą paskirtis yra atkurti pažeistas turtines teises. Taigi ji yra kompensacinio pobūdžio. Tuo tarpu administracinė nuobauda nesiejama su konkretaus asmens pažeistų teisių atkūrimu. Dažniausiai to ir neįmanoma padaryti. Nors pažeidėjas ir patrauktas administracinėn atsakomybėn, jeigu nusižengimu padaryta žala, ji atlyginama arba nagrinėjant administracinės teisės pažeidimo bylą (šalia nubaudimo), arba atskirai civilinio proceso tvarka. Minėta, už administracinės teisės pažeidimą skiriama viena iš administracinių nuobaudų, o padariusiajam civilinį deliktą atsiranda pareiga atlyginti padarytus nuostolius, skiriama bauda, delspinigiai. Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad nusikaltimas, administracinės teisės pažeidimas, drausminis nusižengimas ar civilinės teisės pažeidimas skiriasi dar ir atsakomybės subjektais. Už nusikaltimo padarymą atsako tik tas asmuo, kuris pats padarė konkrečią veiką. Tuo tarpu už administracinės ar civilinės teisės pažeidimo padarymą tam tikrais atvejais gali būti taikoma atsakomybė asmenims, kurie patys tokio pažeidimo nepadarė. Pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 13 straipsnio antrąją dalį už kai kuriuos nepilnamečių nuo 14 metų iki 16 metų padarytus administracinius nusižengimus baudžiami jų tėvai arba globėjai (rūpintojai). Panašiai yra ir civilinėje teisėje.
6 SKYRIUS ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO SUDĖTIS 1. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO SUDĖTIES APIBUDINIMAS Teisės pažeidimo sudėties sąvoka atsirado baudžiamosios teisės srityje kaip nusikaltimo sudėtis. Baudžiamosios teisės teorijoje ši sąvoka (lot. corpus delicti) ilgą laiką turėjo tik procesinę reikšmę. XVI ir XVII amžiais corpus delicti buvo suprantamas kaip visi pėdsakai, kuriuos nusikalstama veika palieka išoriniame pasaulyje (auka, kraujo, kojų ir pan. pėdsakai). Tik XVIII a. pabaigoje ši sąvoka buvo pradėta sieti su materialine teise. Berods, tai daryti pirmieji pradėjo vokiečiai. Tačiau dar ilgą laiką šios sąvokos apibrėžime dominavo jos procesinė kilmė, t. y. labiau buvo pabrėžiami išoriniai, objektyviosios pusės požymiai, mažiau dėmesio skiriama subjektyviajai pusei1. Teisės pažeidimo sudėtimi suprantama visuma įvairių požymių, kuriems esant veiką galima traktuoti kaip teisės pažeidimą. Teisės pažeidimas, kaip realios tikrovės reiškinys, turi daugybę požymių. Iš jų galima išskirti turinčius teisinę reikšmę požymius ir tokios neturinčiuosius. Pirma grupė savo ruožtu gali būti padalyta į įeinančiuosius į pažeidimo sudėtį ir neįeinančiuosius (atsakomybę lengvinančios ir sunkinančios aplinkybės, aplinkybės, pašalinančios atsakomybę, ir pan.). Taigi nusižengimas – realios tikrovės faktas, o nusižengimo sudėtis loginė konstrukcija, teisinis pažeidimo suvokimas, apibūdinantis esmines realių reiškinių (t. y. visuomenei pavojingų veikų) savybes. Įstatymų leidėjas nusižengimų požymių nekuria, o tik atrenka iš jų pačius esmingiausius, pačius svarbiausius ir iš jų konstruoja nusižengimų sudėtis. Loginė konstrukcija įtvirtinama teisėje ir tampa privaloma norminio atsakomybės pagrindo dalimi. Normoje įtvirtintų sudėties požymių išvardijimas yra būtinas ir pakankamas pagrindas kvalifikuoti veiką kaip administracinį nusižengimą. Realiai egzistuojantis veiksmas tik tada bus traktuojamas kaip nusižengimas, kai jame bus konstatuoti visi normoje išvardyti sudėties požymiai. Nesant nors vieno, nebus ir viso nusižengimo apskritai.
1 Plačiau žr.: Baudžiamoji teisė. Bendroji dalis. Vilnius: Eugrimas, 1996. P. 141.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
180 181
Vadinasi, įstatyme sumodeliuota nusižengimo sudėtis yra sudedamoji nusižengimo norminio, juridinio pagrindo dalis. O veikos, turinčios visus sudėties požymius, padarymas yra faktinis pagrindas taikyti administracinę atsakomybę. Kitaip tariant, jeigu asmuo padarė pažeidimą, turintį visus sudėties požymius, vadinasi, yra faktinis pagrindas skirti administracinę nuobaudą. Nusižengimą apibūdina įvairūs požymiai. Visų pirma nusižengimas pasireiškia tam tikrais tikrovėje pastebimais veiksmais (arba nieko nedarymu), dažniausiai sukeliančiais tam tikrus padarinius, dėl to sutrinka nustatyta teisinė tvarka. Tai yra išoriniai, arba objektyvūs, nusižengimo požymiai. Tačiau, minėta, nusižengimu gali būti pripažįstami tik sugebančio suvokti aplinką ir joje vykstančius procesus asmens valingi veiksmai. Tai yra vidiniai, arba subjektyvūs, nusižengimo požymiai. Visus šiuos požymius įprasta skirstyti į keturias grupes arba nusižengimo elementus: a) objektą; b) objektyviąją pusę; c) subjektą; d) subjektyviąją pusę. Nusižengimo sudėčiai reikalingi visi šie elementai. Jeigu bent vieno elemento nėra, nėra ir nusižengimo sudėties kaip visumos. Taigi tokiu atveju nebus faktinio atsakomybės pagrindo. Tai yra svarbiausia nusižengimo sudėties, kaip teisės instituto, reikšmė. Labai svarbu yra tinkamas padarytos veikos teisinis vertinimas. Išsiaiškinus, kokius teisės pažeidimo požymius įstatymų leidėjas įtraukė į loginę Administracinių teisės pažeidimų kodekso specialiosios dalies konkrečios normos konstrukciją, ir nustačius, kad faktiškai padarytai veikai būdingi tie patys požymiai, galima padaryti išvadą, jog nusižengimas kvalifikuotinas pagal šią teisės normą.
2. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO OBJEKTAS, JO RŪŠYS Teisės pažeidimo objektas yra tai, į ką kėsinamasi arba kas pažeidžiama neteisėta veika. Senesnėje teisės literatūroje rasime, kad kėsinimosi objektas yra visuomeniniai santykiai, saugomi ir ginami kurios nors teisės šakos (baudžiamosios, administracinės ir pan.) normų sankcijomis. Tačiau tokia nuomonė kelia pagrįstų abejonių. Kokie, pavyzdžiui, visuomeniniai santykiai pažeidžiami, jeigu vairuotojas nakties metu tuščiame greitkelyje viršija nustatytą greitį? Tiesiog vienas žmonių bendruomenės, susiorganizavusios į valstybę, narių nesilaiko tam tikro susitarimo, tam tikros tvarkos, įtvirtintos bendrai privalomoje taisyklėje, vadinamoje teisės norma. Todėl teisingesnė yra ta nuomonė, pagal kurią teisės pažeidimo objektas yra teisės normų saugomos asmeninės (biologinės), socialinės ir kitokios
vertybės (asmens ir jo teisių neliečiamumas, viešoji tvarka, politinė santvarka)1, tam tikri teisiniai gėriai, priklausantys žmogui ar visai visuomenei2. Dabartinės lietuvių kalbos žodyne tarp gėrio reikšmių yra ir šios: (1) kas gera, dora; (2) turtas, gėrybė3, o žodis vertybė apibūdinamas kaip (1) vertas, brangus daiktas, (2) vertė, vertingumas4. Nusikaltimu ar administraciniu nusižengimu ir kėsinamasi į tam tikrus gėrius, į tam tikras vertybes, kurios valstybėje saugomos teisės normų. Nusižengimo, nusikaltimo pavojingumas tuo ir pasireiškia, kad teisės normomis įtvirtinamos tos vertybės, kurios yra būtinos siekiant užtikrinti normalų ir saugų žmonių gyvenimą, tinkamą valstybės funkcionavimą ir panašiai. Minėta, jeigu nėra bent vieno teisės pažeidimo sudėties elemento, negalima padarytos veikos vertinti kaip teisės pažeidimo. Taigi nusižengimo objektas yra būdingas kiekvienai visuomenei pavojingai ir priešingai teisei veikai. Kitaip tariant, jeigu veika nėra nukreipta prieš administracinio įstatymo ar kito teisės akto saugomą objektą, t. y. prieš vienas ar kitas teisines vertybes, ji nebus administracinės teisės pažeidimas. Iš pirmo žvilgsnio gali pasirodyti, kad nusižengimu pažeidžiama teisės norma. Tačiau pati teisės norma savaime jokios vertės neturi, joje tik įtvirtinamos, aprašomos tam tikros teisinės vertybės, kurias saugo administracinę atsakomybę nustatantys įstatymai ar kiti teisės aktai. Nusižengimo objektu negali būti laikomi ir materialaus pasaulio daiktai ar pats žmogus. Tai gali būti traktuojama kaip nusižengimo dalykas, o ne objektas. Patys daiktai yra tik teisinės vertybės forma, patys savaime neturintys jokios teisinės reikšmės. Pavyzdžiui, automobilis ar kitas daiktas jokios vertės teisiniu požiūriu neturi. Jo reikšmė susijusi su teisinėmis vertybėmis „nuosavybė”, „naudojimasis” ir panašiai. O teisės pažeidimo dalyku dažniausiai laikomi fiziniai išorinio pasaulio daiktai, kuriems darydamas poveikį pažeidėjas pažeidžia tam tikras teisines vertybes. Administracinės teisės pažeidimo objektas visų pirma yra administracinės teisės normose aprašytos, įtvirtintos teisinės vertybės, reikšmingos įgyvendinant valstybinę valdžią, tenkinant žmonių poreikius šioje srityje, užtikrinant tinkamą valstybės reikalų tvarkymą ir žmonių saugumą. Greta to administracinės atsakomybės priemonėmis ginamos ir kitų teisės šakų (konstitucinės, darbo, žemės, finansų teisės ir kt.) normų įtvirtintos teisinės vertybės.
1 A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius: Justitia, 2000. P. 346. 2 Baudžiamoji teisė. Bendroji dalis. Vilnius: Eugrimas, 1996. P. 155. 3 Dabartinės lietuvių kalbos žodynas. IV leidimas. Vilnius: Mokslo ir enciklopedijų leidybos institutas, 2000. R 172. 4 Ten pat. R 924.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
182 183
Administracinės atsakomybės priemonėmis ginamų vertybių sąrašą galima rasti Administracinių teisės pažeidimų kodekse (9 str.), kituose administracinę atsakomybę nustatančiuose įstatymuose. Tai – žmonių teisės ir laisvės, viešoji tvarka, nuosavybė, nustatyta valdymo tvarka ir kita. Ne kiekvienoje teisės normoje tiesiogiai aprašomi teisės pažeidimo objekto požymiai. Kartais juos reikia nustatyti pagal normos vietą teisės aktų sistemoje, pačios normos turinį. Tam skirtas ir teisės pažeidimo objekto skirstymas į rūšis. Objektų klasifikacija svarbi ir kodifikuojant teisės normas, t. y. nustatant konkrečios normos vietą kodifikuotame akte. Antra vertus, kai tokia norma taikoma, suradus jos vietą sisteminiame akte, galima lengviau identifikuoti objektą, kartu tinkamai kvalifikuoti padarytą teisės pažeidimą. Administracinių nusižengimų (kaip ir nusikaltimų) objektus įprasta skirstyti į šias rūšis: a) bendrasis; b) rūšinis (specialusis); c) tiesioginis. Bendrasis administracinės teisės pažeidimo objektas yra visos tos teisinės vertybės, kurias saugo administracinės atsakomybės priemonės. Tos teisinės vertybės iš esmės išvardytos Administracinių teisės pažeidimų kodekso 9 straipsnyje. Tai: 1) žmonių teisės ir laisvės; 2) nuosavybė; 3) valstybinė, viešoji ir nustatyta valdymo tvarka. Galima teigti, kad šių vertybių visuma ir yra bendrasis administracinio nusižengimo objektas, nors šį sąrašą būtų galima labiau detalizuoti. Rūšinis (specialusis) administracinės teisės pažeidimo objektas yra vienarūšių arba tapačių teisinių vertybių grupė, saugoma administracinės atsakomybės priemonėmis. Tokie rūšiniai objektai yra išvardyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso specialiojoje dalyje, pagal juos sudaryta ir šios kodekso dalies struktūra. Tai aplinkos apsauga, valdymo tvarka, nuosavybė, viešoji tvarka ir kt. Pažymėtina, kad tiek Administracinių teisės pažeidimų kodekso 9 straipsnio konstrukcija, tiek Administracinių teisės pažeidimų kodekso specialiosios dalies struktūra yra kritikuotina, kadangi nustato totalitarinei valstybei būdingą vertybių hierarchiją – jas pradedama vardinti ne nuo žmogaus neliečiamybės, ne nuo jo teisių ir laisvių apsaugos. Dažni atvejai, kai kėsinamasi ne į vieną, o į kelis rūšinius objektus. Pavyzdžiui, girtas asmuo teismo salėje posėdžio metu išplūsta teisėją. Ši veika gali būti kvalifikuota pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 174 straipsnį (nedidelis chuliganizmas), 178 straipsnį (girto pasirodymas viešoje vietoje) ir 1861 straipsnį (nepagarba teismui). Rūšiniai objektai šiais atvejais du: viešoji tvarka ir teisingumo vykdymas. Tiesioginis objektas yra ta teisinė vertybė, kuri pažeidžiama konkrečia veika. Minėtu nusižengimu, numatytu Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1861 straipsnyje, kurio rūšinis objektas yra teisingumo vykdymas, gali būti pažeidžiamos įvairios teisinės vertybės: nustatyta teismo posėdžio tvarka, teisėjo garbė ir orumas, posėdžio dalyvių garbė ir orumas ir panašiai.
Kvalifikuojant veiką visų pirma svarbu nustatyti rūšinį objektą arba, kitaip tariant, susirasti atitinkamą Administracinių teisės pažeidimų kodekso specialiosios dalies skirsnį. Tiesioginio objekto nustatymas yra labai svarbus veiksmas tinkamai ir galutinai kvalifikuojant teisės pažeidimą pagal konkrečią teisės normą, įtvirtintą tam tikrame įstatymo (ar savivaldybės institucijos sprendimo) straipsnyje ar jo dalyje. Tikslaus bendrojo, rūšinio ir tiesioginio objekto nustatymo reikšmę gerai iliustruoja Vyriausiajame administraciniame teisme išnagrinėta administracinė byla, kurioje pareiškėjas buvo nubaustas bauda ir nusižengimo įrankių konfiskavimu pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 85 straipsnio antrąją dalį už tai, kad su dviem nenustatytais asmenimis dalyvavo neteisėtoje medžioklėje, panaudojant graižtvinį šautuvą1. Apygardos administracinis teismas bylą nutraukė nesant nusižengimo įvykio motyvuodamas tuo, esą neįrodyta, kad pareiškėjas dalyvavo neteisėtoje medžioklėje, nes nenustatyti kiti medžioklėje dalyvavę asmenys, kurių atžvilgiu yra sustabdyta baudžiamoji byla. Vyriausiasis administracinis teismas panaikino pirmosios instancijos teismo nutarimą ir priėmė naują sprendimą palikti nepakeistą rajono aplinkos apsaugos agentūros nutarimą. Antrosios instancijos teismas tokį savo sprendimą motyvavo tuo, kad šiuo atveju buvo pasikėsinta į du objektus: visuomenės saugumą ir viešąją tvarką bei aplinkos apsaugą. Atsakomybei pagal Baudžiamojo kodekso 234 straipsnį atsirasti užtenka paties neteisėto šaunamojo ginklo laikymo, nešiojimo ir pan., o kai tuo pat metu padaromi ir kiti veiksmai – medžioklė be leidimo, atsakomybė atsiranda pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 85 straipsnio antrąją dalį.
3. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO OBJEKTYVIOJI PUSĖ IR JOS POŽYMIAI Į administracinės teisės pažeidimo objektą kėsinamasi tam tikra veika (veikimu arba neveikimu). Veika – tai nusižengimo požymiai, kurie pasireiškia išoriškai. Tai gali būti aktyvūs veiksmai, pavyzdžiui, garsus rėkavimas viešoje vietoje, arba nevykdymas teisinės pareigos – neatvykimas į karo prievolininkų įskaitos įstaigą ir panašiai. Visi šie veiksmai, jeigu įstatymų leidėjas juos pripažįsta pavojingais visuomenei ir baustinais administracinėmis nuobaudomis, yra vienaip ar kitaip, daugiau ar mažiau išsamiai aprašyti teisės normoje. Požymiai, apibūdinantys išorinį teisės pažeidimo pasireiškimą, sudaro kitą nusižengimo sudėties elementą – objektyviąją pusę. 1 Administracinė byla Nr. 2998-01/2001 // Administracinių teismų praktika. Nr. 1. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 70-74.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
184 185
Teisės pažeidimo objektyviosios pusės požymiai: 1) pavojinga veika (veikimas arba neveikimas); 2) padariniai; 3) priežastinis veikos ir jos padarinių ryšys; 4) veikos padarymo: a) būdas, b) vieta, c) laikas, d) priemonės. Svarbiausias iš minėtų požymių yra pavojinga veika. Tokie teisės pažeidimai, kurie teisės normų pripažįstami padarytais atlikus vien išoriškai konstatuotinus veiksmus (pvz., nustatyto greičio viršijimas) arba neįvykdžius nustatytos pareigos (pvz., seniūnui laiku nepateikus vietinėms karinėms įstaigoms šaukiamojo amžiaus jaunuolių sąrašų), vadinami formaliaisiais. Jų padarymo teisės aktai nesieja su kokių nors padarinių atsiradimu. Tai reiškia, kad visuomenei pavojingas yra pats veikimas arba neveikimas. Veikos padarinius reikia nustatyti tik tais atvejais, kai tai numatyta konkrečioje teisės normoje. Pavyzdžiui, atsakomybė pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 127 straipsnio pirmąją dalį atsiranda tuomet, kai Kelių eismo taisyklių pažeidimas sukėlė kitų asmenų lengvą kūno sužalojimą. Tokie nusižengimai vadinami materialiaisiais. Materialiųjų nusižengimų atveju reikės nustatyti priežastinį veikos ir padarinių ryšį. Jeigu atliekantis administracinės teisės pažeidimo tyrimą ar bylą nagrinėjantis pareigūnas (institucija) priežastinio veikos ir atsiradusių padarinių ryšio nenustatys, vadinasi, nebus objektyviosios pusės ir tuo pačiu teisės pažeidimo apskritai. Pavyzdžiui, galima situacija, kai pažeidus Kelių eismo taisykles (tarkime, viršijus saugų greitį) kitiems asmenims padarytas lengvas kūno sužalojimas gali ir nebūti šio pažeidimo padarinys. Tokį sužalojimą gali lemti kito asmens veiksmai, paties nukentėjusiojo tyčia ir panašiai. Tokiu atveju Kelių eismo taisyklių pažeidėjas atsakys tik už nustatyto greičio viršijimą (ATPK124 str.). Automobilio vairuotojas buvo nubaustas už tai, kad įvažiavo į sankryžą degant draudžiamam šviesoforo signalui ir susidūrė su kitu automobiliu, apgadino abi transporto priemones ir sužalojo antrojo automobilio vairuotoją. Apygardos administracinis teismas Kelių policijos nutarimą panaikino ir pirmojo automobilio vairuotoją nubaudė tik už kitų Kelių eismo taisyklių pažeidimą, nulėmusį transporto priemonės sugadinimą, o dėl įvažiavimo į sankryžą degant draudžiamam šviesoforo signalui bylą nutraukė, kartu nutardamas įsiteisėjus šiam nutarimui perduoti Kelių policijai spręsti kitos vairuotojos nubaudimo už analogišką pažeidimą klausimą, t. y. už kitų Kelių eismo taisyklių pažeidimą, nulėmusį transporto priemonės sugadinimą. Vyriausiasis administracinis teismas panaikino apygardos administracinio teismo nutarimą ir grąžino bylą nagrinėti teisme iš naujo. Antrosios instancijos teismas pabrėžė, kad autoįvykio metu pažeidus kelias Kelių eismo taisyklių normas teismas privalo nustatyti, kuris pažeidimas buvo tiesioginė neigiamų
padarinių atsiradimo priežastis. Pirmosios instancijos teismas dėl tų pačių padarinių nustatė, kad abu eismo dalyviai pažeidė skirtingus Kelių eismo taisyklių reikalavimus, ir abu vairuotojus pripažino kaltais dėl autoįvykio kilimo, nepasisakydamas, kurio vairuotojo padarytas konkretus Kelių eismo taisyklių pažeidimas buvo tiesioginė šių padarinių atsiradimo priežastis. Antrosios instancijos teismas konstatavo, kad apygardos administracinis teismas nenustatė tiesioginio priežastinio eismo dalyvių atliktų veiksmų ir atsiradusių padarinių ryšio, todėl grąžino bylą nagrinėti iš naujo1. Dabar galiojančiame Administracinių teisės pažeidimų kodekse gerokai daugiau nusižengimų sudėčių yra formaliosios. Tai daugiausia įvairių taisyklių pažeidimai, nesukeliantys kokių nors materialių padarinių. Minėta, kad taikant administracinę atsakomybę nenumatyti rengimosi ar pasikėsinimo padaryti pažeidimą institutai. Todėl, neatlikus visų veiksmų, kurie yra būtini, kad pažeidimas būtų laikomas baigtu, nebus pagrindo taikyti administracinę atsakomybę2. Veikas galima skirstyti ne tik į formaliąsias ir materialiąsias. Dažnai teisei priešingą veiką sudaro ne vienas veiksmas ar teisinio paliepimo nevykdymas, o keli. Pagal tai veikos skirstomos į paprastas ir sudėtines. Paprasta veika susideda iš vieno teisei priešingo veiksmo ar teisinės pareigos nevykdymo. Tokia veika yra, pavyzdžiui, neteisėtas banko paslapties atskleidimas (ATPK 1727 str.), transporto priemonės vairavimas neturint teisės to daryti (ATPK 128 str.), policijos pareigūno teisėto nurodymo nevykdymas (ATPK 187 str.) ir daugybė kitų. Sudėtinė veika susideda iš kelių teisės normoje numatytų veiksmų. Šie veiksmai teisės normose numatomi įvairiomis kombinacijomis. Tai gali būti atskiri savarankiški veiksmai arba tam tikrą laiką trunkantis veiksmas ar (dažniausiai) teisinės pareigos nevykdymas. Pagal tai sudėtines veikas įprasta skirstyti į šias rūšis: 1) veikos, susidedančios iš keleto skirtingų savarankiškų veiksmų. Tokias veikas galima skirstyti dar į tris porūšius: a) veikos, susidedančios iš dviejų ar daugiau savarankiškų veiksmų, kuriuos visus reikia konstatuoti, norint juos traktuoti kaip administracinės teisės pažeidimą. Tokios veikos pavyzdys yra Administracinių teisės pažeidimų kodekso 414 straipsnyje numatytas darbo užmokesčio apskaičiavimo ir mokėjimo tvarkos pažeidi
1 Administracinė byla Nr. 1490/2001 // Administracinių teismų praktika. Nr. 2. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 115-118. 2 Žr., pvz., administracinę bylą Nr. 456 8/2002 //Administracinių teismų praktika. Nr. 3. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2002. R 99-101.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
186 187
mas. Norint taikyti atsakomybę pagal šį straipsnį būtina nustatyti, kad buvo pažeista ir darbo užmokesčio apskaičiavimo, ir mokėjimo tvarka; b) veikos, susidedančios iš keleto skirtingų savarankiškų veiksmų, kurių tiek kiekvienas savarankiškai, tiek visi kartu yra tas pats administracinės teisės pažeidimas. Tokios veikos pavyzdys yra Administracinių teisės pažeidimų kodekso 421 straipsnyje numatytas savivaldybių institucijų kovos su žmonių užkrečiamųjų ligų protrūkiais ir epidemijomis sprendimų nevykdymas ar vykdymas ne laiku. Atsakomybė galima tiek už priešepideminių priemonių nevykdymą, tiek už šių priemonių įvykdymą ne laiku. Jeigu bus konstatuota, kad tas pats asmuo vienų priemonių visai neįvykdė, o kitas įvykdė ne laiku, vis tiek bus konstatuotas vienas teisės pažeidimas; c) teisės literatūroje dar skiriamos tęstinės veikos. Tęstinis administracinės teisės pažeidimas yra tada, kai nusižengimas padaromas keletu panašių neteisėtų veiksmų, kuriuos sieja vienas tikslas (pvz., ATPK 1731 straipsnyje aptartas aplaidus buhalterinės apskaitos tvarkymas). Tęstinis nusižengimas – tai keletas veikų, kurių kiekviena atskirai paėmus taip pat yra nusižengimas. Tęstinis nusižengimas laikomas baigtu padarius pirmą neteisėtą veiksmą ir trunka tol, kol pats pažeidėjas nutraukia šiuos veiksmus arba kompetentingos valstybės institucijos pareigūnas nustato teisės pažeidimo faktą; 2) veikos, padarytos pakartotinai. Minėta, kad viena iš atsakomybę už administracinės teisės pažeidimą sunkinančių aplinkybių yra pakartotinis nusižengimas (ATPK 32 str. 1 d. 5 p.). Tačiau kartotinumas gali būti ir veikos sudėties požymis. Toks nusižengimo objektyviosios pusės požymis visada būna aprašytas atsakomybę nustatančioje teisės normoje. Pakartotinės veikos pavyzdys gali būti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1302 straipsnyje numatytas tam tikrų Kelių eismo taisyklių pažeidimas. Už pirmą šių taisyklių pažeidimą gali būti skiriama tik bauda. Jeigu tos pačios taisyklės pažeidžiamos pakartotinai ir paskirtų baudos balų suma už visus nusižengimus viršija įstatymo nustatytą dydį, veika bus papildomai kvalifikuojama pagal minėtą Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnį ir sankcija bus griežtesnė – šalia baudos bus taikoma papildomoji nuobauda privalomas teisės vairuoti transporto priemones atėmimas. Veikos vertinimas kaip pakartotinės pagal Administracinių teisės pažeidimų kodeksą ir pagal Baudžiamąjį kodeksą skiriasi. Administracinių teisės pažeidimų kodekse nustatyta (jau minėtame ATPK 32 str. 1 d. 5 p.), kad pakartotinumas yra tada, kai:
a) padaryta dvi ar daugiau veikų; b) kiekviena padaryta veika yra savarankiškas administracinės teisės pažeidimas; c) administracinės teisės pažeidimai yra tos pačios rūšies. Pasak Vyriausiojo administracinio teismo, vienarūšiais pažeidimais laikytini nusižengimai, numatyti to paties ATPK skirsnio straipsniuose1; d) buvo paskirta nuobauda už ankstesnę veiką (veikas); e) naujas nusižengimas padarytas per metus po paskutinio teisės pažeidimo padarymo. Jeigu nėra bent vieno iš šių požymių, veikos negalima kvalifikuoti kaip pakartotinės. Iki 2003 m. gegužės 1 d. galiojusiame Baudžiamajame kodekse buvo numatyta, kad esant įstatymo numatytoms sąlygoms, pakartotinumas gali reikšti, jog už tuos pačius veiksmus bus taikoma baudžiamoji atsakomybė. Pavyzdžiui, šio Baudžiamojo kodekso 210 straipsnyje buvo numatyta, kad baudžiamoji atsakomybė bus taikoma krašto apsaugos tarnybos prievolininkui, vengiančiam karinės įskaitos, jeigu už tokią pat veiką jam anksčiau buvo pritaikytos dvi administracinės nuobaudos. Tačiau naujajame Baudžiamajame kodekse nebėra nusikaltimo sudėčių, kurių kvalifikuojamasis požymis būtų ankstesnis nubaudimas administracine nuobauda už tokią pat veiką. Administracinių nuobaudų paskyrimas per tam tikrą laiką turi reikšmės tik sprendžiant klausimą, pratęsti bausmės vykdymo atidėjimo terminą ar panaikinti bausmės vykdymo atidėjimą ir vykdyti nuosprendžiu paskirtą bausmę (BK 75 str.) arba panaikinti lygtinį atleidimą nuo laisvės atėmimo bausmės nepasibaigus terminui ar neatliktos bausmės dalies pakeitimą švelnesne bausme (BK 77 str.); 3) trunkamosios veikos, kurios dažniausiai prasideda tam tikros teisinės pareigos nevykdymu ir trunka, kol ją nutraukia pats pažeidėjas arba kompetentinga valstybės institucija ar pareigūnas. Pavyzdžiui, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1634 straipsnyje nustatyta atsakomybė už kasos aparato naudojimą be nustatyta tvarka įregistruoto techninio paso ar kasos aparato žurnalo. Teisės pažeidimas laikomas baigtu, pradėjus naudoti kasos aparatą be atitinkamo įregistravimo ar žurnalo. Nusižengimas truks tol, kol pats pažeidėjas įregistruos kasos aparatą ar užves žurnalą arba kol mokesčių inspekcijos pareigūnas nustatys pažeidimą ir iškels administracinės teisės pažeidimo bylą. Toks administracinio nusižengimo objektyviosios pusės požymių rūšies išskyrimas skir
1 Administracinių teismų praktika. Nr. 2. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 323.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
188 189
tas teisingai skaičiuoti terminus, per kuriuos gali būti taikoma atsakomybė (ATPK 35 str.). Objektyviosios pusės požymiai būdas, vieta, laikas ir priemonės yra būdingi kiekvienai veikai. Tačiau kvalifikuoti veiką jie turi reikšmės tik kai tai tiesiogiai įvardyta teisės normoje. Nusižengimo padarymo būdas yra visuomenei pavojingos veikos išorinio pasireiškimo kokybinis požymis. Pavyzdžiui, įstatymo uždraustos reklamos skelbimas yra administracinės teisės pažeidimas tik kai tai bus padaryta visuomenės informavimo priemonėse (ATPK 2148 str. 1 d.). Administracinės teisės pažeidimo padarymo vietos požymis parodo, kad tie patys veiksmai, padaryti kitoje vietoje, nebūtų pavojingi visuomenei ir baudžiami. Jeigu girtas asmuo neišeina iš namų ar kitos uždaros vietos ir nepadaro kitokių pavojingų veiksmų, toks elgesys nesukels jokios teisinės atsakomybės. Tačiau girto pasirodymas viešosiose vietose, esant kitiems kvalifikuojamiesiems veikos požymiams, bus administracinės teisės pažeidimas, numatytas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 178 straipsnyje. Nusižengimo padarymo laikas turi panašią reikšmę kaip ir vietos požymis. Tie patys veiksmai, padaryti ne įstatymo nurodytu laiku, nesukels administracinės atsakomybės. Pavyzdžiui, garsus dainavimas namuose dienos metu nebus nusižengimas. Tačiau toks elgesys gyvenamosiose patalpose, jei tai trikdo viešąją rimtį, nuo 22 valandos iki 6 valandos jau bus administracinės teisės pažeidimas, numatytas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 183 straipsnyje. Įstatymo numatytais atvejais teisės pažeidimu gali būti atitinkami veiksmai, panaudojant tam tikras priemones. Pavyzdžiui, transporto priemonės su be leidimo įrengtais žybčiojančiais švyturėliais ar specialiais garso signalais vairavimas bus administracinės teisės pažeidimas, numatytas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 123 straipsnio penktojoje dalyje. Vienas iš objektyviosios pusės požymių yra ir vadinamasis kito asmens požymis, t. y. buvimas asmens, kuris vienaip ar kitaip susietas su pažeidėju, ir šis ryšys suponuoja atitinkamos veikos vertinimą kaip administracinės teisės pažeidimą. Tai būtų, pavyzdžiui, perdavimas sulaikytiems, suimtiems asmenims draudžiamų daiktų, pareigos auklėti vaikus nevykdymas ir panašiai. 4. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO SUBJEKTAS Dar vienas svarbus administracinės teisės pažeidimo sudėties elementas yra subjektas. Tai asmuo, pažeidęs teisės normų reikalavimus. Svarbiausi subjekto požymiai išvardyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 12-16 ir 19 straipsniuose. Juose išvardytos ir pagrindinės subjektų grupės.
Pagal šiuos Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnius nusižengimų subjektais gali būti tik fiziniai asmenys. Juridinių asmenų administracinė atsakomybė pagal dabar galiojantį Administracinių teisės pažeidimų kodeksą nenumatyta. Tačiau, minėta, pastaraisiais metais priimta nemažai įstatymų, kuriuose numatyta ekonominių sankcijų, įskaitant baudas, skyrimas verslo subjektams. Minėta, kad ekonominė sankcija yra ne kas kita, o administracinė nuobauda. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegija, nagrinėdama skundą dėl uždarajai akcinei bendrovei paskirtos ekonominės sankcijos teisėtumo, 1999 m. kovo 17 d. kasacinėje nutartyje1 pabrėžė, kad nagrinėjamas ginčas yra kilęs iš mokesčių teisinių santykių, t. y. iš santykių, kuriuos reguliuoja viešoji teisė. Kolegijos nuomone, Mokesčių administravimo įstatymo 50 straipsnyje nustatytos baudos, taikomos verslo subjektams už piktybinį mokesčių įstatymų pažeidimą, yra ne kas kita, o administracinė atsakomybė, taikoma juridiniams asmenims. Tokią išvadą lemia teisės pažeidimo pobūdis (pažeidžiamos vienos iš viešosios teisės šakų – mokesčių teisės normos), sankcijos pobūdis ir sankcijos taikymo tvarka. Ta pati išvada buvo pakartota Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 1999 m. balandžio 12 d. nutartyje2 ir 2000 m. sausio 20 d. nutartyje3, kurios buvo priimtos bylose dėl individualioms įmonėms paskirtų baudų už Mokesčių administravimo įstatymo pažeidimus teisėtumo ir kita. Kita logiška Lietuvos Aukščiausiojo Teismo suformuluotos doktrinos išvada būtų tokia: tiek minėtose nutartyse įvardytos akcinės bendrovės, tiek individualios įmonės yra tokie patys administracinės teisės pažeidimų subjektai, kaip ir aptarti Administracinių teisės pažeidimų kodekse. Beje, bandymų atitinkamai papildyti Administracinių teisės pažeidimų kodeksą ir nustatyti verslo subjektų administracinę atsakomybę jau buvo. 2000 m. vasario 17 d. priimtas įstatymas, kuriuo patvirtintas didelis Administracinių teisės pažeidimų kodekso pakeitimų ir papildymų paketas. Jis įsigaliojo 2000 m. kovo 15 dieną. Pakeitimų projekte buvo siūlo
1 Civ. b. Nr. 3K-3-31/99 pagal UAB „Muaro krautuvė” skundą dėl Vilniaus m. VMI sprendimo. 2 Civ. b. Nr. 3K-3-50/99 pagal H. Juchnevičiaus skundą dėl Vilniaus m. VMI sprendimo. 3 Civ. b. Nr. 3K-7-204/00 pagal M. Lisausko individualios įmonės „Rolis” skundą dėl Klaipėdos m. VMI sprendimo.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
190 191
ma visiškai nauja norma: 161 straipsnio Įmonių atsakomybė projektas. Tuo pačiu būtų buvę nustatyta, kad taikant administracinę atsakomybę verslo subjektams taikytinos ir visos Administracinių teisės pažeidimų kodekso bendrosios dalies nuobaudų skyrimo, atleidimo nuo atsakomybės ir nuobaudos taisyklės. Deja, tą kartą įstatymų leidėjas nežengė pribrendusio ir reikalingo žingsnio. Teisingumo ministerijos parengto Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte jau numatyta ir juridinio asmens administracinė atsakomybė. Šiame projekte pasakyta, kad juridinis asmuo atsako tik už administracinės teisės pažeidimus, už kurių padarymą šio kodekso specialiojoje dalyje numatyta juridinio asmens atsakomybė. Pagal šį kodeksą neatsako valstybė, savivaldybė, valstybės ir savivaldybės institucija ir įstaiga bei tarptautinė organizacija. Projekte taip pat numatyta, kad juridiniam asmeniui gali būti paskirtos tik dvi administracinės nuobaudos: bauda ir juridinio asmens veiklos apribojimas. Belieka spėlioti, kodėl juridiniam asmeniui nenumatyta galimybė skirti dar vieną administracinę ą — įspėjimą. Taigi administracinės teisės pažeidimo subjektus galima dalyti į dvi stambias grupes: 1) fiziniai asmenys (individualūs subjektai), turintys bendrąjį administracinį teisinį ar specialųjį administracinį teisinį statusą; 2) ūkio ir kiti kolektyviniai subjektai -juridiniai asmenys. Tarp jų taip pat galima išskirti bendrus ir specialius subjektus. Specialių subjektų atsakomybė pabrėžiama normoje atskirai (pvz., banko ar kitokios specialios įmonės atsakomybė). Kitais atvejais, pavyzdžiui, už mokesčių slėpimą, atsakomybė taikoma vienodai visoms įmonėms ar kitiems kolektyviniams subjektams. Individualaus subjekto požymius taip pat galima dalyti į bendruosius ir specialiuosius. Bendrieji individualaus subjekto požymiai yra tie, kuriuos turi turėti kiekvienas administracinėn atsakomybėn trauktinas asmuo. Bendrieji individualaus subjekto požymiai yra šie: 1) įstatymo nustatytas amžius, kurį sukakus už priešingą teisei veiką gali būti taikoma administracinė atsakomybė; 2) pakaltinamumas, t. y. asmens gebėjimas suprasti savo veiksmų prasmę ir juos valdyti. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 12 straipsnyje nustatyta, kad administracinė atsakomybė taikoma tiems asmenims, kurie padarydami nusižengimą turėjo 16 metų. Jaunesni asmenys administracine tvarka nėra baudžiami. Kai kuriais atvejais už jų padarytus nusižengimus atsako tėvai ar juos atstojantys asmenys.
Tokią amžiaus ribą įstatymų leidėjas pasirenka neatsitiktinai. Yra įvertinamos medicinos, psichologijos, kitų mokslo šakų žinios ir nustatoma riba, nuo kurios asmuo pradeda suvokti aplinkinį pasaulį, savo veiksmus ir jų galimus padarinius tiek, kad jo elgesio koregavimas valstybės prievartos priemonėmis būtų veiksmingas ir pateisinamas. Kita vertus, administracinė atsakomybė paprastai taikoma už valstybinio valdymo srities teisės aktų nustatytų reikalavimų pažeidimus. Laikytis šios srities teisės aktų nustatytų taisyklių dažniausiai įpareigojami ne jaunesni kaip 16 metų asmenys (pvz., turėti asmens dokumentą pareiga atsiranda tik nuo 16 metų). Teisės aktuose dažnai numatoma, kad tam tikroms teisėms ir pareigoms įgyti reikalingas ir didesnis amžius. Pavyzdžiui, šauktinio statusas pagal Karo prievolės įstatymą atsiranda tik nuo 19 metų, vairuoti kai kurias transporto priemones, gauti leidimą įsigyti šaunamąjį ginklą savigynai gali tik dar vyresni asmenys. Be to, minėta, nepilnamečiai tik nuo 15 metų įgyja civilinį veiksnumą, ir tai tik ribotą. Būdami tokio amžiaus, jie paprastai dar nedirba, neturi savarankiškų pajamų. Vadinasi, nėra galimybės įpareigoti sumokėti baudą, patirti kitokių neigiamų turtinių teisinių padarinių padarius administracinį nusižengimą. Dabar galiojančiame Baudžiamajame kodekse (13 str.) taip pat numatyta, kad pagal baudžiamuosius įstatymus atsako asmenys, kuriems prieš padarant nusikaltimą yra suėję 16 metų. Ir tiktai už kai kuriuos labai pavojingus nusikaltimus (nužudymą, sunkų sveikatos sutrikdymą, išžaginimą ir pan.) baudžiamoji atsakomybė taikoma nuo 14 metų. Asmens pakaltinamumas yra kitas subjekto bendrasis požymis. Administracinių teisės pažeidimų kodekse asmens gebėjimas suprasti savo veiksmų prasmę ir juos valdyti apibrėžiamas negatyviąja prasme, t. y. per nepakaltinamumo sąvoką. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 19 straipsnyje nustatyta: „Administracinėn atsakomybėn netraukiamas asmuo, kuris, darydamas priešingą teisei veikimą arba neveikimą, buvo nepakaltinamumo būsenoje, tai yra nebegalėjo suprasti savo veiksmų esmės arba jų valdyti dėl chroniškos psichinės ligos, laikino psichinės veiklos sutrikimo, silpnaprotystės ar kitokios patologinės būsenos.” Kaip matyti iš įstatymo teksto, nepakaltinamumas susideda iš dviejų elementų: 1) negalėjimo suprasti savo veiksmų esmės; 2) negalėjimo savo veiksmų valdyti. Pirmasis elementas dar apibūdinamas kaip intelekto aspektas. Tai asmens galėjimas suvokti aplinką ir savo veiksmų joje pobūdį ir prasmę. Antrasis elementas dar vadinamas valios aspektu. Tai reiškia, kad asmuo jei ir suvokia savo veiksmų prasmę, bet dėl tam tikrų priežasčių negali jų valdyti.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
192
193
nuobau
d
Šios priežastys taip pat išvardijamos įstatyme. Tai: 1) chroniška psichikos liga; 2) laikinas psichikos veiklos sutrikimas; 3) silpnaprotystė; 4) kitokia patologinė būsena. Konstatuoti šias priežastis reikia psichiatrinės, o kartais – ir psichologinės ekspertizės1. Teisingumo ministerijos parengto Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte pakaltinamumo sąvoka suformuluota kitaip. Jame sakoma: asmuo yra nepakaltinamas, jeigu darydamas šio kodekso uždraustą veiką jis dėl psichikos sutrikimo negalėjo suvokti jos priešingumo teisei arba valdyti savo veiksmų. Be to, projekte numatyta, kad asmenį nepakaltinamu gali pripažinti tik teismas. Baudžiamojoje teisėje detaliau yra aptartas girtumo, apsvaigimo nuo narkotinių ar toksinių medžiagų klausimas. Baudžiamojo kodekso 19 straipsnyje nustatyta atsakomybės specifika, kai asmuo buvo nugirdytas arba apsvaigintas prieš savo valią. Šioje normoje pasakyta, kad asmuo, kuris baudžiamąjį nusižengimą, neatsargų arba nesunkų ar apysunkį tyčinį nusikaltimą padarė būdamas prieš jo valią nugirdytas ar apsvaigintas ir dėl to nevisiškai sugebėdamas suvokti pavojingo veikos pobūdžio arba valdyti savo veiksmų, atleidžiamas nuo baudžiamosios atsakomybės. Padarius sunkų arba labai sunkų nusikaltimą, asmuo nuo atsakomybės nebus atleistas, bet bausmė gali būti švelninama. Administracinių teisės pažeidimų kodekse tokios išlygos nėra. Tik 32 straipsnyje („Atsakomybę sunkinančios aplinkybės”) pasakyta, kad skiriantis nuobaudą pareigūnas (institucija), atsižvelgdamas į administracinės teisės pažeidimo pobūdį, gali girtumo, kitokio apsvaigimo nepripažinti sunkinančia atsakomybę aplinkybe. Taigi apie švelnesnį baudimą arba net atleidimą nuo atsakomybės čia visiškai nekalbama. Kažin ar tai teisinga, jeigu griežtesnės – baudžiamosios – atsakomybės atveju tai numatyta. Jau minėtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso projekte šią spragą bandoma užpildyti analogiškai Baudžiamajam kodeksui. Projekte numatoma, kad asmuo, kuris administracinės teisės pažeidimą padarė būdamas prieš jo valią nugirdytas ar apsvaigintas ir dėl to nevisiškai sugebėdamas suvokti jo esmę arba valdyti savo veiksmus, gali būti atleidžiamas nuo administracinės atsakomybės arba nuobauda jam gali būti švelninama. Specialieji individualių subjektų požymiai būna išvardyti teisės normoje, numatančioje atsakomybę už konkrečią veiką. Jeigu administracinę atsakomybę numatančioje normoje nėra specialiųjų subjekto požy
1 Detaliau apie tai žr.: P. Petkevičius. Administracinė atsakomybė. Vilnius: Jus tiria, 1996. P. 52-53.
mių, vadinasi, ji taikoma asmeniui, kuriam būdingi bendrieji požymiai. Ir atvirkščiai: jeigu normoje yra išvardyti papildomi subjekto požymiai, tik jiems esant pagal šią normą galima taikyti administracinę atsakomybę. Visais šiais atvejais norint asmenį nubausti nepakanka nustatyti jo amžių ir pakaltinamumą. Reikia dar įrodyti, kad jis turi ir kitus požymius, leidžiančius jį laikyti pareigūnu, darbdaviu, banko vadovu, tėvu ar įtėviu ir panašiai. Specialieji individualių subjektų požymiai gali būti skirstomi įvairiu pagrindu. Tai gali būti: 1) darbo ypatybės, tarnybos padėtis (pareigūnas, karys, vairuotojas ir pan.); 2) priešingas teisei elgesys praeityje (anksčiau baustas administracine nuobauda, į policijos operatyvinę-prevencinę įskaitą įrašytas asmuo ir pan.); 3) kiti fizinių asmenų teisinės padėties ypatumai (karo prievolininkas, užsienietis ir pan.). Galima ir kitokia nusižengimo subjektų – fizinių asmenų, turinčių specialiųjų požymių, klasifikacija. Išanalizavus visas Administracinių teisės pažeidimų kodekso bendrosios ir specialiosios dalies normas minėtus subjektus galima suskirstyti taip: 1) pareigūnai; 2) vadovai ir kiti vadovo funkcijas atliekantys asmenys; 3) įmonių, įstaigų, organizacijų valdymo institucijų nariai, specialistai ir kiti darbuotojai; 4) savininkai; 5) vairuotojai ir kiti su transporto priemonių naudojimu susiję asmenys; 6) valstybės tarnautojai; 7) kiti subjektai. Keletą žodžių galima pasakyti apie Administracinių teisės pažeidimų kodekso 16 straipsnyje numatytą specialų subjektą – užsienietį. Remiantis šiuo straipsniu, Lietuvoje esantys užsieniečiai, padarę administracinės teisės pažeidimą, atsako pagal šį kodeksą, jeigu ko kita nenustato kiti įstatymai ir Lietuvos Respublikos tarptautinės sutartys. Vyriausiasis administracinis teismas yra atkreipęs dėmesį, kad pagal 1963 m. balandžio 24 d. Vienos konvencijos 43 straipsnį konsuliniams pareigūnams ir konsuliniams darbuotojams netaikoma priimančiosios valstybės teisminių ir administracinių institucijų jurisdikcija už veiksmus, padarytus atliekant konsulines funkcijas. Teismas pabrėžė, kad administracinėn atsakomybėn pagal Administracinių teisės pažeidimų kodeksą negali būti traukiami užsienio šalių konsuliniai pareigūnai ir konsuliniai darbuotojai už veiksmus, padarytus atliekant konsulines funkcijas1. Toks išaiškinimas buvo padarytas administracinėje byloje, kurioje Švedijos Karalystės konsulas buvo nubaustas už Kelių eismo taisyklių pažeidimą, t. y. už tai, kad važiuodamas gatve nesilaikė Šoninio intervalo ir kliudė kitą automobilį. Kelių policija konsulą nubaudė administraci
1 Adm. b. Nr. 1707u/2001 //Administracinių teismų praktika. Nr. 2. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 131-134.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
194
195
ne bauda. Apygardos administracinis teismas paskirtą nuobaudą paliko galioti. Vyriausiasis administracinis teismas pirmosios instancijos teismo nutartį panaikino ir bylą nutraukė. Teismas išaiškino, kad naudojimasis automobiliu yra konsulinių funkcijų vykdymas. Tokia teismo išvada kelia didelių abejonių. Tai, kad, kaip teigiama teismo nutartyje, konsulines funkcijas vykdantis asmuo pagal minėtą Konvenciją turi imunitetą nuo trečiosios šalies civilinių reikalavimų atlyginti žalą, padarytą dėl nelaimingo atsitikimo, kurį sukėlė automobilis, dar nereiškia, kad toks asmuo apskritai turi imunitetą nuo administracinės atsakomybės už pažeidimus, padarytus jam vairuojant automobilį. Pavyzdinis specialiųjų subjektų, kurie minimi Administracinių teisės pažeidimų kodekso specialiojoje dalyje, sąrašas yra toks: Pareigūnai 1) policijos; 2) vidaus reikalų tarnybų ir jiems prilyginti asmenys; 3) Specialiųjų tyrimų tarnybos; 4) Valstybės saugumo departamento; 5) Valstybės kontrolės; 6) kontrolę atliekantys valstybės institucijų pareigūnai; 7) kiti ATPK straipsniuose minimi pareigūnai. Vadovai ir kiti vadovo funkcijas atliekantys asmenys 1) įmonių, įstaigų, organizacijų vadovai (kai kada – ir padalinių (filialų) vadovai); 2) bendrovių valdybų pirmininkai (valdytojai) ir nariai; 3) kooperatinės bendrijos valdybos pirmininkas ar valdytojas; 4) valstybės institucijų vadovai; 5) seniūnas; 6) darbdavys; 7) vyriausiasis finansininkas (buhalteris) ir pan. Įmonių, įstaigų, organizacijų valdymo institucijų nariai, specialistai ir kiti darbuotojai 1) bendrovių valdybų nariai; 2) asmuo, dirbantis nelegalų darbą; 3) asmens sveikatos priežiūros veikla užsiimantis specialistas; 4) valstybinės kalbos nevartojantys asmenys; 5) asmuo, privalantis išduoti kasos kvitą; 6) elektroninius kasos aparatus ar jų skyrius aptarnaujančios įmonės specialistas; 7) asmuo, atsakingas už ginklų ar šaudmenų apskaitą įmonėse, įstaigose, organizacijose;
8) asmenys, prekiaujantys, nuomojantys, prižiūrintys bei naudojantys matavimo priemones, ir kt. Savininkai 1) transporto priemonių savininkai; 2) įmonės savininkas; 3) gyvenamųjų ar kitų patalpų savininkai ir pan. Vairuotojai ir kiti su transporto priemonių naudojimu susiję asmenys 1) laivų vairuotojas; 2) vairuotojas; 3) vairavimo mokytojas; 4) pėstysis; 5) važnyčiotojas; 6) kelių transporto priemonių valstybinių techninių apžiūrų kontrolieriai ir ekspertai; 7) keleivis; 8) traukinio viršininkas; 9) palydovas ir kt. Kiti subjektai 1) tikrosios karo tarnybos kariai; 2) tėvai arba globėjai (rūpintojai); 3) užsienietis; 4) skolininkas; 5) buvę KGB ar GRU kadriniai darbuotojai; 6) rinkimų ar referendumų komisijų nariai; 7) karo prievolininkas; 8) šauktinis; 9) turto vertinimą atlikęs asmuo; 10) rangovas ir kt. 5. PAREIGŪNŲ IR KAI KURIŲ KITŲ VALSTYBĖS TARNAUTOJŲ ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS YPATUMAI Minėta, kad viena iš specialiųjų subjektų rūšių, numatytų Administracinių teisės pažeidimų kodekse, yra pareigūnai. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 14 straipsnyje nurodyti požymiai, būdingi šiam specialiajam subjektui. Tai „asmenys, kurie nuolat ar laikinai vykdo valdžios atstovų funkcijas, taip pat kurie valstybinės ar kitų nuosavybės formų įmonėse, įstaigose ar organizacijose nuolat ar laikinai eina tarnybą, susijusią su organizacinių tvarkymo ar administracinių-ūkinių pareigų vykdymu, arba kurie tokias pareigas eina minėtose įmonėse, įstaigose ar organizacijose pagal įgaliojimą.”
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
196
197
Pagal šį apibrėžimą galima išskirti tokius pagrindinius pareigūnų, kuriems taikoma atsakomybė pagal Administracinių teisės pažeidimų kodeksą, požymius: 1) tai asmenys, kurie nuolat ar laikinai vykdo valdžios atstovų funkcijas; 2) tai asmenys, kurie bet kurios nuosavybės formos įmonėse, įstaigose, organizacijose nuolat ar laikinai eina tarnybą, susijusią su organizacinių tvarkymo pareigų vykdymu; 3) tai asmenys, kurie bet kurios nuosavybės formos įmonėse, įstaigose, organizacijose nuolat ar laikinai eina tarnybą, susijusią su administracinių-ūkinių pareigų vykdymu. Teisės literatūroje išvardytos pareigūnų grupės apibūdinamos maždaug taip1. Valdžios atstovų funkcijas vykdantys asmenys yra tie, kurie įgalioti duoti nurodymus, priimti įsakymus, kitokius valdymo aktus, privalomus visų pirma kitiems asmenims, su kuriais pirmieji nėra susiję tarnybos ar kitokiais ryšiais. Tai – teisėjai, prokurorai, tardytojai, policininkai, muitininkai, valstybės kontrolieriai, mokesčių inspektoriai ir panašiai. Visi šie asmenys turi valdžios įgaliojimus, kurie užtikrinami valstybės prievartos priemonėmis (t. y. asmenims, nevykdantiems valdžios atstovų teisėtų reikalavimų, gali būti taikomos administracinės nuobaudos, kitos administracinės prievartos priemonės). Kiti asmenys, nors ir dirbantys valstybės valdymo, teisėsaugos, kontrolės, priežiūros institucijose, bet neturintys valdžios įgaliojimų, nėra valdžios atstovai – pareigūnai (pvz., sekretoriai (-ės), referentai (-ės), kurjeriai (-ės) ir kiti ūkines-technines funkcijas atliekantys tarnautojai). Organizacinės tvarkymo pareigos – tai vadovavimas visų rūšių įmonių, įstaigų, organizacijų ar jų padalinių veiklai (visai ar tam tikroms sritims), darbuotojų priėmimo, atleidimo funkcijų vykdymas ir kt. Prie pareigūnų, atliekančių tokias pareigas, priskirtini visų rūšių įmonių – individualių (personalinių), tikrųjų ūkinių bendrijų, akcinių bendrovių, uždarųjų akcinių bendrovių, valstybės įmonių, žemės ūkio bendrovių ir t.t. vadovai: direktoriai ir jų pavaduotojai, prezidentai, valdybų, tarybų pirmininkai, administratoriai ir panašiai. Šiai asmenų kategorijai priklauso ir kitų įstaigų, organizacijų vadovai (rektoriai ir prorektoriai, dekanai, prodekanai, mokyklų direktoriai, jų pavaduotojai, ligoninių vyriausieji gydytojai ir pan.). Organizacines tvarkymo pareigas vykdančiais taip pat laikomi paminėtų įmonių, įstaigų, organizacijų struktūrinių padalinių vadovai (valdybų, skyrių, barų, grandžių vedėjai, viršininkai ir t.t.).
1 Detaliau žr.: A. Abramavičius, V. Mikelėnas. Įmonių vadovų teisinė atsakomybė. Vilnius: VĮ Teisinės informacijos centras, 1999. P. 16-17.
Administracinės ūkinės pareigos – tai turto valdymas, tvarkymas ar disponavimas juo, materialinių vertybių apsaugos, perdavimo, realizavimo, kontrolės organizavimas ir panašiai. Tokias pareigas atlieka įmonių, įstaigų, organizacijų vadovų pavaduotojai ūkio, administracijos ir kitiems panašiems reikalams, sandėlių vedėjai, materialinio, techninio ir kitokio aprūpinimo skyrių viršininkai, vyriausieji buhalteriai, vyriausieji finansininkai ir panašiai. Kaip matyti iš šio platesnio Administracinių teisės pažeidimų kodekso 14 straipsnyje numatytų pareigūnų kategorijų apibūdinimo, kyla nemažai abejonių dėl minėtame straipsnyje įtvirtinto pareigūno apibrėžimo. Minėta, kad Administracinių teisės pažeidimų kodekso specialiosios dalies straipsniuose yra daugybė nusižengimų sudėčių, kurių subjektais nurodyti asmenys atitinka Administracinių teisės pažeidimų kodekso 14 straipsnyje aptartas organizacines tvarkymo ir administracines ūkines pareigas einančio pareigūno požymius. Tokių atskirai apibūdintų pareigūnų galima priskaičiuoti daugiau kaip trisdešimt penkis, tačiau jie nevadinami pareigūnais, o įvardijami kaip įmonių, įstaigų ir organizacijų (ar padalinių ir filialų), bankų vadovai, specializuotų įmonių, įstaigų, įvairių bendrovių vadovai, vyriausieji redaktoriai, vyriausieji finansininkai (buhalteriai) ir daugybė kitų. Taigi pasidaro nebeaišku, kuo vienoje nusižengimo sudėtyje nurodyto subjekto pareigūnas požymiai (pvz., ATPK 91 straipsnyje Kultūros vertybių apsaugos teisės aktų pažeidimas) skiriasi nuo gretimoje sudėtyje (911 straipsnyje Valstybinės kalbos nevartojimas) paminėto subjekto įmonės, įstaigos, organizacijos vadovas požymių. Dar kebliau šiuo aspektu analizuoti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 912 straipsnyje numatytą nusižengimo sudėtį {Valstybinės lietuvių kalbos komisijos nutarimų ir Valstybinės kalbos inspekcijos pareigūnų nurodymų nevykdymas). Šio nusižengimo subjektai apibūdinti taip: įmonių, įstaigų, organizacijų vadovai, pareigūnai ir kiti asmenys. Alternatyviai įvardijus vadovus ir pareigūnus atrodytų, kad tai visiškai skirtingos specialiųjų subjektų rūšys. Kitaip pareigūno sąvoka buvo suformuluota iki 2003 m. gegužės 1 d. galiojusio Baudžiamojo kodekso 290 straipsnyje: valstybės pareigūnas apibūdinamas kaip asmuo, kuris valstybės valdžios, valdymo, savivaldos, teisėsaugos, valstybės kontrolės bei priežiūros ir joms prilygintose institucijose vykdo valdžios atstovo funkcijas arba turi administracinius įgaliojimus. Taigi ši sąvoka artima Administracinių teisės pažeidimų kodekso 14 straipsnyje įtvirtintai valdžios atstovo sampratai. Naujojo Baudžiamojo kodekso 230 straipsnyje (sąvokų išaiškinimas) apskritai neminimas pareigūnas. Jame duodama tik valstybės tarnautojo sąvoka. Tačiau ji taip pat artima subjekto, turinčio tam tikrus valdžios
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
198
199
įgaliojimus viešojo administravimo srityje, apibūdinimui (išskyrus šio straipsnio trečiojoje dalyje minimus viešųjų paslaugų tarnautojus, kurių pagal Valstybės tarnybos įstatymo pataisas apskritai nebeliko1). Panašiai pareigūno sąvoka apibūdinama ir kituose neseniai priimtuose įstatymuose. Viešojo administravimo įstatymo (priimto 1999 m. birželio 17 d.) 3 straipsnio penktojoje dalyje pasakyta, kad pareigūnas yra valstybės tarnautojas, turintis administravimo įgaliojimus pagal pareigas pavaldiems ir nepavaldiems asmenims2. Vadinasi, taip plačiai Administracinių teisės pažeidimų kodekso 14 straipsnio pirmojoje dalyje traktuojama pareigūno sąvoka yra keistina. Juolab kad to paties straipsnio antrojoje dalyje apibrėžus pareigūno veiklos sritis („pareigūnai administracinėn atsakomybėn traukiami už administracinius teisės pažeidimus, susijusius su jų pareigų vykdymu, taip pat už pažeidimus, susijusius su nesilaikymu nustatytų valdymo tvarkos, valstybinės ir viešosios tvarkos, aplinkos, gyventojų sveikatos apsaugos bei kitų taisyklių, kurių laikymąsi užtikrinti yra jų tarnybinė pareiga”) darosi akivaizdu, kad pareigūnais pripažintini tik valdžios atstovai. Kai kalbama apie įmonių, įstaigų, organizacijų, jų turto ir teikiamų paslaugų administravimą, atsakomybė taikytina specialiai įvardytiems subjektams, o tai ir daro įstatymų leidėjas, specialiosios dalies straipsniuose apibūdinantis kitus specialius tokio pobūdžio subjektus, kurių, minėta, jau yra įvardyta daugiau kaip trisdešimt penki. Beje, net valstybės tarnyboje yra atskirai apibrėžiami valstybės tarnautojai ir įstaigų vadovai. Valstybės tarnybos įstatymo 2 straipsnio aštuntojoje dalyje pasakyta, kad įstaigos vadovas – valstybės tarnautojas, priimtas vadovauti valstybės ar savivaldybės institucijai ar įstaigai3. Kai kuriems valstybės tarnautojams administracinė atsakomybė apskritai netaikoma. Teisėjai, prokurorai, nors ir būdami valstybės tarnautojai, už padarytus administracinius nusižengimus pagal Administracinių teisės pažeidimų kodeksą neatsako. Jeigu tokie asmenys padaro administracinį nusižengimą, byla perduodama atitinkamiems subjektams spręsti tarnybinės atsakomybės taikymo klausimą. Pavyzdžiui, Teismų įstatymo 47 straipsnio ketvirtojoje dalyje numatyta, kad medžiaga dėl teisėjų padarytų administracinės teisės pažeidimų perduodama Teisėjų etikos ir garbės komisijai, po to ją gali nagrinėti teisėjų Garbės teismas4.
1 Valstybės žinios. 2002, Nr. 45-1708. 2 Valstybės žinios. 1999, Nr. 60-1945. 3 Valstybės žinios. 1999, Nr. 66-2130; 2002, Nr. 45-1708. 4 Valstybės žinios. 1994, Nr. 46-851; 2002, Nr. 17-649.
Konstitucinio Teismo teisėjams, atvirkščiai, gali būti taikoma administracinė atsakomybė, tačiau tik gavus Konstitucinio Teismo sutikimą1. Prokuratūros įstatymo 8 straipsnio antrojoje dalyje taip pat nustatyta, kad medžiaga dėl prokurorų padarytų administracinės teisės pažeidimų perduodama generaliniam prokurorui iškelti drausminę bylą2. Jau minėjome, kad Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso bendrosios dalies 2004 m. projekte nėra kaip nors specialiai išskiriamas pareigūno, kaip specialaus administracinės teisės pažeidimo subjekto, teisinis statusas. Jame tik pasakyta, kad už padarytus administracinės teisės pažeidimus neatsako pagal šį kodeksą Respublikos Prezidentas, teisėjai, prokurorai. Tokia formuluotė reiškia, kad ji nesuderinta bent jau su Konstitucinio Teismo įstatymu, kuriame, minėta, nustatyta, kad šio teismo teisėjai gali būti nubausti administracine nuobauda, jeigu duotas teismo leidimas. Iš tokios projekto formuluotės taip pat neaišku, ar siūloma nebetaikyti jokios išimties statutiniams valstybės tarnautojams ir jiems administracinę atsakomybę taikyti bendra tvarka. 6. STATUTINIŲ VALSTYBĖS TARNAUTOJŲ ADMINISTRACINĖ ATSAKOMYBĖ Administracinių teisės pažeidimų kodekse nepateikiama statutinio valstybės tarnautojo apibrėžimo. Šią spragą mėginama užpildyti Valstybės tarnybos įstatyme, kurio 2 straipsnyje sakoma: „Statutinis valstybės tarnautojas – valstybės tarnautojas, kurio tarnybą reglamentuoja įstatymo patvirtintas statutas arba Diplomatinės tarnybos įstatymas, nustatantys specialias priėmimo į valstybės tarnybą, tarnybos atlikimo, atsakomybės ir kitas su tarnybos ypatumais susijusias sąlygas, ir (ar) turintis viešojo administravimo įgaliojimus jam nepavaldžių asmenų atžvilgiu.” Administracinių teisės pažeidimų kodekse statutinių valstybės tarnautojų atsakomybei skirtas 15 straipsnis. Jame minimi statutiniai valstybės tarnautojai dalijami į dvi dideles grupes. Pirmos grupės statutiniai valstybės tarnautojai išvardyti šio straipsnio pirmojoje dalyje. Tai: 1) tikrosios karo tarnybos kariai; 2) policijos pareigūnai ir jiems prilyginti asmenys; 3) vidaus reikalų tarnybų pareigūnai ir jiems prilyginti asmenys; 4) Specialiųjų tyrimų tarnybos (STT) pareigūnai; 5) Valstybės saugumo departamento (VSD) pareigūnai.
1 Konstitucinio Teismo įstatymo 8 straipsnis // Valstybės žinios. 1993, Nr. 6-120; 1996, Nr. 73-1749. 2 Valstybės žinios. 1994, Nr. 81-1514; 2000, Nr. 103-3259.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
200 201
Minėtiems statutiniams valstybės tarnautojams atsakomybė už administracinės teisės pažeidimus taikoma pagal šias taisykles: 1) šie asmenys atsako pagal jų veiklą reglamentuojančius statutus arba kitus specialius tokio pobūdžio įstatymus, jeigu įstatyme nepasakyta kitaip; 2) padarius įstatymo konkrečiai išvardytas veikas šiems asmenims administracinė atsakomybė taikoma bendrąja tvarka. Šios veikos numatytos Administracinių teisės pažeidimų kodekso 15 straipsnio pirmojoje dalyje. Tai: a) Kelių eismo taisyklių pažeidimai; b) priešgaisrinės saugos taisyklių ir kitų priešgaisrinę saugą reglamentuojančių norminių aktų pažeidimai; c) medžioklės, žvejybos, kitų aplinkos apsaugos taisyklių pažeidimai; d) gyventojų sveikatos apsaugos normų pažeidimai; e) muitų taisyklių pažeidimai; f) matavimo priemonių, priskirtų valstybinei metrologinei kontrolei, gamybos, prekybos jomis, nuomos ir naudojimo taisyklių pažeidimai; g) biudžeto asignavimų paskirstymo ir panaudojimo tvarkos pažeidimai; h) viešųjų pirkimų tvarkos pažeidimai; i) kliudymas Valstybės kontrolės pareigūnams ir jų įgaliotiems asmenims atlikti jiems pavestas pareigas; j) Valstybės kontrolės pareigūnų sprendimų nevykdymas; k) kontrabanda; 3) šiems asmenims taikant administracinę atsakomybę už 2 punkte išvardytas veikas institucijos ar pareigūnai, kuriems suteikta teisė skirti administracines nuobaudas, užuot skyrę jas, gali perduoti medžiagą dėl teisės pažeidimų atitinkamoms institucijoms ar pareigūnams, kad jie spręstų kaltų asmenų nubaudimo drausmine (tiksliau reikėtų sakyti – tarnybos) tvarka, t. y. pagal 1 punkte nurodytą bendrąją taisyklę, klausimą. Antros grupės statutiniai valstybės tarnautojai išvardyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 15 straipsnio antrojoje dalyje. Tai visi kiti, negu išvardyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 15 straipsnio pirmojoje dalyje, statutiniai valstybės tarnautojai, kuriems pagal kodeksą taikomi drausmės statutai arba specialūs drausmės nuostatai. Jiems administracinė atsakomybė taikoma pagal šias taisykles: 1) tiesiogiai drausmes statutuose arba specialiuose drausmės nuostatuose numatytais atvejais už padarytus administracinės teisės pažeidimus taikoma drausminė atsakomybė;
2) kitais atvejais administracinė atsakomybė taikoma bendrais pagrindais. Kaip matyti iš išvardytų taisyklių, administracinės teisės pažeidimo subjektas ne visada sutampa su administracinės atsakomybės subjektu. Kai kurioms asmenų grupėms padarius administracinės teisės pažeidimus administracinė atsakomybė netaikoma. Jie už padarytus pažeidimus atsako drausmine (tarnybos) tvarka. Atskirai reikėtų paanalizuoti, kas gi tie kiti asmenys, kuriems taikomi drausmės statutai arba specialūs drausmės nuostatai, paminėti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 15 straipsnyje. Apie juos įstatyme daugiau nieko nepasakyta. P. Petkevičius teigia1, kad drausmės statutai arba specialūs drausmės nuostatai galioja civilinės aviacijos, jūrų, geležinkelio transporto ir kitų sričių darbuotojams. Tačiau visose minėtose srityse ūkinę komercinę veiklą vykdo privačios teisės subjektai (jokios reikšmės neturi, kas yra akcijų savininkas – valstybė ar privatūs asmenys). Administracinių teisės pažeidimų kodekso 15 straipsnio nuostata baudžiant už administracinės teisės pažeidimus daryti išimtį kai kurių ūkinės komercinės veiklos sričių darbuotojams nėra logiška ir nebeatitinka pakitusių šalies ekonominio ir socialinio gyvenimo sąlygų. Manytume, tokia norma turėtų būti iš esmės pakeista. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 15 straipsnio pirmojoje dalyje visų pirma kalbama apie tikrosios karo tarnybos karius. Kas yra tikroji karo tarnyba, pasakyta Krašto apsaugos sistemos organizavimo ir karo tarnybos įstatymo 2 straipsnyje: „tai Lietuvos Respublikos piliečių nuolatinė privalomoji karo tarnyba, profesinė karo tarnyba, taip pat nenuolatinė karių savanorių ar atsargos karių tarnyba mokymų, pratybų, gynybos, apsaugos ar kitokių karinių užduočių vykdymo laikotarpiu”. To paties įstatymo 25 straipsnyje nustatyta, kad statutus, kurie nustato karių drausminę atsakomybę ir ginklo panaudojimą, tvirtina Seimas įstatymais2. Lietuvos Respublikos kariuomenės drausmės statutas patvirtintas 1999 m. gegužės 20 d. įstatymu. Jo 3 straipsnio šeštojoje dalyje nustatyta: „karys, padaręs administracinį teisės pažeidimą, už kurį Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatyta drausminė atsakomybė, atsako pagal šį statutą. Už kitus administracinės teisės pažeidimus karys traukiamas administracinėn atsakomybėn bendrais pagrindais Administracinių teisės pažeidimų kodekso nustatyta tvarka”3.
1 P. Petkevičius. Administracinė atsakomybė. Vilnius: Justitia, 1996. P. 56. 2 Valstybės žinios. 1998, Nr. 49-1325. 3 Valstybės žinios. 1999, Nr. 51-1635.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
202 203
Tarnybai Vidaus reikalų ministerijai pavaldžiose įstaigose skirtas Vidaus tarnybos statutas, patvirtintas 2003 m. balandžio 29 d. įstatymu1. Šis statutas reglamentuoja Policijos, Valstybės sienos apsaugos tarnybos, Priešgaisrinės apsaugos ir gelbėjimo departamento, Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnybos, Vadovybės apsaugos departamento ir kitų vidaus reikalų tarnybų pareigūnų atsakomybę. Specialiųjų tyrimų tarnybos pareigūnai atsako pagal Specialiųjų tyrimų tarnybos statutą, patvirtintą 2000 m. gegužės 23 d. įstatymu2, o Valstybės saugumo departamento pareigūnai – pagal Valstybės saugumo departamento statutą, patvirtintą 2002 m. liepos 5 d. įstatymu3. Minėjome, kad Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso bendrosios dalies 2004 m. projekte jokių specialių administracinės atsakomybės taikymo statutiniams valstybės tarnautojams taisyklių nenumatyta. 7. NEPILNAMEČIŲ ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS YPATUMAI Pagal Lietuvos Respublikos įstatymus nepilnamečiu yra laikomas 18 metų neturintis asmuo. Tai įtvirtinta Civilinio kodekso 2.5 straipsnyje. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 12 straipsnyje numatyta, kad administracinė atsakomybė gali būti taikoma ir nepilnamečiams, t. y. asmenims nuo 16 metų iki 18 metų. Tačiau, minėta, ne už visus administracinės teisės pažeidimus atsakomybė gali atsirasti nuo 16 metų. Pavyzdžiui, Karo prievolės įstatyme nustatyta, kad šauktinis – tai karo prievolininkas (vyras nuo 19 iki 26 metų), neatlikęs privalomosios pradinės karo tarnybos ar alternatyviosios krašto apsaugos tarnybos ir nuo jos neatleistas. Vadinasi, nepilnametis negali būti nusižengimo sudėties, numatytos Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2132 straipsnyje, . subjektu. Tokių nusižengimų sudėčių, kurių subjektas įstatyme numatytas vyresnis nei 16 metų asmuo, Administracinių teisės pažeidimų kodekse yra ir daugiau. Tačiau tais atvejais, kai administracinė atsakomybė taikoma nepilnamečiams, įstatyme numatyta ir tam tikrų bendrų administracinės atsakomybės taikymo taisyklių išimčių. Šios išimtys įtvirtintos Administracinių teisės pažeidimų kodekso 13, 21l, 24, 31, 371, 281, 313 ir 314 straipsniuose.
1 Valstybės žinios. 2003, Nr. 42-1927. 2 Valstybės žinios. 2000, Nr. 47-1342; 2001, Nr. 39-1341. 3 Valstybės žinios. 2002, Nr. 73-3101.
Administracinių teisės pažeidimų kodekso 211 ir 24 straipsniuose numatyti administracinių nuobaudų skyrimo nepilnamečiams ypatumai. Visų pirma nepilnamečiams negali būti skiriamas administracinis areštas. Įstatyme nepasakyta, ar nepilnametystė turi būti nusižengimo padarymo, ar nuobaudos skyrimo metu. Pagal loginę Administracinių teisės pažeidimų kodekso 211 straipsnio konstrukciją atrodytų, kad administracinis areštas gali būti paskirtas, jeigu nutarimo priėmimo metu asmuo jau buvo sukakęs 18 metų, t. y. amžius siejamas ne su veikos padarymu, o su nuobaudos pobūdžiu ir jos atlikimo sąlygomis. Taikant baudžiamąją atsakomybę Baudžiamajame kodekse nustatytas amžius siejamas su veikos padarymu. Skiriant Administracinių teisės pažeidimų kodekse dažniausiai numatytą administracinę nuobaudą – baudą – maksimali jos riba negali viršyti pusės jos dydžio, numatyto konkrečios normos sankcijoje (ATPK24 str.). Nusistačius maksimalią baudos ribą, toliau bauda skiriama pagal bendras Administracinių teisės pažeidimų kodekso 302 straipsnyje įtvirtintas nuostatas, t. y. vadovaujantis vidurkio taisykle ir atsižvelgiant į atsakomybę lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes. Vien tai, kad administracinį nusižengimą padarė nepilnametis, yra atsakomybę lengvinanti aplinkybė (ATPK 31 str. 1 d. 8 p.). Beje, jeigu į teisės pažeidimą buvo įtrauktas nepilnametis, tai jau bus atsakomybę sunkinanti aplinkybė (ATPK 32 str. 1 d. 7 p.). Tam tikrų yra ir administracinės atsakomybės taikymo nepilnamečiui proceso ypatumų. Minėta, administracinis areštas negali būti skiriamas nepilnamečiams. Tačiau tam tikras jų laisvės apribojimas galimas. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 265-267 straipsniuose, reglamentuojančiuose kardomosios priemonės – sulaikymo taikymą, nėra kokių nors išimčių taikant šią prievartos priemonę nepilnamečiui. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 265 straipsnio antrojoje dalyje yra tik įtvirtinta papildoma taisyklė, kad apie nepilnamečio sulaikymą būtina pranešti jo tėvams arba globėjams (rūpintojams). Papildoma procesinė garantija numatyta ir nagrinėjant bylą dėl nepilnamečio padaryto administracinės teisės pažeidimo. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 274 straipsnyje nustatyta, kad tokiu atveju jo interesams gali atstovauti tėvai, įtėviai, globėjai, rūpintojai. Tokia pati taisyklė galioja ir tada, kai ir nukentėjusysis yra nepilnametis. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 281 straipsnyje nustatyta bendra taisyklė, kad administracinės teisės pažeidimo byla nagrinėjama pagal jo padarymo vietą, jeigu įstatyme nenustatyta kitaip. Viena iš tokių išimčių taip pat susijusi su nepilnamečiais. Šio straipsnio šeštojo
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
204
205
je dalyje sakoma, kad nepilnamečių, jų tėvų ar juos atstojančių asmenų administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjamos pagal pažeidėjo gyvenamąją vietą. Vykdant nutarimą skirti baudą ir nepilnamečiui neturint savarankiškų pajamų, bauda išieškoma iš tėvų arba juos atstojančių asmenų (ATPK 313 str. 2 d.). Administracinių teisės pažeidimų kodekse yra numatyti atvejai, kai už 16 metų neturinčio nepilnamečio padarytą veiką, atitinkančią šio kodekso specialiosios dalies aprašytus požymius, taikoma administracinė atsakomybė tėvams arba globėjams (rūpintojams). Tai numatyta, pavyzdžiui, 44 straipsnio trečiojoje dalyje (nepilnamečių nuo keturiolikos iki šešiolikos metų neteisėtas narkotinių ar psichotropinių medžiagų įgijimas ar laikymas nedideliais kiekiais be tikslo parduoti ar kitaip platinti, taip pat narkotinių ar psichotropinių medžiagų vartojimas be gydytojo paskyrimo), 175 straipsnyje (nepilnamečių nuo 14 iki 16 metų amžiaus padarytas nedidelis chuliganizmas arba chuliganizmas, taip pat tyčinis suaugusiųjų garbės ir orumo žeminimas), 1761 straipsnio trečiojoje dalyje (pirotechnikos priemonių naudojimo taisyklių pažeidimas, padarytas nepilnamečių nuo 14 iki 16 metų), 178 straipsnio ketvirtojoje dalyje (girtų nepilnamečių iki šešiolikos metų pasirodymas viešosiose vietose, taip pat jų gėrimas alkoholinių gėrimų), 183 straipsnio trečiojoje dalyje (viešosios rimties trikdymas, padarytas nepilnamečių nuo 14 iki 16 metų). Taigi šiais atvejais nėra administracinės teisės pažeidimo subjekto, o tai reiškia, kad teisiškai nėra ir paties nusižengimo. Vadinasi, toks atsakomybės tėvams arba globėjams (rūpintojams) taikymas yra teisiškai ydingas. Žinoma, tai nereiškia, kad už tai nebūtų galima bausti tėvų arba globėjų (rūpintojų) šiems nevykdant konstitucinės pareigos tinkamai auklėti vaikus. Iki 2002 m. vasario 6 d. galiojo Administracinių teisės pažeidimų kodekso 181 straipsnio redakcija, kaip tik ir numatanti atsakomybę už piktybinį pareigos auklėti, mokyti ir prižiūrėti nepilnamečius vaikus nevykdymą arba už nepilnamečių teisės pažeidimų padarymą. Šis straipsnis 2002 m. sausio 22 d. įstatymu buvo pakeistas ir dabar jame numatyta tėvų atsakomybė už savo valdžios nepanaudojimą arba panaudojimą priešingai vaiko interesams. Civilinio kodekso 3.155 straipsnyje įtvirtintas tėvų valdžios turinys. Jame pasakyta, kad vaikai iki pilnametystės ar emancipacijos yra tėvų prižiūrimi. Tėvai turi teisę ir pareigą dorai auklėti ir prižiūrėti savo vaikus, rūpintis jų sveikata, išlaikyti juos, atsižvelgdami į jų fizinę ir protinę būklę sudaryti palankias sąlygas visapusiškai ir harmoningai vystytis, kad vaikas būtų parengtas savarankiškam gyvenimui visuomenėje.
Tai reiškia, kad tėvams nevykdant šios pareigos visais atvejais gali būti taikoma atsakomybė tikrajam teisės pažeidimo subjektui. Tokios klaidos turėtų būti neatidėliojant taisomos toliau tobulinant Administracinių teisės pažeidimų kodeksą. Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso bendrosios dalies 2004 m. projekte nepilnamečių administracinės atsakomybės ypatumams skirtas atskiras skyrius. Jame taip pat numatyti nuobaudų skyrimo dydžio apribojimai (nepilnamečiui gali būti skiriama nuo dešimties iki dviejų tūkstančių penkių šimtų litų dydžio bauda, jam negali būti paskirta daugiau nei 50 valandų viešųjų darbų, o suaugusiam pažeidėjui bauda gali būti skiriama nuo dešimties iki penkių tūkstančių litų, viešųjų darbų – iki 100 valandų), taip pat numatytas mažesnis skirtinų nuobaudų sąrašas (gali būti skiriama tik įspėjimas, bauda ir viešieji darbai). Projekte taip pat pasakyta, kad nepilnamečiams, kurie sistemingai daro teisės pažeidimus, įstatymų numatyta tvarka vietoj nuobaudos gali būti skiriamos auklėjamojo poveikio ar kitos priemonės. Kokios tos priemonės gali būti, projekto autoriai nenurodo, o tai yra didelis šio dokumento trūkumas. 8. JURIDINIŲ ASMENŲ ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS APIBUDINIMAS Iš Administracinių teisės pažeidimų kodekso bendrosios dalies normų loginės ir lingvistinės analizės galima padaryti neabejotiną išvadą, kad šio kodekso specialiosios (dar vadinamos ypatingąja) dalies normos taikomos tik fiziniams asmenims. Tai reiškia, kad visų šioje Administracinių teisės pažeidimų kodekso dalyje aprašytų administracinių nusižengimų sudėčių subjektas yra fizinis asmuo, vienais atvejais turintis bendruosius, kitais atvejais – ir specialiuosius požymius. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2 straipsnyje numatyta, kad administracinę atsakomybę nustato ne tik Administracinių teisės pažeidimų kodeksas, bet ir kiti įstatymai dėl administracinių teisės pažeidimų. To paties straipsnio antrojoje dalyje nustatyta, kad šie įstatymai, kol jie neįtraukti į šį kodeksą, taikomi tiesiogiai. Kokius šiame straipsnyje minimus kitus įstatymus turi galvoje įstatymų leidėjas? Kaip jau buvo minėta, be Administracinių teisės pažeidimų kodekso, yra dar apie dvidešimt galiojančių įstatymų, kuriuose numatytos vienokios ar kitokios baudos (kartais dar vadinamos ekonominėmis baudomis, ekonominėmis sankcijomis ar tiesiog sankcijomis), kurias skirti įgaliotos valstybės valdymo institucijos už valstybės valdymo srities teisės aktų pažeidimus. Visuose juose numatytos baudos verslo subjektams (kartais nu FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
206 207
rodoma įmonėms, įstaigoms, organizacijoms ar pan.). Taip pat numatyta, kad baudos už tuos pačius pažeidimus gali būti skiriamos ir fiziniams asmenims: 1) reklaminės veiklos subjektams (Reklamos įstatymas), 2) gamintojui, pardavėjui, paslaugos teikėjui (Produktų saugos įstatymas), 3) skolininkui (Valstybės skolos įstatymas), 4) mokesčio mokėtojui (Mokesčių administravimo įstatymas), 5) draudėjui (Valstybinio socialinio draudimo įstatymas), 6) mokesčių už valstybinius gamtos išteklius mokėtojui (Mokesčių už valstybinius gamtos išteklius įstatymas). Savita atsakomybė buvo numatyta Valstybės ir savivaldybės įmonių įstatyme: įmonė, nuslėpusi lėšas, iš kurių turėjo būti padidintas įstatinis kapitalas, privalėjo atitinkamai padidinti įstatinį kapitalą ir sumokėti į biudžetą nuslėpto kapitalo dydžio baudą: 50 procentų baudos turėjo asmeniškai sumokėti įmonės administracijos vadovas ir vyriausiasis finansininkas (buhalteris). Likusi baudos dalis turėjo būti mokama iš kitoms įmonės reikmėms (premijoms, socialinėms ir kultūrinėms priemonėms ir kt.) skirtos pelno dalies1. Be to, šiuose (kaip ir kituose minėtuose) įstatymuose yra numatyta ir tokių sankcijų, kurios traktuotinos kaip įspėjimas arba yra tam tikros specialios teisės (licencijos, leidimo verstis tam tikra veikla) apribojimas ar atėmimas ir panašiai. Daugiau įstatymų, kuriuose būtų numatyta panaši atsakomybė, t. y. tokių, kurie atitiktų Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2 straipsnyje minimų kitų įstatymų dėl administracinės teisės pažeidimų sampratą, nėra. Taigi prie kokios teisinės atsakomybės rūšies priskirtinos valstybės prievartos priemonės, numatytos šiuose įstatymuose? Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2000 m. gruodžio 6 d. priėmė nutarimą2 „Dėl kai kurių Administracinių teisės pažeidimų kodekso ir Mokesčių administravimo įstatymo (MAĮ) straipsnių atitikimo Konstitucijai”. Tarp kitų klausimų buvo tiriama ir MAĮ 50 straipsnio trečiosios dalies norma, nustatanti, kad už tą patį mokesčių įstatymų pažeidimą administracinė atsakomybė pagal MAĮ taikoma individualiai įmonei, o pagal Administracinių teisės pažeidimų kodeksą – ir jos savininkui. Aukštesnysis administracinis teismas buvo suabejojęs tokios normos teisėtumu, nes kai minėtus mokesčių įstatymų pažeidimus padaro individuali įmonė, MAĮ 50 straipsnio trečiojoje dalyje nustatytos atsakomybės rūšys taikomos
1 Valstybės ir savivaldybės įmonių įstatymo 13 straipsnis // Valstybės žinios. 1994, Nr. 102-2049.2003 m. gruodžio 16 d. priimta nauja šio įstatymo redakcija (įsigaliojo nuo 2004 m. sausio 7 d.), kurioje šios normos nebeliko // Valstybės žinios. 2004, Nr. 4-24. 2 Valstybės žinios. 2000, Nr. 105-3318.
tam pačiam nuosavybės teisės subjektui – individualios įmonės savininkui (nes individualios įmonės turtas nėra atskirtas nuo savininko turto). Konstitucinis Teismas konstatavo, kad tokia norma neprieštarauja Konstitucijai. Teismo nuomone, MAĮ 50 straipsnio trečiojoje dalyje reguliuojami skirtingi santykiai tarp skirtingų subjektų. Dėl tokių pažeidimų nėra sumokami įstatymuose nustatyti mokesčiai į valstybės (savivaldybės) biudžetą ir fondus. Taip yra padaroma žala finansiniams ar kitiems visuomenės ir valstybės interesams arba kyla grėsmė, kad ši žala bus padaryta. Nustačius verslo subjektams atsakomybę už nurodytus mokesčių įstatymų pažeidimus yra saugomi teisiniai santykiai tarp verslo subjektų ir valstybės (savivaldybės) bei jos institucijų. Kaip dar vieną minėtos normos atitikties Konstitucijai argumentą Konstitucinis Teismas nurodė tai, kad administracinės ar baudžiamosios sankcijos nurodytos ne MAĮ, o kituose įstatymuose (ATPK ir BK). Nustatant administracinę arba baudžiamąją atsakomybę už mokesčių įstatymų pažeidimus verslo subjektų darbuotojams ar savininkams, atsakingiems už teisingą mokesčio apskaičiavimą ir sumokėjimą į valstybės (savivaldybės) biudžetą bei fondus, yra saugomi teisiniai santykiai tarp minėtų verslo subjektų darbuotojų ar savininkų ir valstybės (savivaldybės) bei jos institucijų, bet ne tarp verslo subjektų ir valstybės (savivaldybės) bei jos institucijų. Taigi, Konstitucinio Teismo manymu, verslo subjektai ir jų darbuotojai ar savininkai, atsakingi už teisingą mokesčio apskaičiavimą ir sumokėjimą į valstybės (savivaldybės) biudžetą ir fondus, dalyvauja skirtinguose teisiniuose santykiuose su valstybe. Skirtingi esantys ir minėtų teisės pažeidimų (kartu ir atsakomybės) subjektai. Teismo nuomone, MAĮ 50 straipsnio trečiojoje dalyje yra nustatytos skirtingos atsakomybės už skirtingus teisės pažeidimus rūšys. Atrodo, kad Konstitucinis Teismas šiuo požiūriu nėra visiškai teisus. Nors pareiškėjas – Aukštesnysis administracinis teismas klausimą formulavo tik dėl individualios įmonės (panašų statusą turi ir ūkinė bendrija) ir tik administracinės atsakomybės aspektu, Konstitucinis Teismas svarstomą klausimą išplėtė ir svarstė tiek verslo subjekto darbuotojo, tiek jo savininko, taip pat ir administracinės, ir baudžiamosios atsakomybės aspektais. Žinoma, minėtas Konstitucinio Teismo nutarimas savo turiniu yra daug platesnis, negu klausimas, kokios rūšies atsakomybė yra taikoma verslo subjektams (įmonėms, organizacijoms ir pan.), joms pažeidus mokesčių administravimo, produktų saugos, konkurencijos ir daugybės panašių valstybės valdymo srities teisės aktų reikalavimus. Tačiau niekas ir neginčijo, kad administracinė ir baudžiamoji atsakomybė yra skirtingos atsakomybės rūšys. Konstitucinis Teismas, niekuo ne
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
208 209
pagrindė savo išvados, kad individualios įmonės atsakomybė už mokesčių įstatymų pažeidimus ir jos savininko atsakomybė už tuos pačius pažeidimus yra skirtingos teisinės atsakomybės rūšys. Taip pat nelabai įtikinama ir nepakankamai argumentuota yra Konstitucinio Teismo išvada, kad, pavyzdžiui, laiku neapskaičiavus ir nesumokėjus kurio nors mokesčio, individualios įmonės veika ir jos savininko veika yra skirtingi teisės pažeidimai. Juolab abejotina Teismo išvada, kad tarp įmonės ir valstybės bei tarp įmonės savininko ir valstybės susiklosto skirtingi teisiniai santykiai. Mums atrodytų, kad tai yra tie patys viešosios teisės sričiai priskirtini administracinės atsakomybės už valstybinio valdymo srities teisės aktų pažeidimus teisiniai santykiai. Vargu ar galima teigti, kad individualios įmonės savininko ir pačios individualios įmonės (t. y. iš esmės to paties asmens, tik kitaip vadinamo) administracinė atsakomybė už tą pačią veiką yra skirtingos rūšies. Žinoma, visai kitaip yra, kai baudžiama akcinė bendrovė ir, pavyzdžiui, jos vadovas, kuris dažniausiai yra samdomas asmuo. Ir vienu, ir kitu atveju yra taikoma administracinė atsakomybė, tačiau administracinė nuobauda skiriama skirtingiems subjektams. Be to, nebuvo įvertinta dar viena svarbi aplinkybė. Akcinė bendrovė atsako tik savo turtu. Tai reiškia, kad, taikant įmonei ekonominę sankciją, iš akcinės bendrovės akcininko turto nebus išieškoma (išskyrus tą dalį, kuri yra jo akcinis kapitalas). Skiriant individualios įmonės savininkui baudą pagal Administracinių teisės pažeidimų kodeksą ir taikant tai pačiai individualiai įmonei ekonominę sankciją pagal kitus įstatymus abiem atvejais gali būti išieškoma iš to paties žmogaus asmeninio turto ar jo šeimos turto dalies (gyvenamasis namas, automobilis ir pan.). Kadangi teismai, nagrinėdami mokesčių ir panašias bylas, nesiryžta individualiai įmonei taikyti tų pačių baudos skyrimo taisyklių, kokios numatytos Administracinių teisės pažeidimų kodekse, atrodytų, kad šiuo aspektu tikrai yra pažeidžiamas asmenų lygybės principas. Į šį klausimą pakankamai aiškiai ir nedviprasmiškai yra atsakęs (ir vėliau ne kartą pakartojęs) Lietuvos Aukščiausiasis Teismas. Aukščiausiojo Teismo Senato jau 1997 m. gruodžio 22 d. nutarimo „Dėl civilinių bylų, kylančių iš mokesčių teisinių santykių, nagrinėjimo teismuose apibendrinimo rezultatų” 1 punkte teismams buvo išaiškinta, kad pagal Civilinio kodekso 1 straipsnio trečiąją dalį mokesčių santykiams šio kodekso taisyklės netaikomos, todėl nagrinėjant teismuose bylas dėl mokesčių negalima vadovautis Civilinio kodekso normomis1.
1 Teismų praktika. Nr. 8. Vilnius: Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, 1997. P. 115.
Vėliau šis klausimas buvo nuosekliai suformuluotas jau minėtose Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus kasacinėse nutartyse1. Aukščiausiasis Teismas, nagrinėdamas mokesčių bylas, konstatavo, kad mokesčių įstatymuose nustatytos baudos, taikomos mokesčių mokėtojams už mokesčių įstatymų pažeidimus, savo esme yra viešosios teisės nustatyta teisinė atsakomybė, t. y. administracinės nuobaudos. Vadinasi, Aukščiausiojo Teismo nuomone, turi būti laikomasi visų taikyti administracinę atsakomybę nustatytų reikalavimų. Tokią pat išvadą galima padaryti kalbant ne tik apie mokesčių, bet ir apie kitų valstybės valdymo sričių teisės aktų pažeidimus, kuriuos padaro įmonės, įstaigos, organizacijos kaip kolektyviniai administracinės atsakomybės subjektai. Manytume, kad Aukščiausiasis Teismas yra visiškai teisus. Minėtuose įstatymuose, kuriuose verslo subjektams numatytos ekonominės sankcijos, įtvirtinti teisės pažeidimai pagal savo pobūdį iš esmės yra tokie patys viešosios teisės nustatytų paliepimų ar draudimų, kokie yra įtvirtinti ir Administracinių teisės pažeidimų kodekse, pažeidimai, o atsakomybės priemonių požymiai ir tikslai yra tokie patys kaip ir Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytų administracinių nuobaudų. Beje, buvo mėginta šį klausimą spręsti ir įstatymų leidėjo lygmeniu. Minėta, 2000 m. vasario 17 d. buvo priimtas įstatymas, kuriuo patvirtintas didelis Administracinių teisės pažeidimų kodekso pakeitimų ir papildymų paketas. Jis įsigaliojo 2000 m. kovo 15 dieną. Pakeitimų projekte buvo siūloma visiškai nauja norma: 161 straipsnis Įmonių atsakomybė buvo sudarytas iš keturių dalių ir skambėjo taip: „1. Įmonė gali būti pripažinta padariusi administracinį teisės pažeidimą, numatytą šio kodekso penktajame (administraciniai teisės pažeidimai darbo ir gyventojų sveikatos apsaugos srityje), septintajame (aplinkos apsaugos, gamtos išteklių naudojimo, gamtos, istorijos ir kultūros paminklų apsaugos srityje) ir dvyliktajame (prekybos, finansų, apskaitos ir statistikos srityje) skirsniuose, esant šioms sąlygoms: 1) fizinis asmuo, padaręs administracinį teisės pažeidimą, buvo įmonės darbuotojas; ir 2) administracinį teisės pažeidimą padarė įmonės vadovas ar fizinis asmuo įmonės vadovo ar kolektyvinės vadovybės sprendimu; ir
1 Civ. b. Nr. 3K-3-31/99 pagal UAB „Muaro krautuvė” skundą dėl Vilniaus m. VM1 sprendimo, civ. b. Nr. 3K-3-50/99 pagal H. Juchnevičiaus skundą dėl Vilniaus m. VMI sprendimo, civ. b. Nr. 3K-7-204/00 pagal M. Lisausko individualios įmonės „Rolis” skundą dėl Klaipėdos m. VMI sprendimo.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
210
211
3) fizinio asmens padarytas administracinis teisės pažeidimas sudaro įmonei nustatytų pareigų nevykdymą arba įmonei suteiktų teisių viršijimą. 2. Įmonės patraukimas administracinėn atsakomybėn pašalina asmens, veikusio įmonės interesais, administracinę atsakomybę, išskyrus atvejį, kai šio asmens veiksmuose yra kito administracinės teisės pažeidimo požymiai. 3. Už administracinės teisės pažeidimą gali būti skiriama tik bauda. 4. Įmone pagal šį Kodeksą pripažįstamos visų rūšių ūkinės, komercinės, kredito ir finansų įmonės, įstaigos, bendrovės, bendrijos, asociacijos, susivienijimai ir organizacijos.” Deja, šis straipsnis nebuvo priimtas. Vadinasi, lieka neatsakyta į klausimą, ar įmonėms nebus galima taikyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso normų, nustatančių nuobaudų skyrimo taisykles, taip pat Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnį, numatantį galimybę skirti švelnesnę nuobaudą ar visai atleisti nuo nuobaudos, taikyti kitas Administracinių teisės pažeidimų kodekso bendrosios dalies normas. Tai turėtų padaryti teismų praktika. Žinoma, įrašant tokią normą į Administracinių teisės pažeidimų kodeksą, ją reikia suderinti su jau išvardytais įstatymais, numatančiais ekonomines sankcijas verslo subjektams, arba juose daryti reikiamas pataisas. Dar vienas panašus žingsnis jau žengtas. Naujajame Baudžiamajame kodekse įrašytas 20 straipsnis Juridinio asmens baudžiamoji atsakomybė, kuris skamba taip: „1. Juridinis asmuo atsako tik už nusikalstamas veikas, už kurių padarymą šio kodekso specialiojoje dalyje numatyta juridinio asmens atsakomybė. 2. Juridinis asmuo atsako už fizinio asmens padarytas nusikalstamas veikas tik tuo atveju, jeigu nusikalstamą veiką juridinio asmens naudai arba interesais padarė fizinis asmuo, veikęs individualiai ar juridinio asmens vardu, jeigu jis, eidamas vadovaujančias pareigas juridiniame asmenyje, turėjo teisę: 1) atstovauti juridiniam asmeniui arba 2) priimti sprendimus juridinio asmens vardu, arba 3) kontroliuoti juridinio asmens veiklą. 3. Juridinis asmuo gali atsakyti už nusikalstamas veikas ir tuo atveju, jeigu jas juridinio asmens naudai padarė juridinio asmens darbuotojas ar įgaliotas atstovas dėl šio straipsnio 2 dalyje nurodyto asmens nepakankamos priežiūros arba kontrolės.
4. Juridinio asmens baudžiamoji atsakomybė nepašalina fizinio asmens, kuris padarė, organizavo, kurstė arba padėjo padaryti nusikalstamą veiką, baudžiamosios atsakomybės. 5. Pagal šį kodeksą neatsako valstybė, valstybės ir savivaldybės institucija ir įstaiga bei tarptautinė viešoji organizacija.” Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte jau yra straipsnis, numatantis juridinių asmenų administracinę atsakomybę. Jo nuostatos artimos Baudžiamajam kodeksui ir skamba taip: juridinis asmuo atsako tik už administracinės teisės pažeidimus, už kurių padarymą šio kodekso specialiojoje dalyje numatyta juridinio asmens atsakomybė. Pagal šį kodeksą neatsako valstybė, savivaldybė, valstybės ir savivaldybės institucija ir įstaiga bei tarptautinė organizacija. Juridiniam asmeniui už administracinės teisės pažeidimą gali būti skiriama bauda ir veiklos apribojimas. Baudos dydis juridiniam asmeniui gali būti nuo vieno šimto iki penkiasdešimties tūkstančių litų. Juridiniam asmeniui gali būti skinamas ir turto konfiskavimas, kuris šiame projekte, panašiai kaip ir Baudžiamajame kodekse, įvardijamas ne kaip administracinė nuobauda, o kaip administracinio poveikio priemonė. Ekonominių sankcijų, paskirtų pagal minėtus įstatymus, teisėtumo tikrinimas dabar teismingas administraciniams teismams. Todėl labai svarbu, kad šie teismai iki galo suformuluotų verslo subjektų administracinės atsakomybės doktriną, tirdami paskirtų administracinių nuobaudų teisėtumą ir pagrįstumą taikytų tuos pačius standartus, kurie numatyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso bendrojoje ir procesinėje dalyse. Ne visuose įstatymuose, numatančiuose ekonomines sankcijas verslo subjektams, yra numatyta procesinė nuobaudų skyrimo tvarka, atsakomybę lengvinančios ir sunkinančios aplinkybės, kitos nuobaudų parinkimo ir jų dydžio nustatymo taisyklės, galimybė taikyti švelnesnę, negu įstatymo numatyta, nuobaudą arba visai atleisti nuo jos taikymo. Tai yra visos tos taisyklės, kurių, anot Aukščiausiojo Teismo, turi būti laikomasi taikant minėtas ekonomines sankcijas. Deja, administraciniai teismai tokiam žingsniui dar nėra pasirengę. Aukštesniojo administracinio teismo 2000 m. vasario 14 d. sprendime1, priimtame administracinėje byloje pagal pareiškėjų UAB „Putokšnis” ir A. Stulpino individualios įmonės skundus dėl Valstybinės mokesčių inspekcijos prie Finansų ministerijos sprendimo panaikinimo, remiantis jau minėtomis Aukščiausiojo Teismo nutartimis buvo įrašyta tezė, jog vie
1 Adm. byla Nr. 3A-102/2000 pagal UAB „Putokšnis” ir A. Stulpino IĮ skundus dėl VMI prie Finansų ministerijos sprendimo.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
212 213
nam iš pareiškėjų (akcinei bendrovei) pagal Mokesčių administravimo įstatymą paskirta ekonominė sankcija yra niekas kitas kaip įmonei taikoma administracinė nuobauda. Lietuvos apeliacinio teismo Administracinių bylų skyriaus (nuo 2001 m. sausio 1 d. kartu su Aukštesniuoju administraciniu teismu reorganizuoto į Vyriausiąjį administracinį teismą) teisėjų kolegija, nagrinėdama minėtą bylą kaip antrosios instancijos teismas, šį argumentą iš pirmosios instancijos teismo sprendimo pašalino. Tokį savo sprendimą minėto skyriaus teisėjai motyvavo dviem argumentais: 1) administracinės nuobaudos ir ekonominės sankcijos taikomos skirtingiems subjektams: pirmu atveju – fiziniams asmenims, antruoju – juridiniams asmenims ir juridinio asmens teisių neturinčioms įmonėms; 2) skirtingi minėtų poveikio priemonių tikslai: pirmu atveju – valstybės ir visuomenės interesų apsauga nuo pažeidimų ir piliečių auklėjamoji funkcija, antruoju – užtikrinti iš mokesčių įstatymų kylančių prievolių vykdymą. Šie antrosios instancijos teismo argumentai nėra įtikinami. Minėta, kad daugiau kaip trečdalyje įstatymų, nustatančių ekonominių sankcijų taikymą įmonėms, tokios pat ar panašios sankcijos numatytos ir fiziniams asmenims. Taigi pirmasis argumentas niekuo nepagrįstas. Antras argumentas taip pat nėra įtikinamas. Kiekvienos poveikio priemonės svarbiausias tikslas – saugoti nustatytą valstybėje tvarką, tam tikras teisines vertybes, o jas pažeidus – atkurti teisių ir pareigų pusiausvyrą. Tam skirtos įvairios priemonės – baudos, kitokios ekonominės sankcijos, specialių teisių apribojimas ar atėmimas ir t. t. Kitaip traktuojant verslo subjektams taikomas prievartos priemones teisinis jų vertinimas tampa teisiškai neapibrėžtas. Lygiai taip pat tampa neaišku, koks šių poveikio priemonių adresato teisinis statusas, kokiame teisiniame santykyje jis atsiduria, kai jam tokios priemonės taikomos, kokios jo teisės ir pareigos, ir t. t. Matyt, dėl tokio teisinio neapibrėžtumo teismų procesiniuose sprendimuose atsiranda ir tokių sąvokų – ypatingo teisinio režimo srityje veikiantis ūkio subjektas1, nors rašoma apie įmonę, turinčią licenciją verstis tabako gaminių prekyba, t. y. apie specialų teisinį administracinio teisinio santykio dalyvio subjektiškumą ir apie suteiktos specialiosios teisės apribojimą arba atėmimą. Visa tai įtikinamai rodo, kad būtina kuo greičiau peržiūrėti Administracinių teisės pažeidimų kodeksą ir suderinti jį su kitais įstatymais ir teisės aktais, atsižvelgiant į iš esmės pakitusias jo veikimo ekonomines ir socialines sąlygas nuo to laiko, kai šis kodeksas buvo priimtas.
1 Vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėje byloje Nr. A7 – 266/ 2001 pagal UAB „Vervita” skundą dėl Panevėžio m. valdybos sprendimo.
9. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO SUBJEKTYVIOJI PUSĖ Jau buvo minėta, kad teisinė atsakomybė atsiranda tada, kai teisės pažeidimą darantis asmuo sugeba suvokti aplinką, savo valia gali laisvai pasirinkti elgesio variantus. Teisės pažeidimo, taigi ir administracinės teisės pažeidimo, subjektyvioji pusė yra visi tie požymiai, kurie apibūdina vidinį, atsispindintį psichikoje, teisės pažeidėjo santykį su daroma veika (jos padariniais). Subjektyviosios pusės požymiai yra kaltė, nusižengimo motyvas ir tikslas. Svarbiausias subjektyviosios pusės požymis yra kaltė. Ji turi būti nustatyta visada, norint taikyti administracinę atsakomybę. Motyvas ir tikslas yra papildomi subjektyviosios pusės požymiai, kurie geriau atskleidžia teisės pažeidėjo psichinį santykį su daroma veika, tačiau kvalifikuoti veiką jie ne visada turi reikšmės. Veikos motyvas yra tos paskatos, dėl kurių daromas teisės pažeidimas. Tikslas – rezultatas, kurio siekia teisės pažeidėjas. Nustatyti veikos motyvą ar tikslą būtinai reikia tada, kai minėti požymiai aprašyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso specialiosios dalies normoje, nustatančioje atsakomybę už konkrečią teisei priešingą veiką. Tačiau ir tuo atveju, kai motyvas ar tikslas nėra tarp veiką kvalifikuojančių požymių, jie nustatytini siekiant tiksliau parinkti administracinę nuobaudą. Minėta, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 32 straipsnio pirmosios dalies 2 punkte nustatyta, kad atsakomybę sunkinančia aplinkybe yra teisės pažeidimo padarymas iš chuliganiškų paskatų. Dabar galiojančio Administracinių teisės pažeidimų kodekso specialiojoje dalyje nėra aprašyta nė vienos teisės pažeidimo sudėties, tarp kurios kvalifikacinių požymių būtų numatytas motyvas (paskatos). Vadinasi, įstatymų leidėjas, nustatydamas, kokios visuomenei pavojingos veikos baustinos administracinėmis nuobaudomis, neteikia jokios reikšmės, iš kokių paskatų teisės pažeidėjas nesilaiko vienų ar kitų teisinių paliepimų ar draudimų. Tai gali turėti reikšmės tik skiriant nuobaudą. Vienintelė išimtis yra Administracinių teisės pažeidimų kodekso 174 straipsnis, kuriame nustatyta atsakomybė už nedidelį chuliganizmą. Pagal šį straipsnį gali būti kvalifikuojama tik tokia veika, kuri yra padaryta iš chuliganiškų paskatų, nors normos tekste paskatos ir neminimos. Tai aišku iš pačios chuliganizmo, kaip reiškinio, esmės. Pažeidėjo veiksmų tikslas, ypač darant tyčinius nusižengimus, visada akivaizdus. Tačiau įstatymų leidėjas, nustatydamas veiką kvalifikuojančius požymius, taip pat labai retai kreipia dėmesį į tai, koks buvo teisės pažeidėjo tikslas kėsinantis į vieną ar kitą administracinės prievartos priemonėmis saugomą teisinę vertybę.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
214 215
Dabar galiojančiame Administracinių teisės pažeidimų kodekse yra numatytos bent devynios teisės pažeidimų sudėtys, kuriose vienaip ar kitaip kaip privalomas kvalifikacinis požymis numatytas pavojingos veikos tikslas. Tokio pobūdžio administracinių nusižengimų sudėčių pavyzdžiais nurodytinos šios: 1) neteisėtas narkotinių ar psichotropinių medžiagų įgijimas ar laikymas nedideliais kiekiais be tikslo parduoti ar kitaip platinti (ATPK44 str.); 2) žemės sklypų naudojimas ne pagal nustatytą pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį (ATPK 522 str.); 3) miškų žemės sklypų naudojimas kitiems tikslams be reikiamo leidimo (ATPK 60 str.); 4) laukinių augalų sėklų ir vaisių rinkimas, grybų rinkimas, laukinių vaistinių ir prieskoninių augalų žaliavos ruošimas, laukinių techninių augalų žaliavos ruošimas, augalų ar jų dalių naudojimas dekoratyviniams tikslams pažeidžiant nustatytą tvarką (ATPK 66 str.); 5) akivaizdžiai melagingų duomenų pateikimas policijos komisariatų egzaminų ir transporto apskaitos padaliniams siekiant gauti vairuotojo pažymėjimo arba transporto priemonės registracijos liudijimo dublikatus, taip pat kitus valstybinio numerio ženklus (1878 str.); 6) matavimo priemonių patikros žymens arba tai patvirtinančio dokumento suklastojimas, sąmoningas matavimo priemonių gadinimas turint tikslą apgauti vartotojus (1897 str. 3 d.); 7) neteisingos informacijos pateikimas muitinės pareigūnui norint gauti lengvatinį (preferencinį) prekių kilmės sertifikatą (2092 str. 1 d. 2 p.); 8) autorinių ir gretutinių autorinėms teisių pažeidimas siekiant turtinės naudos (21410 str.); 9) spaudinių, vaizdo, garso ar kitokios produkcijos, propaguojančios nacionalinę, rasinę ar religinę nesantaiką, gaminimas ar laikymas turint tikslą platinti (21412 str.). Nustatyti teisės pažeidimo subjektyviąją pusę nėra paprasta. Norint suvokti teisės pažeidėjo psichinį santykį su jo daromais veiksmais ir tų veiksmų padariniais, reikėtų įsiskverbti į jo sąmonę. Žinoma, to padaryti neįmanoma. Todėl subjektyviosios pusės požymiai identifikuojami taip pat tik per tuos tikrovėje vykstančius procesus, kuriuos galima stebėti objektyviai: teisės pažeidėjo elgesį prieš nusižengimą, jo darymo metu ir po jo, panaudotas priemones, įrankius, veiksmų intensyvumą, pasikartojimą ir panašiai. Kai kada tam tikros reikšmės gali turėti ir objektyviai fiksuojami teisės pažeidėjo charakterio bruožai. Minėta, kad pagrindinis nusižengimo subjektyviosios pusės požymis yra kaltė, nes tik kalto, t. y. suvokiančio daromos veikos prasmę ir galimus padarinius, asmens elgesys gali būti koreguojamas valstybės prievar
tos priemonėmis. Be to, teisingas nusižengimo subjektyviosios pusės identifikavimas gali padėti tiksliau teisiškai įvertinti pavojingą veiką, ypač tada, kai objektyviosios pusės požymiai yra panašūs, o kvalifikaciniai skirtumai pasireiškia per subjektyviąją pusę. 10. KALTĖ IR JOS FORMOS Minėta, norint kiekvieną pavojingą visuomenei ir priešingą teisei veiką traktuoti kaip teisės pažeidimą būtina nustatyti, ar ją padaręs asmuo veikė kaltai, ar tai nebuvo atsitiktinis aplinkybių sutapimas, o gal buvo kitų priežasčių, dėl kurių šis asmuo nebuvo pajėgus teisingai orientuotis kilusioje situacijoje. Moralinė ir teisinė kaltės samprata skiriasi. Kiekvienas žmogus turi susiformavęs vidinį moralinį statusą, kuris verčia jį koreguoti savo elgesį vadovaujantis jam priimtino gėrio ar atitinkamai suvokiamo blogio parametrais. Teisėje kaltės samprata yra kitokia. Ji labiau grindžiama tam tikru protingo elgesio standartu, į kurį orientuotos ir reguliacinės teisės normos. Šis aspektas ypač svarbus, kai kalbama apie neatsargiai padarytus teisės pažeidimus. Kaip jau minėta, kaltės požymis yra įtvirtintas ir Administracinių teisės pažeidimų kodekso 9 straipsnyje suformuluotame administracinės teisės pažeidimo apibrėžime. Jame pasakyta, kad administracinės teisės pažeidimu laikomas priešingas teisei, kaltas (tyčinis arba neatsargus) veikimas arba neveikimas. Panašiai kaltė apibūdinama ir baudžiamojoje teisėje. Iki 2003 m. gegužės 1 d. galiojusiame Baudžiamajame kodekse buvo nustatyta (3 str.), kad pagal baudžiamuosius įstatymus atsako ir baudžiamas tik toks fizinis asmuo, kuris kaltas nusikaltimo padarymu, tai yra tyčia ar dėl neatsargumo padarė baudžiamojo įstatymo numatytą veiką, ir tik tuo atveju, jeigu šią veiką padarant buvo galima iš jo reikalauti įstatymą atitinkančio elgesio. Naujajame Baudžiamajame kodekse (2 str.) kaltė apibūdinta lygiai taip pat, tik čia nebevartojama fizinio asmens sąvoka, kadangi pagal šį kodeksą baudžiamoji atsakomybė taikoma ir juridiniams asmenims. Atkreiptinas dėmesys tik į tai, kad tokios pačios kaltės taisyklės taikomos ir juridiniams asmenims, nes naujajame Baudžiamajame kodekse jokių išimčių šiuo aspektu nenumatyta. Minėta, kad administracinės atsakomybės subjektai taip pat yra tiek fiziniai, tiek juridiniai asmenys. Pagal Lietuvos Aukščiausiojo Teismo sukurtą juridinių asmenų administracinės atsakomybės doktriną pastarųjų subjektų kaltės klausimas sprendžiamas taip pat kaip ir naujajame Baudžiamajame kodekse. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas savo nutartyse ne
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
216 217
kartą yra pabrėžęs1, kad mokesčių įstatymuose nustatytos baudos, taikomos mokesčių mokėtojams už mokesčių įstatymų pažeidimus, savo esme yra viešosios teisės nustatyta teisinė atsakomybė, t. y. administracinės nuobaudos. Vadinasi, turi būti laikomasi visų administracinei atsakomybei taikyti nustatytų reikalavimų, nustatyta kaltės forma, atsakomybę lengvinančios ir sunkinančios aplinkybės. Teismas pabrėžė, kad kitoks įmonės nubaudimas reikštų atsakomybę be kaltės. Vadinasi, Lietuvos Aukščiausiasis Teismas nepripažino objektyvaus pakaltinimo galimybės, taikant administracinę atsakomybę įmonėms. Kaip jau buvo minėta, galima pastebėti kai kurių teigiamų ir Vyriausiojo administracinio teismo praktikos poslinkių2. Kai kurie rusų autoriai teigia3, kad įmonių atsakomybei tereikia trijų elementų, t. y. įmonės atsakančios be kaltės. Kaip matome, Lietuvos įstatymai ir teismai vadovaujasi kitokia nuomone. Minėta, kad iš visų aptartų administracinio nusižengimo subjektyviosios pusės požymių svarbiausias yra kaltė. Tai nusižengusio asmens suvokimas, kokią veiką jis daro ir kokių tai sukels padarinių, t. y. jo psichikos santykis su veika ir jos padariniais. Taikant tiek baudžiamąją, tiek administracinę atsakomybę, skiriamos dvi kaltės formos: 1) tyčia; 2) neatsargumas. Kaltės formos nustatymas kartais padeda tiksliau kvalifikuoti nusižengimą, kai objektyviosios pusės požymiai yra panašūs. Kai kaltės forma neturi jokios reikšmės veikos teisiniam vertinimui, ji gali būti svarbi skiriant konkrečią nuobaudą, nustatant jos dydį. Akivaizdu, kad tyčiniai veiksmai visada yra pavojingesni visuomenei už neatsargius. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 10 straipsnyje pateikiamas toks tyčios apibrėžimas: Administracinės teisės pažeidimas laikomas padarytu tyčia, jeigu jį padaręs asmuo suprato priešingą teisei savo veikimo
1 Civ. b. Nr. 3K-53/99 pagal UAB „Sirowa” skundą dėl Konkurencijos tarybos nutarimo; civ. b. Nr. 3K-3-31/99 pagal UAB „Muaro krautuvė” skundą dėl Vilniaus m. VMI sprendimo; civ. b. Nr. 3K-3-50/99 pagal H. Juchnevičiaus skundą dėl Vilniaus m. VMI sprendimo; civ. b. Nr. 3K-7-204/2000 pagal M. Lisausko IĮ „Rolis” skundą dėl Klaipėdos m. VMI sprendimo ir kt. 2 Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. kovo 25 d. nutartyje teigiama, kad ekonominė sankcija pagal Mokesčių administravimo įstatymą gali būti skiriama tik esant bendrosioms teisinės atsakomybės sąlygoms, įskaitant ir mokesčio mokėtojo ar mokestį išskaičiuojančio asmens kaltei padarius mokesčio įstatymo pažeidimą // Administracinių teismų praktika. Nr. 4. Vilnius: Teisinės informacijos centras, 2004. P. 102-110.
arba neveikimo pobūdį, numatė žalingas jo pasekmes ir jų norėjo arba nors ir nenorėjo šią pasekmių, bet sąmoningai leido joms kilti. Iš šio apibrėžimo matyti, kad tyčia yra dvejopa. Bendri abiejų tyčios rūšių požymiai yra: 1) asmens suvokimas, kad jo veikimas arba neveikimas yra priešingas teisei, ir 2) veikos žalingų padarinių numatymas. Tyčia į rūšis skiriama pagal tai, ar: 1) asmuo norėjo veikos žalingų padarinių, 2) veikos žalingų padarinių nenorėjo, bet sąmoningai leido jiems kilti. Pirmoji tyčios rūšis vadinama tiesiogine tyčia, antroji – netiesiogine. Tiesioginės tyčios pavyzdys gali būti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 5110 straipsnyje numatytas teisės pažeidimas – tyčinis kliudymas aplinkos apsaugos pareigūnams tikrinti įmones, įstaigas, organizacijas ir objektus arba vykdyti aplinkos apsaugos kontrolę. Akivaizdu, jog tokiu atveju teisės pažeidėjas siekia, kad aplinkos apsaugos inspektorius nenustatytų galimų įstatymo pažeidimų. Netiesioginės tyčios pavyzdys – Administracinių teisės pažeidimų kodekso 189 straipsnyje numatytas teisės pažeidimas – tyčinis produkcijos, prekių ar žaliavų kokybės rodiklių pabloginimas. Sąmoningai nesiimant visų kokybės parametrus užtikrinančių technologinių ar kitokių priemonių ir tikintis, kad nieko blogo neįvyks, gali nukentėti produkcijos kokybė, nors to tiesiogiai darbuotojas ar vadovas nenorėjo ir nesiekė. Teisingumo ministerijos parengto Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte tiesioginės tyčios apibrėžimas yra tikslesnis. Jame teigiama, kad administracinės teisės pažeidimas yra padarytas tiesiogine tyčia, jeigu: 1) jį darydamas asmuo suvokė priešingą teisei savo veikos pobūdį ir norėjo taip veikti; 2) jį darydamas asmuo suvokė priešingą teisei savo veikos pobūdį, numatė, kad dėl jo veikimo ar neveikimo gali atsirasti šiame kodekse numatyti padariniai, ir jų norėjo. Netiesioginės tyčios apibrėžimas iš esmės yra analogiškas tam, kuris aptartas dabar galiojančiame Administracinių teisės pažeidimų kodekse. Administracinių teisės pažeidimų kodekse nėra numatyta daug administracinių nusižengimų sudėčių, kuriose nurodoma tokia kaltės forma kaip tyčia. Tačiau kai tai aptarta pačioje teisės normoje, veika, padaryta neatsargiai, nebus šios normos numatytas teisės pažeidimas. Dabar galiojančiame Administracinių teisės pažeidimų kodekse yra bent 14 straipsnių, kuriuose tiesiogiai paminėta kaltės forma tyčia1.
1 2004 m. pradžios duomenimis: 414, 432, 437 , 438, 503, 51, 5110, 112, 155, 175, 1871, 189, 211, 2132 straipsniai.
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
218
219
Tačiau tyčia padaromų veikų yra ir daugiau, negu tiesiogiai nurodyta teisės normoje. Pavyzdžiui, smulkusis svetimo turto pagrobimas (ATPK 50 str.) taip pat galimas tik tyčia. Tokiu atveju kaltę reikės nustatyti pagal kitus požymius – veikos objektyviosios pusės specifinius bruožus, kartais net pagal įtariamojo asmenybę apibūdinančius duomenis ar konkrečią įvykio situaciją. Kita kaltės forma yra neatsargumas. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 11 straipsnyje nustatyta: „Administracinis teisės pažeidimas laikomas padarytu dėl neatsargumo, jeigu jį padaręs asmuo numatė, kad jo veikimas arba neveikimas gali sukelti žalingas pasekmes, bet lengvabūdiškai tikėjosi, kad jų bus išvengta, arba nenumatė, kad gali kilti tokios pasekmės, nors turėjo ir galėjo jas numatyti”. Kaip matyti iš šios kaltės formos – neatsargumo – apibrėžimo, jis taip pat gali būti dviejų rūšių: 1) priešingą teisei veiką padaręs asmuo numatė, kad jo veikimas arba neveikimas gali sukelti žalingų padarinių, bet lengvabūdiškai tikėjosi jų išvengti; 2) priešingą teisei veiką padaręs asmuo nenumatė, kad gali kilti tokių padarinių, nors turėjo ir galėjo jas numatyti. Pirmoji neatsargumo rūšis vadinama lengvabūdišku pasitikėjimu, antroji – nerūpestingumu. Pagrindinė šių neatsargumo rūšių skirtybė yra ta, kad pirmu atveju pažeidėjas numato žalingus savo veikos padarinius, tačiau, pasitikėdamas savo gebėjimais, valdomais mechanizmais, palankiomis aplinkybėmis ir pan., tikisi jų išvengti. Pavyzdžiui, vairuotojas, viršydamas saugų greitį automobiliu, kurio stabdžių sistema veikia netinkamai, be abejonės, supranta, kad gali sukelti kelių transporto įvykį, tačiau lengvabūdiškai pasitiki savo gebėjimais manevruoti, stabdyti varikliu, rankiniu stabdžiu ir panašiai. Antru atveju geriausiai tinka jau minėto protingo numanomo elgesio arba tokios pat profesijos ar amžiaus normalaus ir atidaus žmogaus elgesio standarto1 modelis. Pavyzdžiui, Kelių eismo taisyklės įpareigoja vairuotoją nuolat stebėti transporto priemonės techninę būklę. Jeigu, pavyzdžiui, dėl stabdžių vamzdelio susidėvėjimo netikėtai suges stabdžiai ir įvyks kelių transporto įvykis, vairuotojas gali būti pripažintas kaltu nerūpestingai eksploatavęs transporto priemonę, t. y. neatsargiai pažeidęs Kelių eismo taisykles. Galima diskutuoti, ar administracinė atsakomybė gali kilti dėl nerūpestingumo. Pats pažeidimas yra ne tiek pavojingas visuomenei kaip
1 Plačiau apie tai: V Mikelėnas. Civilinės atsakomybės problemos: lyginamieji aspektai. Vilnius: Justitia, 1995. P. 218-228.
nusikaltimas, todėl bausti už nerūpestingumą ir įrodinėti tokią kaltę administracinės atsakomybės atveju taip pat ir praktiškai pakankamai keblu. Pavyzdžiui, Vokietijos įstatymai, numatantys administracinę atsakomybę, šiuo požiūriu yra gana atsargūs: Tvarkos pažeidimų įstatymo 10 straipsnyje numatyta, kad atsakomybė gali būti taikoma tik už tyčinį tvarkos pažeidimą. Tame pačiame straipsnyje nustatyta, kad atsakomybe (apskritai – aut. pastaba) už neatsargų teisės pažeidimą atsiranda tik kai tai aiškiai pasakyta įstatyme1. To paties įstatymo 11 straipsnyje pasakyta, jeigu asmuo, darydamas tam tikrus veiksmus, nesuvokia visų aplinkybių, t. y. klysta ir mano, jog ji nėra baudžiama, ši jo veika pripažįstama netyčine. Minėtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte neatsargumo apibrėžimas yra kitoks, negu dabar galiojančiame. Anot projekto, administracinės teisės pažeidimas laikomas padarytu dėl neatsargumo, jeigu jis padarytas dėl nusikalstamo pasitikėjimo arba nusikalstamo nerūpestingumo. Nusikalstamas pasitikėjimas bus tada, jeigu jį padaręs asmuo numatė, kad dėl jo veikimo ar neveikimo gali atsirasti šiame kodekse numatyti padariniai, tačiau lengvabūdiškai tikėjosi jų išvengti, o nusikalstamas nerūpestingumas – jeigu jį padaręs asmuo nenumatė, kad gali atsirasti šiame kodekse numatyti padariniai, nors pagal pažeidimo aplinkybes ir savo asmenines savybes galėjo ir turėjo tai numatyti. Tokios projekto nuostatos kelia tam tikrų abejonių. Jeigu priimant šį įstatymą jo tekste išliktų kategorija nusikalstamas, būtų sunkiau atskirti baudžiamąją ir administracinę atsakomybę.
1 Gesetz ūber Ordnungsvvidrigkeiten (OwiG) // Strafrecht: Straflenverkehrsrecht, Arbeits- und Sozialrecht, Europarecht. Baden-Baden: Nomos-Verl.-Ges.,
FAKTINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo sudėtis
220
221
IV DALIS PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
7 SKYRIUS ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMŲ BYLŲ TEISENOS SAMPRATA 1. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMŲ BYLŲ TEISENA – VIENA IS ADMINISTRACINIO PROCESO SUDEDAMŲJŲ DALIŲ Procesas – tai nuoseklių veiksmų, kuriais siekiama tam tikro rezultato, visuma; tai kokios nors veiklos vykdymo tvarka (pvz., įstatymo priėmimas, bylos nagrinėjimas ir pan.). Vykdomoji valdžia savo funkcijas įgyvendina per įvairių institucijų (valstybės pareigūnų ir kitų tarnautojų) veiksmus. Ši veikla taip pat turi tam tikrą procesinę formą. Teisiniu požiūriu proceso paskirtis yra materialinės teisės normų įgyvendinimas. Taigi veiklą, skirtą įgyvendinti materialinės administracinės teisės normas, galima apibūdinti kaip administracinį procesą. Taip suprantant administracinį procesą jo paskirtis – užtikrinti minėtų teisės normų taikymą valstybinio valdymo srityje, norint pasiekti teisės normos dispozicijoje numatytų teisinių rezultatų arba, kitaip sakant, užtikrinti tam tikrų elgesio taisyklių laikymąsi. Teisės teorijoje teisės įgyvendinimas apibrėžiamas per teisių ir pareigų vienovę, t. y. kaip naudojimasis teisės normų suteiktais ar neuždraustais leidimais (subjektinėmis teisėmis), vykdant tas teises legalizuojančias pareigas1. Skiriamos šios teisės įgyvendinimo formos: naudojimasis teise, teisės laikymasis, teisės vykdymas, teisės taikymas2. Naudojimasis teise esti tada, kai teisės subjektas atlieka teisės normų leistus arba neuždraustus veiksmus, tuo įgyvendindamas savo teises ir teisėtus interesus. Teisės laikymasis – kai naudojamasi teise susilaikant nuo kito asmens teises galinčios pažeisti veikos.
1 A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius: Justitia, 2000. P. 299. 2 D. Mikelėnienė, V Mikelėnas. Teismo procesas: teisės aiškinimo ir taikymo aspektai. Vilnius: Justitia, 1999. P. 46-47.
225
Teisės vykdymas – naudojimasis subjektinėmis teisėmis atliekant kito asmens naudai tam tikrus veiksmus, t. y. vykdant tam tikrus teisės paliepimus. Visais šiais paminėtais atvejais teisės subjektai patys savarankiškai įgyvendina teisę. Tačiau kai pastangų tam nepakanka, jie priversti kreiptis į kompetentingas valstybės institucijas ir įstaigas, kurių pareiga – taikyti teisės normas. Valdžios įgaliojimus turinčių valstybės institucijų ir įstaigų pagalba asmenims gali būti dvejopa: 1) įgaliotos valstybės institucijos ar įstaigos sprendimas ar kitoks veiksmas, be kurio asmuo negali įgyti subjektinių teisių; 2) įgaliotos valstybės institucijos, įstaigos ar pareigūno veikla, pašalinanti neteisėtai sudarytas kliūtis asmeniui pasinaudoti subjektinėmis teisėmis. Vadinasi, teisės taikymą galima apibrėžti kaip kompetentingų valstybės institucijų, įstaigų ar pareigūnų veiklą, su kurios pagalba asmenys gali pasinaudoti jiems suteiktomis teisėmis arba kuria šalinamos neteisėtos kliūtys asmenims naudotis subjektinėmis teisėmis, taip pat tam tikrų priemonių taikymas asmenims, kurie nesilaiko teisės normų paliepimų ar draudimų1. Teisės taikymas vykdomas tam tikra įstatymo ar kito teisės akto nustatyta tvarka. Teisės taikymo aktas – tai kompetentingos institucijos (pareigūno) konkrečiu atveju priimtas sprendimas, skirtas įgyvendinti teisės normų reikalavimus konkretaus socialinio santykio ir konkrečių asmenų atžvilgiu. Teisės taikymo akte yra išreikštas privalomas valstybės paliepimas, kuris pagal bendrąsias teisės normas nustato konkretaus santykio dalyvių teises ir pareigas. Vykdomosios valdžios subjektai lygiai taip pat taiko ir materialiųjų administracinės teisės normų numatytas sankcijas. Tai galima pavadinti ir teisėsaugine veikla. Šio proceso ypatumai: a) administracinį procesą dažniausiai įgyvendina valstybės valdymo institucijos (subjektyvioji prasmė); b) jo metu pasireiškia valdžios įgaliojimai ir bendrasis pavaldumo santykis (turinio prasmė). Tradicine prasme procesas vaizduotėje sutapatinamas su teismo veikla, nagrinėjant baudžiamąsias, civilines, darbo ir kitokias bylas (baudžiamasis ir civilinis procesai). Tačiau taip suprantant procesą jis traktuojamas tik kaip teisėsaugine veikla, kuri yra teisingumo vykdymo pagrindas. Nagrinėdamas bylas teismas reaguoja į nukrypimus nuo materialiosios teisės normų reikalavimų ir skiria tam tikrų teisės normų numatytas sankcijas.
1 Plačiau apie tai: A. Vaišvila. Teisės teorija. Vilnius: Justitia, 2000. P. 303-307.
Valstybės valdymo veikla iš esmės yra orientuota spręsti pozityvius uždavinius. Sankcijų skyrimas nėra esminis šios veiklos požymis, o pati ši veikla nėra panaši į teismo procesinę veiklą. Tuo administracinis procesas ir yra specifinis. Taigi administracinio proceso metu įgyvendinama ir normos dispozicija, ir normoje numatyta sankcija. Vadinasi, administracinis procesas realiame gyvenime yra daugialypė veikla. Visų pirma vykdomosios valdžios institucijos, pareigūnai, įgyvendindami įstatymus ir kitus Seimo priimtus teisės aktus arba savo iniciatyva, arba įpareigoti parlamento turi priimti poįstatyminius teisės normų aktus, kuriuose suteiktos kompetencijos ribose detalizuojama įstatymų ir kitų Seimo priimtų teisės aktų įgyvendinimo tvarka. Minėta, pagrindinė vykdomosios valdžios paskirtis – priimti įvairius sprendimus ir atlikti kitus teisiškai reikšmingus veiksmus, be kurių asmenys negalėtų įgyti savo subjektinių teisių (licencija užsiimti tam tikra ūkine komercine veikla, leidimas statyti namą, egzaminų komisijos sprendimas suteikti specialiąją teisę vairuoti transporto priemonę, įmonės steigimo dokumentų įregistravimas ir daugybė kitų). Visi šie veiksmai atliekami priimant pozityvaus pobūdžio teisės taikymo aktus. Vykdomosios valdžios institucijos, pareigūnai, kiti valstybės tarnautojai taip pat kontroliuoja ir prižiūri, kaip laikomasi valdymo srities teisės aktų. Prireikus atliekamas ir tam tikras tyrimas (pvz., ar įmonė laikosi nutekamųjų vandenų kokybės reikalavimų, ar restorane nepažeidžiamos sanitarijos ir higienos taisyklės ir pan.). Atlikus tokį tyrimą nebūtinai bus taikomos administracinės prievartos priemonės. Yra nemažai valstybės institucijų ir pareigūnų, kurių kasdienė veikla yra stebėti ir tirti, ar laikomasi žmonių saugumą, sveiką aplinką užtikrinančių teisės aktų reikalavimų. Paminėti veiksmai priimant pozityvaus pobūdžio teisės taikymo aktus ir kontroliuojant bei prižiūrint jų vykdymą yra didžiausia viso administracinio proceso dalis. Jį galima pavadinti bendruoju valstybinio valdymo įgyvendinimo procesu. Nustačius, kad administracinio teisinio santykio šalis pažeidė įstatymų ar kitų teisės aktų reikalavimus, už ką numatytos administracinės atsakomybės priemonės (administracinės nuobaudos), prasideda daugiau ar mažiau detaliai reglamentuotas administracinių prievartos priemonių taikymo procesas, kuriam užtikrinti neretai prireikia ir kardomųjų administracinės prievartos priemonių taikymo. Kadangi tarp administracinės prievartos priemonių yra ir prevencinės (įspėjamosios), kurios taikomos dar nepadarius teisės pažeidimo, šių prievartos priemonių taikymas taip pat patenka į šios rūšies administracinio proceso sritį.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos samprata
226 227
Įgyvendinant vykdomąją valdžią vien viešojo administravimo nepakanka. Užtikrinti sklandų viešąjį administravimą reikia ir atitinkamų vidinio administravimo taisyklių. Todėl prie administracinės prievartos priemonių priskirtinas ir tarnybinės atsakomybės taikymas, juoba kad kai kuriais atvejais administracinės teisės pažeidimus padarę asmenys (dažniausiai statutiniai valstybės tarnautojai) baudžiami tarnybos tvarka. Vadinasi, tarnybinių nuobaudų ir materialinės atsakomybės priemonių taikymas valstybės tarnautojams taip pat priskirtinas prie administracinio proceso. Tarp siekiančių įgyvendinti savo teises asmenų ir valstybės valdymo institucijų, pareigūnų, kitų valstybės tarnautojų nereti įvairūs ginčai, kuriems spręsti dažniausiai nustatomos tam tikros taisyklės. Tai yra administracinių ginčų nagrinėjimo procesas, kuris dažniausiai vyksta toje pačioje ir (ar) aukštesnėje pagal pavaldumą institucijoje ar įstaigoje arba specialiose ginčų nagrinėjimo institucijose – kvaziteismuose, taip pat administraciniuose, o kai kada – ir bendrosios kompetencijos teismuose. Valstybinio valdymo institucijoms, įstaigoms, jų pareigūnams ir kitiems valstybės tarnautojams priimant norminius ar teisės taikymo aktus (pradedant licencijos išdavimu ir baigiant administracinės nuobaudos už licencijuojamos veiklos taisyklių pažeidimus paskyrimu) ar atliekant kitus teisinę reikšmę turinčius veiksmus, sprendžiant administracinio teisinio santykio subjektų ginčus, gali kilti šių valdymo aktų ar veiksmų (neveikimo) teisėtumo klausimas. Tokie administraciniai ginčai nagrinėjami teisme (bendros kompetencijos arba specializuotame). Tai yra administracinio teisingumo ar, kitaip tariant, administracinės justicijos vykdymas. Šios aplinkybės suponavo ir dvejopą vykdomosios valdžios institucijų (pareigūnų, tarnautojų) procesinės veiklos supratimą. Visų pirma administracinis procesas suprantamas labai plačiai, kaip visuma veiksmų, kuriuos atlieka vykdomosios valdžios subjektai, įgyvendindami jiems pavestas funkcijas. Visa valstybės vykdomoji veikla traktuojama kaip administracinis procesas. Visai kitaip administracinis procesas suprantamas kompetentingoms valstybės institucijoms (pareigūnams) taikant materialiųjų administracinės teisės normų numatytas sankcijas. Tai siaurasis administracinio proceso supratimas, kuris apibūdinamas kaip teisėsauginė veikla. Šis aspektas suartina jį su teismo procesine veikla. Taigi administracinis procesas jokiu būdu netapatintinas vien su administracinių nuobaudų skyrimu ar administracinių teismų veikla. Administracinė procesinė veikla reglamentuojama administracinės teisės normomis ir įgyvendinama per administracinius teisinius santykius. Administracinis procesas, išeinantis už teisės normos ribų, kaip
teisinė kategorija neegzistuoja. Įvairūs materialiniai techniniai ir organizaciniai veiksmai, neturintys teisinės formos, nepriskirtini prie administracinio proceso. Dažniausiai administracinis procesas pasireiškia kompetentingoms vykdomosios valdžios institucijoms (pareigūnams) išleidžiant (priimant) ne norminius, o individualius teisės taikymo aktus. Tokių aktų priėmimu administracinės teisės normos pritaikomos konkrečioje situacijoje arba konkrečiam asmeniui. Taigi šitaip išsprendžiamos įvairios individualios valstybės valdymo srities bylos. Nuo šių individualių bylų pobūdžio priklauso, bus įgyvendinta materialiosios administracinės teisės normos dispozicija ar sankcija. Vadinasi, administracinį procesą galima apibūdinti kaip administracinio proceso teisės normų reglamentuotą vykdomosios valdžios institucijų, įstaigų, pareigūnų, kitų valstybės tarnautojų veiklą priimant valstybinio valdymo srities teisės aktus ir kontroliuojant bei prižiūrint jų įgyvendinimą, nagrinėjant ir sprendžiant įvairaus pobūdžio individualias administracines bylas, kurios atsiranda valstybės valdymo srityje vykdomajai valdžiai įgyvendinant savo uždavinius ir funkcijas, taip pat tiriant šių subjektų veiksmų ir valdymo srities teisės aktų teisėtumą. Administracinės prievartos priemonių taikymo procesas, kaip viena iš administracinio proceso sudedamųjų dalių ar rūšių, reglamentuojamas labai nevienodai. Gana detaliai, nors ir nepakankamai bei pasenusiai, reglamentuotas administracinių nuobaudų fiziniams asmenims skyrimo ir vykdymo procesas Administracinių teisės pažeidimų kodekso procesinėje dalyje. Kol valstybės institucijos ar pareigūnai, taikydami administracines nuobaudas verslo subjektams pagal kitus įstatymus nesilaiko Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytų taisyklių, tokių sankcijų taikymo procesas gana nevienodas. Kai kuriuose tokias administracinio poveikio priemones numatančiuose įstatymuose apskritai nėra procedūrinių nuobaudų skyrimo taisyklių. Lygiai taip pat nepakankamai reglamentuotas kitų administracinių prievartos priemonių taikymas. Daugiausiai teisinių problemų gali kelti šių priemonių taikymo pagrindų, taip pat jų pradžios fiksavimas. Europos žmogaus teisių teisme yra gauta ir vienaip ar kitaip baigta nemažai bylų dėl baudžiamojo proceso taisyklių pažeidimų. Išnagrinėtų bylų dėl administracinio proceso pažeidimų nebuvo, tačiau šios srities kaip tik ir gali būti daugiausia problemų, dėl kurių valstybė patirtų visų pirma tam tikrų neigiamų moralinių padarinių, ką kalbėti apie materialinius nuostolius. Minėta, kad administracinio sulaikymo administracinis reglamentavimas skiriasi nuo baudžiamojo procesinio. Nors maksimalus sulaikymo terminas nustatytas toks pat – 48 valandos, tačiau Administracinių teisės pažeidi
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos samprata
228
229
mų kodekso 267 straipsnyje numatyta, kad šis terminas sulaikius apsvaigusį asmenį pradedamas skaičiuoti nuo jo išblaivėjimo momento. Vadinasi, konstitucinė 48 valandų taisyklė gali būti šiurkščiai pažeista. Panašių problemų yra ir taikant administracines nuobaudas. Pavyzdžiui, toks teisinis reglamentavimas, kai paskyrus administracinę nuobaudą – administracinį areštą – ir vykdant jį nelaukiant administracinio teismo sprendimo dėl apylinkės teismo teisėjo nutarimo teisėtumo, Strasbūro teismo sprendimu, ko gero, būtų pripažintas nepriimtinu Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos požiūriu. Administracinės atsakomybės taikymo aspektu yra reikšmingas būtent administracinės teisės pažeidimą bylą nagrinėjimo procesas. Šis procesas dar vadinamas administracinės teisės pažeidimų bylų teisena. Teisiniai santykiai, kurie atsiranda nagrinėjant vienodos materialinės teisinės prigimties bylas, turi bendrų ar artimų bruožų, leidžiančių juos išskirti į tam tikras grupes. Administracine teisena, kaip sudedamąja administracinio proceso dalimi, vadintina administracinių bylų nagrinėjimo tvarka, taikoma vienodos materialinės teisinės prigimties bylą visumai. Analizuodami teisinius santykius, susiklostančius padarius administracinės teisės pažeidimą, jie akivaizdžiai turi specifinių bruožų, palyginti su kitais viešojo administravimo santykiais. Visų pirma, įstatyme detaliai apibrėžti šių santykių dalyviai, jų teisinė padėtis, minėtų santykių atsiradimo, pasikeitimo ir pasibaigimo pagrindai ir pan. Be to, teisiniai padariniai, atsirandantys kaip šių santykių rezultatas, taip pat yra specifiniai. Tokiai minčiai pritaria ir Vyriausiasis administracinis teismas teigdamas, kad administracinės teisės pažeidimų bylos, skirtingai nuo kitų administracinių bylų, turi specifiką, nes jose valstybės įgaliotos institucijos vykdo atsakomybėn traukiamo asmens teisinį persekiojimą1. Vadinasi, viso administracinio proceso atžvilgiu administracinės teisės pažeidimų bylų tyrimo, nagrinėjimo ir nutarimų vykdymo tvarka atitinka požymius to, ką susitarėme vadinti teisena. Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos principai yra šie: 1) bylos nagrinėjimo operatyvumas; 2) bylos nagrinėjimas vadovaujantis visų asmenų lygybe įstatymui (Konstitucijos 29 str.); 3) bylos nagrinėjimas lietuvių kalba (nemokančiajam užtikrinama teisė kalbėti gimtąja kalba arba ta kalba, kurią jis moka, ir naudotis vertėjo paslaugomis);
1 Administracinė byla Nr. 6028-2002 // Administracinių teismų praktika. Nr. 3. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2002. P. 105.
4) bylos nagrinėjimo viešumas; 5) teisinė gynyba (nukentėjusiojo ir įtariamo padarius teisės pažeidimą asmens teisė teikti įrodymus, įtariamo asmens teisė įrodinėti nekaltumą, nukentėjusiojo ir įtariamojo teisė turėti advokatą, teisė dalyvauti įstatyminiams atstovams ir pan.). Administracinių teisės pažeidimų kodekse taip pat nustatyta, kad administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos uždaviniai yra šie (ATPK 248 str.): 1) laiku, išsamiai ir objektyviai išaiškinti bylos aplinkybes; 2) išnagrinėti ir išspręsti bylą tiksliai pagal įstatymus; 3) užtikrinti byloje priimto nutarimo vykdymą; 4) išaiškinti priežastis ir sąlygas, dėl kurių padaromi administracinės teisės pažeidimai; 5) užkirsti kelią kitiems teisės pažeidimams. 2. TEISĖS AKTAI, REGLAMENTUOJANTYS ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMŲ BYLŲ TEISENĄ Procesinės formos, kuria taikomos administracinės atsakomybės priemonės, pagrindiniai elementai yra tam tikros teisės normų grupės, kurios reglamentuoja: 1) teisenos uždavinius ir principus; 2) teisenos dalyvius, jų teises ir pareigas; 3) veiksmų seką, teisenos stadijas; 4) procesinius terminus; 5) įrodymus, jų rūšis, jų panaudojimo ir vertinimo sąlygas; 6) bylų žinybingumą; 7) procesinių dokumentų rūšis, jų turinį ir surašymo tvarką. Pagrindinės tai reglamentuojančios teisės normos išdėstytos Administracinių teisės pažeidimų kodekso bendrojoje ir procesinėje dalyse. Taip pat procesinių normų yra kituose įstatymuose, kuriuose numatytos administracinės nuobaudos (ekonominės sankcijos) verslo subjektams, taip pat fiziniams asmenims (Muitinės įstatyme, Mokesčių administravimo įstatyme, Produktų saugos įstatyme, Konkurencijos įstatyme ir kt.). Detaliausiai administracinės teisės pažeidimų bylų teisena reglamentuojantis teisės aktas yra Administracinių teisės pažeidimų kodeksas (ATPK). Jame daugiau ar mažiau aptartas administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimas, institucijos ir pareigūnai, turintys teisę (ir pareigą) tirti administracinės teisės pažeidimo bylą ir reikiamai įforminti tyrimo rezultatus, taip pat institucijos ir pareigūnai, kuriems pavesta nagrinėti minėtas bylas, skirti administracines nuobaudas, šių veiksmų atlikimo procesinė tvarka. Šiame kodekse taip pat numatyti reikalavimai procesiniams dokumentams, jų priėmimo ir surašymo tvarka, kita. Administracinių teisės pažeidimų kodekse taip pat numatytos kai kurios nutarimų administracinės teisės pažeidimų bylose apskundimo tai
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos samprata
230
231
syklės, taip pat įsiteisėjusių nutarimų skirti administracinę nuobaudą vykdymo taisyklės. Išsamiau nutarimų apskundimo ir tokių skundų nagrinėjimo procesas reglamentuotas kitame – Administracinių bylų teisenos įstatyme1, priimtame 1999 m. sausio 14 dieną. Nauja šio įstatymo redakcija įsigaliojo 2001 m. sausio 1 dieną2. Joje skundų dėl nutarimų administracinės teisės pažeidimų bylose nagrinėjimas išskirtas į atskirą – aštuonioliktąjį skirsnį. Dar vienas teisės aktas, susijęs su administracinės teisės pažeidimų bylų nagrinėjimu, -Administracinių teismų įsteigimo įstatymas3. Jame numatyta administracinių teismų, nagrinėjančių skundus dėl nutarimų administracinės teisės pažeidimų bylose, sistema, kiti organizaciniai klausimai. Minėta, kad administracinės nuobaudos skiriamos ir verslo subjektams -juridiniams asmenims. Kol tarpusavyje nesuderinti baudas verslo subjektams nustatantys įstatymai ir Administracinių teisės pažeidimų kodeksas, o teismų praktika šiuo klausimu vadovaujasi senąja doktrina, reglamentuoti tokių sankcijų skyrimo taisykles palikta minėtiems įstatymams. Kai kuriuose iš jų procedūrinių taisyklių nėra arba beveik nėra, kituose tai daugiau ar mažiau reglamentuota. Vadinasi, administracinių nuobaudų skyrimo proceso normų galima rasti ir kituose įstatymuose, nustatančiuose administracinę atsakomybę. 3. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMŲ BYLŲ TEISENOS STADIJOS IR ETAPAI Administracinės teisės pažeidimų bylų teiseną nustatantys įstatymai, jeigu ir netiesiogiai, tačiau neginčijamai leidžia išskirti tam tikras šios teisenos stadijas. Tai, kad šios stadijos dar nėra pakankamai detaliai reglamentuotos įstatymų, rodo esant šios srities teisės normų spragą, nes būtinumas detaliai reglamentuoti kiekvieną stadiją yra akivaizdus ir seniai pribrendęs. Proceso stadijos – tai daugiau ar mažiau detaliai reglamentuoti procesinių veiksmų, kuriais nuosekliai siekiama bendro galutinio rezultato, atlikimo periodai. Kiekvieno periodo metu atliekami tik jam būdingi ir artimi savo paskirtimi veiksmai, o jo pradžia ir pabaiga fiksuojama tam tikru procesiniu būdu (forma). Stadija – tai santykiškai savarankiška administracinės veiklos dalis, kuri būtina siekiant galutinio rezultato. Administracinės teisės pažeidimų bylų proceso stadijos yra šios: 1) administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimas; 2) administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimas;
1 Valstybės žinios. 1999, Nr. 13-308, Nr. 36-1067, Nr. 60-1955. 2 Valstybės žinios. 2000, Nr. 85-2566. 3 Valstybės žinios. 1999, Nr. 13-309, Nr. 36-1068; 2000, Nr. 85-2567.
3) nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje apskundimas ir skundo nagrinėjimas; 4) nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje vykdymas. Kiekviena stadija prasideda daugiau ar mažiau reglamentuotu procesiniu veiksmu (bylos tyrimas – kompetentingo pareigūno sprendimu, pavedimu ar konkliudentiniais veiksmais, nagrinėjimas – perdavus bylą kompetentingiems ją nagrinėti institucijai ar pareigūnui ir t.t.). Stadija dažniausiai baigiama tam tikro procesinio dokumento – teisės pažeidimo protokolo, nutarimo, teismo nutarimo ar nutarties ir pan. surašymu. Administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimas, nagrinėjimas ir nutarimo vykdymas yra privalomos administracinės teisės pažeidimų bylų proceso stadijos, jeigu procesas nevyksta išimtine, supaprastinta tvarka (t. y. nesurašant administracinės teisės pažeidimo protokolo). Nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje apskundimas ir skundo nagrinėjimas yra fakultatyvi stadija, t. y. bus ji ar ne priklauso tik nuo subjekto, turinčio teisę paduoti skundą dėl nutarimo, valios. Kiekvienos stadijos viduje galima išskirti ir tam tikrus etapus, kurie nuoseklūs ir paprastai negali būti praleisti, nebent kitaip būtų nustatyta įstatyme (pvz., Administracinių teisės pažeidimų kodekse nustatyti atvejai, kai administracinės teisės pažeidimo protokolas nesurašomas, o administracinė nuobauda skiriama pažeidimo padarymo vietoje). Kiekvienu etapu atliekami tam tikri savo teisine reikšme artimi veiksmai. Jo reikšmė ta, kad tyrimą atliekančiam pareigūnui neatlikus vienam etapui būdingų veiksmų paprastai negalima tinkamai atlikti tolesnių veiksmų ir kokybiškai užbaigti bylos tyrimą, nagrinėjimą ar nutarimo vykdymą. Todėl institucija ar pareigūnas, atliekantys nusižengimo tyrimą arba bylos nagrinėjimą ir nuobaudos skyrimą, tikrinantys priimto nutarimo teisėtumą arba jį vykdantys, turi gerai suvokti ir įsisąmoninti administracinės teisės pažeidimo bylos proceso stadijų ir etapų esmę, paskirtį ir reikšmę priimti teisėtą ir teisingą galutinį sprendimą. Tik taip bus išvengta procesinių klaidų ir įstatymo pažeidimų. Literatūroje galima rasti įvairių nuomonių dėl atskiras stadijas sudarančių etapų skaičiaus1. Tačiau, manytume, kad pabrėžti reikėtų tuos pareigūnų ir institucijų veiksmus ir juos išskirti į etapus, kurie užtikrina tinkamą ir operatyvų pavestų teisėsauginių funkcijų įgyvendinimą bei priimamų sprendimų teisėtumą.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos samprata
232
233
Galima išskirti šiuos kiekvienos administracinės teisės pažeidimo bylos proceso stadijos etapus: Administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimas: 1) bylos tyrimo pradėjimas; 2) faktinių bylos aplinkybių ištyrimas; 3) įrodymų surinkimas ir fiksavimas; 4) preliminarus bylos aplinkybių teisinis įvertinimas (veikos kvalifikavimas); 5) procesinis tyrimo rezultatų įforminimas; 6) bylos pasiuntimas kompetentingam nagrinėti bylą ir priimti nutarimą subjektui. Bylos nagrinėjimas: 1) pasirengimas nagrinėti bylą; 2) surinktų įrodymų tyrimas ir apibendrinimas; 3) veikos teisinis įvertinimas (kvalifikavimas); 4) atsakomybę lengvinančių, sunkinančių ir kitų aplinkybių konstatavimas; 5) nuobaudos rūšies ir dydžio parinkimas; 6) nutarimo priėmimas ir jo su visais privalomais rekvizitais surašymas; 7) nutarimo ir jo apskundimo tvarkos paskelbimas; 8) nutarimo nuorašo įteikimas įstatymo nustatytiems asmenims. Nutarimo apskundimas ir skundo nagrinėjimas: 1) skundo padavimas; 2) bylos pasiuntimas kompetentingam nagrinėti skundą subjektui arba bylos išreikalavimas; 3) teisminis nagrinėjimas; 4) sprendimo priėmimas ir paskelbimas; 5) bylos nagrinėjimas antrosios instancijos administraciniame teisme, kai byla buvo nagrinėta pirmosios instancijos administraciniame teisme; 6) proceso atnaujinimo galimybė. Nutarimo vykdymas: 1) nutarimo pasiuntimas vykdyti; 2) faktinis vykdymas; 3) vykdymo (bylos) užbaigimas. 4. ĮRODYMAI ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMŲ BYLŲ TEISENOJE Įrodymai administracinės teisės pažeidimo byloje yra kiekviena informacija, visi faktiniai duomenys, kuriais remdamiesi institucija ar pareigūnas įstatymo nustatyta tvarka konstatuoja, yra padarytas administracinės teisės pažeidimas ar ne, ar jį padaręs asmuo kaltas, taip pat nustatomos kitos turinčios reikšmės bylai aplinkybės. Būtina skirti įrodymus – faktinius duomenis, žinias nuo įrodymų – šaltinių, su kurių pagalba informacija saugoma ir perduodama bei panaudojama procese. Tačiau tiek teisės moksle, tiek praktikoje tie dalykai dažnai painiojami. Informacija gali būti vertinama kaip įrodymas esant dviem sąlygoms: 1) joje yra duomenų, įrodančių, kad padarytas administracinis nusižengimas arba ne, duomenys apie pažeidėją ir kitas aplinkybes, leidžiančias teisingai išnagrinėti bylą (vadinamasis įrodymų susiejimas); 2) minėti duomenys gauti iš įstatymo nustatytų šaltinių ir įstatymų nustatyta tvarka (taip vadinamas įrodymų leistinumas).
Teisės literatūroje įprasta įrodymus skirstyti į grupes pagal įvairius kriterijus. Pagal informacijos formavimąsi ir atsiradimo pobūdį įrodymai skirstomi į pirminius (tiesioginius) ir antrinius (išvestinius), pagal informacijos ir įrodomojo fakto santykio pobūdį – į tiesioginius ir netiesioginius, taip pat juos galima skirstyti į kaltinamuosius ir teisinamuosius1. Pakankamai svarbus įrodymų skirstymas į grupes pagal žinių šaltinius ir formą. Pagal šį kriterijų įrodymai skirstytini į tokias grupes: 1) įvairių asmenų, dažniausiai proceso dalyvių (pažeidėjo, nukentėjusiojo, liudytojų), parodymai, paaiškinimai, t. y. informacija, suteikiama žmonių, kurie tiesiogiai dalyvavo tiriamame įvykyje, matė jį arba ką nors žino apie jį. Tokią informaciją gali perduoti ir kiti žmonės, kurie pirminio šaltinio parodymų neužrašė ir juos perduoda žodžiu; 2) tiesioginiai asmenų, kompetentingų tirti administracinės teisės pažeidimų bylas, pastebėjimai, jų atliktas informacijos fiksavimas. Baudžiamajame procese tokie tiesioginiai stebėtojai taptų liudytojais. Administraciniame procese panaudotas toks įrodymų šaltinis užtikrina proceso operatyvumą. Jei to nebūtų, kelių policijos, muitinės ir panašių institucijų pareigūnams taptų sunkiau atlikti jiems pavestas teisėsaugos funkcijas, greičiau imtis poveikio priemonių asmenims, pažeidusiems teisės normas. Kompetentingo asmens pastebėjimai fiksuojami surašant raportą, tarnybinį pranešimą, specialų protokolą arba tiesiog nurodomi administracinės teisės pažeidimo protokole. Kai protokolas nesurašomas, ši informacija fiksuojama nutarime paskirti nuobaudą. Vyriausiojo administracinio teismo nuomone, pareigūnų, dalyvavusių nustatant administracinės teisės pažeidimą, pranešimai laikytini kitais bylos dokumentais, kuriais remiantis nustatytini faktiniai duomenys, reikalingi išspręsti bylą. Pasak teismo, pareigūnų pranešimų negalima prilyginti liudytojų parodymams, nes liudytojų parodymai ir kiti bylos dokumentai yra savarankiški įrodymų šaltiniai2; 3) daiktiniai įrodymai – materialios informacijos laikmenos. Daiktiniai įrodymai yra materialaus pasaulio daiktai, ant kurių yra priešingų teisei veiksmų pėdsakų (automobilio įbrėžimai, kiti sužalojimai, padirbtas pasas) arba kurie savo forma ar turiniu patvirtina nusižengimo faktą (narkotinės medžiagos, naminė degtinė ir pan.). Daiktiniai
1 Plačiau apie tai žr.: E. Laužikas, V Mikelėnas, V Nekrošius. Civilinio proceso
2 Administracinių teismų praktika. Nr. 2. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 320.

PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos samprata
234 235
įrodymai šiaip jau perteikia „gryną”, neperdirbtą informaciją. Pagrindiniai šių materialių šaltinių suradimo ir gavimo būdai yra apžiūra, daiktų poėmis, suinteresuotų asmenų jų pateikimas institucijoms, pareigūnams, tiriantiems administracinės teisės pažeidimo bylą. Prie bylos jie pridedami įvairiais būdais: administracinės teisės pažeidimo protokolu, daiktų poėmio protokolu, daiktų vertės pažyma ir t. t.; 4) mišrūs įrodymai. Tai visų pirma įvairūs dokumentai. Juose informacija būna perdirbta, t. y. ji perduodama užrašytais žodžiais, skaitmenimis, įvykio vietų brėžiniais, įvairiais grafikais, schemomis. Prie šių įrodymų priskirtini ir specialistų paaiškinimai, ekspertų išvados ir panašiai. Beje, dėl specialisto dalyvavimo administracinės teisės pažeidimo bylų procese yra ir tam tikrų problemų. Tarp Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytų proceso dalyvių (272-279 str.) iki šiol specialistas neminimas. Tačiau Administracinių teisės pažeidimų kodekso 256 straipsnyje išvardytame įrodymų sąraše paminėti ir specialisto paaiškinimai. Nenustačius, kaip įforminami šie paaiškinimai, kokios specialisto teisės ir pareigos, kokios jo nušalinimo, paaiškinimų vertinimo taisyklės ir kt., specialistui dalyvauti administracinės teisės pažeidimų bylų procese nesukuriamas pakankamas teisinis pagrindas ir neaišku, kaip turėtų būti vertinama specialisto teikiama informacija. Pažymėtina, kad poreikis pasitelkti specialistą šiose bylose, ypač intelektinės nuosavybės apsaugos srityje, yra pakankamai didelis. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 256 straipsnyje išvardytos šios įrodymų rūšys: 1) administracinės teisės pažeidimo protokolas; 2) nuotraukos; 3) garso ar vaizdo įrašai; 4) liudytojų parodymai; 5) nukentėjusiojo paaiškinimai; 6) įtariamo padarius nusižengimą asmens paaiškinimai; 7) eksperto išvada; 8) specialisto paaiškinimai; 9) daiktiniai įrodymai; 10) daiktų ir dokumentų poėmio protokolas; 11) kitokie dokumentai. Šis įstatymo sąrašas kritikuotinas ir taisytinas. Jame į vieną krūvą suplakami patys įrodymai (tam tikri faktiniai duomenys, tam tikros žinios) ir jų gavimo ar fiksavimo šaltiniai. Pagrindinis įrodymų gavimo būdas yra apklausa. Apklausai ir surašyti paaiškinimus gali būti šaukiami visi asmenys, turintys žinių apie faktines
bylos aplinkybes. Tai pažeidėjai, nukentėjusieji, liudytojai, specialistai. Gali būti paskirta ekspertizė, kai reikia specialių žinių, pareikalaujama įvairiausių pažymų ir kitokių įrodymų raštu iš valstybės institucijų ir įstaigų, verslo subjektų. Reikalinga informacija gali būti gauta apžiūrėjus daiktinius įrodymus, dokumentus, asmenį, transporto priemones, patalpas, panašiai. Tiek tiriantis, tiek nagrinėjantis bylą kompetentingas subjektas įrodymus vertina pagal vidinį įsitikinimą, ir joks įrodymas atskirai paėmus neturi išankstinės aukštesnės galios. 5. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMŲ BYLŲ TEISENOS TERMINAI Administracinės teisės pažeidimų bylų teisena, kaip ir kiekviena kita veikla, vyksta tam tikrais terminais, visada turi pradžią ir pabaigą. Kaip ne kartą minėta, vienas iš administracinės teisės pažeidimų bylų proceso ypatumų yra jo operatyvumas. Tai reiškia, kad bylos turi būti nagrinėjamos trumpais terminais. Tokio operatyvumo reikia dėl keleto priežasčių: 1) greitas reagavimas padarius teisės pažeidimą, greitai paskirta poveikio priemonė turi didesnį auklėjamąjį poveikį tiek teisės pažeidėjui, tiek kitiems asmenims. Pavėluotai paskirta nuobauda gali būti suvokta kaip nebaudžiamumas; 2) kiekvienoje byloje reikia nustatyti objektyvią tiesą. Kai kuriais atvejais procesas būna supaprastintas ir sutrumpintas. Praėjus ilgesniam laikui, gali būti prarasta galimybė surinkti reikiamus įrodymus, ypač jeigu kils ginčas dėl paskirtos nuobaudos teisėtumo; 3) neleistinas ilgalaikis nusižengimą padariusio asmens teisinės padėties neapibrėžtumas. Administracinės teisės pažeidimų bylų proceso operatyvumas užtikrinamas įstatymuose įtvirtinant procesinių veiksmų atlikimo terminus. Jie gerokai trumpesni negu, pavyzdžiui, baudžiamajame procese. Teisine prasme terminas – tai teisės akte nustatytas laiko tarpas, skaičiuojamas pagal iš anksto nustatytas taisykles, per kurį turi būti atliktas tam tikras teisinę reikšmę turintis veiksmas arba atsitikti juridinis įvykis. Laikas nepriklauso nuo žmonių valios. Tačiau įstatymo ar kito teisės akto leidėjas numato ne tik termino trukmę, bet ir terminų skaičiavimo taisykles, nustato jų priklausomybe nuo vienokių ar kitokių teisinę reikšmę turinčių faktų. Visų pirma, reikia žinoti termino trukmę. Teisės normomis dažniausiai nustatomi konkretūs laiko tarpai įvairiems veiksmams atlikti arba per kuriuos turi įvykti teisinę reikšmę turintys įvykiai. Antra, svarbu žinoti, kada pradedamas skaičiuoti terminas. Tai dažniausiai susiejama su kokiu nors teisinę reikšmę turinčiu faktu, pavyz
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos samprata
236 237
džiui, su tam tikru veiksmu. Tai gali būti tam tikri procesiniai veiksmai, kuriuos atlieka pareigūnas ar kiti proceso dalyviai (skundo, bylos gavimas, nutarimo paskelbimas ir t. t.). Savita nustatyta termino eigos pradžia sulaikius neblaivų asmenį – įstatyme nustatytas sulaikymo terminas pradedamas skaičiuoti nuo šio asmens išblaivėjimo, kuris turi būti atitinkamai konstatuotas. Tokios įstatymo formuluotės nekorektiškumas diskutuotas anksčiau. Kai termino eiga skaičiuojama paromis (dienomis) ar ilgesniais laiko tarpais, jo pradžia prasideda kitos dienos 00.00 val. po tos kalendorinės datos ar įvykio, kuriais apibrėžta jo pradžia (pvz., nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje apskundimo 10 dienų termino eiga prasideda kitos dienos po nutarimo paskelbimo 00.00 val.). Trečia, teisės normos nustato ir termino eigos pabaigą, jo pasibaigimo ir praleidimo padarinius. Jeigu veiksmai laiku nebuvo atlikti, laikoma, kad terminas pasibaigė, jis praleistas. Įstatymo nustatytais atvejais terminas gali būti atnaujintas, tačiau jau kaip išimtis ir tik esant konkrečioms ir iš anksto teisės normoje numatytoms aplinkybėms. Dažniausiai prašymą atnaujinti terminą nagrinėja ta institucija ar pareigūnas, kurie turėjo teisę atlikti tam tikrus veiksmus ar priimti sprendimus, jeigu terminas nebūtų buvęs praleistas1. Termino pasibaigimo momentu paprastai laikoma termino paskutinės dienos paros pabaiga (24.00 val.). Tačiau jeigu veiksmas turi būti atliktas konkrečioje valstybės institucijoje ar įstaigoje, faktinė termino pabaiga sutampa su įstaigos, kurioje reikia atlikti veiksmą, darbo laiko pabaiga. Jeigu terminas atlikti tam tikrus veiksmus (pvz., paduoti skundą) baigiasi ne darbo dieną, termino pabaiga automatiškai persikelia į kitą po ne darbo dienos (dienų) darbo dieną. Ketvirta, be prieš tai nurodytų terminų taisyklių, atkreiptinas dėmesys ir į terminų sustabdymo bei įskaitymo taisykles. Termino sustabdymas reiškia, kad tam tikras laiko tarpas, esant teisės akte aptartoms aplinkybėms, į terminą neįskaitomas: pavyzdžiui, padavus skundą dėl administracinės nuobaudos teisėtumo jos (išskyrus įspėjimą ir administracinį areštą) vykdymo terminas sustabdomas, kol bus išnagrinėtas skundas. Termino įskaitymo pavyzdys gali būti administracinio sulaikymo termino įskaitymas į paskirto administracinio arešto laiką.
1 Pavyzdžiui, Mokestinių ginčų komisija prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės turi teisę atnaujinti praleistą terminą paduoti skundą dėl centrinio mokesčio administratoriaus sprendimo. Administracinis teismas gali atnaujinti dėl svarbių priežasčių praleistą terminą paduoti skundą dėl nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje (ATPK 293 str.).
Terminai skirstomi į bendruosius ir specialiuosius. Pavyzdžiui, bendrasis administracinės nuobaudos skyrimo terminas yra šeši mėnesiai nuo teisės pažeidimo padarymo dienos (esant trunkamajam teisės pažeidimui – paaiškėjus, kad padarytas teisės pažeidimas, o kai kuriais atvejais nustačius pažeidimą) (ATPK 35 str. 1 d.), bendrasis administracinės teisės pažeidimų bylų nagrinėjimo terminas yra 15 dienų (ATPK 282 str. 1 d.). Tačiau kitose minėtų Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnių dalyse išvardyti ir trumpesni, specialūs tam tikrų kategorijų bylų nagrinėjimo ir nuobaudų skyrimo terminai. Pagal teisinę reikšmę terminai skirstytini į procesinius ir senaties (naikinamuosius) . Procesiniai terminai – laikas, per kurį kompetentingos institucijos (pareigūnai) turi atlikti tam tikrus procesinius veiksmus (išnagrinėti skundą, priimti nutarimą, perduoti jį vykdyti, pan.). Procesiniai yra ir tie terminai, per kuriuos asmuo gali apskųsti nutarimą, sumokėti baudą ir pan. Jų pažeidimas tolesnės proceso eigos nenutraukia, tačiau gali sukelti kai kuriems asmenims tam tikrų neigiamų padarinių: pavyzdžiui, laiku nesumokėjus baudos, ji gali būti pakeista laisvės apribojimu arba išieškoma prievarta. Senaties terminai turi kitą reikšmę. Jiems pasibaigus procesas nebegali vykti, o priimti individualūs teisės taikymo aktai praranda teisinę reikšmę. Administracinės teisės pažeidimo bylų procese tokie terminai yra administracinės atsakomybės taikymo (ATPK 35 str. – šeši mėnesiai arba vieneri metai), nutarimo perdavimo vykdyti (ATPK 308 str. – trys mėnesiai arba vieneri metai), prašymo Vyriausiajam administraciniam teismui dėl proceso atnaujinimo padavimo (Administracinių bylų teisenos įstatymo 156 straipsnio antroji ir trečioji dalys – vieneri ir penkeri metai) terminai. 6. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMŲ BYLŲ PROCESO DALYVIAI, JŲ TEISĖS IR PAREIGOS Administracinės teisės pažeidimų bylų procese dalyvauja įvairūs subjektai, turintys skirtingas teises ir pareigas, darantys skirtingą įtaką proceso eigai ir jo rezultatui. Kadangi administraciniai teisiniai santykiai yra valdžios-pavaldumo santykiai, visus šio proceso dalyvius galima suskirstyti į keturias grupes: 1) institucijos ir pareigūnai, turintys teisę pradėti ir atlikti administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimą, ją išnagrinėti, surašyti reikiamus procesinius dokumentus, priverstinai vykdyti priimtą nutarimą, t. y. lemiantys bylos eigą ir rezultatą; 2) proceso dalyviai, turintys asmeninį teisinį interesą byla: padaręs nusižengimą asmuo, nukentėjusysis, įstatyminiai jų atstovai (tėvai, globėjai (rūpintojai). Nė vienas subjektas neturi valdžios įgaliojimų;
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos samprata
238 239
3) asmenys, padedantys nustatyti objektyvią tiesą: liudytojai, ekspertai, specialistai; 4) asmenys, kitaip padedantys įgyvendinti proceso uždavinius. Tai advokatai (advokato padėjėjai), kiti teisinę pagalbą teikiantys atstovai, prokuroras tais atvejais, kai įstatymas numato jo dalyvavimą, taip pat vertėjai, kviestiniai. Administracinių teisės pažeidimų kodekso dvidešimtajame skirsnyje (Asmenys, dalyvaujantys administracinės teisės pažeidimo bylų procese) ir kituose straipsniuose išvardyti šie administracinės teisės pažeidimų bylų proceso dalyviai: 1) įgaliotas pradėti ir atlikti administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimą pareigūnas; 2) institucija ar pareigūnas, įgalioti nagrinėti administracinės teisės pažeidimo bylą ir skirti administracinę nuobaudą; 3) asmuo, kuriam taikoma administracinė atsakomybė; 4) nukentėjusysis; 5) pastarųjų dviejų įstatyminiai atstovai; 6) advokatas (jo padėjėjas), kitas teisinę pagalbą galintis teikti asmuo; 7) prokuroras; 8) liudytojas; 9) ekspertas; 10) specialistas; 11) vertėjas; 12) kviestinis; 13) nutarimą vykdantis subjektas. Apie kompetentingus pradėti ir atlikti administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimą pareigūnus, taip pat apie institucijas ir pareigūnus, įgaliotus nagrinėti administracinės teisės pažeidimo bylą ir skirti administracinę nuobaudą, bus kalbama vėliau. Viena bendra problema, susijusi su šiais proceso dalyviais, yra jų nešališkumo užtikrinimas. Baudžiamojo proceso kodekse detaliai reglamentuotas atliekančių ikiteisminį tyrimą, prokurorinę priežiūrą, palaikančių valstybinį kaltinimą pareigūnų nušalinimas, o Baudžiamojo proceso ir Civilinio proceso kodeksuose aiškiai nusakyti bylą nagrinėjančių teisėjų nušalinimo pagrindai ir tvarka. To trūksta administracinės teisės pažeidimo bylų procesui. Jeigu administracinės teisės pažeidimo bylą nagrinėja apylinkės teismas (teisėjas), jam, be abejo, galioja bendri nušalinimo ir nusišalinimo pagrindai ir tvarka, nors to Administracinių teisės pažeidimų kodekse ir nėra. Šiame kodekse (ir kituose administracinę atsakomybę nustatančiuose įstatymuose) nenumatyta kitų bylą nagrinėjančių pareigūnų, taip pat eksperto, specialisto, vertėjo, kviestinio nušalinimo teisė ar nusišalinimo pareiga. Tai didelė spraga, neleidžianti tinkamai įgyvendinti nešališkumo ir objektyvumo principų administracinės teisės pažeidimo bylų procese1. Asmuo, kuriam taikoma administracinė atsakomybė, turi šias teises (ATPK 272 str., 288 str.): 1) susipažinti su bylos medžiaga; 2) dalyvauti
1 Tiesa, galimybė nušalinti valstybės ar savivaldybės tarnautoją numatyta Viešojo administravimo įstatymo 21 straipsnyje, tačiau šio įstatymo nuostatos skirtos visai kitų klausimų sprendimui // Valstybės žinios. 1999, Nr. 60-1945.
ją nagrinėjant; 3) duoti paaiškinimus; 4) teikti įrodymus; 5) pareikšti prašymus; 6) nagrinėjant bylą, naudotis teisine advokato ar kito įgalioto atstovo, turinčio aukštąjį teisinį universitetinį arba jam prilyginamą išsilavinimą, pagalba; 7) kalbėti gimtąja kalba arba ta kalba, kurią jis moka, ir nemokamai naudotis vertėjo paslaugomis, jeigu nemoka lietuvių kalbos; 8) gauti dėl jo priimto nutarimo nuorašą; 9) apskųsti nutarimą byloje. Paprastai administracinės teisės pažeidimo byla nagrinėjama dalyvaujant asmeniui, kuriam taikoma administracinė atsakomybė. Nesant jo byla gali būti išnagrinėta tada, kai: a) yra duomenų, kad jam laiku pranešta apie bylos nagrinėjimo vietą ir laiką ir b) jeigu iš jo negautas prašymas atidėti bylos nagrinėjimą. Gavus prašymą atidėti bylos nagrinėjimą, ji gali būti išnagrinėta ir nedalyvaujant šiam asmeniui, jeigu administracinės teisės pažeidimo bylą nagrinėjanti institucija ar pareigūnas, pripažinę neatvykimo priežastis nesvarbiomis, atmeta tokio asmens prašymą. Nagrinėjant kai kurias administracinės teisės pažeidimų bylas asmeniui, kuriam taikoma administracinė atsakomybė, dalyvauti yra privalu. Tokie atvejai numatyti nagrinėjant administracinės teisės pažeidimų bylas pagal šiuos Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnius: 1) 50 straipsnis (smulkusis svetimo turto pagrobimas); 2) 174 straipsnis (nedidelis chuliganizmas); 3) 178 straipsnio trečioji dalis (alkoholinių gėrimų gėrimas arba girto pasirodymas viešosiose vietose esant sunkinančių aplinkybių); 4) 1861 -1864 straipsniai (kai kurie pažeidimai, kuriais kėsinamasi į teisingumą); 5) 187 straipsnis (pasipriešinimas policininkui ar policijos rėmėjui, policijos, STT, VSAT, FNTT bei VSD pareigūno teisėto reikalavimo nevykdymas, garbės ir orumo įžeidimas); 6) 1887 straipsnis (susirinkimų tvarkos pažeidimas). Visas šiuose straipsniuose numatytas veikas galima suskirstyti į dvi dalis: 1) už vienas iš jų kaip galima nuobauda numatytas administracinis areštas; 2) už kitas veikas nuobauda (nebūtinai administracinis areštas) skiriama už nepagarbą teismui, antstolio garbės ir orumo įžeidimą, kliudymą antstoliui atlikti savo pareigas ir kitų teismo veiklą trikdančių veiksmų padarymą. Jei pagal policijos arba teisėjo šaukimą įtariamas padaręs teisės pažeidimą asmuo vengia atvykti, policijos pareigūnas jį gali atvesti (ATPK 272 straipsnyje pasakyta – atvesdinti). Tačiau tai nereiškia, kad teisės pa
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos samprata
240 241
žeidėjas gali sutrikdyti bylos nagrinėjimą. Jei pagal policijos ar teisėjo šaukimą jis vengia atvykti ar slapstosi ir policija negali jo atvesti, administracinės teisės pažeidimo byla gali būti išnagrinėta ir jam nedalyvaujant (ATPK 272 str. 2 d.). Tokiu atveju byloje turi būti įrodymų, kad teisės pažeidėjas pagal policijos ar teisėjo šaukimą vengia atvykti ar slapstosi. Vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pastaruoju metu pastebima visiškai teisinga tendencija stiprinti administracinėn atsakomybėn traukiamo asmens teisių apsaugą. 2003 m. vasario 11d. nutartyje pabrėžta, kad nagrinėjant administracinės teisės pažeidimų bylas, kuriose gali būti skiriama administracinė nuobauda, savo griežtumu prilygstanti kriminalinei bausmei, administracinėn atsakomybėn traukiamam asmeniui turi būti suteikiamos iš esmės tokios pačios teisės, kaip ir kaltinamajam baudžiamojoje byloje, taip pat Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 straipsnio 3 dalyje garantuojama teisė tiesiogiai apklausti kaltinančius parodymus duodančius liudytojus1. Nukentėjusysis yra asmuo, kuriam administracinės teisės pažeidimu padaryta moralinė, fizinė ar turtinė žala. Juo gali būti tiek fizinis, tiek juridinis asmuo2. Nukentėjusysis turi teisę (ATPK 273 str., 279 str., 288 str.): 1) susipažinti su bylos medžiaga; 2) dalyvauti ją nagrinėjant; 3) duoti paaiškinimus; 4) teikti įrodymus; 5) pareikšti prašymus; 6) nagrinėjant bylą naudotis teisine advokato ar kito įgalioto atstovo, turinčio aukštąjį teisinį universitetinį arba jam prilyginamą išsilavinimą, pagalba; 7) prašyti, kad jam būtų įteiktas nutarimo nuorašas; 8) apskųsti nutarimą administracinės teisės pažeidimo byloje; 9) gauti dėl dalyvavimo byloje patirtų išlaidų atlyginimą. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 272 straipsnyje taip pat nustatyta, kad nukentėjusysis gali būti apklaustas kaip liudytojas. Tokia norma logiškai nedera su Administracinių teisės pažeidimų kodekso 276 straipsnyje nustatyta liudytojo teisine padėtimi. Liudytojas pagal šį straipsnį privalo atvykti ir duoti teisingus parodymus. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1872 straipsnyje nustatyta ir administracinė atsakomybė už melagingų parodymų teikimą administracinės teisės pažeidimo byloje. Pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 272 straipsnį nukentėjusysis turi teisę duoti paaiškinimus. Kokiais pagrindais, kokia
1 Administracinė byla Nr. 259-03 S. Ščerbauskas v. Valstybinės darbo inspekcijos Tauragės skyrius // Administracinių teismų praktika. Nr. 4. Vilnius: Teisinės informacijos centras, 2004. P. 64-67. 2 Administracinių teismų praktika. Nr. 1. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 338.
tvarka ir kas turi teisę pakeisti nukentėjusiojo teisinį statusą, įstatyme nepasakyta. Manytume, tai yra ydingas, neapibrėžtas nukentėjusiojo teisinės padėties reguliavimas ir turėtų būti reikiamai pakoreguotos minėtos teisės normos. Įstatyminiai atstovai. Jeigu asmuo, kuriam taikoma administracinė atsakomybė, ir nukentėjusysis yra nepilnamečiai arba dėl savo fizinių ar psichikos trūkumų negali patys pasinaudoti savo teisėmis administracinės teisės pažeidimų bylose, jų interesams turi teisę atstovauti jų įstatyminiai atstovai (tėvai, įtėviai, globėjai, rūpintojai). Tada jie naudojasi tomis pačiomis teisėmis, kurios suteiktos atstovaujamajam. Įgaliotas atstovas. Įgaliotu atstovu nagrinėjant administracinės teisės pažeidimo bylą gali būti advokatas ar asmuo, turintis aukštąjį teisinį universitetinį arba jam prilyginamą išsilavinimą (ATPK 275 str.). Panašiai šis klausimas reglamentuotas ir Administracinių bylų teisenos įstatyme, kurio 49 straipsnyje įtvirtinta, kad, nagrinėjant bylas administraciniuose teismuose, proceso šalims gali atstovauti ne tik advokatai, bet ir kiti asmenys, kurių galios nurodytos įgaliojime. Dalyvaujantis nagrinėjant administracinės teisės pažeidimo bylą įgaliotas atstovas turi teisę: 1) susipažinti su visa bylos medžiaga; 2) dalyvauti nagrinėjant bylą; 3) reikšti prašymus; 4) apskųsti nutarimą byloje. Tame pačiame straipsnyje pasakyta, kad advokato įgaliojimai patvirtinami advokatų kontoros išduodamu orderiu, o kito įgalioto atstovo, turinčio aukštąjį teisinį universitetinį arba jam prilyginamą išsilavinimą, notaro patvirtintu įgaliojimu arba pavedimo sutartimi. Iš Administracinių teisės pažeidimų kodekso 275 straipsnio lakoniško teksto matyti, kad advokato vaidmeniui ir teisėms administracinės teisės pažeidimo byloje skiriama per mažai vietos. Turint galvoje, kad pinigine išraiška kai kurios administracinės nuobaudos yra gerokai didesnės už baudas pagal Baudžiamąjį kodeksą, nepakankamas teisinės gynybos reglamentavimas yra teisiškai ydingas. Atkreiptinas dėmesys, kad tarp minėtame straipsnyje išvardytų advokato teisių nenumatyta galimybė dalyvauti administracinės teisės pažeidimo tyrimo stadijoje, reikšti prašymus, skiriant ekspertizes reikšti nušalinimus, formuluoti ekspertams klausimus ir pan., taip pat kalbėti administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimo metu, pareikšti savo samprotavimus dėl veikos įrodytinumo, teisinio jos vertinimo, nuobaudos rūšies ir dydžio, kitų bylos baigčiai reikšmingų aplinkybių. Dažniausiai pagal civilinių ar baudžiamųjų bylų nagrinėjimo tradicijas advokatui vis dėlto leidžiama išsakyti savo nuomonę baigiamuoju bylos nagrinėjimo etapu, tačiau tokia svarbi žmogaus teisių apsaugai funkcija negali būti palikta tik bylą nagrinėjančio teisėjo ar kito pareigūno gerai valiai.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos samprata
242 243
Kita problema, susijusi su apskritai teisinės pagalbos teikimu administracinės teisės pažeidimo byloje, yra klausimas, kas įvairiomis proceso stadijomis turi teisę teikti tokią pagalbą. Atkreiptinas dėmesys, kad Administracinių teisės pažeidimų kodekso 275 straipsnyje greta kito aukštąjį universitetinį išsilavinimą turinčio asmens minimas tik advokatas. Lietuvos apeliacinio teismo Administracinių bylų skyriaus pirmininkas administraciniams teismams buvo išsiuntinėjęs nuomonę1, kurioje teigiama, kad pagal Administracinių teisės pažeidimų kodeksą teisinės gynybos funkciją šiose bylose gali vykdyti ir advokatų padėjėjai. Nors Administracinių teisės pažeidimų kodekse tiesiogiai nenumatyta, kad administracinės teisės pažeidimų bylose teikti teisinę pagalbą gali advokatų padėjėjai, reikia sutikti su minėtoje konsultacijoje išsakyta nuomone, kad šiose bylose jie galėtų vykdyti teisinės gynybos funkciją. Naujajame Baudžiamojo proceso kodekse numatyta, kad ne tik advokatas gali ginti teisės pažeidėją baudžiamajame procese, nors šis procesas, be jokios abejonės, yra sudėtingesnis ir reikia aukštesnės gynėjo kvalifikacijos. Šio kodekso 17 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta, kad įstatymų numatytomis sąlygomis gynėju gali būti ir advokato padėjėjas. Tačiau viena ar kita nuomonė neturėtų būti lemiantis veiksnys sprendžiant, kam patikėti teisinę pagalbą administracinės teisės pažeidimų bylose. Šie dalykai turi būti detaliai reglamentuoti Administracinių teisės pažeidimų kodekse. Tai aktualu ir dėl to, kad, minėta, Europos žmogaus teisių teismas gan griežtai vertina administracinių nuobaudų skyrimo procedūras, vadinasi, jų metu turi būti pakankamai apsaugotos visų proceso dalyvių teisės. Prokuroro teisės administracinės teisės pažeidimų bylų procese taip pat nėra labai plačios. Jos numatytos Administracinių teisės pažeidimų kodekso 255 straipsnyje. Šias teises galima sugrupuoti į dvi dalis: 1) prokuroro teisės, iškeliant administracinės teisės pažeidimo bylą; 2) prokuroro teisės, nagrinėjant tokią bylą. Prie pirmosios grupės teisių priskirtinos šios prokuroro teisės: 1) pareiškimu ar nutarimu kreiptis į rajono (miesto) apylinkės teismą iškelti administracinės teisės pažeidimo bylą dėl veikų, numatytų Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1871 straipsnyje (teisėtų prokuratūros pareigūno reikalavimų nevykdymas);
1 2000 09 22 raštas Nr. 4-94 Lietuvos Respublikos administraciniams teismams // Administracinių teismų praktika. Nr. 1. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 330-331.
2) iškelti administracinės teisės pažeidimo bylą, kai a) buvo atsisakyta iškelti baudžiamąją bylą ar b) baudžiamoji byla buvo nutraukta. Prie antrosios grupės priskirtinos šios prokuroro teisės: 1) dalyvauti teisme, nagrinėjant prokuroro iniciatyva iškeltą administracinės teisės pažeidimo bylą; 2) reikšti prašymus; 3) apskųsti šiose bylose priimtus nutarimus. Pažymėtina, kad įstatyme apibūdinant prokuroro procesinę padėtį taip pat darosi neaišku, ką reiškia įstatymo formuluotė dalyvauti teisme nagrinėjant administracinės teisės pažeidimo bylą, koks šios teisės turinys ir galimybės ją įgyvendinti. Liudytoju administracinės teisės pažeidimo byloje gali būti šaukiamas kiekvienas asmuo, kuriam gali būti žinomos kokios nors šioje byloje nustatytinos aplinkybės. Bylą nagrinėjančios institucijos (pareigūno) šaukimu liudytojas privalo atvykti nurodytu laiku, duoti teisingus parodymus; pranešti viską, kas jam žinoma apie bylą, ir atsakyti į jam duodamus klausimus. Už melagingų parodymų davimą Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1872 straipsnyje numatyta administracinė atsakomybė. Liudytojas turi teisę gauti dėl dalyvavimo byloje turėtų išlaidų atlyginimą (ATPK 279 str., Administracinių bylų teisenos įstatymo 43 str.). Ekspertas yra asmuo, turintis specialių žinių mokslo, meno, technikos ar amato srityje. Jį skiria administracinės teisės pažeidimo bylą nagrinėjanti institucija ar pareigūnas dviem atvejais: 1) kai reikalingos specialios žinios; 2) kai reikia paaiškinti pateiktą prie protokolo ekspertizės aktą. Institucijos (pareigūno) sprendimas šaukti ekspertą yra privalomas įmonės, įstaigos arba organizacijos, kur dirba šaukiamas dalyvauti byloje kaip ekspertas asmuo, vadovui. Ekspertas privalo atvykti pagal šaukimą ir duoti objektyvią išvadą jam pateiktais klausimais. Už melagingos išvados davimą ekspertas atsako pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1872 straipsnį. Eksperto teisės: 1) susipažinti su bylos medžiaga, reikalinga ekspertizei atlikti; 2) pareikšti prašymus, kad jam būtų pateikta papildoma medžiaga, reikalinga duoti išvadą; 3) administracinės teisės pažeidimo bylą nagrinėjančios institucijos (pareigūno) leidimu duoti asmeniui, įtariamam padarius nusižengimą, taip pat nukentėjusiajam, liudytojams klausimus, susijusius su ekspertizės dalyku; 4) dalyvauti nagrinėjant bylą; 5) gauti dėl dalyvavimo byloje turėtų išlaidų atlyginimą ir atlyginimą už atliktą darbą, jei tai nėra eksperto tarnybos pareiga. Specialistas, pasinaudodamas turimomis specialiomis žiniomis ar įgūdžiais, padeda teisės pažeidimą tiriančiam arba bylą nagrinėjančiam pa
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos samprata
244
245
reigūnui (institucijai) surasti, įtvirtinti ir paimti įrodymus, duoti kitokias specialių žinių reikalaujančias išvadas, kai nekviečiamas ekspertas ir neskiriama ekspertizė. Specialisto paaiškinimai nuo eksperto išvados skiriasi sudėtingesniu pastarosios įforminimu, griežtesniais tyrimo metodikos reikalavimais ir t. t. Pavyzdžiui, specialisto dalyvavimas numatytas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2591 straipsnio 8 punkte, kuriame pasakyta: surašant intelektinės nuosavybės teisės pažeidimų protokolus gali dalyvauti autorinių ir gretutinių autorinėms teisėms apsaugos, gynimo ar priežiūros organizacijų atstovai. Tokie specialistai, turėdami specialių intelektinės nuosavybės apsaugos srities žinių, gali veiksmingai padėti policijos pareigūnams įforminti šių pakankamai sudėtingų teisės pažeidimų tyrimo rezultatus. Specialisto teisinei padėčiai Administracinių teisės pažeidimų kodekse skiriamas tik fragmentinis dėmesys. Minėta, tarp proceso dalyvių jis visai neminimas, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 279 straipsnyje nieko nekalbama apie dėl dalyvavimo byloje turėtų išlaidų ir atlyginimo už darbą apmokėjimą. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1872 straipsnyje tik numatyta, kad už melagingų paaiškinimų teikimą gali būti baudžiamas ir specialistas. Vertėją skiria administracinės teisės pažeidimo bylą nagrinėjanti institucija ar pareigūnas. Vertėjas privalo atvykti institucijos (pareigūno) šaukimu ir tiksliai atlikti jam pavestą vertimą. Už melagingą vertimą jis gali būti nubaustas pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1872 straipsnį. Vertėjas taip pat turi teisę gauti dėl dalyvavimo byloje patirtų išlaidų atlyginimą, taip pat užmokestį už darbą, jeigu tai nėra jo tarnybos pareiga. Užtikrinti vertėjo dalyvavimą byloje yra valstybės pareiga. Didelių problemų kyla nagrinėjant nelegalių migrantų administracines bylas. Rasti vertėją, mokantį kokį nors, pavyzdžiui, Afganistano kalnų tautelės dialektą, kartais labai sunku. Todėl yra sudaromos tarptautinės keitimosi vertėjais sutartys. Tokią sutartį su atitinkamomis Latvijos ir Estijos institucijomis yra sudaręs ir Migracijos departamentas prie Vidaus reikalų ministerijos1. Kviestinis Administracinių teisės pažeidimų kodekse minimas tik viename – 268 straipsnyje, nustatančiame asmens apžiūros ir daiktų patikrinimo tvarką. Šiame straipsnyje numatytas dvejopas kviestinių dalyvavimas:
1 Lietuvos Respublikos, Latvijos Respublikos ir Estijos Respublikos vidaus reikalų ministerijų migracijos tarnybų bendradarbiavimo protokolas keistis vertėjais atliekant prieglobsčio procedūras, pasirašytas 2002 m. kovo 17 d. // http://www.vrm.lt, prisijungimo laikas: 2002 12 27.
1) atliekant asmens apžiūrą kartu su tam įgaliotu tos pačios lyties kaip ir apžiūrimasis pareigūnu turi dalyvauti du tos pačios lyties kviestiniai; 2) atliekant neatidėliotiną daiktų, rankinio bagažo, medžioklės ir žvejybos įrankių, įgytos produkcijos ir kitų daiktų patikrinimą, nesant akivaizdoje asmens, kurio nuosavybė yra tie daiktai arba jo valdomi, turi dalyvauti du kviestiniai. Nors Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1872 straipsnyje nukviestiniai, tačiau iš šios teisės normos loginės konstrukcijos galima padaryti išvadą, kad kviestiniai taip pat turėtų būti baudžiami pagal minėtą straipsnį, jeigu į apžiūros ar patikrinimo dokumentus įrašytų ar sutiktų įrašyti klaidingas žinias. Apie kviestinių patirtų dėl dalyvavimo byloje išlaidų atlyginimą įstatyme nieko nekalbama. Jeigu kviestiniai būtų kviečiami pas bylą nagrinėjantį pareigūną (instituciją) ir apklausti kaip liudytojai, jie įgytų tas pačias teises ir pareigas, kokios nustatytos liudytojams. Apie nutarimą vykdančius subjektus bus kalbama atskirame skyriuje, skirtame administracinės teisės pažeidimų bylose priimtų nutarimų vykdymui. Kai kuriuose kituose įstatymuose, nustatančiuose administracinę atsakomybę, tačiau neįtrauktuose į Administracinių teisės pažeidimų kodeksą, taip pat yra aptarti vienokie ar kitokie teisenos dalyviai. Štai Konkurencijos įstatymo 31 straipsnyje nustatyta, kad bylos nagrinėjimo proceso dalyviai yra: 1) pareiškėjas (tyrimo iniciatorius); 2) asmuo, įtariamas pažeidęs Konkurencijos įstatymą (įtariamas pažeidėjas); 3) Konkurencijos tarybos sprendimu kiti ūkio subjektai, su kurių interesais tiesiogiai susijusi nagrinėjama byla; 4) valstybės valdymo ir savivaldos institucijų atstovai jų prašymu; 5) Konkurencijos tarybos sprendimu ekspertai, specialistai ir kiti asmenys1. Šiame įstatyme taip pat pasakyta, kad proceso šalims gali atstovauti jų atstovai ir advokatai. 7. APLINKYBĖS, KURIOMS ESANT ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMŲ BYLŲ TEISENA NEGALIMA Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytos aplinkybės, kurias konstatavus administracinės teisės pažeidimo teisena negali būti pradėta, o ją pradėjus – turi būti nutraukta.
1 Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymas // Valstybės žinios. 1999, Nr. 30-856; 2004, Nr. 63-2244.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos samprata
246 247
statančiame atsakomybę už melagingų parodymų teikimą , ir nepaminėti
Viena grupė aplinkybių numatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekso 250 straipsnyje. Tai aplinkybės, darančios administracinės teisės pažeidimo bylos teiseną negalimą: 1) kai nėra administracinės teisės pažeidimo įvykio ir sudėties. Nesant nusižengimo įvykio reiškia, kad veika, dėl kurios pradėtas tyrimas, apskritai nebuvo padaryta, arba tai buvo atsitiktinis aplinkybių sutapimas, nenugalimos jėgos veikimo padarinys ir panašiai. Nusižengimo sudėties nėra, kai pats įvykis egzistuoja, tačiau nėra kurio nors nusižengimo sudėties elemento (pvz., nesant kaltės, veiką padarius mažamečiui, psichiškai nesveikam asmeniui, materialiojo nusižengimo atveju nesant priežastinio veikos ir padarinių ryšio, pan.); 2) kai asmeniui, padariusiam priešingą teisei veiką, nėra sukakę šešiolika metų. Si aplinkybė yra subjekto požymis, todėl ją apima 1 punktas; 3) kai padaręs priešingą teisei veiką asmuo yra nepakaltinamumo būsenos. Tai taip pat subjekto požymis ir šią aplinkybę išskirti iš 1 punkto į atskirą punktą teisiškai niekuo nepagrįsta; 4) kai asmuo veikė būtinojo reikalingumo arba būtinosios ginties atveju. Konstatavus, kad tam tikrus išoriškai priešingais teisei atrodančius veiksmus asmuo padarė būtinojo reikalingumo ar būtinosios ginties sąlygomis ir nebuvo peržengtos jų ribos, neatsiranda pareiga atsakyti už padarytą žalą. Atvirkščiai, tai traktuotina kaip visuomenei naudingas elgesys; 5) kai priimamas amnestijos aktas, jeigu jis panaikina administracinės nuobaudos skyrimą. Šiuo atveju turimas galvoje atleidimas nuo nuobaudos skyrimo, nors praktiškai pastaruoju metu amnestija buvo taikoma tik padariusiems nusikaltimus asmenims; 6) kai panaikinamas administracinę atsakomybę nustatantis aktas. Tai yra bendras baudžiamosios teisės ir administracinę atsakomybę nustatančios teisės principas, numatantis taisyklės lex retro non agit (įstatymas atgal negalioja) išimtį. Panaikinus teisės aktą, pagal kurį už tam tikrą veiką buvo nustatyta administracinė atsakomybė, preziumuojama, kad jame aprašyta veika nebėra pavojinga visuomenei, vadinasi, nors ji padaryta ir iki šio akto įsigaliojimo, nebėra pagrindo asmens persekioti ir tolesnis procesas nutraukiamas; 7) kai iki administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimo pasibaigia Administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnyje numatyti terminai. Jeigu praleisti administracinės nuobaudos skyrimo terminai, administracinės teisės pažeidimo byla turi būti nutraukta; 8) kai dėl to paties fakto administracinėn atsakomybėn patraukto asmens atžvilgiu yra priimtas kompetentingos institucijos (pareigūno)
nutarimas skirti administracinę nuobaudą arba nepanaikintas nutarimas nutraukti administracinės teisės pažeidimo bylą, taip pat jeigu dėl to pažeidimo iškelta baudžiamoji byla. Šiuo atveju galioja principas, kad dėl to paties fakto to paties asmens atžvilgiu negali būti priimti du galiojantys nutarimai. Be to, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 9 straipsnyje įtvirtintoje administracinės teisės pažeidimo sąvokoje pasakyta, kad administracinė atsakomybė galima tik jeigu veika neturi nusikaltimo požymių. Iškėlus baudžiamąją bylą, administracinė byla nutraukiama. Žinoma, tai nereiškia, kad vėliau, nutraukus baudžiamąją bylą, nebus galima grįžti prie administracinės atsakomybės taikymo; 9) jeigu mirė asmuo, kurio atžvilgiu buvo pradėtas procesas. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 251 straipsnyje nustatytos kiek kitokios aplinkybės, kurioms esant numatyta kompetentingos institucijos (pareigūno) teisė (ne pareiga) nutraukti administracinės teisės pažeidimo bylą. Tai gali būti padaryta tada, kai medžiaga perduodama prokurorui, parengtinio tardymo arba kvotos institucijai. Šiuo atveju nereiškia, kad bus pradėtas ikiteisminis tyrimas, todėl įstatymų leidėjas nenumato ir imperatyvaus administracinės bylos nutraukimo.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimų bylų teisenos samprata
248 249
8 SKYRIUS ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOS TYRIMAS 1. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOS TYRIMO STADIJOS BENDRAS APIBŪDINIMAS Minėta, kad administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimo stadija susideda iš šių etapų: 1) bylos tyrimo pradėjimas, 2) faktinių bylos aplinkybių ištyrimas, 3) įrodymų surinkimas ir fiksavimas, 4) preliminarus teisinis veikos įvertinimas, 5) procesinis tyrimo rezultatų įforminimas, 6) bylos perdavimas nagrinėti. Administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimo pradėjimas – pradinis šios proceso stadijos etapas. Dažnai teisės literatūroje šis etapas vadinamas administracinės teisės pažeidimo bylos iškėlimu1. Tokia nuomonė greičiausiai yra grindžiama analogija su anksčiau galiojusiu Baudžiamojo proceso kodeksu. Iki 2003 m. gegužės 1 d. galiojusio Baudžiamojo proceso kodekso 130 straipsnyje buvo nustatyta, kad esant šiame kodekse nurodytai vadai ir pagrindui, kvotos institucija, tardytojas, prokuroras, teisėjas ar teismas privalo iškelti baudžiamąją bylą. Dabar galiojančio Baudžiamojo proceso kodekso 166 straipsnyje nustatyta, kad ikiteisminis tyrimas tiesiog pradedamas tai atitinkamai įregistruojant. Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytus administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimo pradėjimo procesinius pagrindus galima suskirstyti į dvi dideles grupes: 1) kompetentingos institucijos ar pareigūno nutarimas ar nutartis iškelti administracinės teisės pažeidimo bylą; 2) kitoks administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimo pradėjimo procesinis įforminimas. Pirmu atveju administracinės teisės pažeidimo bylą gali iškelti: 1) prokuroras, kai a) buvo atsisakyta pradėti ikiteisminį tyrimą ar b) ikiteisminis tyrimas buvo nutrauktas; 2) teismas (teisėjas), kai: a) dėl bylos iškėlimo pareiškimu ar nutarimu kreipėsi prokuroras dėl veikų, numatytų Administracinių teisės pa
251
žeidimų kodekso 1871 straipsnyje (teisėtų prokuratūros pareigūno reikalavimų nevykdymas); b) dėl bylos iškėlimo pareiškimu kreipėsi akcininkas, žemės ūkio bendrovės narys dėl akcininkų, žemės ūkio bendrovių, kooperatyvų narių teisių pažeidimo, kreditorius dėl jo teisių pažeidimo, visuomenės informavimo priemonės atstovas ar žurnalistas dėl atsisakymo teikti informaciją visuomenės informavimo priemonės atstovui ar trukdymo žurnalistui vykdyti savo profesinę pareigą; c) nagrinėdamas kitą bylą nustato administracinės teisės pažeidimo požymius (pvz., iškelia administracinės teisės pažeidimo bylą dėl teisėjo ar teismo garbės ir orumo įžeidimo, kai pats negali priimti atitinkamo nutarimo skirti administracinę nuobaudą (bylą nagrinėjant aukštesnės instancijos arba administraciniame teisme), administracinės teisės pažeidimo požymius nustato nagrinėdamas baudžiamąją bylą ir pan.). Antru atveju tai reiškia, kad kompetentingas pradėti tyrimą pareigūnas turi fiksuoti tyrimo pradžią reikiamais įrašais ar netgi konkliudentiniais veiksmais. Tokios bylos iškėlimo momento fiksavimo pavyzdžiai galėtų būti kompetentingos įstaigos, institucijos vadovo rezoliucija ant prašymo, pareiškimo, skundo, laikraščio publikacijos ar kito dokumento su pavedimu konkrečiam pareigūnui atlikti tyrimą, taip pat pareigūno, tiesiogiai pastebėjusio daromą teisės pažeidimą, atvykimas į įvykio vietą ir pranešimas apie save (ypač jeigu pareigūnas neuniformuotas). Tyrimo pradžios fiksavimas turi svarbią teisinę reikšmę, nes nuo tyrimo pradžios momento pradedami skaičiuoti tam tikri procesiniai terminai, proceso dalyviai įgyja teisę naudotis jiems suteiktomis teisėmis, atsiranda atitinkamos procesinės pareigos. Nuo to momento ir tyrimą atliekančiai institucijai (pareigūnui) atsiranda pareiga vykdyti tyrimo veiksmus ir laiku bei tinkamai užbaigti tyrimą ir perduoti surinktą medžiagą bylą nagrinėsiančiam subjektui. Žinoma, administracinės teisės pažeidimų bylų procesas daug kuo skiriasi nuo baudžiamojo, sunku detaliai reglamentuoti visus galimus gyvenimo atvejus, tačiau bendri principai ir bendros taisyklės turi būti nustatytos teisės aktuose. Literatūroje1 galima rasti tvirtinimų, kad administracinės teisės pažeidimo byla iškeliama surašant administracinės teisės pažeidimo protokolą. Su tokia nuomone negalima sutikti. Administracinės teisės pažeidimo protokolo teisinė reikšmė yra kitokia. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 256 straipsnyje nustatyta, kad protokolas yra vienas iš įrodymų administracinės teisės pažeidimo byloje. Iš tiesų protokolas rašomas,
1 Žr., pvz., P. Petkevičius. Administracinių teisės pažeidimų bylų teisena. Vilnius: Teisinės informacijos centras, 2003. P. 87.
kai jau yra aiškūs nusižengimo požymiai ir jo sudėties elementai, t. y. kai galima veikos kvalifikacija pagal atitinkamą Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnį. Jame aprašoma padaryta veika, nusižengimą padaręs asmuo, išvardijami surinkti įrodymai ir kt. Vadinasi, protokolo teisinė reikšmė yra panaši į kaltinamojo akto ar prokuroro pareiškimo baudžiamojoje byloje. Tai pagrindinis apibendrinantis atliktą tyrimą dokumentas, kuriuo remiantis nagrinėjama administracinės teisės pažeidimo byla ir priimamas nutarimas. Žinoma, galimi atvejai, kai protokolas surašomas čia pat, kompetentingam pareigūnui nustačius nusižengimo sudėtį. Vadinasi, pareigūnas tyrimą užbaigė, visos aplinkybės jam aiškios. Operatyviame administraciniame procese protokolas kai kada apskritai nesurašomas, bet ši išimtis negali pakeisti taisyklės. Kartais, ypač intelektinės nuosavybės pažeidimo atveju, tyrimas dėl ekspertizių trunka savaites ar dar ilgiau. Tačiau akivaizdu, kad kol tokios ekspertizės neatliktos, nėra pagrindo surašyti administracinės teisės pažeidimo protokolą. Surašius protokolą jis nedelsiant (ne vėliau kaip per tris dienas) turi būti perduotas institucijai (pareigūnui), kuri nagrinės bylą. Lietuvos apeliacinio teismo Administracinių bylų skyriuje 2000 metais buvo atlikta muitų bylų (ATPK 237 str.), išnagrinėtų apygardos administraciniuose teismuose, apžvalga ir priimtos teisės taikymo rekomendacijos1. Jose atkreiptas dėmesys į tai, kad teismų praktikoje laikomasi pozicijos, jog administracinė byla nagrinėjama tik pagal protokole suformuluotus kaltinimus. Kaltinimo keitimas galimas tik materialiosios teisės normos, o ne veikos sudėties dalyje. Dar aiškesnė administracinių teismų pozicija dėl administracinės teisės pažeidimo protokolo suformuluota to paties skyriaus 2000 m. rugsėjo 22 d. konsultacijoje2. Vadinasi, administracinės teisės pažeidimo protokolas surašomas tada, kai žinomos visos faktinės bylos aplinkybės, leidžiančios preliminariai teisiškai įvertinti veiką, surinkti ir užfiksuoti įrodymai, t. t. Jeigu protokolas būtų surašomas vos tik pastebėjus teisės pažeidimą ir dar neatlikus jokio tyrimo, jis neužtikrintų jam skirtos funkcijos. Administracinės teisės pažeidimo byla gali būti pradedama mokesčių inspekcijai, higienos, sanitarijos ar panašaus pobūdžio priežiūros institucijai surašius ne tik protokolą, bet ir nustatytos ar laisvos formos patikrinimo aktą ar kitokį atitinkamą dokumentą, remiantis tarnybiniu pranešimu.
1 Lietuvos apeliacinio teismo Administracinių bylų skyriaus apibendrinimas dėl muitų bylų //Administracinių teismų praktika. Nr. 1. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 309. 2 Ten pat. P. 328.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimas
252 253
Tam tikrą teigiamą žingsnį šia linkme galima rasti Lietuvos policijos generalinio komisaro 2002 m. gruodžio 24 d. įsakymu Nr. 660 patvirtintoje Policijos patrulių veiklos instrukcijoje1. Jos 72 punkte nustatyta, kad, sustabdęs transporto priemonę, patrulis radijo ryšio priemonėmis privalo pranešti budėtojui stabdymo vietą, transporto priemonės markę, valstybinį numerį, stabdymo priežastį. Budėtojas informuojamas ir apie kitus pareigūnų atliktus veiksmus. Toks šių veiksmų teisinis reguliavimas, jeigu tik jis bus tinkamai vykdomas, ne tik padės išgyvendinti pasitaikančius piktnaudžiavimus, bet kartu leis fiksuoti tyrimo pradžią, jeigu policijos pareigūnai įtars esant Kelių eismo taisyklių pažeidimą. Norint iškelti ar kitaip pradėti administracinės teisės pažeidimo bylą turi būti konstatuoti bylos iškėlimo vados ir pagrindas. Bylos tyrimo pradėjimo vada yra ta informacija, kurioje yra duomenys apie padarytą administracinės teisės pažeidimą. Vada pradėti bylos tyrimą gali būti: a) kompetentingo pareigūno tiesioginis administracinės teisės pažeidimo fakto pastebėjimas (konstatavimas); b) prokuroro pareiškimas ar nutarimas kreiptis į rajono (miesto) apylinkės teismą iškelti administracinės teisės pažeidimo bylą dėl veikų, numatytų Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1871 straipsnyje (teisėtų prokuratūros pareigūno reikalavimų nevykdymas); c) prokuroro nutarimas iškelti administracinės teisės pažeidimo bylą, kai buvo atsisakyta iškelti baudžiamąją bylą arba ji buvo nutraukta; d) informacija, gauta iš teisėsaugos institucijų, kitų valstybės, savivaldybių institucijų ir įstaigų, visuomeninių organizacijų ir kitokių panašių subjektų; e) fizinių ir juridinių asmenų pranešimai, pareiškimai ir skundai; f) visuomenės informavimo priemonių pateikta informacija ir kt. Bylos iškėlimo pagrindas yra pakankamo kiekio duomenų, rodančių esant administracinės teisės pažeidimą, numatytą konkrečioje Administracinių teisės pažeidimų kodekso ar kito įstatymo normoje, konstatavimas. Administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimas susideda iš įvairių procesinių veiksmų, skirtų nustatyti pažeidimo aplinkybes, jas užfiksuoti ir tinkamai kvalifikuoti. Šioje stadijoje sudaromos sąlygos objektyviai ir operatyviai išnagrinėti bylą, paskirti teisės pažeidėjui reikiamas poveikio priemones. Todėl jos metu labai svarbu surinkti visus įrodymus, juos tinkamai įforminti, taip pat preliminariai teisiškai kvalifikuoti veiką, t. y. įvertinti,
1 Valstybės žinios. 2003, Nr. 23-985.
kokiame Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnyje, jo dalyje ir punkte aprašyta padaryta veika. Nuo to, kaip teisingai bus kvalifikuota veika tyrimo metu, priklausys, kils ar ne ginčų tarp įvairių institucijų ar pareigūnų dėl bylų žinybingumo. Taip pat svarbu nustatyti ir atsakomybę lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes, nes nuo to taip pat gali priklausyti bylos žinybingumas. Pavyzdžiui, bylas dėl nedidelio chuliganizmo gali nagrinėti ir apylinkės teismų teisėjai, ir policija, tačiau konkrečios bylos žinybingumas priklauso nuo konstatuotų aplinkybių pobūdžio. 2. INSTITUCIJŲ (PAREIGŪNŲ) ĮGALIOJIMAI TIRIANT ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMŲ BYLAS Minėta, kad administracinės teisės pažeidimo byla gali būti pradėta tiek pačiam kompetentingam pareigūnui tiesiogiai konstatavus pažeidimo faktą, tiek gavus tokios informacijos iš kitų asmenų, tiek prokuroro ar net teismo iniciatyva. Tyrimas paprastai baigiamas administracinės teisės pažeidimo protokolo surašymu. Jeigu tyrimo metu nebus nustatyta pakankamai aplinkybių, patvirtinančių teisės pažeidimo faktą, arba paaiškės, kad nėra kurio nors nusižengimo sudėties elemento, protokolas nebus surašomas ir tyrimas bus nutrauktas. Jeigu tiriant administracinės teisės pažeidimo bylą paaiškėja nusikaltimo požymių, tirianti bylą institucija ar pareigūnas turi perduoti surinktą medžiagą pagal priklausomumą – prokurorui, ikiteisminio tyrimo institucijai (ATPK 258 str.). Tokiu atveju administracinės teisės pažeidimo bylos procesas gali būti nutrauktas (ATPK 251 str.). Administracinių teisės pažeidimų kodekse išvardyti asmenys, turintys teisę surašyti administracinės teisės pažeidimų protokolus (ATPK 259 str. 2 d. ir 2591 str.). Iš visų Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnių pastarasis (kartu su šešioliktuoju skirsniu „Administracinių teisės pažeidimų bylų žinybingumas”) yra dažniausiai keičiamas straipsnis. Tai suprantama, nes, įstatymų leidėjui į Administracinių teisės pažeidimų kodeksą inkorporavus naują normą, taip pat turi būti numatyta, kas surašys dėl naujos numatytos veikos protokolą, kokia institucija ar pareigūnas nagrinės pačią bylą. Visų pirma Administracinių teisės pažeidimų kodekso 259 straipsnio antrojoje dalyje numatyta, kad už melagingų parodymų teikimą administracinės teisės pažeidimo byloje (ATPK 1872 str.) protokolą surašo institucija ar pareigūnas, nagrinėjantys administracinės teisės pažeidimo bylą, kurioje ir padarytas šis teisės pažeidimas. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2591 straipsnyje numatyti kiti asmenys, turintys teisę surašyti administracinės teisės pažeidimų protokolus. Šie asmenys suskirstyti į tris grupes:
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
Administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimas
254
255
1) pirmą grupę sudaro pareigūnai, kurie patys nenagrinėja administracinės teisės pažeidimų bylų, o pagal jų surašytus protokolus jas nagrinėja administracinės komisijos (ATPK 221 str.) ir apylinkės teismai (apylinkės teismų teisėjai) (ATPK 224 str.). Tai vidaus reikalų, policijos, Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnybos, Specialiųjų tyrimų tarnybos, Valstybės saugumo departamento pareigūnai, įvairių ministerijų (Aplinkos, Finansų, Krašto apsaugos ir kt.), įvairių departamentų (Kultūros vertybių, Lietuvos archyvų, Revizijų, Statistikos ir kt.), įvairių inspekcijų ir tarnybų (VTAKT, Valstybinės duomenų apsaugos inspekcijos, Valstybinės kokybės inspekcijos ir kt.), Valstybės kontrolės, muitinės ir daugelio kitų institucijų (kai kuriais atvejais ir jų įgalioti) pareigūnai, Seimo kontrolieriai, savivaldybių kontrolieriai, vietos savivaldos vykdomųjų institucijų ir jų tam įgalioti pareigūnai, įmonių, įstaigų ir organizacijų administracija ir kt.; 2) kitą grupę sudaro pareigūnai, kurie patys arba jų atstovaujamos institucijos nagrinėja administracinės teisės pažeidimų bylas: tai savivaldybių seniūnijų kaimo vietovėse seniūnai (ATPK 222 str.), policijos (ATPK 225 str.), Valstybės kontrolės (ATPK 2251 str.), Valstybinės priešgaisrinės priežiūros institucijų (ATPK 226 str.), geležinkelio, jūrų, vidaus vandenų, oro, keleivinio automobilių ir elektros transporto institucijų (ATPK 227-232 str.) pareigūnai, įvairių inspekcijų ir kitokių taisyklių laikymosi priežiūros institucijų, tarnybų, kontrolės komisijų pareigūnai (ATPK 2321-2352,239-2412, 243, 2451-2461 str.), Statistikos departamento prie Vyriausybės (ATPK 236 str.), teritorinės muitinės (ATPK 237 str.), Krašto apsaugos ministerijos institucijų (ATPK 238 str.), aplinkos apsaugos institucijų (ATPK 242 str.), Žemės ūkio ministerijos institucijų (ATPK 244 str.), valstybinių parkų institucijų pareigūnai (ATPK 245 str.) ir kt. Sąrašą užbaigia Viešųjų pirkimų tarnybos prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės pareigūnai (ATPK 2477 str.); 3) įstatyme taip pat numatyta, kad įstatymų tiesiogiai numatytais atvejais protokolus gali surašyti kitų valstybės institucijų pareigūnai, visuomeninių organizacijų atstovai. Taigi visada reikia atidžiai įsiskaityti į tam tikrą Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnį ar konkretaus įstatymo normą, norint tiksliai nustatyti, kas kompetentingas surašyti administracinės teisės pažeidimo protokolą už vieną ar kitą Administracinių teisės pažeidimų kodekso specialiosios dalies straipsnyje ar jo dalyje numatytą pažeidimą. Šiuo klausimu 1996 m. gruodžio 30 d. pasisakė ir Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Senatas, aprobuodamas Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 1996 m. lapkričio 7 d. nutartį, kuria konstatuota, kad tik įstatymų
įgalioto asmens surašytas administracinės teisės pažeidimo protokolas yra pagrindas paskirti administracinę nuobaudą. Senatas konstatavo, kad administracinės teisės pažeidimo protokolas, surašytas asmens, neturinčio tam teisės, yra niekinis ir nepatvirtina administracinės teisės pažeidimo įvykio ir sudėties. Todėl, vadovaujantis Administracinių teisės pažeidimų kodekso 250 straipsnio 1 punktu, administracinės teisės pažeidimo bylos procesas (tiksliau būtų sakyti – proceso nuobaudos skyrimo stadija) negali būti pradėtas, o pradėjus – turi būti nutrauktas1. Senatas taip pat pabrėžė, kad rengdamiesi nagrinėti administracinės teisės pažeidimo bylą institucija ar pareigūnas turi išsiaiškinti ir išspręsti, ar teisingai surašytas protokolas ir kita administracinės teisės pažeidimo bylos medžiaga. 3. TYRIMO ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOJE REZULTATŲ PROCESINIS ĮFORMINIMAS Administracinės teisės pažeidimo protokolas yra labai svarbus procesinis dokumentas, kuriame fiksuojami administracinės bylos tyrimo rezultatai. Protokolu fiksuojamas kiekvienas administracinės teisės pažeidimas, išskyrus įstatymo numatytus atvejus. Nors Administracinių teisės pažeidimų kodekso 256 straipsnyje „Įrodymai” protokolas nurodomas kaip lygiavertis įrodymas kartu su kitais (liudytojų parodymais, nukentėjusiojo ir pažeidėjo paaiškinimais, eksperto išvada, specialisto paaiškinimais, daiktiniais įrodymais, kitokiais dokumentais), tačiau jo procesinė padėtis yra kitokia. Tai kaltinamasis aktas, randamas baudžiamajame procese. Nagrinėti administracinės teisės pažeidimo bylą pradedama protokolo paskelbimu. Lygiai taip pat pradedama nagrinėti baudžiamąją bylą – perskaitant kaltinamąjį aktą ar pareiškimą teismui. Minėta, yra teisininkų mokslininkų ir praktikų, manančių, kad kiekviena administracinės prievartos priemonė gali būti taikoma tik surašius administracinės teisės pažeidimo protokolą2. Su tokia nuomone negalima sutikti. Kai kurios administracinės prievartos priemonės yra prevencinės, jomis siekiama užtikrinti, kad neatsirastų skaudesnių padarinių: kaltininkas nesusižalotų ar nesužalotų kitų (apžiūra, ar neturi ginklo; automobilio stabdymas ir nušalinimas nuo vairavimo asmens, kurio sveikatos būklė kelia įtarimų, jog jam pavojinga vairuoti, ir pan.). Administracinės teisės pažeidimo protokolo surašymo esmė ir prasmė apibūdinta Administracinių teisės pažeidimų kodekso 259 straipsny
1 Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Senato 1996 m. gruodžio 30 d. nutarimas Nr. 46 // Teismų praktika. Nr. 5-6. Vilnius: Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, 1996. P 145-148. 2 Kada surašomas ATP protokolas… // Sargyba. 2000, geg. 18, p. 6-7.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimas
256 257
je: jis surašomas dėl padaryto administracinės teisės pažeidimo. Kol administracinės teisės pažeidimo požymiai neakivaizdūs, protokolas nesurašomas. Taigi, kai padarytas administracinės teisės pažeidimas, tam įgalioti valstybės pareigūnai ar valstybės įgalioti asmenys (ir ne valstybės pareigūnai) surašo administracinės teisės pažeidimo protokolą. Labai svarbu tiksliai laikytis įstatymo reikalavimų surašant paties protokolo tekstą. Minėta, protokolo paskirtis gali būti traktuojama dvejopai: visų pirma jame esančios žinios (įvykio aprašymas, kaltininko paaiškinimas ir kt.) Administracinių teisės pažeidimų kodekse traktuojamos kaip įrodymai. Tačiau čia nereikėtų painioti dviejų dalykų: įrodymų, kaip tam tikros informacijos, ir šaltinio, kuriame ši informacija užfiksuota. Būtų tiksliau sakyti, kad protokolas yra tam tikras kaltinamasis aktas, kurį surašius atsiranda pagrindas pradėti administracinės bylos nagrinėjimo ir nuobaudos skyrimo procesą. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 260 straipsnyje nustatyta, kad administracinės teisės pažeidimo protokole turi būti nurodyta: 1) surašymo data ir vieta; 2) protokolą surašiusio asmens pareigos, vardas, pavardė; 3) žinios apie administracinėn atsakomybėn traukiamą asmenį; 4) administracinės teisės pažeidimo padarymo vieta, laikas ir esmė; 5) Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnis, straipsnio dalis ar kitas nustatantis atsakomybę už šį pažeidimą teisės aktas, kurio reikalavimus pažeidė asmuo; 6) nukentėjusiųjų ir liudytojų, jeigu jų yra, vardai, pavardės ir adresai; 7) administracinėn atsakomybėn traukiamo asmens paaiškinimai; 8) kitokios žinios, būtinos bylai išspręsti. Kadangi administracinės teisės pažeidimo protokolas yra baigiamasis administracinės bylos tyrimo dokumentas, toks būtinų protokolo rekvizitų sąrašas yra aiškiai per siauras. Įstatyme nepažymėta, kad turi būti aptarti surinkti įrodymai, patvirtinantys įtarimą, jog yra faktinis administracinės atsakomybės pagrindas (nusižengimo sudėtis), atsakomybę lengvinančios ir sunkinančios aplinkybės bei kitos aplinkybės, kurių reikia operatyviai, teisėtai ir teisingai išnagrinėti bylą. Protokolą pasirašo jį surašęs asmuo ir administracinėn atsakomybėn traukiamas asmuo. Jeigu yra nukentėjusiųjų ir liudytojų, protokolą gali pasirašyti ir jie. Jeigu administracinėn atsakomybėn traukiamas asmuo atsisako suteikti žinių apie save arba pasirašyti protokolą, tai jame pažymima. Administracinėn atsakomybėn traukiamas asmuo turi teisę pateikti prie
protokolo pridedamus paaiškinimus, pastabas dėl protokolo turinio, jeigu atsisako pasirašyti – atsisakymo priežastis. Surašant protokolą administracinėn atsakomybėn traukiamam asmeniui turi būti išaiškintos jo teisės ir pareigos, numatytos Administracinių teisės pažeidimų kodekso 272 straipsnyje, ir tai pažymima protokole. Paprastai teisės ir pareigos būna surašytos protokolo blanke prieš administracinėn atsakomybėn traukiamo asmens parašą ir pasirašydamas administracinėn atsakomybėn traukiamas asmuo gali jas perskaityti. Taigi visas žinias, kurios turi būti fiksuotos protokole, galima suskirstyti į keturias grupes: 1) žinios apie nusižengimo aplinkybes ir jo kvalifikavimą – pažeidimo padarymo vieta, laikas ir esmė, atsakomybę numatantis teisės aktas, jo straipsnis ir dalis, jei tokia yra. Paėmus iš administracinėn atsakomybėn traukiamo asmens neteisėtai įgytus, vežtus, saugomus ar naudojamus daiktus, vairuotojo pažymėjimą, kitus dokumentus, apie tai būtinai pažymima protokole; 2) žinios apie įtariamą padarius nusižengimą asmenį – vardas, pavardė, amžius, asmens kodas, užsiėmimas, turtinė padėtis, gyvenamoji ir darbo vietos, pagal kokį dokumentą nustatyta asmens tapatybė (pasas, asmens tapatybės kortelė, vairuotojo pažymėjimas ar kitas dokumentas); 3) žinios, apibūdinančios protokolą kaip oficialų dokumentą – protokolo surašymo vieta ir laikas, surašiusiojo pareigos, vardas ir pavardė, liudytojų ir nukentėjusiųjų, jei jų yra, adresai ir pavardės. Duomenys apie protokolą surašiusį asmenį turi būti išsamūs, kad būtų galima įsitikinti jo kompetencija ir protokolo teisėtumu; 4) duomenys, rodantys teisės į gynybą užtikrinimą – įrašas apie procesinių teisių administracinėn atsakomybėn traukiamam asmeniui išaiškinimą, apie tai, kad pastarasis susipažino su protokolo turiniu, jo paaiškinimas arba įrašas, kad atsisakyta tai padaryti, administracinėn atsakomybėn traukiamo asmens parašas arba įrašas apie atsisakymą pasirašyti protokolą ir tokio atsisakymo motyvai. Pagirtina, kad 2004 m. sausio 29 d. įstatymu Administracinių teisės pažeidimų kodekso 259 straipsnis pagaliau papildytas trečiąja dalimi, kurioje nustatyta, jog administracinės teisės pažeidimų protokolas surašomas dviem egzemplioriais, kurių vienas nedelsiant įteikiamas įtariamam administracinio nusižengimo padarymu asmeniui1. Surašytas administracinės teisės pažeidimo protokolas ne vėliau kaip per tris dienas turi būti pasiunčiamas institucijai (pareigūnui), įgaliotai nag
1 Valstybės žinios. 1994, Nr. 25-763.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimas
258 259
rinėti administracinės teisės pažeidimo bylą ir skirti administracinę nuobaudą. Įstatymuose gali būti nustatytas ir kitoks terminas (ATPK 261 str.). Jeigu administracinės teisės pažeidimo byla keliama po to, kai buvo atsisakyta pradėti baudžiamąjį persekiojimą arba baudžiamoji byla buvo nutraukta, visa medžiaga per tris dienas, kai priimtas atitinkamas nutarimas, perduodama institucijai (pareigūnui), įgaliotai nagrinėti administracinės teisės pažeidimo bylą. Kai tyrimą administracinės teisės pažeidimo byloje atlieka kitos institucijos ar jų pareigūnai, protokolui prilygstantį dokumentą jie surašo pagal reikalavimus, numatytus jų veiklą reglamentuojančiuose įstatymuose. Pavyzdžiui, mokesčių inspekcijos pareigūnai, patikrinę, kaip laikomasi mokesčių įstatymų, surašo patikrinimo aktą. Jo rekvizitai numatyti Mokesčių administravimo įstatyme. Remdamasis šiuo dokumentu mokesčio administratorius priima sprendimą skirti administracines nuobaudas. Panašiai yra numatyta Muitinės kodekse, kituose specialiuose įstatymuose. 4. ATVEJAI, KADA ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO PROTOKOLAS NESURAŠOMAS Minėta, kad administracinės teisės pažeidimo protokolo esmė ir prasmė apibūdinta Administracinių teisės pažeidimų kodekso 259 straipsnyje: jis surašomas dėl padaryto administracinės teisės pažeidimo. Kol administracinės teisės pažeidimo požymiai neakivaizdūs, protokolas nesurašomas. Tačiau Administracinių teisės pažeidimų kodekso 262 straipsnyje numatyti atvejai, kada protokolas nesurašomas. Tokie atvejai yra šie: 1) kai bauda skiriama ir paimama arba įspėjimas įforminamas teisės pažeidimo padarymo vietoje padarius higienos norminių aktų bei žmonių užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės taisyklių, aplinkos apsaugos, įvairių taisyklių geležinkelio, vidaus vandenų, automobilių, oro ir elektros transporte pažeidimus, tabako gaminių nepilnamečiui nupirkimą ar kitokį perdavimą, priešgaisrinės saugos, pasienio ruožo režimo ir kitokių taisyklių pažeidimus. Jeigu asmuo ginčija jam paskirtą nuobaudą, protokolas surašomas pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 259 straipsnio reikalavimus; 2) kai asmuo padaro mažiau pavojingą kelių eismo taisyklių pažeidimą, jo neginčija ir jam skiriama ne didesnė kaip 200 Lt bauda; Tam įgalioti valstybės pareigūnai skiriamą baudą gali paimti pažeidimo padarymo vietoje. Jeigu asmuo ginčija jam paskirtą nuobaudą, protokolas surašomas pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 259 str. reikalavimus;
3) kai asmuo neginčija padaryto pažeidimo ir jam skiriama ne daugiau kaip 200 Lt bauda padarius pavojingų daiktų vežimo autobusu, troleibusu ar maršrutiniu taksi, keleivių, bagažo ir krovinių vežimo vidaus ir tarptautiniu transportu taisyklių pažeidimą. Šiais atvejais tam įgalioti valstybės pareigūnai skiriamą baudą gali paimti pažeidimo padarymo vietoje. Jeigu asmuo ginčija jam paskirtą nuobaudą už padarytus teisės pažeidimus, protokolas surašomas pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 259 str. reikalavimus; 4) kai užsienio valstybių vairuotojui visa skiriama bauda (t. y. neribojant jos dydžio) paimama pažeidimo padarymo vietoje padarius pavojingų daiktų, keleivių ir bagažo vežimo taisyklių pažeidimus, sugadinus automobilių kelius, jų statinius ir įrenginius. Jeigu asmuo ginčija jam paskirtą nuobaudą už padarytus teisės pažeidimus, protokolas surašomas pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 259 straipsnio reikalavimus; 5) kai baudą, ne didesnę kaip 100 Lt, asmeniui skiria tam įgalioti policijos pareigūnai už gyvūnų auginimo ir laikymo taisyklių, miestų ir kitų gyvenamųjų vietovių tvarkymo ir švaros taisyklių bei panašius tvarkos gyvenamosiose vietovėse taisyklių pažeidimus. Šiais atvejais tam įgalioti valstybės pareigūnai skiriamą baudą gali paimti pažeidimo padarymo vietoje. Jeigu asmuo ginčija jam paskirtą nuobaudą už padarytus teisės pažeidimus, protokolas surašomas pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 259 str. reikalavimus; 6) kai asmuo neginčija padaryto pažeidimo ir jam skiriama ne didesnė kaip vieno šimto litų bauda už prekių, nepaženklintų nustatyta tvarka, pardavimą, neteisingos informacijos apie prekę pateikimą, prekių, paslaugų, žaliavų kokybės reikalavimų pažeidimą; 7) kai administracinę bylą iškelia teismas ar teisėjas; 8) kai administracinę bylą iškelia prokuroras atsisakius pradėti arba nutraukus ikiteisminį tyrimą; 9) kai padaryti administracinės teisės pažeidimai, numatyti šiuose Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsniuose: 1. 505 str. (akcininkų, žemės ūkio bendrovių, kooperatinių bendrovių narių teisių pažeidimas), 2. 506 str. (kreditorių teisių pažeidimas), 3. 2143 str. (atsisakymas teikti informaciją masinės informacijos priemonės atstovui ar trukdymas žurnalistui vykdyti savo profesinę pareigą). Pirmais dviem atvejais byla pradedama akcininko, žemės ūkio bendrovės nario ar kreditoriaus pareiškimu teismui, kuriame turi būti
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
Administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimas
260 261
išvardyti asmenys, padarę jų teisių pažeidimus. Dėl visuomenės informavimo priemonių atstovų teisių pažeidimo byla pradedama visuomenės informavimo priemonės atstovo ar žurnalisto pareiškimu teismui. Elektroninių ryšių įstatymo1 72 straipsnyje nustatyta, kad Ryšių reguliavimo tarnyba, nustačiusi, kad ūkio subjektas nesilaiko vertimosi elektroninių ryšių veikla sąlygas nustatančių teisės aktų ar elektroninių ryšių išteklių naudojimo sąlygų arba nevykdo vieno ar daugiau įpareigojimų ūkio subjektui, kaip turinčiam didelę įtaką atitinkamoje rinkoje ar paskirtam teikti universaliąsias paslaugas, praneša ūkio subjektui apie savo išvadas ir suteikia jam galimybę pareikšti savo nuomonę ar pašalinti pažeidimus per: 1) vieną mėnesį po pranešimo išsiuntimo dienos; 2) trumpesnį laiką, kuriam pritaria ūkio subjektas arba kurį Ryšių reguliavimo tarnyba nustato pakartotinio pažeidimo atveju; 3) Ryšių reguliavimo tarnybos nustatytą ilgesnį terminą. Jei ūkio subjektas per šį laiką nepašalina pažeidimų (vien tik pažeidimo nutraukimas nelaikomas jo pašalinimu), Ryšių reguliavimo tarnyba imasi tinkamų ir proporcingų priemonių, užtikrinančių teisės aktų vykdymą, įskaitant šio įstatymo nustatytų ekonominių sankcijų skyrimą. Ryšių reguliavimo tarnyba per 7 dienas nuo sprendimo taikyti priemones priėmimo informuoja ūkio subjektą apie priemones, kurių imamasi, ir jų priežastis, nustatydama protingumo kriterijų atitinkantį terminą, per kurį ūkio subjektas turi įvykdyti šias priemones. Konkurencijos įstatymo2 23-27 straipsniuose nustatyta, kad Konkurencijos taryba tiria: 1) konkurenciją ribojančius susitarimus; 2) piktnaudžiavimą dominuojančia padėtimi; 3) koncentracijos vykdymą apie tai nepranešus ar negavus leidimo arba pažeidžiant nustatytas koncentracijos vykdymo sąlygas ar įpareigojimus, taip pat koncentracijos tęsimą jos sustabdymo laikotarpiu; 4) nesąžiningą konkurenciją šio įstatymo numatytais atvejais; 5) pažeidimus, kai nurodymai pateikti informaciją nevykdomi ar vykdomi ne laiku, pateikiama neteisinga ar ne visa informacija, šio įstatymo numatytais atvejais informacija nepateikiama nustatytu laiku, kliudoma Konkurencijos tarybos įgaliotiems pareigūnams atlikti tyrimą arba nevykdomos Konkurencijos tarybos nutarimais paskirtos sankcijos ar įpareigojimai, taip pat ūkio subjektų prisiimti įsipareigojimai.
1 Valstybės žinios. 2004, Nr. 69-2382. 2 Valstybės žinios. 1999, Nr. 30-856; 2004, Nr. 63-2244.
Tyrimą atlieka Konkurencijos tarybos įgalioti jos administracijos darbuotojai (įgalioti pareigūnai). Konkurencijos taryba turi teisę pradėti tyrimą savo iniciatyva, priimdama motyvuotą nutarimą. Be to, teisę reikalauti pradėti konkurenciją ribojančių veiksmų tyrimą turi: 1) ūkio subjektai, kurių interesai yra pažeisti dėl konkurenciją ribojančių veiksmų; 2) valstybės valdymo ir savivaldos institucijos; 3) ūkio subjektų ir vartotojų interesams atstovaujančios asociacijos ar sąjungos. Konkurencijos taryba turi baigti tyrimą ne vėliau kaip per penkis mėnesius nuo tyrimo pradžios. Konkurencijos taryba motyvuotu nutarimu kiekvieną kartą šį terminą gali pratęsti ne ilgiau kaip trims mėnesiams. Konkurencijos tarybos įgalioti pareigūnai, atlikdami tyrimą, turi teisę: 1) įeiti ir atlikti patikrinimą ūkio subjekto naudojamose patalpose, teritorijoje ir transporto priemonėse; 2) peržiūrėti tyrimui reikalingus tikrinamo ūkio subjekto dokumentus, gauti jų kopijas ir išrašus, susipažinti su ūkio subjekto darbuotojų užrašais, susijusiais su darbo veikla, taip pat juos bei kompiuteriuose ir magnetinėse laikmenose esančią informaciją kopijuoti; 3) gauti žodinius ir rašytinius paaiškinimus iš asmenų, susijusių su tikrinamų ūkio subjektų veikla, reikalauti, kad jie atvyktų duoti paaiškinimus į tyrimą atliekančio įgalioto pareigūno tarnybines patalpas; 4) gauti duomenis ir dokumentus arba jų nuorašus apie tikrinamo ūkio subjekto ūkines operacijas iš kitų ūkio subjektų, neatsižvelgiant į jų pavaldumą, taip pat iš valstybės valdymo ir savivaldos institucijų; 5) patikrinti ūkio subjekto ūkinę veiklą (atlikti reviziją) ir pagal tikrinimo medžiagą iš ekspertizės įstaigų gauti išvadas; 6) paimti dokumentus ir daiktus, kurie tiriant bylą turi įrodomosios reikšmės; 7) tyrimui atlikti pasitelkti specialistų ir ekspertų; 8) laikantis įstatymų nustatytos tvarkos, tyrimo metu naudoti technines priemones. Tyrimo veiksmai, nurodyti 1 ir 2 punktuose, gali būti atliekami tik turint teisėjo sankciją. Tyrimą atliekantys Konkurencijos tarybos įgalioti pareigūnai tvarkai palaikyti gali pasitelkti ir policijos pareigūnus. Konkurencijos tarybos įgalioti pareigūnai, prieš atlikdami šiame straipsnyje nurodytus veiksmus, turi pateikti Konkurencijos tarybos išduotą dokumentą, patvirtinantį jų įgaliojimus, tyrimo tikslus ir terminus. Konkurencijos tarybos įgalioti pareigūnai, įgyvendindami jiems įstatymo ir Konkurencijos tarybos suteiktas teises, tyrimo veiksmus įformina
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
Administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimas
262 263
raštu – surašo dokumentus (aktus, protokolus, reikalavimus ir pan.), kurių formas ir užpildymo tvarką nustato Konkurencijos taryba. Tyrimą atliekantys įgalioti pareigūnai raštu įspėja paaiškinimus duodančius asmenis apie jų atsakomybę už melagingų žinių suteikimą arba už atsisakymą suteikti žinias Konkurencijos tarybai. Mokesčių administravimo įstatymo1 2 straipsnio 21 dalyje pasakyta, kad mokestinis patikrinimas – tai mokesčių administratoriaus atliekamas mokesčių mokėtojo patikrinimas siekiant kontroliuoti, kaip mokesčių mokėtojas vykdo mokesčių įstatymų reikalavimus mokesčių apskaičiavimo, deklaravimo, sumokėjimo, o įstatymų numatytais atvejais – ir kitose srityse, o to paties straipsnio 22 dalyje pasakyta, kad mokestinis tyrimas tai mokesčių administratoriaus atliekama mokesčių mokėtojo veiklos stebėsena, apimanti pateiktų mokesčių deklaracijų, muitinės deklaracijų, dokumentų bei kitos apie mokesčių mokėtoją turimos informacijos analizę, mokesčių mokėtojų vizitavimą, jų veiklos kontrolę, siekiant nustatyti ir pašalinti trūkumus bei prieštaravimus mokesčių apskaičiavimo, deklaravimo ir sumokėjimo srityje.
1 Valstybės žinios. 2004, Nr. 63-2243.
9 SKYRIUS ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOS NAGRINĖJIMAS 1. INSTITUCIJOS IR PAREIGŪNAI, ĮGALIOTI NAGRINĖTI ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMŲ BYLAS Administracinių teisės pažeidimų kodekso 216 straipsnyje nustatyta, kad administracinės teisės pažeidimų bylas nagrinėja šios institucijos (pareigūnai): 1) administracinės komisijos prie savivaldybių tarybų; 2) savivaldybių seniūnijų kaimo vietovėse seniūnai; 3) rajonų (miestų) apylinkės teismai (apylinkės teismų teisėjai); 4) policija; 5) valstybinės inspekcijos; 6) kitos Lietuvos Respublikos įstatymų tam įgaliotos institucijos (pareigūnai). ADMINISTRACINĖS KOMISIJOS Administracinės komisijos yra kolegialios administracinės teisės pažeidimų bylų nagrinėjimo institucijos. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 218 straipsnyje numatyta, kad jas sudaro savivaldybių tarybos šios sudėties: komisijos pirmininkas, pirmininko pavaduotojas, etatinis atsakingasis sekretorius ir nariai. Analogiška norma yra ir Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnyje. Jame nustatyta, kad savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui prie tarybos sudaro administracinę komisiją. Šios komisijos pirmininku mero teikimu skiriamas tarybos narys. Komisijos atsakingojo sekretoriaus pareigas atlieka savivaldybės administracijos direktoriaus paskirtas savivaldybės tarnautojas, šios funkcijos įrašomos į jo pareigybės aprašymą. Tame pačiame straipsnyje nustatyta, kad savivaldybės tarybos sudaromų administracinių komisijų nariais gali būti tarybos nariai, savivaldybės tarnautojai ir gyvenamųjų vietovių bendruomenių atstovai. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 219 straipsnyje nustatyta, kad administracinės komisijos turi teisę nagrinėti administracinės teisės pažeidimų bylas, kai posėdyje dalyvauja ne mažiau kaip pusė jų narių. Nutarimai bylose priimami balsų dauguma. Administracinių tei
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
264 265
sės pažeidimų kodekse nepasakyta, ką daryti, jeigu balsai pasiskirsto per pusę. Matyt, reikėtų taikyti bendrą taisyklę, kad tokiu atveju lemia administracinės komisijos pirmininko balsas. Administracinių komisijų kompetencija numatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekso 221 straipsnyje. Jame nustatyta., kad administracinės komisijos nagrinėja bylas dėl administracinės teisės pažeidimų, numatytų daugiau kaip trisdešimtyje Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnių. Visų pirma tai savivaldybių tarybų sprendimų kovos su žmonių užkrečiamųjų ligų protrūkiais ir epidemijomis nevykdymas ar vykdymas ne laiku, taip pat gyvūnijos valstybinės nuosavybės teisės, melioracijos įrenginių eksploatavimo taisyklių, aplinkos apsaugos pažeidimai, gyvūnų auginimo ir laikymo taisyklių, žemės ūkio automobilių, elektros ir vandens transporto naudojimo taisyklių ir kitokie pažeidimai, kurie paprastai padaromi pažeidus kasdienio gyvenimo taisykles tam tikroje gyvenamojoje vietovėje, taip pat kai savivaldybių tarybos ir valdybos priima sprendimus, už kurių pažeidimą numatoma administracinė atsakomybė. SAVIVALDYBIŲ SENIŪNIJŲ KAIMO VIETOVĖSE SENIŪNAI Seniūnas yra savivaldybės pareigūnas seniūnijoje – tarybos nustatytoje ir jam administruoti priskirtoje savivaldybės teritorijos dalyje. Jį konkursu skiria ir atleidžia savivaldybės administracijos direktorius (Vietos savivaldos įstatymo 30 str. 2 d.). Seniūnu negali būti skiriamas savivaldybės tarybos narys, o jeigu seniūnas išrenkamas tos pačios savivaldybės tarybos nariu, jis iš seniūno pareigų turi atsistatydinti (Valstybės tarnybos įstatymo 44 str. 1 d. 2 p.). Seniūnas paprastai turi būti tos seniūnijos gyventojas, nes palanki vietos gyventojų nuomonė yra privalumas skiriant seniūną į pareigas. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 222 straipsnyje nustatyta, kad savivaldybių seniūnijų kaimo vietovėse seniūnai iš esmės nagrinėja tas pačias bylas, kaip ir administracinės komisijos, tik mažesne apimtimi. Taip padaryta todėl, kad už ne itin pavojingus nusižengimus žmonės būtų nubaudžiami nereikalaujant jiems vykti toli į instituciją, kur nagrinėjama administracinė byla. Tuo taip pat užtikrinamas administracinės atsakomybės neišvengiamumas ir atsakomybės taikymo operatyvumas. RAJONŲ (MIESTŲ) APYLINKĖS TEISMAI (APYLINKĖS TEISMŲ TEISĖJAI) Viena iš svarbiausių institucijų, nagrinėjančių administracinės teisės pažeidimų bylas ir skiriančių nuobaudas, yra apylinkės teismų teisėjai. Nors įstatyme (ATPK 216 str. 4 p., 224 str. ir kitur) kalbama apie rajonų (mies
tų) apylinkės teismus (apylinkės teismų teisėjus), tokia daugybė žodžių yra visiškai nereikalinga. Teismų įstatymo 12 ir 15 straipsniuose nustatyta, kad rajonuose ir miestuose steigiami žemiausios grandies apylinkės teismai, kuriuose nagrinėjamos ir administracinės teisės pažeidimų bylos. To paties įstatymo 36 straipsnyje pasakyta, kad apylinkės teisme bylas nagrinėja vienas teisėjas, turintis visus proceso įstatymuose numatytus teismo įgaliojimus, ir kad įstatymų nustatytais atvejais apylinkės teisme bylas gali nagrinėti trijų teisėjų kolegija. Tačiau nė viename administracinę atsakomybę nustatančiame įstatyme iki šiol nėra nustatyta, kad šios kategorijos bylas turi nagrinėti trijų apylinkės teismo teisėjų kolegija. Kai bylą nagrinėja ir nuobaudą skiria apylinkės teismo teisėjas, pagal įstatymą laikoma, kad jis šią bylą nagrinėja kaip pirmoji instancija (Administracinių bylų teisenos įstatymo 16 str. 3 d.). Todėl skundas dėl teisėjo priimto nutarimo paduodamas ir byla kaip antrojoje instancijoje iš karto nagrinėjama Vyriausiajame administraciniame teisme. Visiškai kitaip yra, kai nutarimą paskirti nuobaudą priima kita valstybės institucija ar pareigūnas (pvz., policijos padalinio vadovas). Tokiu atveju skundas dėl nutarimo bus nagrinėjamas apygardos administraciniame teisme kaip pirmosios instancijos teisme. Rajonų (miestų) apylinkės teismų (apylinkės teismų teisėjų) kompetencija nagrinėti administracinės teisės pažeidimų bylas numatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekso 224 straipsnyje. Tai viena iš labiausiai keičiamų Administracinių teisės pažeidimų kodekso normų. Joje nurodyta labai daug šio kodekso straipsnių, kurie pažymėti papildomais ženkleliais. Tai rodo, kad įstatymų leidėjas, numatydamas naujas veikų sudėtis ir atsakomybę už jas, teisę skirti administracines nuobaudas dažnai numato teisėjams. Tai teisinga tendencija, kadangi dauguma tokių nuobaudų, ypač mokesčių, įmonių veiklos srityse, yra labai griežtos. Pavyzdžiui, 1997 m. liepos 1 d. įstatymu Administracinių teisės pažeidimų kodeksas buvo papildytas 414 straipsniu, numatančiu administracinę atsakomybę už darbo užmokesčio apskaičiavimo ir mokėjimo tvarkos pažeidimą. Už tokį tyčinį teisės pažeidimą darbdaviams ar jų įgaliotiems asmenims buvo numatyta bauda nuo 10 000 litų iki 20 000 litų. Už pakartotinį tokios veikos padarymą buvo baudžiama nuo 50 000 litų iki 100 000 litų. Savaime suprantama, kad tokias dideles baudas pavesta skirti tik apylinkės teismo teisėjui. Ir tik 1999 m. gruodžio 21 d. įstatymu1 bauda už pakartotinį nusižengimą sumažinta ir dabar ji numatyta nuo 20 000 litų iki 50 000 litų.
1 įsigaliojo 1999 m. gruodžio 30 d. // Valstybės žinios. 1999, Nr. 113-3287.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
Administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimas
266 267
Tačiau pati didžiausia bauda, iki 2000 m. kovo 15 d. buvusi numatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekso 56 straipsnio (jūros aplinkos apsaugos reikalavimų pažeidimas) devintojoje dalyje, buvo 1 mln. litų (1994 m. balandžio 21 d. įstatymo redakcija). Atkreiptinas dėmesys, kad skirti tokią didelę baudą pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 242 straipsnį buvo pavesta aplinkos apsaugos institucijoms, pradedant aplinkos ministru ir baigiant vyresniuoju valstybiniu aplinkos apsaugos inspektoriumi (tuo metu galiojusio 242 str. 2 d. 1 p.). Beveik neabejotina, kad ministrui ar inspektoriui paskyrus tokią didelę baudą ir bylai pasiekus Europos žmogaus teisių teismą Strasbūre, Lietuvos valstybei galėjo kilti didelių keblumų. Padarius esminius Administracinių teisės pažeidimų kodekso pakeitimus, maksimali baudos suma sumažėjo iki 50 000 litų. Kartu buvo papildytas ir šio kodekso 224 straipsnis ir tokias dideles baudas buvo pavesta skirti tik apylinkės teismų teisėjams. Be to, tik teisėjas gali paskirti administracinį areštą (anksčiau – ir pataisos darbus, kol tokia nuobauda buvo numatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekse). Atskirai paminėtinas turto konfiskavimas. 2004 m. pradžioje Administracinių teisės pažeidimų kodekse buvo 61 straipsnis, kuriuose numatytas turto konfiskavimas. Teisėjo kompetencija skirti turto konfiskavimą numatyta tik 28 atvejais. Likę straipsniai pasiskirsto taip: policija 19 straipsnių, Aplinkos apsaugos ir valstybinių miškų ir saugomų teritorijų institucijos-13 straipsnių, Ryšių reguliavimo tarnyba-5 straipsniai, Teritorinė muitinė – 5 straipsniai, Administracinė komisija – 2 straipsniai, Valstybinė tabako ir alkoholio kontrolės tarnyba – 2 straipsniai, Civilinės aviacijos administracija, tauriųjų metalų ir brangakmenių valstybinės priežiūros institucijos, Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba, Valstybės sienos apsaugos tarnyba, seniūnai, savivaldybių sanitarijos inspekcijos, Valstybinė ne maisto produktų inspekcija, valstybinės sanitarinės priežiūros institucijos – po vieną. Tokia padėtis yra ydinga. Turint galvoje, kad teisė į nuosavybę yra Konstitucijos 23 straipsnyje įtvirtinta prigimtinė kiekvieno žmogaus teisė, akivaizdu, kad turto konfiskavimą gali taikyti tik teisėjai. Minėta, kad net Rusijos Federacijos konstitucinis teismas dar 1998 m. priėjo prie tokios išvados. Teisingumo ministerijos parengto Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte šis teisinis nesusipratimas ištaisytas. Jame numatyta, kad turto konfiskavimą gali skirti tik teismas. Apylinkės teisėjų kompetencija skirti administracines nuobaudas dabar numatyta beveik dviejuose šimtuose straipsnių (kartais -jų dalyse).
Dažnai išsakoma nuomonė, kad nuobaudas už administracinės teisės pažeidimus turėtų skirti tik teisėjai. Su tokia nuomone negalima sutikti besąlygiškai. Žinoma, kiekviename apylinkės teisme galėtų dirbti administracinis teisėjas, kurio funkciją būtų galima pavesti neseniai paskirtam apylinkės teismo teisėjui. Šis teisėjas galėtų nagrinėti ir kitas nesudėtingas bylas. Panašios nuostatos laikėsi ir įstatymų leidėjas, anksčiau galiojusio Teismų įstatymo 22 straipsnio antrojoje dalyje nustatęs, kad apylinkės teismo teisėju taip pat gali būti skiriamas ne jaunesnis kaip 23 metų nepriekaištingos reputacijos asmuo, turintis aukštąjį teisinį universitetinį išsilavinimą ir išlaikęs apylinkės teismo teisėjo egzaminus. Toks teisėjas, iki jam sueis 25 metai, galėjo nagrinėti administracinės teisės pažeidimų, alimentų nepilnamečiams vaikams išieškojimo nesant ginčo civilines ir kitas įstatymų numatytas bylas1. Tokia norma galiojo iki 1998 m. balandžio 22 dienos2. Tačiau norint perduoti visas administracinės teisės pažeidimų bylas nagrinėti apylinkės teismų teisėjams reikėtų gerokai padidinti jų skaičių, pats procesas gerokai pailgėtų, daugiau laiko būtų sugaištama forminti dokumentus, persiųsti bylas ir panašiai. Europos žmogaus teisių teismas taip pat besąlygiškai nereikalauja, kad tokio pobūdžio bylas būtinai nagrinėtų teisėjai. Jau minėtoje šio teismo byloje Abdulbaki Oztūrk v. Vokietija3 buvo pabrėžta, kad skirti nuobaudas už administracinius nusižengimus gali ne tik teismas, jeigu tik numatoma galimybė tokį nutarimą apskųsti ir patikrinti jo teisėtumą teisme. POLICIJA Policijos teisė skirti administracines nuobaudas numatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekso 225 straipsnyje. Iš viso čia išvardyta apie šimtą Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnių ar jų dalių. Tame pačiame straipsnyje numatyta, kokie pareigūnai policijos vardu įgalioti nagrinėti administracinės teisės pažeidimų bylas. Tai: 1) policijos įstaigų vadovai, jų pavaduotojai ir kiti tam įgalioti policijos pareigūnai. Jie gali skirti įspėjimą, baudą arba baudą ir daikto, kuris buvo administracinės teisės pažeidimo padarymo įrankis arba dalykas, konfiskavimą. Tokiais pažeidimais gali būti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 5111 straipsnyje numatytas ne
1 Valstybės žinios. 1994, Nr. 46-851. 21998 m. balandžio 8 d. Teismų įstatymo redakcija // Valstybės žinios. 1998, Nr. 38-1001. 3 V. Berger. Europos žmogaus teisių teismo jurisprudencija. Vilnius: Pradai, 1997. P. 330-331.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimas
268 269
eksploatuojamos transporto priemonės laikymas bendro naudojimo vietose (bauda nuo 250 litų iki 1000 litų ir transporto priemonės konfiskavimas), 1071 straipsnyje numatytas nesiėmimas narkotikų turinčių pasėlių apsaugos užtikrinimo priemonių (bauda iki 50 litų), 1072 straipsnyje numatytas neteisėtas aliejinių aguonų ar kanapių sėjimas arba auginimas (įspėjimas arba bauda nuo 25 litų iki 50 litų), 111 straipsnio pirmojoje-ketvirtojoje dalyse numatytas eismo tvarkos ir saugumo geležinkelio transporte taisyklių pažeidimas (baudos nuo 300 litų iki 5 000 litų), kai kurios veikos, kuriomis kėsinamasi į viešąją tvarką, jei nesiūloma taikyti administracinio arešto (pvz., 174 str. numatytas nedidelis chuliganizmas, už kurį teisėjas gali taikyti ir administracinį areštą) ir kiti įstatyme išvardyti nusižengimai; 2) rajonų, miestų policijos komisariatų (vyriausiųjų komisariatų), nuovadų vadovai ir kiti tam įgalioti policijos pareigūnai. Jie gali skirti įspėjimą, baudą arba baudą ir konfiskuoti daiktą, kuris buvo administracinės teisės pažeidimo padarymo įrankis arba dalykas. Veikos, už kurias taikoma administracinė atsakomybė šių pareigūnų nutarimais, labai panašios, o kai kurios ir identiškos numatytoms 1 punkte; 3) už kai kurias veikas, kurios jau išvardytos ankstesniuose dviejuose punktuose, nuobaudas gali skirti ir transporto policijos punktų vadovai (tai labiau susiję su geležinkelių, oro transportu, kur yra tokie specializuoti policijos padaliniai), o už pažeidimus, numatytus Administracinių teisės pažeidimų kodekso 111 straipsnio trečiojoje dalyje (šiukšlių ir kitokių daiktų išmetimas pro vagonų langus, kitoks šiukšlinimas, taip pat ėjimas per geležinkelį nenustatytose vietose) ir 112 straipsnyje (naudojimosi geležinkelio transporto priemonėmis taisyklių pažeidimas), – ir kiti policijos pareigūnai, kuriems pavesta atitinkamų taisyklių laikymosi priežiūra; 4) policijos pareigūnai, kuriems pavesta atitinkamų taisyklių priežiūra (dažniausiai susijusi su įvairaus eismo taisyklėmis): policijos vyriausiasis komisaras, vyresnysis komisaras, komisarai, komisarai inspektoriai, vyresnieji inspektoriai gali skirti baudą, teisės vairuoti transporto priemones atėmimą ir daiktų, kurie buvo administracinės teisės pažeidimo padarymo įrankis arba dalykas, konfiskavimą, o kiti tam įgalioti policijos pareigūnai – baudą iki 200 litų. Paminėtini dar du subjektai, turintys teisę nagrinėti administracinės teisės pažeidimo bylas ir skirti administracines nuobaudas, kurie anksčiau priklausė bendrai policijos sistemai: tai Valstybės sienos apsaugos tarnyba ir Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Vidaus reikalų ministerijos.
VALSTYBĖS SIENOS APSAUGOS TARNYBA Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2252 straipsnyje nustatyta, kad nagrinėti administracinės teisės pažeidimų bylas ir skirti nuobaudas turi teisę Valstybės sienos apsaugos tarnybos įstaigų ir struktūrinių padalinių vadai ir jų pavaduotojai, kiti tam įgalioti Valstybės sienos apsaugos tarnybos pareigūnai. Šie pareigūnai nagrinėja Administracinių teisės pažeidimų kodekso 123 straipsnio šeštojoje dalyje (dėl pažeidimų, padarytų pasienio kontrolės punktuose), 1241 straipsnio šeštojoje dalyje (dėl įstatymų numatyto draudimo dokumento neturėjimo pasienio kontrolės punktuose), 137 straipsnio antrojoje dalyje (dėl pažeidimų, padarytų pasienio kontrolės punktuose), 205 straipsnyje, 206,2062 straipsniuose ir 210 straipsnio trečiojoje dalyje (dėl pažeidimų, padarytų pasienio ruože) numatytų administracinės teisės pažeidimų bylas.
FINANSINIŲ NUSIKALTIMŲ TYRIMO TARNYBA Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnybos vadovas, jo pavaduotojas, tarnybos apskričių skyrių vadovai ir jų pavaduotojai nagrinėja bylas dėl operacijų užsienio valiuta tvarkos pažeidimo (ATPK 170 str.), ataskaitų ir dokumentų apie savo (fizinio asmens), įmonės įstaigos arba organizacijos pajamas, pelną, mokesčius pateikimo tvarkos pažeidimo bei mokesčių vengimo (ATPK 1721 str.), apskaitos taisyklių pažeidimo (ATPK 1731 str.) ir valstybinio socialinio draudimo įmokų apskaičiavimo ir mokėjimo tvarkos pažeidimo, padaryto pirmą kartą (ATPK 1886 str. 1 d.). KITOS VALSTYBĖS INSTITUCIJOS Kitos valstybės institucijos – valstybinės inspekcijos ir kitos įgaliotos institucijos (pareigūnai) nagrinėja administracinės teisės pažeidimų bylas, kurias Administracinių teisės pažeidimų kodeksas priskiria jų kompetencijai. Šių institucijų Administracinių teisės pažeidimų kodekse išvardyta labai daug, per penkiasdešimt1. Visas jas sąlygiškai galima suskirstyti į dvi grupes: 1) valstybinės inspekcijos ir kitos teisės aktų laikymosi priežiūros institucijos. Pagrindinė jų paskirtis – prižiūrėti, kaip laikomasi teisės aktų joms nepavaldžiose įmonėse, įstaigose, organizacijose, ir, radus pažeidimų, taikyti administracinės prievartos priemones, taip pat skirti administracines nuobaudas. Šalia priežiūros funkcijų kai kurios institucijos atlieka ir kitokias viešojo administravimo funkcijas, tačiau pastarosios sudaro nežymią šių institucijų įgaliojimų dalį;
1 Pagal 2002 m. pabaigos duomenis.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
Administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimas
270 271
2) kitos valstybės valdymo institucijos, kurių pagrindinė paskirtis – vykdyti joms pavestas viešojo administravimo funkcijas, taip pat kai kurios valstybinės įmonės. Šioms institucijoms ir įmonėms teisės aktais pavesta kai kuriais atvejais skirti nuobaudas, padarius administracinės teisės pažeidimus. Prie pirmosios grupės priskirtinos šios Administracinių teisės pažeidimų kodekso 226-2477 straipsniuose išvardytos valstybinės inspekcijos ir kitos institucijos: valstybinės priešgaisrinės priežiūros institucijos, Valstybinė kelių transporto inspekcija, Valstybinė darbo inspekcija, Valstybinė atominės energetikos saugos inspekcija, Valstybinė energetikos inspekcija, Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba, Radiacinės saugos centras, savivaldybių sanitarijos inspekcijos, Valstybinė visuomenės sveikatos priežiūros tarnyba, valstybinės gyvulių veislininkystės priežiūros institucijos, valstybinės veterinarijos priežiūros institucijos, Valstybinė ne maisto produktų inspekcija, Lietuvos metrologijos inspekcija, valstybiniai augalų apsaugos ir karantino inspektoriai, mokesčių inspekcijos, Valstybinė kalbos inspekcija ir kitos inspekcijos, kurių Administracinių teisės pažeidimų kodekse išvardyta beveik trisdešimt. Prie antrosios grupės būtų galima priskirti geležinkelio, jūrų, vidaus vandenų transporto institucijas, Civilinės aviacijos administraciją, keleivinio automobilių ir elektros transporto, valstybinės reikšmės kelių priežiūros institucijas, Lietuvos geologijos tarnybą, Valstybinę kainų ir energetikos kontrolės komisiją, Statistikos departamentą, teritorines muitines, Krašto apsaugos ministerijos institucijas, Valstybinę ligonių kasą ir teritorines ligonių kasas, Valstybinę sėklų ir grūdų tarnybą, Valstybinę geodezijos ir kartografijos tarnybą ir kitas institucijas, kurių įstatyme numatyta taip pat beveik trisdešimt. Kai kurių čia išvardytų įmonių ir jų atstovų teisė nagrinėti administracinės teisės pažeidimų bylas ir skirti administracines nuobaudas kelia labai didelių abejonių. Pavyzdžiui, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 227 straipsnyje numatyta, kad tokius veiksmus gali atlikti akcinės bendrovės „Lietuvos geležinkeliai” vadovai, pavaduotojai, keleivių aptarnavimo tarnybos darbuotojai, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 232 straipsnyje – keleivinio autobusų ir elektros transporto įmonių vadovai, jų pavaduotojai. Tai yra privačios teisės reguliavimo srities subjektai. Galima sutikti, kad kai kurios privačios įmonės gali vykdyti tam tikras valstybės deleguotas viešojo administravimo funkcijas (tą daro, pvz., valstybės įsteigta įmonė „Regitra”, Teisinės informacijos centras, valstybės įmonė Registrų centras ir t. t.), tačiau prerogatyva taikyti valstybės prievartos priemones vertintina visai kitaip, nes valstybės prievartos priemonių taikymas yra valstybės monopolis. Vadinasi, tokios Ad
ministracinių teisės pažeidimų kodekso normos turi būti nedelsiant koreguojamos. Kituose įstatymuose, nustatančiuose juridinių asmenų atsakomybę už administracinės teisės pažeidimus, taip pat išvardytos institucijos ir pareigūnai, turintys teisę nagrinėti tokias bylas ir skirti administracines nuobaudas. Alkoholio kontrolės įstatymo1 34 straipsnyje nustatyta, kad už šio įstatymo pažeidimus baudas juridiniams asmenims ir užsienio juridinių asmenų filialams bei atstovybėms pagal savo kompetenciją turi teisę skirti Valstybinė tabako ir alkoholio kontrolės tarnyba (VTAKT), Nacionalinė vartotojų teisių apsaugos taryba, Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba, Valstybinė mokesčių inspekcija prie Finansų ministerijos (VMI), teritorinės valstybinės mokesčių inspekcijos, institucija, Vyriausybės įgaliota išduoti vyno produktų ir žemės ūkio kilmės etilo alkoholio importo ir eksporto licencijas, Vyriausybės įgaliota institucija, kuri turi būti informuojama apie alkoholio produktų importą, savivaldybių institucijos ir policija. Elektroninių ryšių įstatymo2 74 straipsnyje nustatyta, kad ūkio subjektui, kuris nesilaiko vertimosi elektroninių ryšių veikla sąlygas nustatančių teisės aktų ar elektroninių ryšių išteklių naudojimo sąlygų, įskaitant vartotojų, paslaugų gavėjų teisių, arba nevykdo įpareigojimų, nustatytų kaip ūkio subjektui, turinčiam didelę įtaką rinkoje arba paskirtam teikti universaliąsias paslaugas, arba nevykdo Ryšių reguliavimo tarnybos sprendimų, priimtų išsprendus ginčą, arba nesilaiko radijo ryšio įrenginių ir telekomunikacijų galinių įrenginių techninio reglamento arba elektromagnetinio suderinamumo techninio reglamento, Ryšių reguliavimo tarnyba turi teisę skirti baudas. Ekonominę sankciją ūkio subjektui skiria Ryšių reguliavimo tarnybos direktorius arba jo įgaliotas asmuo. Konkurencijos įstatymo3 40 straipsnyje nustatyta, kad įvairias sankcijas, įskaitant ir baudas, ūkio subjektams taiko Konkurencijos taryba4. Baudas pagal Mokesčių administravimo įstatymą5 skiria Valstybinė mokesčių inspekcija prie Finansų ministerijos – centrinis mokesčių ad
1 Valstybės žinios. 1995, Nr. 44-1073; 2004, Nr. 47-1548. 2 Valstybės žinios. 2004, Nr. 69-2382. 3 Valstybės žinios. 1999, Nr. 30-856; 2004, Nr. 63-2244. 4 Konkurencijos tarybą sudaro pirmininkas ir keturi nariai. Konkurencijos tarybos pirmininką ir narius Ministro Pirmininko teikimu skiria Respublikos Prezidentas. Konkurencijos tarybos pirmininkas ir tarybos nariai skiriami penkeriems metams. Tas pats asmuo Tarybos pirmininku ar nariu gali būti paskirtas ne daugiau kaip dviem kadencijoms iš eilės. Pirmą kartą skiriant Konkurencijos tarybos narius, du nariai skiriami šešeriems metams ir du nariai – trejiems metams. 5 Valstybės žinios. 2004, Nr. 63-2243.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimas
272 273
ministratorius bei teritorinės valstybinės mokesčių inspekcijos – vietos mokesčių administratoriai. Baudas už muitų teisės aktų pažeidimus skiria Muitinės departamentas ir teritorinės muitinės Mokesčių administravimo įstatymo nustatyta tvarka1. Produktų saugos įstatymo2 6 straipsnyje nustatyta, kad už šio įstatymo ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių produktų saugą, įgyvendinimą, t. y. ir baudų skyrimą, atsakinga Nacionalinė vartotojų teisių apsaugos taryba. Tabako kontrolės įstatymo3 26 straipsnyje nustatyta, kad už šio įstatymo nuostatų pažeidimus baudas skiria: Valstybinė visuomenės sveikatos priežiūros tarnyba prie Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos, Valstybinė tabako ir alkoholio kontrolės tarnyba (VTAKT), Nacionalinė vartotojų teisių apsaugos taryba, Valstybinė ne maisto produktų inspekcija prie Ūkio ministerijos, valstybinė mokesčių inspekcija, savivaldybių vykdomosios institucijos, policijos įstaigų vadovai ar jų įgalioti asmenys, Muitinės departamento pareigūnai. Atitinkamos institucijos, turinčios teisę nagrinėti administracinės teisės pažeidimų bylas ir skirti baudas, numatytos ir kituose juridinių asmenų administracinę atsakomybę nustatančiuose įstatymuose. 2. PASIRENGIMAS NAGRINĖTI ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLĄ Administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimas yra viena iš svarbiausių administracinės teisės pažeidimo bylos teisenos stadijų. Jos metu ryškiausiai pasireiškia valdiniai kompetentingų institucijų ir jų pareigūnų įgaliojimai, skiriant nuobaudas atsiskleidžia administracinės atsakomybės principai. Nagrinėjant administracinės teisės pažeidimo bylą tiesiogiai ištiriami ir apibendrinami surinkti įrodymai, kvalifikuojama padaryta veika, įvertinamos visos reikšmingos bylos aplinkybės, parenkama administracinė nuobauda. Norint kokybiškai ir operatyviai išnagrinėti bylą, svarbu yra ir tinkamai pasirengti ją nagrinėti. Baigus administracinės teisės pažeidimo bylos tyrimą ir surašius administracinės teisės pažeidimo protokolą, jis ne vėliau kaip per tris dienas pasiunčiamas institucijai ar pareigūnui, įgaliotiems nagrinėti administracinės teisės pažeidimo bylą, jeigu įstatymų nėra nustatyta kitokio termino.
1 Valstybės žinios. 2004, Nr. 63-2243. 2 Valstybės žinios. 1999, Nr. 52-1673; 2001, Nr. 64-2324; 2004, Nr. 25-757. 3 Valstybės žinios. 1996, Nr. 11-281; 2003, Nr. 117-5317.
Kai atsisakoma atlikti ikiteisminį tyrimą ar jį nutraukus, jei pažeidėjo veiksmai turi administracinio nusižengimo požymių, medžiaga taip pat per tris dienas nuo atitinkamo sprendimo priėmimo dienos pasiunčiama institucijai ar pareigūnui, įgaliotiems nagrinėti tokią bylą. Įstatyme nieko nepasakyta, ką turi daryti institucija ar pareigūnas tais atvejais, kai už administracinės teisės pažeidimą taikoma drausminė ar tarnybinė atsakomybė. Tačiau akivaizdu, kad medžiagą dėl paties fakto su surinktais įrodymais taip pat per tris dienas reikėtų perduoti subjektui, turinčiam teisę kelti drausminės ar tarnybinės atsakomybės bylą. Pirmu etapu, t. y. rengdamiesi nagrinėti administracinės teisės pažeidimo bylą, institucija ar pareigūnas išsiaiškina ir išsprendžia šiuos klausimus (ATPK 280 str.): 1) ar priklauso jo kompetencijai nagrinėti tą bylą; 2) ar teisingai surašytas protokolas ir kita administracinės teisės pažeidimo bylos medžiaga; 3) ar pranešta asmenims, dalyvaujantiems nagrinėjant bylą, apie jos nagrinėjimo laiką ir vietą; 4) ar išreikalauti reikalingą papildomą medžiagą; 5) tenkintini ar atmestini administracinėn atsakomybėn traukiamo asmens, nukentėjusiojo, jų atstovų pagal įstatymą, advokatų ar kitų įgaliotų atstovų prašymai. Vyriausiasis administracinis teismas pažymėjo1, kad ATPK nereglamentuoja, kokių veiksmų turi imtis įgaliota nagrinėti bylą institucija, nustačiusi, kad netinkamai surašytas administracinės teisės pažeidimo protokolas ir parengta kita medžiaga. Tačiau teismas pabrėžė, kad ši institucija turi šias aplinkybes aiškintis pasirengimo nagrinėti bylą etapu, todėl nustačius minėtus pažeidimus pažeidimo medžiaga turi būti grąžinama protokolą surašiusiai institucijai papildyti (pataisyti). Vyriausiasis administracinis teismas taip pat pažymėjo, kad prireikus ekspertą ar specialistą skiria ne tik pareigūnai, turintys teisę surašyti administracinės teisės pažeidimo protokolą, bet ir administracinės teisės pažeidimo bylą nagrinėjantis subjektas. Vadinasi, jis taip pat gali kai kuriuos įrodymus surinkti, nebent pateiktoji medžiaga turėtų akivaizdžių trūkumų. Nors minėtame kodekso straipsnyje nenurodyta, tačiau institucija ar pareigūnas turėtų būtinai išsiaiškinti dar vieną aplinkybę – ar protokolą surašė tam įgaliotas pareigūnas. Minėta, kad Lietuvos Aukščiausiojo
1 Administracinių teismų praktika. Nr. 3. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2002. P. 253.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimas
274 275
Teismo Senatas, 1996 m. gruodžio 30 d. nutarimu aprobuodamas Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 1996 m. lapkričio 7 d. nutartį, konstatavo, kad administracinės teisės pažeidimo protokolas, surašytas asmens, neturinčio tam teisės, yra niekinis ir nepatvirtina administracinės teisės pažeidimo įvykio ir sudėties. Todėl, vadovaujantis Administracinių teisės pažeidimų kodekso 250 straipsnio 1 punktu, administracinės teisės pažeidimo bylos procesas negali būti pradėtas, o pradėjus – turi būti nutrauktas1. Senatas taip pat pabrėžė, kad, rengdamiesi nagrinėti administracinės teisės pažeidimo bylą, institucija ar pareigūnas turi išsiaiškinti ir išspręsti, ar teisingai surašytas protokolas ir kita administracinės teisės pažeidimo bylos medžiaga. Pasirengimo nagrinėti bylą stadijoje galimi ir kiti svarbūs bylai nagrinėti veiksmai. Lietuvos apeliacinio teismo Administracinių bylų skyriaus 2000 m. birželio 14 d. apibendrinime dėl muitų bylų2 teismams išaiškinta, kad, sistemiškai vertinant Administracinių teisės pažeidimų kodekso normas, įstatymas reikalauja liudytojų apklausos administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimo metu ir tik tuomet jų parodymai gali būti vertinami kaip įrodymai, gauti laikantis įstatymo (ATPK 256 str.) reikalavimų. Administracinių bylų skyrius išaiškino, kad liudytojų apklausos pareiga pagal įstatymą tenka pareigūnui, kuriam perduota nagrinėti administracinės teisės pažeidimo byla. Liudytojas gali būti apklaustas tiek rengiantis bylą nagrinėti, tiek vėlesniais bylos nagrinėjimo etapais, tačiau visais atvejais pažeidėjui, nukentėjusiajam, jų atstovams turi būti sudaryta galimybė duoti jam klausimų3. Tačiau administracinio teismo išaiškinime nieko nepasakyta, kaip turėtų būti įforminama liudytojo apklausa pasirengimo nagrinėti bylą etapu ar apskritai bylos nagrinėjimo stadijoje. Manytume, tokiu atveju bylą nagrinėjantis arba ją nagrinėti besirengiantis pareigūnas gali surašyti liudytojo apklausos protokolą, iš kurio būtų matyti parodymų turinys, atsakymai į bylos dalyvių klausimus, taip pat jame būtinai turėtų būti pažymėta, kad liudytojas įspėtas dėl administracinės atsakomybės už melagingų parodymų davimą pagal Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1872 straipsnį.
1 Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Senato 1996 m. gruodžio 30 d. nutarimas Nr. 46 // Teismų praktika. Nr. 5-6. Vilnius: Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, 1996. P. 145-148. 2 Administracinių teismų praktika. Nr. 1. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 305-306. 3 Ten pat. P. 307.
3. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOS NAGRINĖJIMAS Administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimo stadija susideda iš šių etapų: 1) pasirengimas nagrinėti bylą. 2) įrodymų tyrimas ir apibendrinimas. 3) veikos kvalifikavimas. 4) atsakomybę lengvinančių, sunkinančių ir kitų aplinkybių konstatavimas. 5) nuobaudos rūšies ir dydžio parinkimas. 6) nutarimo priėmimas ir surašymas. 7) nutarimo ir jo apskundimo tvarkos paskelbimas. 8) nutarimo nuorašo įteikimas. Literatūroje nėra išskiriama tiek daug bylos nagrinėjimo etapų, dažniausiai apsiribojama pasirengimo nagrinėti bylą, surinktų įrodymų ir bylos aplinkybių ištyrimo, nutarimo priėmimo ir nutarimo paskelbimo etapais.Tačiau toks šioje (beje, ir kitose) teisenos stadijoje atliekamų veiksmų suvokimas yra aiškiai per siauras. Greičiausiai tokia nuomonė grindžiama rusų literatūra1, tačiau pagal Rusijos įstatymus kai kurioms aplinkybėms nėra teikiama didesnės reikšmės. Pas mus yra kiek kitaip. Pavyzdžiui, skiriant baudą turi būti taikoma Administracinių teisės pažeidimų kodekso 302 straipsnyje nustatyta sankcijos vidurkio taisyklė ir baudos dydis labai glaudžiai susietas su lengvinančių ir sunkinančių aplinkybių konstatavimu. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnyje nustatyta, kad esant kodekse išvardytų lengvinančių, taip pat įstatyme nenumatytų kitų lengvinančių aplinkybių galima skirti mažesnę, nei sankcijoje numatyta nuobaudą, taip pat skirti švelnesnę nuobaudos rūšį arba jos visai neskirti. Vadinasi, visos šios paminėtos aplinkybės turi būti visų pirma nustatytos bylos tyrimo metu ir ištirtos bylos nagrinėjimo stadijoje. Nė kiek ne mažiau svarbūs ir kiti bylos nagrinėjimo etapai. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOS NAGRINĖJIMO VIETA Bendra administracinės teisės pažeidimų bylų nagrinėjimo vietos taisyklė yra ta, kad jos nagrinėjamos pagal pažeidimo padarymo vietą (ATPK 281 str.).
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimas
276
277
Tačiau įstatymuose numatytos ir kai kurios išimtys: 1) administracinės teisės pažeidimų bylos gali būti nagrinėjamos pagal pažeidimo padarymo vietą, administracinėn atsakomybėn traukiamo asmens gyvenamąją vietą arba pagal transporto priemonių įskaitos vietą, padarius pažeidimus, numatytus Administracinių teisės pažeidimų kodekso 119 (laivų vairuotojų pažeidimas vidaus vandenų laivybos eismo saugumo taisyklių), 122-130 (upių ir mažųjų laivų registravimo ir eksploatavimo taisyklių pažeidimas, auto ir mototransporto priemonių vairuotojų įvairūs eismo saugumo taisyklių pažeidimai), 132 (leidimas važiuoti gedimų turinčia transporto priemone ar pažeidžiant kitas taisykles), 133 (leidimas vairuoti neblaiviems ar apsvaigusiems arba neturintiems teisės vairuoti asmenims) ir kituose straipsniuose; 2) administracinės teisės pažeidimų bylos nagrinėjamos pagal jų padarymo vietą arba pagal administracinėn atsakomybėn traukiamo asmens gyvenamąją vietą, padarius pažeidimus, numatytus šiuose Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsniuose: 166 straipsnis (prekybos turgavietėse taisyklių pažeidimas), 167 straipsnis (prekybos viešosiose vietose taisyklių pažeidimas), 177 straipsnis (naminės degtinės ir kitų namų gamybos stiprių alkoholinių gėrimų gaminimas, įgijimas, laikymas, gabenimas ar realizavimas) ir 178 straipsnio pirmoji, antroji ir trečioji dalys (pilnamečių asmenų alkoholinių gėrimų gėrimas arba girtų pasirodymas viešosiose vietose); 3) administracinės teisės pažeidimų bylos nagrinėjamos pagal institucijos ar pareigūno, įgaliotų nagrinėti šias bylas, buvimo vietą, padarius pažeidimus, numatytus Administracinių teisės pažeidimų kodekso 1521-1529 (teisės pažeidimai ryšių reguliavimo srityje), 1543-1547 (teisės pažeidimai pašto paslaugų teikimo srityje), 1735 (vertybinių popierių emisiją, apskaitą ar apyvartą reguliuojančių teisės aktų pažeidimas) ir kituose straipsniuose; 4) administracinės komisijos, savivaldybių seniūnijų kaimo vietovėse seniūnai administracinių teisės pažeidimų bylas nagrinėja pagal administracinėn atsakomybėn traukiamo asmens gyvenamąją vietą; 5) nepilnamečių, jų tėvų ar juos atstojančių asmenų administracinės teisės pažeidimų bylos nagrinėjamos pagal įtariamo padarius teisės pažeidimą asmens gyvenamąją vietą; 6) bylos dėl ekonominių sankcijų (baudų ir kt.) skyrimo nagrinėjamos pagal institucijos, įgaliotos tokią sankciją taikyti, buveinę. Tai reiškia, kad tokia byla nagrinėjama teritorinėje muitinėje, mokesčio administratoriaus buveinėje, Konkurencijos taryboje ir t. t.
ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLŲ NAGRINĖJIMO TERMINAI Administracinės teisės pažeidimų bylos nagrinėjamos per penkiolika dienų nuo tos dienos, kai turintys teisę nagrinėti bylą institucija ar pareigūnas gauna administracinės teisės pažeidimo protokolą ir kitą bylos medžiagą (ATPK 282str.). Tačiau Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytos ir išimtys, kai taikomi trumpesni terminai: 1) per vieną parą dėl ATPK 44 straipsnyje (neteisėtas psichotropinių ar narkotinių medžiagų įgijimas ar laikymas arba jų vartojimas be gydytojo paskyrimo), ATPK 170 straipsnyje (operacijų užsienio valiuta tvarkos pažeidimas), ATPK 174 straipsnyje (nedidelis chuliganizmas), ATPK 178 straipsnio pirmojoje, antrojoje ir trečiojoje dalyse (pilnamečių asmenų alkoholinių gėrimų gėrimas arba girtų pasirodymas viešosiose vietose) ir ATPK 187 straipsnyje (pasipriešinimas policijos pareigūnui ar policijos rėmėjui, policijos ar STT, VSAT, FNTT bei VSD pareigūno teisėto nurodymo ar reikalavimo nevykdymas, jo garbės ir orumo įžeidimas) numatytų veikų; 2) per tris dienas dėl ATPK 1882 straipsnyje (užsienio valstybės valstybinės vėliavos iškėlimo tvarkos pažeidimas) ir ATPK 1887 straipsnyje (susirinkimų ir kitų masinių renginių tvarkos pažeidimas) numatytų veikų; 3) per penkias dienas dėl ATPK 50 straipsnyje (smulkusis svetimo turto pagrobimas) numatytos veikos; 4) per septynias dienas dėl ATPK 98 straipsnyje (dujų naudojimo normų pažeidimas) numatytos veikos. Jeigu asmuo vengia administracinės atsakomybės, neturi nuolatinės gyvenamosios vietos, ilgam išvykęs ar gyvena užsienyje, ilgai serga arba kai dėl pažeidimo tyrimo arba kitų objektyvių priežasčių nustatytais terminais neįmanoma išnagrinėti administracinės teisės pažeidimo bylos, visi šie terminai pratęsiami, bet ne ilgiau negu iki vienerių metų, šį terminą skaičiuojant nuo teisės pažeidimo padarymo ar paaiškėjimo dienos arba nuo sprendimo atsisakyti kelti baudžiamąją bylą ar ją nutraukti priėmimo dienos. Įstatymai gali nustatyti ir kitokius administracinės teisės pažeidimų bylų nagrinėjimo terminus. Kai pirmosios instancijos teismo nutarimas panaikinamas apeliacine tvarka, šiame straipsnyje nurodyti terminai pradedami skaičiuoti iš naujo nuo apeliacinės instancijos sprendimo įsiteisėjimo dienos. Kituose įstatymuose, pagal kuriuos skiriamos administracinės nuobaudos juridiniams asmenims, taip pat numatyti atitinkami bylų nagrinėjimo ir baudų skyrimo terminai.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimas
278 279
ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOS NAGRINĖJIMO TVARKA Administracinių teisės pažeidimų kodekso 272 straipsnyje nustatyta, kad administracinės teisės pažeidimo byla nagrinėjama dalyvaujant administracinėn atsakomybėn traukiamam asmeniui. Kai šis asmuo neatvyksta, bylą galima nagrinėti tik tuomet, kai yra duomenų, jog jam laiku pranešta apie bylos nagrinėjimo vietą ir laiką, ir jeigu iš jo negautas prašymas atidėti bylos nagrinėjimą. Neretai būna ir taip, kad atsakomybėn traukiamas asmuo neturi nuolatinės gyvenamosios vietos arba protokole nurodytu adresu nesurandamas. Tai reiškia, kad institucija, nagrinėjanti bylą, negali jam pranešti apie posėdį. Vyriausiasis administracinis teismas išaiškino1, kad tai nėra pagrindas pripažinti, jog asmuo vengia atvykti, ir išnagrinėti bylą jam nedalyvaujant. Tačiau, teismo nuomone, tai yra procesinė kliūtis bylai išnagrinėti ir pagrindas pratęsti administracinės nuobaudos skyrimo terminą, numatytą Administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnio 3 dalyje, iki vienų metų. Šiam terminui pasibaigus atsiranda aplinkybės, leidžiančios bylą nutraukti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 250 straipsnio 7 punkto pagrindu. Vyriausiasis administracinis teismas taip pat yra išaiškinęs, kad apylinkės teismas, gavęs administracinės teisės pažeidimo bylą, privalo ją išspręsti pagal vieną iš Administracinių teisės pažeidimų kodekse numatytų nutarimų. Galimybė grąžinti bylą administracinės teisės pažeidimo protokolą surašiusiai institucijai motyvuojant negalėjimu nustatyti traukiamo administracinėn atsakomybėn asmens buvimo vietos ir įteikti jam šaukimą kodekse nenumatyta2. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 283 straipsnyje nustatyta, kad byla nagrinėti pradedama paskelbiant kolegialios institucijos sudėtį ar pranešant, kuris pareigūnas nagrinės tą bylą. Kolegialios institucijos posėdžio pirmininkas arba bylą nagrinėjantis pareigūnas paskelbia, kokia byla bus nagrinėjama, kas traukiamas administracinėn atsakomybėn, išaiškina dalyvaujantiems nagrinėjant bylą asmenims jų teises ir pareigas. Paskui paskelbiamas administracinės teisės
1 Administracinių teismų praktika. Nr. 3. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2002. P. 263. 2 Administracinė byla Nr. 66-03 Z. Komisaraitis v. Valstybinės darbo inspekcijos Panevėžio skyrius II Administracinių teismų praktika. Nr. 4. Vilnius: Teisinės informacijos centras, 2004. P. 64-67.
pažeidimo protokolas. Posėdyje išsprendžiami prašymai, išklausomi dalyvaujantys nagrinėjant bylą asmenys ir ištiriami įrodymai. Kai bylą nagrinėja apylinkės teismo teisėjas, jis vadovaujasi šiomis taisyklėmis, taip pat iš dalies ir kitais bendraisiais proceso principais. Minėta, kad apylinkės teismo teisėjas visas bylas nagrinėja teismo vardu. Teismo posėdžio metu visada yra rašomas posėdžio protokolas. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 285 straipsnyje numatyta, kad posėdžio protokolą nagrinėdama administracinės teisės pažeidimo bylą rašo ir kolegiali institucija (iš esmės tai tik administracinė komisija), jame nurodoma: 1) posėdžio data ir vieta; 2) bylą nagrinėjančios institucijos pavadinimas ir sudėtis; 3) nagrinėjamos bylos turinys; 4) žinios apie asmenų, turinčių dalyvauti nagrinėjant bylą, atvykimą; 5) asmenų, dalyvaujančių nagrinėjant bylą, paaiškinimai, jų prašymai ir šių prašymų svarstymo rezultatai; 6) dokumentai ir daiktiniai įrodymai, ištirti nagrinėjant bylą; 7) žinios apie priimto nutarimo paskelbimą ir jo apskundimo tvarkos bei terminų išaiškinimą. Kolegialios institucijos posėdžio protokolą pasirašo posėdžio pirmininkas ir sekretorius. Alkoholio kontrolės įstatymo1 35 straipsnyje nustatyta, kad šio įstatymo 34 straipsnio 1 dalyje nurodytų kontrolės institucijų (Valstybinė tabako ir alkoholio kontrolės tarnyba, Nacionalinė vartotojų teisių apsaugos taryba, Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba, Valstybinė mokesčių inspekcija prie Finansų ministerijos, teritorinės valstybinės mokesčių inspekcijos, institucija, Vyriausybės įgaliota išduoti vyno produktų ir žemės ūkio kilmės etilo alkoholio importo ir eksporto licencijas, Vyriausybės įgaliota institucija, kuri turi būti informuojama apie alkoholio produktų importą, savivaldybių institucijos ir policija) tam įgalioti darbuotojai (pareigūnai), nustatę, kad šio įstatymo reikalavimai pažeisti, surašo Administracinių teisės pažeidimų kodekse nustatyto turinio protokolą. Tame pačiame straipsnyje nustatyta, kad šios institucijos bylas nagrinėja ir baudas skiria ne vėliau kaip per mėnesį nuo pažeidimo nustatymo dienos. Nagrinėjant bylas dėl Alkoholio kontrolės įstatymo pažeidimų dalyvauja:
1 Valstybės žinios. 1995, Nr. 44-1073; 2004, Nr. 47-1548.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimas
280
281
1) asmuo, įtariamas pažeidęs šį įstatymą; 2) bylą nagrinėjančių institucijų sprendimu kiti ūkio subjektai, su kurių interesais tiesiogiai susijusi nagrinėjama byla; 3) valstybės valdymo ir savivaldybių institucijų atstovai jų prašymu; 4) bylą nagrinėjančių institucijų sprendimu ekspertai, specialistai ir kiti asmenys. Asmuo, įtariamas pažeidęs šį įstatymą, ir bylą nagrinėjančių institucijų sprendimu kiti ūkio subjektai, su kurių interesais tiesiogiai susijusi nagrinėjama byla, Alkoholio kontrolės įstatyme vadinami proceso šalimis. Proceso šalims gali atstovauti jų įgalioti atstovai. Tam tikra bylos nagrinėjimo tvarka taip pat nustatyta Alkoholio kontrolės įstatymo 37-38 straipsniuose. Visų pirma proceso šalims raštu pranešama apie nustatytus šio įstatymo pažeidimus, bylos nagrinėjimo vietą ir laiką, taip pat pasiūloma susipažinti su bylos medžiaga, raštu pateikti paaiškinimus. Byla nagrinėjama, kai dalyvauja proceso šalys ir kiti proceso dalyviai. Bylos nagrinėjimo metu proceso šalys turi teisę susipažinti su surinkta medžiaga, duoti paaiškinimus žodžiu ar raštu, pateikti įrodymus, teikti prašymus. Jeigu proceso šalys bylos nagrinėjimo metu nedalyvauja, byla gali būti išnagrinėta tik tais atvejais, kai yra duomenų, kad proceso šalims laiku buvo pranešta apie bylos nagrinėjimo vietą ir laiką. Elektroninių ryšių įstatymo1 75 straipsnyje nustatyta, kad Ryšių reguliavimo tarnyba priima taisykles, reglamentuojančias ekonominės sankcijos skyrimo procedūrą. Pačiame įstatyme nustatyta, kad ekonominės sankcijos skyrimo procedūra, kai yra šio įstatymo nurodyti pagrindai, inicijuojama Ryšių reguliavimo tarnybos pareigūno teikimu. Teikime išdėstomos šio įstatymo pažeidimo aplinkybės ir nurodoma siūloma ekonominė sankcija. Paskui Ryšių reguliavimo tarnybos direktorius arba jo įgaliotas asmuo surengia posėdį dėl ekonominės sankcijos skyrimo. Apie posėdį informuojamas ūkio subjektas, kuriam ketinama skirti sankciją. Jis privalo pateikti visus įrodymus, patvirtinančius, kad nėra šio įstatymo pažeidimo sudėties, lengvinančių aplinkybių ar kitus tinkamai skirti ekonominę sankciją reikalingus įrodymus iki šio posėdžio. Posėdyje dėl ekonominės sankcijos skyrimo gali dalyvauti ir savo paaiškinimus pateikti ūkio subjektas, kuriam ketinama skirti sankciją, ir kiti suinteresuoti ūkio subjektai bei asmenys, taip pat asmenys, kuriems reikia dalyvauti, siekiant, kad būtų tinkamai išnagrinėtas ekonominės sankcijos skyrimo klausimas (liudytojai, ekspertai, specialistai ar kiti asmenys). Ūkio
1 Valstybės žinios. 2004, Nr. 69-2382.
subjekto, kuriam ketinama skirti sankciją, ar kitų ūkio subjektų ar asmenų neatvykimas nekliudo surengti posėdį. Posėdis yra viešas, išskyrus atvejus, kai Ryšių reguliavimo tarnyba, siekdama apsaugoti valstybės, tarnybos ar komercines paslaptis arba užtikrinti asmens teisę į privataus gyvenimo neliečiamumą, nusprendžia nagrinėti ginčą uždarame posėdyje. Posėdis pradedamas teikimą surašiusio Ryšių reguliavimo tarnybos pareigūno pranešimu. Savo paaiškinimus turi teisę pateikti posėdyje dalyvaujantys ūkio subjektų ir asmenų atstovai. Kiekvienam asmeniui, pateikusiam pranešimą ar paaiškinimą, kiti posėdžio dalyviai turi teisę duoti klausimų. Posėdis vyksta lietuvių kalba. Ne vėliau kaip per penkias darbo dienas po posėdžio dėl ekonominės sankcijos skyrimo surašomas posėdžio protokolas. Jį pasirašo Ryšių reguliavimo tarnybos direktorius ar jo įgaliotas asmuo ir posėdžio sekretorius. Ūkio subjektas, kuriam ketinama skirti ekonominę sankciją ar ji yra paskirta, ir kiti suinteresuoti ūkio subjektai bei asmenys turi teisę susipažinti su Ryšių reguliavimo tarnybos surinkta medžiaga, išskyrus medžiagą, kuri yra valstybės, tarnybos ar komercinė kitų ūkio subjektų paslaptis arba kurią atskleidus būtų pažeista fizinio asmens teisė į privataus gyvenimo neliečiamumą. Ūkio subjektas, kuriam ketinama skirti sankciją, visada turi teisę susipažinti su Ryšių reguliavimo tarnybos pareigūno teikimo tekstu ir posėdžio dėl ekonominės sankcijos skyrimo protokolu. Ryšių reguliavimo tarnybos direktorius ar jo įgaliotas asmuo po posėdžio dėl ekonominės sankcijos skyrimo pateikia ekonominės sankcijos skyrimo klausimą apsvarstyti Ryšių reguliavimo tarnybos tarybai1. Kai taryba apsvarsto ekonominės sankcijos skyrimo klausimą, Ryšių reguliavimo tarnybos direktorius ar jo įgaliotas asmuo priima galutinį sprendimą dėl ekonominės sankcijos. Bet kuriuo ekonominės sankcijos skyrimo procedūros momentu Ryšių reguliavimo tarnybos direktorius ar jo įgaliotas asmuo turi teisę duoti nurodymus Ryšių reguliavimo tarnybos pareigūnams papildyti surinktą medžiagą. Kai Ryšių reguliavimo tarnybos pareigūnai įvykdo tokį nurodymą, surašomas papildytas teikimas ir ekonominės sankcijos skyrimo procedūra pradedama iš naujo.
1 Elektroninių ryšių įstatymo 7 straipsnyje nustatyta, kad Ryšių reguliavimo tarnybos taryba yra kolegialus Ryšių reguliavimo tarnybos organas. Tarybą sudaro septyni asmenys, jos pirmininkas yra Ryšių reguliavimo tarnybos direktorius. Tarybą penkeriems metams skiria Respublikos Prezidentas Ministro Pirmininko teikimu.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimas
282 283
Konkurencijos įstatymo1 31-35 straipsniuose nustatyta, kad, nagrinėjant bylą dėl šiame įstatyme nurodytų pažeidimų, dalyvauja: 1) pareiškėjas (tyrimo iniciatorius); 2) asmuo, įtariamas pažeidęs Konkurencijos įstatymą (įtariamas pažeidėjas); 3) Konkurencijos tarybos sprendimu kiti ūkio subjektai, su kurių interesais tiesiogiai susijusi nagrinėjama byla; 4) valstybės valdymo ir savivaldos institucijų atstovai jų prašymu; 5) Konkurencijos tarybos sprendimu ekspertai, specialistai ir kiti asmenys. Asmenys, nurodyti 1,2 ir 3 punktuose, vadinami proceso šalimis. Proceso šalims gali atstovauti jų atstovai ir advokatai. Proceso šalims raštu pranešama apie įgaliotų pareigūnų išvadas dėl konkurenciją ribojančių veiksmų, bylos nagrinėjimo vietą ir laiką, taip pat pasiūloma raštu pateikti savo nuomonę. Apie bylos nagrinėjimą Konkurencijos taryba gali informuoti per visuomenės informavimo priemones. Byla Konkurencijos tarybos posėdyje nagrinėjama dalyvaujant proceso šalims ir kitiems proceso dalyviams. Nesant proceso šalių, byla gali būti išnagrinėta tik tais atvejais, kai yra duomenų, jog joms buvo laiku pranešta apie bylos nagrinėjimo vietą ir laiką ir jeigu joms buvo suteikta galimybė duoti paaiškinimus ir susipažinti su tyrimo išvadomis. Tyrimo ir bylos nagrinėjimo stadijomis proceso šalys turi teisę būti išklausytos ir duoti paaiškinimus tiek raštu, tiek žodžiu. Pabaigus tyrimą, proceso šalims pateikiamos tyrimą atlikusio įgalioto pareigūno išvados raštu, taip pat sudaroma galimybė susipažinti su bylos dokumentais, išskyrus dokumentus, kuriuose yra kito ūkio subjekto komercinių paslapčių. Tokiais atvejais reikia šio ūkio subjekto sutikimo. Bylos Konkurencijos tarybos posėdžiuose nagrinėjamos viešai. Konkurencijos taryba savo iniciatyva, įtariamo pažeidėjo arba kito suinteresuoto asmens prašymu gali paskelbti bylos nagrinėjimą uždaru, jeigu tai būtina siekiant apsaugoti valstybės paslaptis arba ūkio subjektų komercines paslaptis. Mokesčių administravimo įstatymo2 126 straipsnyje nustatyta, kad mokesčių mokėtojas turi teisę mokestinio patikrinimo metu, taip pat jo rezultatų tvirtinimo metu teikti savo pastabas ir paaiškinimus dėl patikrinimo dalyko ir kitų su patikrinimu susijusių aplinkybių. To paties įstatymo
1 Valstybės žinios. 1999, Nr. 30-856; 2004, Nr. 63-2244. 2 Valstybės žinios. 2004, Nr. 63-2243.
128 straipsnyje teigiama, kad mokestinio patikrinimo rezultatai įforminami patikrinimo aktu. Patikrinimo aktu įforminti mokestinio patikrinimo rezultatai patvirtinami sprendimu dėl patikrinimo akto tvirtinimo arba patikrinimo pažyma. Mokesčių administravimo įstatymo 129-130 straipsniuose nustatyta, kad patikrinimo aktą pasirašo patikrinimą atlikęs mokesčių administratoriaus pareigūnas. Su juo pasirašytinai supažindinamas mokesčių mokėtojas (jo atstovas). Vienas patikrinimo akto egzempliorius įteikiamas mokesčių mokėtojui. Tais atvejais, kai mokestinio patikrinimo metu mokesčių administratoriaus pareigūnas nenustatė mokesčių įstatymų pažeidimų, mokestinio patikrinimo rezultatai patvirtinami patikrinimo pažyma, kurią pasirašo mokesčių administratoriaus viršininkas ar jo tam įgaliotas pareigūnas. Mokesčių administravimo įstatymo 132 straipsnyje nustatyta, kad tais atvejais, kai mokestinio patikrinimo metu mokesčių administratoriaus pareigūnas nustatė mokesčių įstatymų pažeidimų, patikrinimo rezultatai patvirtinami sprendimu dėl patikrinimo akto tvirtinimo. Sprendimas dėl patikrinimo akto tvirtinimo turi būti priimtas per 30 dienų nuo patikrinimo akto įteikimo mokesčių mokėtojui dienos. Vienas sprendimo dėl patikrinimo akto tvirtinimo egzempliorius įteikiamas mokesčių mokėtojui. Produktų saugos įstatymo1 27 straipsnyje nustatyta, kad kontrolės institucijų darbuotojai dėl šio įstatymo pažeidimo surašo protokolą ir kartu su reikalingais įrodymais ne vėliau kaip per tris darbo dienas perduoda Nacionalinei vartotojų teisių apsaugos tarybai. Nagrinėjant bylą dalyvauja medžiagą pateikusios kontrolės institucijos atstovas, taip pat turi būti informuotas ir gali dalyvauti pats pažeidėjas ir (ar) jo atstovas. Pažeidėjas ir (ar) jo atstovas turi teisę susipažinti su surinkta medžiaga, duoti paaiškinimus, pateikti prašymus, teikti įrodymus, apskųsti priimamus sprendimus. Pažeidėjo ir(ar) jo atstovo, jeigu jis buvo laiku informuotas apie bylos nagrinėjimo vietą ir laiką, neatvykimas į bylos nagrinėjimą nekliudo ją nagrinėti. Tabako kontrolės įstatymo2 27 straipsnyje nustatyta, kad šio įstatymo nurodytų institucijų įgalioti darbuotojai (pareigūnai), nustatę šio įstatymo nuostatų pažeidimą, surašo Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodekse nustatyto turinio protokolą. Šiame įstatyme nurodytos institucijos bylas išnagrinėja ir ekonomines sankcijas paskiria ne vėliau kaip per mėnesį nuo pažeidimo nustatymo dienos.
1 Valstybės žinios. 1999, Nr. 52-1673; 2001, Nr. 64-2324; 2004, Nr. 25-757. 2 Valstybės žinios. 1996, Nr. 11-281; 2003, Nr. 117-5317.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimas
284 285
Nagrinėjant bylą institucijoje, skiriančioje ekonomines sankcijas, dalyvauja: 1) asmuo, įtariamas pažeidęs šį įstatymą (įtariamas pažeidėjas); 2) bylą nagrinėjančios institucijos sprendimu kiti asmenys, su kurių interesais tiesiogiai susijusi nagrinėjama byla; 3) valstybės ir savivaldybių institucijų atstovai šių prašymu; 4) bylą nagrinėjančios institucijos sprendimu ekspertai, specialistai bei kiti asmenys. Asmenys, nurodyti 1 ir 2 punktuose, vadinami proceso šalimis. Proceso šalims gali atstovauti jų įgalioti atstovai. Šio įstatymo 29 straipsnyje nustatyta, kad proceso šalims raštu pranešama apie nustatytus šio įstatymo pažeidimus, bylos nagrinėjimo vietą ir laiką, taip pat pasiūloma raštu pateikti savo nuomonę. Tabako kontrolės įstatymo 30 straipsnyje nustatyta, kad byla nagrinėjama dalyvaujant proceso šalims bei kitiems proceso dalyviams. Nagrinėjant bylą, proceso šalys turi teisę susipažinti su surinkta medžiaga, duoti žodinius ir rašytinius paaiškinimus, pateikti įrodymus, pareikšti prašymus. Jei proceso šalys nedalyvauja, byla gali būti išnagrinėta tik tais atvejais, kai yra duomenų, kad joms buvo laiku pranešta apie bylos nagrinėjimo vietą ir laiką, taip pat suteikta teisė susipažinti su bylos medžiaga ir duoti paaiškinimus. Tokios ar panašios normos turėtų būti įtrauktos ir į Administracinių teisės pažeidimų kodeksą. Taip būtų geriau apsaugotos bylos dalyvių teisės, garantuojamas tinkamas pagal tarptautinius žmogaus teisių apsaugos standartus administracinių nuobaudų skyrimas. APLINKYBĖS, IŠAIŠKINTINOS NAGRINĖJANT ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLĄ Administracinių teisės pažeidimų kodekso 284 straipsnyje nustatyta, kad institucija ar pareigūnas, nagrinėdami administracinės teisės pažeidimo bylą, privalo išsiaiškinti: 1) ar buvo padarytas administracinės teisės pažeidimas; 2) ar šis asmuo kaltas padaręs nagrinėjamą pažeidimą; 3) ar jis trauktinas administracinėn atsakomybėn; 4) ar yra atsakomybę lengvinančių ar sunkinančių aplinkybių; 5) ar padarytas turtinis nuostolis; 6) kitas aplinkybes, turinčias reikšmės teisingai išspręsti bylą. Institucija ar pareigūnas, nagrinėdami administracinės teisės pažeidimo bylą, turi teisę pakeisti nuorodą į Administracinių teisės pažeidi
mų kodekso straipsnį, straipsnio dalį ar kitą teisės aktą, numatantį atsakomybę už šį pažeidimą, jeigu administracinės teisės pažeidimo protokole nurodyta administracinės teisės pažeidimo esmė yra įrodyta, tačiau suklysta nurodant kodekso straipsnį, straipsnio dalį ar kitą teisės aktą, numatantį atsakomybę už padarytą administracinės teisės pažeidimą. Tai reiškia, kad institucijai ar pareigūnui, nagrinėjantiems administracinės teisės pažeidimo bylą, nustačius, jog administracinės teisės pažeidimo protokole išdėstytos ne tos faktinės aplinkybės, kurios paaiškėjo bylos nagrinėjimo metu, bylą nagrinėjantis subjektas paties kaltinimo esmės ir (ar) apimties, išdėstytos protokole, keisti ar pildyti negali. Tokiu atveju institucija ar pareigūnas gali priimti tik vieną nutarimą – nutraukti administracinės teisės pažeidimo bylą. Tačiau tai nereiškia, kad pažeidėjas dėl to išvengs atsakomybės. Pareigūnai, įgalioti atlikti tyrimą tokios kategorijos byloje, gali atlikti papildomą tyrimą ir surašyti naują administracinės teisės pažeidimo protokolą, jei tik nesuėjo terminai, numatyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnyje. Šioje vietoje dar kartą verta priminti, kaip svarbu tinkamai ir išsamiai atlikti tyrimą administracinės teisės pažeidimo byloje ir atidžiai procesiškai įforminti tyrimo rezultatus.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS Administracinės teisės pažeidimo bylos nagrinėjimas
286
287
10 SKYRIUS NUTARIMAS ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOJE 1. NUTARIMO ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOJE TURINYS Nutarimas yra vienas iš pagrindinių dokumentų taikant administracinę atsakomybę. Jis priimamas institucijai ar pareigūnui išnagrinėjus administracinės teisės pažeidimo bylą. Nutarime valstybės vardu įvertinamas teisės pažeidėjo elgesys ir nustatoma, kokių teisių jis neteks, kadangi pažeidė teisės normą. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 286 straipsnyje išvardyta, kas turi būti nutarime. Jame pasakyta, kad nutarime turi būti: 1) nutarimą priėmusios institucijos (pareigūno) pavadinimas; 2) bylos nagrinėjimo data; 3) žinios apie asmenį, kurio byla nagrinėjama; 4) žinios apie kitus byloje dalyvaujančius asmenis; 5) bylos nagrinėjimo metu nustatytų aplinkybių išdėstymas ir motyvuotas jų įvertinimas; 6) kodekso straipsnio, straipsnio dalies ar kito teisės akto, numatančio atsakomybę už šį pažeidimą, kurio reikalavimus pažeidė asmuo, nurodymas; 7) byloje priimtas sprendimas. Taigi nutarimas pagal savo turinį artimas dokumentui, priimamam išnagrinėjus baudžiamąją bylą, – nuosprendžiui ar kitokiam teismo dokumentui. Vadinasi, paminėtų dokumentų vidinė sandara taip pat turi būti panaši. Todėl nutarimą pagal jo turinį, nurodytą Administracinių teisės pažeidimų kodekso 286 straipsnyje, galima suskaidyti į tris dalis: 1) įžanginę; 2) aprašomąją-motyvuojamąją; 3) rezoliucinę. Taip skaidyti nutarimą į sudedamąsias dalis siūloma ir minėtame Lietuvos apeliacinio teismo Administracinių bylų skyriaus apibendrinime dėl muitų bylų1.
1 Administracinių teismų praktika. Nr. 1. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 303-304.
289
Jame detalizuota, kas turėtų įeiti į kiekvieną nutarimo sudedamąją dalį. Įžanginėje nutarimo dalyje nurodomos visos reikalingos žinios apie nutarimą priėmusią instituciją ar pareigūną, bylos nagrinėjimo data, žinios apie asmenį, kurio byla nagrinėjama. Aprašomojoje-motyvuojamojoje dalyje turi būti: 1) formuluojamas kaltinimas padarius administracinės teisės pažeidimą: išdėstoma veika, kuri pripažįstama įrodyta, nurodant asmenį ir konkrečias veikos aplinkybes – pažeidimo padarymo vietą, laiką, būdą, kaltės pobūdį, pažeidimo motyvus, jei tai svarbu – padarinius. Vadinasi, šioje dalyje turi būti visi pagrindiniai ir fakultatyvūs teisės pažeidimo sudėties požymiai ir visa tai, kas reikšminga veikai kvalifikuoti ir paskirti nuobaudą. Jeigu kaltinama padarius kelis teisės pažeidimus, tie patys reikalavimai taikomi formuluojant kaltinimą dėl kiekvieno pažeidimo; 2) išdėstomi įrodymai ir išvados dėl nustatytų faktinių aplinkybių, formuluojami ir pagrindžiami priimami sprendimai. Motyvuojant nepakanka nurodyti tik įrodymų šaltinius, privalu išdėstyti ir faktinius duomenis, nustatytus jų pagrindu. Jeigu įrodymai yra prieštaringi, būtina argumentuoti, kodėl vienais iš jų remiamasi, o kiti įrodymai atmetami; 3) išdėstomos išvados dėl veiksmų kvalifikavimo pagal konkretų Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnį, jo dalį arba nurodomas kitas teisės aktas, numatantis atsakomybę už pažeidimą; 4) nurodomos nustatytos atsakomybę lengvinančios ir sunkinančios aplinkybės; 5) išdėstomi nuobaudų parinkimo atsižvelgiant į ATPK 30 straipsnio ir 302 straipsnio reikalavimus motyvai; 6) jeigu buvo sprendžiama, ar taikyti ATPK 301 straipsnį, ir atsisakyta jį taikyti, – nurodomi tokio atsisakymo motyvai; 7) argumentai, kaip spręsti dėl paimtų daiktų ir dokumentų. Rezoliucinėje dalyje išdėstomas priimtas sprendimas. Jame nurodoma: 1) pažeidėjo vardas ir pavardė; 2) sprendimas pripažinti asmenį padarius pažeidimą, numatytą konkrečiame Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnyje, jo dalyje, punkte arba kitame teisės akte; 3) pažeidėjui paskirtos nuobaudos už kiekvieną pripažintą įrodytu administracinės teisės pažeidimą rūšis ir dydis, taip pat nurodoma galutinė paskirta nuobauda pagal ATPK 33 straipsnyje nustatytas taisykles;
4) sprendimas dėl paimtų daiktų ir dokumentų; 5) išaiškinama nutarimo apskundimo tvarka ir terminai. Jeigu buvo sprendžiama, ar taikyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnį (t. y. paskirti švelnesnę, nei numatyta įstatyme nuobaudą ar atleisti nuo jos), ir nutarta šį straipsnį taikyti, antrojoje nutarimo dalyje išdėstomi šio straipsnio taikymo motyvai. Taip pat privalu nurodyti, kad būtent remiantis Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsniu skiriama atitinkamai mažesnė nei sankcijoje numatyta minimali ar švelnesnė nuobauda arba ji visai neskiriama. Jeigu spręsdami nuobaudos skyrimo už administracinės teisės pažeidimą klausimą šio kodekso 216 straipsnio 1-4 punktuose išvardytos institucijos ar pareigūnai (administracinės komisijos, seniūnai, apylinkės teismai (teisėjai)) kartu sprendžia kaltininko padaryto turtinio nuostolio atlyginimo klausimą, nutarime dėl bylos nurodomas išieškotino nuostolio dydis, jo atlyginimo terminas ir tvarka. Kolegialios institucijos nutarimas priimamas paprasta jos narių, dalyvavusių posėdyje, balsų dauguma. Nutarimą administracinės teisės pažeidimo byloje pasirašo nagrinėjantis bylą pareigūnas, o kolegialios institucijos nutarimą – posėdžio pirmininkas ir sekretorius. Įstatymų numatytais atvejais apie nuobaudą įrašoma administracinės teisės pažeidimo protokole arba nutarimas įforminamas kitokiu nustatytu būdu. Kaip matyti iš šių reikalavimų nutarimui, kaip baigiamajam bylos nagrinėjimo stadijos dokumentui, jame atsispindi visi anksčiau minėti šios stadijos etapai. Alkoholio kontrolės įstatyme nustatyta, kad nutarime turi būti nurodyta: 1) nutarimą priėmusios institucijos pavadinimas; 2) bylos nagrinėjimo data ir vieta; duomenys apie pažeidėją; pažeidimo aplinkybės; 3) pažeidėjo kaltės įrodymai, kuriais grindžiamas nutarimas; 4) šio įstatymo straipsnis, nustatantis atsakomybę už pažeidimą; 5) pažeidėjo paaiškinimai ir jų įvertinimas; 6) priimtas sprendimas; jo apskundimo terminai ir tvarka. Elektroninių ryšių Įstatymo1 75 straipsnyje nustatyta gana savita sprendimo skirti ekonominę sankciją priėmimo tvarka. Visų pirma Ryšių reguliavimo tarnyboje surengiamas posėdis, kuriame turi teisę dalyvauti įtariamas teisės pažeidėjas, kiti įstatyme išvardyti asmenys. Po posėdžio Ryšių reguliavimo tarnybos direktorius ar jo įgaliotas asmuo pateikia ekonomi
1 Valstybės žinios. 2004, Nr. 69-2382.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS administracinės teisės pažeidimo Nutarimas byloje
290
291
nės sankcijos skyrimo klausimą apsvarstyti Ryšių reguliavimo tarnybos tarybai1. Kai Taryba apsvarsto ekonominės sankcijos skyrimo klausimą, Ryšių reguliavimo tarnybos direktorius ar jo įgaliotas asmuo priima galutinį sprendimą dėl ekonominės sankcijos. Konkurencijos įstatymo2 36 straipsnyje nustatyta, kad Konkurencijos tarybos nutarime turi būti nurodytos šio įstatymo pažeidimo aplinkybės, pažeidėjo kaltės įrodymai, pažeidėjo, pareiškėjo bei kitų asmenų paaiškinimai, pateikti Konkurencijos tarybai, ir jų įvertinimas, priimamo nutarimo motyvai ir teisinis pagrindas. Produktų saugos įstatymo3 27 straipsnyje pasakyta, kad, išnagrinėjusi bylą, Nacionalinė vartotojų teisių apsaugos taryba priima nutarimą, kuriame nurodoma: 1) priėmusios nutarimą institucijos pavadinimas; 2) bylos nagrinėjimo data ir vieta; 3) duomenys apie pažeidėją; 4) pažeidimo aplinkybės; 5) įrodymai, kuriais grindžiamas nutarimas; 6) Produktų saugos įstatymo straipsnis, numatantis atsakomybę už šio įstatymo pažeidimą; 7) priimtas sprendimas; 8) sprendimo apskundimo terminai ir tvarka. Tabako kontrolės įstatymo4 31 straipsnyje nustatyta, kad pagal šį įstatymą priimtame nutarime turi būti nurodyta: 1) nutarimą priėmusios institucijos pavadinimas; 2) bylos nagrinėjimo data ir vieta; 3) duomenys apie pažeidėją; 4) pažeidimo padarymo aplinkybės; 5) pažeidėjo kaltės įrodymai, kuriais grindžiamas nutarimas; 6) šio įstatymo straipsnis, nustatantis atsakomybę už pažeidimą; 7) pažeidėjo paaiškinimai ir jų įvertinimas; 8) priimtas sprendimas; 9) nutarimo apskundimo terminai ir tvarka.
1 Elektroninių ryšių įstatymo 7 straipsnyje nustatyta, kad Ryšių reguliavimo tarnybos taryba yra kolegialus Ryšių reguliavimo tarnybos organas. Tarybą sudaro septyni asmenys, jos pirmininkas yra Ryšių reguliavimo tarnybos direktorius. Tarybą penkeriems metams skiria Respublikos Prezidentas Ministro Pirmininko teikimu. 2 Valstybės žinios. 1999, Nr. 30-856;-2004, Nr. 63-2244. 3 Valstybės žinios. 1999, Nr. 52-1673; 2001, Nr. 64-2324; 2004, Nr. 25-757. 4 Valstybės žinios. 1996, Nr. 11-281; 2003, Nr. 117-5317.
2. NUTARIMŲ ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMŲ BYLOSE RŪŠYS Administracinių teisės pažeidimų kodekso 287 straipsnyje pasakyta, kad išnagrinėję administracinės teisės pažeidimo bylą institucija ar pareigūnas priima vieną iš tokių nutarimų: 1) skirti administracinę nuobaudą; 2) nutraukti bylą; 3) motyvuotai perduoti bylą nagrinėti kitai įgaliotai nagrinėti administracinės teisės pažeidimo bylą institucijai ar pareigūnui. Nutarimas skirti administracinę nuobaudą priimamas tada, kai nagrinėjant administracinės teisės pažeidimo bylą pakanka įrodymų pripažinti asmenį kaltu padarius teisės pažeidimą, kurio faktinės aplinkybės buvo aprašytos administracinės teisės pažeidimo protokole. Nutarimas skirti administracinę nuobaudą savo ruožtu gali būti dviejų rūšių: a) nutarimas pripažinti asmenį kaltu padarius administracinės teisės pažeidimą kvalifikuojant veiką pagal tą patį (arba tuos pačius) Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnį (ar kitus įstatymus, nustatančius administracinę atsakomybę), pagal kurį veika buvo kvalifikuota surašant administracinės teisės pažeidimo protokolą; b) nutarimas pripažinti asmenį kaltu padarius administracinės teisės pažeidimą, kurio faktinės aplinkybės aprašytos administracinės teisės pažeidimo protokole, tačiau perkvalifikuojant jo veiką pagal tą Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnį (dalį, punktą) ar kitą įstatymą, kuris numato atsakomybę už padarytą teisės pažeidimą. Nutarimas nutraukti bylą gali būti priimamas esant vienai iš aplinkybių, numatytų Administracinių teisės pažeidimų kodekso 250 straipsnyje (aplinkybės, darančios administracinės teisės pažeidimo bylos procesą negalimą) ir 251 straipsnyje (bylos nutraukimas, kai medžiaga perduodama prokurorui, ikiteisminio tyrimo institucijai). Administracinių teisės pažeidimų kodekse nieko nepasakyta, kaip turėtų būti pasielgta, kai nagrinėjant bylą paaiškėja, kad administracinės teisės pažeidimo protokole aprašytos faktinės bylos aplinkybės yra iš esmės kitokios, todėl, atlikus papildomą teisės pažeidimo tyrimą, jis turėtų būti kvalifikuotas pagal kitą Administracinių teisės pažeidimų kodekso straipsnį arba kitą įstatymą. Todėl bylą nagrinėjanti institucija ar pareigūnas tokiu atveju susiduria su rimta teisine problema -jie turėtų bylą nutraukti. Ši įstatymo spraga turėtų būti kuo greičiau užpildyta, juoba kad tikrinant nutarimo teisėtumą pagal skundą administraciniam teismui, šis klausimas sureguliuotas tinkamai.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS administracinės teisės pažeidimo Nutarimas byloje
292
293
Administracinių bylų teisenos įstatymo 124 straipsnio pirmosios dalies 4 punkte nustatyta sprendimo, kurį gali priimti apygardos administracinis teismas, išnagrinėjęs skundą dėl nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje, rūšis: panaikinti nutarimą ir grąžinti bylą institucijai, įgaliotai surašyti administracinės teisės pažeidimo protokolą, įpareigojant ją tinkamai kvalifikuoti padarytą teisės pažeidimą. Įstatyme pasakyta, kad toks sprendimas priimamas tais atvejais, kai reikia atlikti papildomą bylos aplinkybių tyrimą ar kai dėl kitų priežasčių teismas nesiima pats keisti veikos kvalifikavimo. Analogiška teisė suteikta ir Vyriausiajam administraciniam teismui, kuris nagrinėja skundą dėl apylinkės teismo teisėjo priimto nutarimo (ABTĮ 144 str. 3 d. 3 p.). Manytume, kol Administracinių teisės pažeidimų kodeksas atitinkamai nepapildytas, institucija ar pareigūnas, nagrinėjantys bylą, ją turėtų nutraukti. Tai nereikštų, kad teisės pažeidėjas išvengtų atsakomybės jeigu Administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnyje numatytas administracinės nuobaudos skyrimo terminas dar nebūtų pasibaigęs, atlikęs papildomą tyrimą pareigūnas gali surašyti naują administracinės teisės pažeidimo protokolą ir perduoti bylą kompetentingai institucijai ar pareigūnui nagrinėti iš esmės ir skirti administracinę nuobaudą. Nutarimas motyvuotai perduoti bylą nagrinėti kitai įgaliotai nagrinėti administracinės teisės pažeidimo bylą institucijai ar pareigūnui priimamas tada, kai pažeidžiama bylos žinybingumo taisyklė. Bylos žinybingumas – tai įstatyme nustatyta konkrečios institucijos, įstaigos ar pareigūno kompetencija nagrinėti konkrečią bylą ir priimti dėl jos sprendimą. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 221-2477 straipsniuose nustatyta, kurios institucijos ir pareigūnai kompetentingi nagrinėti konkrečiuose Administracinių teisės pažeidimų kodekso specialiosios dalies straipsniuose ar jų dalyse numatytų administracinės teisės pažeidimų bylas. Kartais gali atsitikti, kad bylos tyrimą atlikusi institucija ar pareigūnas ją perdavė nagrinėti pažeisdami žinybingumo taisykles. Pavyzdžiui, padarius Administracinių teisės pažeidimų kodekso 174 straipsnyje numatytą nedidelį chuliganizmą, bylą nagrinėti ir administracinę nuobaudą skirti turi teisę ir policijos įstaigų vadovai, jų pavaduotojai, rajonų, miestų policijos komisariatų ar vyriausiųjų komisariatų, nuovadų vadovai ir kiti tam įgalioti policijos pareigūnai (ATPK 225 str.), ir rajonų ar miestų apylinkės teismų teisėjai (ATPK 224 str.). Esminis skirtumas yra tas, ar esant sunkinančių aplinkybių gali būti svarstomas klausimas skirti teisės pažeidėjui administracinį areštą. Jeigu tokia galimybė realiai teisiškai egzistuoja, o bylą nagrinėti perduota policijos įstaigos vadovui,
jis privalės ją perduoti pagal žinybingumo taisyklę rajono ar miesto apylinkės teismui. Aptarėme visas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 287 straipsnyje numatytas nutarimų skirti administracinę nuobaudą rūšis. Tačiau sistemiškai analizuojant Administracinių teisės pažeidimų kodekso normas, ypač priimtas vėlesniu metu, darosi akivaizdu, kad toks nutarimų rūšių sąrašas yra neišsamus ir papildytinas dar bent viena rūšimi. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnyje numatyta, kad institucija ar pareigūnas, nagrinėjantys administracinės teisės pažeidimo bylą, atsižvelgdami į aplinkybes, nurodytas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 30 straipsnio antrojoje dalyje (pažeidimo pobūdis, pažeidėjo asmenybė, kaltės laipsnis, turtinė padėtis, atsakomybę lengvinančios ar sunkinančios aplinkybės), taip pat į 31 straipsnyje (atsakomybę lengvinančios aplinkybės) nustatytas atsakomybę lengvinančias bei kitas įstatymų nenurodytas lengvinančias aplinkybes, vadovaudamiesi teisingumo ir protingumo kriterijais, gali paskirti mažesnę nuobaudą, nei sankcijoje numatyta minimali, arba paskirti švelnesnę nuobaudą, nei numatyta sankcijoje, arba visai neskirti administracinės nuobaudos. Jeigu buvo sprendžiamas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnio taikymo klausimas ir nutarta šį straipsnį taikyti, pareigūno ar institucijos nutarimas rašomas dviejų dalių. Pirmoji nutarimo dalis surašoma pagal bendrus reikalavimus ir paskiriama nuobauda pagal bendras taisykles vadovaujantis prezumpcija, kad Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnio taikymo klausimas apskritai nekeliamas. Nusprendus taikyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnį, rašoma antroji nutarimo dalis, kurioje išdėstomi šio straipsnio taikymo motyvai. Taip pat privalu nurodyti, kad būtent remiantis Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsniu skiriama atitinkamai mažesnė, nei sankcijoje numatyta, minimali ar švelnesnė nuobauda arba ji visai neskiriama1. Institucija ar pareigūnas kiekvieną tokį savo sprendimą privalo motyvuoti. Institucijos ar pareigūno nutarimas, papildytas tokia dalimi, teikiamas sankcionuoti apylinkės teismo teisėjui. Šiuo atveju ir paaiškėja nutarimo, sudaryto iš dviejų dalių, surašymo ir priėmimo prasmė ir reikšmė. Jeigu teisėjas nutartimi sankcionuoja institucijos ar pareigūno sprendimą taikyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnį, įsiteisėja ir vykdoma tik antroji nutarimo dalis.
1 Administracinių teismų praktika. Nr. 1. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 305.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS administracinės teisės pažeidimo Nutarimas byloje
294 295
Teisėjui tokio sprendimo nesankcionavus, taikoma nuobauda, numatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekso specialiojoje dalyje, t. y. antroji nutarimo dalis neįsiteisėja, o vykdoma pirmoji nutarimo dalis. Jeigu pareigūnas ar institucija, taikydami Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnį nesilaikytų tokios tvarkos ir, nesurašę pirmosios nutarimo dalies, iš karto priimtų antrąjį sprendimą, kurio teisėjas nesankcionuotų, neliktų teisės pažeidėjui paskirtos nuobaudos. Jeigu Administracinių teisės pažeidimų kodekso 35 straipsnyje nustatyti nuobaudų skyrimo terminai būtų besibaigiantys, gali pritrūkti laiko priimti naują nutarimą ir pažeidėjas išvengtų atsakomybės. Visi išvardyti argumentai įtikinamai rodo, kad taikant Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnį priimtas nutarimas negali būti priskirtas prie kurios nors iš Administracinių teisės pažeidimų kodekso 287 straipsnyje numatytų nutarimų skirti administracinę nuobaudą rūšių. Akivaizdu, kad toks nutarimas taikyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnį yra dar viena nutarimų skirti administracinę nuobaudą rūšis. Teisingumo ministerijos parengtame Administracinių teisės pažeidimų kodekso 2004 m. projekte taip pat numatoma galimybė skirti mažesnę nei kodekso numatyta administracinę nuobaudą arba jos visai neskirti, tačiau jame nebeliko sankcionavimo procedūros. Jeigu tokia norma bus priimta, šios rūšies nutarimas taps paprastesnis. Kituose įstatymuose, nustatančiuose administracinę atsakomybę, nėra daug nuostatų dėl priimamų nutarimų ir jų rūšių. Pavyzdžiui, Alkoholio kontrolės įstatymo1 34 straipsnyje išvardytos tokios nutarimų rūšys: 1) taikyti šio įstatymo nustatytas ekonomines sankcijas; 2) atsisakyti taikyti ekonomines sankcijas, kai nėra šio įstatymo nustatyto pagrindo; 3) bylą nutraukti, kai nėra šio įstatymo pažeidimo; 4) grąžinti bylą papildomam tyrimui atlikti. Konkurencijos įstatymo2 36 straipsnyje nustatyta, kad Konkurencijos taryba priima vieną iš šių nutarimų: 1) taikyti šio įstatymo nustatytas sankcijas; 2) nesant įstatymo nustatyto pagrindo, atsisakyti taikyti sankcijas; 3) nesant įstatymo pažeidimo, bylą nutraukti; 4) grąžinti bylą papildomam tyrimui atlikti.
1 Valstybės žinios. 1995, Nr. 44-1073; 2004, Nr. 47-1548. 2 Valstybės žinios. 1999, Nr. 30-856; 2004, Nr. 63-2244.
Konkurencijos tarybos nutarimą gali pakeisti arba panaikinti tik teismas. Mokesčių administravimo įstatymo1 132 straipsnyje nustatyta, kad mokesčių administratorius, priimdamas sprendimą dėl patikrinimo akto tvirtinimo, gali: 1) patvirtinti patikrinimo aktą; 2) patikrinimo aktą patvirtinti iš dalies; 3) nepatvirtinti patikrinimo akto; 4) pavesti pakartotinai patikrinti mokesčių mokėtoją; 5) pakeisti patikrinimo aktą. Tabako kontrolės įstatymo2 31 straipsnyje nustatyta, kad šio įstatymo nurodytos institucijos, išnagrinėjusios bylą, turi teisę priimti nutarimą: 1) taikyti šio įstatymo nustatytas ekonomines sankcijas; 2) atsisakyti taikyti ekonomines sankcijas, kai nėra tam šio įstatymo* nustatyto pagrindo; 3) nutraukti bylą, kai nepadarytas šio įstatymo pažeidimas; 4) grąžinti bylą papildomam tyrimui atlikti.
3. NUTARIMO ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOJE PASKELBIMAS IR JO NUORAŠO ĮTEIKIMAS Administracinių teisės pažeidimų kodekso 288 straipsnio pirmojoje dalyje nustatyta, kad nutarimas administracinės teisės pažeidimo byloje skelbiamas tuojau pat, baigus nagrinėti bylą. To paties straipsnio antrojoje dalyje pasakyta, kad nutarimo nuorašas per tris dienas įteikiamas arba išsiunčiamas asmeniui, dėl kurio nutarimas priimtas, institucijai, kurios pareigūnas surašė administracinės teisės pažeidimo protokolą, taip pat nukentėjusiajam. Šiame sąraše yra minimi pagrindiniai administracinės teisės pažeidimo bylos teisenos dalyviai, turį teisę apskųsti priimtą nutarimą. Šioje normoje trūksta dar vieno subjekto, kurio iniciatyva pradedamas tyrimas administracinės teisės pažeidimo byloje ir kurioje jis taip pat turi teisę apskųsti priimtą nutarimą, tai prokuroras (ATPK 255 str.). Vadinasi, nutarimas administracinės teisės pažeidimo byloje, pradėtoje prokuroro iniciatyva, taip pat turėtų būti jam išsiųstas. Nutarimo nuorašas įteikiamas asmeniui pasirašytinai. Jeigu nutarimo nuorašas išsiunčiamas paštu, tai įrašoma byloje.
1 Valstybės žinios. 2004, Nr. 63-2243. 2 Valstybės žinios. 1996, Nr. 11-281; 2003, Nr. 117-5317.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS administracinės teisės pažeidimo Nutarimas byloje
296
297
Bylose dėl administracinės teisės pažeidimų, numatytų šio kodekso 176 straipsnyje (šaudymas iš šaunamojo ginklo, dujinio pistoleto (revolverio) pneumatinio šautuvo (pistoleto) ar arbaleto) ir 196 straipsnio pirmojoje ir antrojoje dalyse (ribotos civilinės apyvartos ginklų bei šaudmenų saugojimo, laikymo, nešiojimo ar gabenimo tvarkos pažeidimas), dėl asmens, kuriam šaunamasis ginklas, taip pat šaudmenys patikėti atlikti tarnybos pareigas arba įmonės, įstaigos, organizacijos perduoti laikinai naudotis, nutarimo nuorašas išsiunčiamas atitinkamai įmonei, įstaigai arba organizacijai susipažinti ir policijos įstaigai, kad būtų apsvarstyta, ar nereikia uždrausti šiam asmeniui naudotis šaunamuoju ginklu. Nagrinėjanti bylą institucija ar pareigūnas, nustatę priežastis ir sąlygas, padėjusias padaryti administracinės teisės pažeidimus, pateikia įmonių, įstaigų, organizacijų vadovams ir kitiems pareigūnams pasiūlymus imtis priemonių, kad būtų pašalintos tos priežastys ir sąlygos. Šie asmenys per vieną mėnesį nuo pasiūlymo gavimo dienos privalo pranešti pasiūlymą pateikusiai institucijai (pareigūnui), kokių imtasi priemonių. Kituose įstatymuose, nustatančiuose administracinę atsakomybę, taip pat galima rasti nuostatų apie nutarimų skirti administracines nuobaudas skelbimo ir nuorašų įteikimo tvarką. Alkoholio kontrolės įstatymo 34 straipsnyje numatyta, kad priimti nutarimai per dvi darbo dienas nuo jų priėmimo išsiunčiami asmenims, dėl kurių jie priimti. Konkurencijos įstatymo 36 straipsnyje nustatyta, kad Konkurencijos tarybos nutarimas arba jo išrašas įteikiamas proceso šalims. Tarybos nutarimų taikyti ekonomines sankcijas rezoliucinė dalis skelbiama „Valstybės žiniose”. Mokesčių administravimo įstatymo 132 straipsnyje nustatyta, kad vienas sprendimo dėl patikrinimo akto tvirtinimo egzempliorius įteikiamas mokesčių mokėtojui. Pastarųjų dviejų normų trūkumas yra tas, kad jose nenumatytas priimtų sprendimų įteikimo būdas ir svarbiausia – terminas. Tabako kontrolės įstatymo 31 straipsnyje nustatyta, kad nutarimai per dvi darbo dienas nuo jų priėmimo išsiunčiami asmenims, dėl kurių jie priimti.
11 SKYRIUS NUTARIMO ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOJE APSKUNDIMAS IR SKUNDO NAGRINĖJIMAS 1. NUTARIMO ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOJE APSKUNDIMO TEISĖ, TVARKA IR TERMINAI Nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje apskundimo ir skundo nagrinėjimo stadija yra vadinama fakultatyvia, t. y. ji nebūtinai turi eiti tarp bylos nagrinėjimo ir nutarimo vykdymo stadijų, kurios yra privalomos. Bus ar ne nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje apskundimo ir skundo nagrinėjimo stadija, priklauso tik nuo subjektų, turinčių teisę paduoti skundą, valios. Šios stadijos etapus eilės tvarka galima išvardyti taip: 1) skundo padavimas, 2) bylos pasiuntimas arba išreikalavimas, 3) skundo nagrinėjimas, 4) sprendimo priėmimas ir paskelbimas, 5) pakartotinis apeliavimas, 6) proceso atnaujinimas. Nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje apskundimo teisė numatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekso 291 straipsnyje ir Administracinių bylų teisenos įstatymo 122 straipsnyje. Juose nustatyta, kas gali apskųsti nutarimą administracinės teisės pažeidimo byloje: tai asmuo, kurio atžvilgiu jis priimtas, nukentėjusysis ir institucija, kurios pareigūnas surašė administracinės teisės pažeidimo protokolą. Tačiau subjektų, turinčių tokią teisę, sąrašas šiose normose yra neišsamus ir iš dalies klaidinantis. Pavyzdžiui, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 255 straipsnyje numatytos prokuroro teisės administracinės teisės pažeidimų bylų teisenoje, kai ji pradedama prokuroro pareiškimu ar nutarimu. Viena iš tokių teisių – apskųsti šiose bylose priimtus nutarimus. Panašiai Administracinių teisės pažeidimų kodekso 275 straipsnyje pasakyta apie įgaliotus atstovus (advokatą ir kitus įgaliotus atstovus). Šio straipsnio antrojoje dalyje tarp šių atstovų teisių numatyta ir teisė apskųsti nutarimą byloje. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 274 straipsnyje paminėti įstatyminiai atstovai, atstovaujantys nepilnamečiams ar fizinių arba psichikos trūkumų turintiems atsakomybėn traukiamiems asmenims ar nukentėjusiesiems (tėvai, įtėviai, globėjai, rūpintojai). Šiame straipsnyje nėra atskirai aptartos šių atstovų teisės. Tačiau jame pasakyta, kad įstatyminiai
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
298 299
atstovai paminėtiems asmenims atstovauja tada, kai šie dėl išvardytų priežasčių negali pasinaudoti savo teisėmis administracinės teisės pažeidimo bylose. Lingvistiškai, logiškai ir sistemiškai aiškinant šią normą darytina akivaizdi išvada, kad įstatyminiai atstovai naudojasi visomis atstovaujamųjų teisėmis, vadinasi, turi ir teisę apskųsti priimtą nutarimą. Taigi, išanalizavus Administracinių teisės pažeidimų kodekso 255 straipsnį, 272-275 straipsnius ir 291 straipsnį, galima sudaryti tokį galutinį subjektų, turinčių teisę apskųsti nutarimą administracinės teisės pažeidimo byloje, sąrašą: 1) asmuo, kurio atžvilgiu jis priimtas; 2) nukentėjusysis; 3) administracinės teisės pažeidėjų įstatyminiai atstovai; 4) advokatas arba kitas įgaliotas atstovas; 5) prokuroras tose bylose, kurios buvo iškeltos jo iniciatyva; 6) institucija, kurios pareigūnas surašė administracinės teisės pažeidimo protokolą. Skundas dėl nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje, priimtas taikant Administracinių teisės pažeidimų kodeksą, žyminiu mokesčiu neapmokestinamas (ABTĮ 40 str. 1 d. 10 p.). Nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje apskundimo tvarka numatyta Administracinių teisės pažeidimų kodekso 292 straipsnyje. Ši tvarka yra dvejopa priklausomai nuo to, kas priėmė nutarimą – apylinkės teismo teisėjas ar kitas pareigūnas (institucija). Visų pirma, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 292 straipsnyje nustatyta, kad nutarimas administracinės teisės pažeidimo byloje, priimtas administracinių komisijų prie savivaldybių tarybų, savivaldybių seniūnijų kaimo vietovėse seniūnų, policijos, valstybinių inspekcijų ir kitų tam įgaliotų institucijų ir pareigūnų, gali būti apskųstas apygardos administraciniam teismui pagal nutarimą priėmusios institucijos (jos pareigūno) buvimo vietą. Antra, rajono (miesto) apylinkės teismo (teisėjo) nutarimas administracinės teisės pažeidimo byloje gali būti apskųstas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui. Skundo padavimo tvarka taip pat yra dvejopa: 1) skundas paprastai paduodamas per instituciją ar pareigūną arba apylinkės teismą, kurie priėmė nutarimą administracinės teisės pažeidimo byloje. Tokiu atveju institucija, pareigūnas ar teismas, jeigu įstatymai nenumato kitokio termino, per tris dienas skundą kartu su byla nusiunčia atitinkamam administraciniam teismui;
2) skundas taip pat gali būti paduotas tiesiai atitinkamam administraciniam teismui. Jeigu skundas paduotas tiesiai teismui, šis išreikalauja administracinės teisės pažeidimo bylą iš teismo ar kitos institucijos, kuri nagrinėjo tą bylą, ir išsprendžia skundo priėmimo klausimą. Taigi, ar priimti skundą, sprendžia administracinis teismas. Jeigu skundas paduotas nesilaikant įstatymo numatytos formos arba neatitinka įstatyme nustatytų turinio reikalavimų, atitinkamas administracinis teismas priima nutartį pašalinti trūkumus ir pasiunčia ją skundą padavusiam asmeniui. Jeigu per teismo nustatytą terminą trūkumai pašalinami, laikoma, kad skundas paduotas laiku. Nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje apskundimo terminas nustatytas Administracinių teisės pažeidimų kodekso 293 straipsnyje ir Administracinių bylų teisenos įstatymo 122 straipsnio pirmojoje dalyje. Jis yra vienodas paduodant skundą tiek apygardos, tiek Vyriausiajam administraciniam teismui: dešimt dienų nuo nutarimo priėmimo dienos. Jeigu šis terminas praleistas dėl svarbių priežasčių, pareiškėjo prašymu jį gali atnaujinti atitinkamas administracinis teismas. Toks prašymas paduodamas kartu su skundu arba gali būti įrašytas pačiame skunde. Prašyme atnaujinti terminą nurodomos termino praleidimo priežastys ir pateikiami praleidimo priežastis patvirtinantys įrodymai (ABTĮ 34 str.). Prašymą atnaujinti terminą paduoti skundą išnagrinėja teismo pirmininkas, teisėjas ar teismo pirmininko sudaryta teisėjų kolegija rašytinio proceso tvarka per dešimt dienų nuo prašymo teismui su priežastis patvirtinančiais įrodymais pateikimo. Dėl pirmosios instancijos teismo nutarties, kuria atsisakoma atnaujinti praleistą terminą paduoti skundą, pareiškėjas gali duoti atskirąjį skundą. Įsiteisėjus nutarčiai atsisakyti atnaujinti praleistą terminą paduoti skundą, skundas grąžinamas jį padavusiam asmeniui. Atnaujinęs skundo padavimo terminą, administracinis teismas išsprendžia skundo priėmimo klausimą ir sprendžia bylą iš esmės. Paduotas nustatytu laiku skundas sustabdo nutarimo skirti administracinę nuobaudą vykdymą iki skundo išnagrinėjimo, išskyrus nutarimus skirti įspėjimą ir administracinį areštą, taip pat tais atvejais, kai skiriama bauda paimama administracinės teisės pažeidimo padarymo vietoje (ATPK 295str.). Kiek kitaip terminai reglamentuojami tais atvejais, kai administracinė nuobauda paskiriama ne pagal Administracinių teisės pažeidimų kodeksą, o pagal kitus įstatymus. Administracinių bylų teisenos įstatymo 33 straipsnyje nustatytas bendras skundų dėl priimtų individualių admi
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS administracinės teisės pažeidimo Nutarimo byloje apskundimas ir skundo nagrinėjimas
300
301
nistracinių teisės aktų padavimo terminas – vienas mėnuo. Jeigu įstatymuose numatyta, kad skundą prieš tai turi išnagrinėti išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucija, tokiu atveju į administracinį teismą galima kreiptis per 20 dienų nuo sprendimo gavimo dienos. Tačiau specialūs įstatymai gali numatyti ir dar kitokius terminus. Paduodant skundą dėl nutarimo (ar kitaip pavadinto administracinio akto), pagal kurį paskirta bauda taikant kitus įstatymus, mokamas vieno šimto litų žyminis mokestis (ABTĮ 39 str.). Alkoholio kontrolės įstatymo 41 straipsnyje nustatyta, kad ūkio subjektai, nesutinkantys su šio įstatymo nurodytų institucijų nutarimais dėl ekonominių sankcijų taikymo, turi teisę per vieną mėnesį nuo nutarimo įteikimo jiems dienos apskųsti nutarimą teismui Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka. Kreipimasis į teismą sustabdo pagal šį įstatymą priimtų nutarimų dėl ekonominių sankcijų taikymo vykdymą. Elektroninių ryšių įstatymo 75 straipsnyje nustatyta, kad Ryšių reguliavimo tarnybos direktoriaus ar jo įgalioto asmens sprendimas skirti ekonominę sankciją skundžiamas Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka ir sąlygomis Vilniaus apygardos administraciniam teismui. Konkurencijos įstatymo 38 straipsnyje nustatyta, kad ūkio subjektai, taip pat kiti asmenys, manantys, kad buvo pažeistos jų šiuo įstatymu ginamos teisės, turi teisę Konkurencijos tarybos nutarimus apskųsti Vilniaus apygardos administraciniam teismui. Konkurencijos tarybos nutarimus skirti ekonomines sankcijas turi teisę skųsti proceso šalys. Skundas paduodamas raštu ne vėliau kaip per 20 dienų nuo nutarimo įteikimo dienos arba jo rezoliucinės dalies paskelbimo „Valstybės žiniose”. Skundo padavimas nesustabdo Konkurencijos tarybos nutarimų vykdymo, jei Vilniaus apygardos administracinis teismas nenusprendžia kitaip. Mokesčių administravimo įstatymo 144 straipsnyje nustatyta, kad mokesčių mokėtojas turi teisę apskųsti bet kurį mokesčių administratoriaus (jo pareigūno) veiksmą arba neveikimą. Mokestiniams ginčams1 šiame įstatyme nustatoma ir reglamentuojama privaloma ikiteisminė jų nagrinėjimo procedūra. Ši nuostata neriboja mokesčių mokėtojo teisės po atitinkamo centrinio mokesčių administratoriaus sprendimo dėl mokestinio ginčo ir tiesiogiai kreiptis į teismą. 1 Mokesčių administravimo įstatymo 2 straipsnio 20 dalyje nustatyta mokestinių ginčų sąvoka – tai ginčai, kylantys tarp mokesčių mokėtojo ir mokesčių administratoriaus dėl sprendimo dėl patikrinimo akto tvirtinimo ar kito panašaus pobūdžio sprendimo, pagal kurį mokesčių mokėtojui naujai apskaičiuojamas ir nurodomas sumokėti mokestis, taip pat dėl mokesčių administratoriaus sprendimo atsisakyti grąžinti (įskaityti) mokesčio permoką (skirtumą).
Mokesčių administravimo įstatymo 147 straipsnyje nustatyta, kad mokestinius ginčus nagrinėja: 1) centrinis mokesčių administratorius; 2) Mokestinių ginčų komisija; 3) teismas (Vilniaus apygardos administracinis ir Vyriausiasis administracinis teismai). Produktų saugos įstatymo 28 straipsnyje nustatyta, kad gamintojas, platintojas ir paslaugos teikėjas Tarybos nutarimus dėl baudų skyrimo per 20 dienų nuo priėmimo dienos gali apskųsti Vilniaus apygardos administraciniam teismui Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka. Kreipimasis į teismą nesustabdo nutarimo ar sprendimo vykdymo, jeigu teismas nenustato kitaip. Tabako kontrolės įstatymo 33 straipsnyje nustatyta, kad asmenys, nesutinkantys su nutarimu taikyti ekonominę sankciją, turi teisę per vieną mėnesį nuo nutarimo įteikimo dienos apskųsti jį teismui Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka, t. y. Vilniaus apygardos administraciniam teismui. Kreipimasis į teismą sustabdo nutarimo taikyti ekonominę sankciją vykdymą. 2. SKUNDO DĖL NUTARIMO ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOJE NAGRINĖJIMAS Skundus dėl nutarimų administracinės teisės pažeidimų bylose nagrinėja: 1) atitinkamos viešojo administravimo institucijos; 2) Mokestinių ginčų komisija prie Vyriausybės; 3) apygardos administraciniai teismai, atskirai išskiriant Vilniaus apygardos administracinio teismo kompetenciją; 4) Vyriausiasis administracinis teismas. Tai priklauso nuo to, kas priėmė nutarimą: apylinkės teismo teisėjo nutarimas skundžiamas Vyriausiajam administraciniam teismui, kitų institucijų ar pareigūnų nutarimai, priimti taikant Administracinių teisės pažeidimų kodeksą, skundžiami atitinkamam apygardos administraciniam teismui pagal institucijos ar pareigūno, priėmusių nutarimą, buvimo vietą, o nutarimai, priimti taikant kitus įstatymus, – tai pačiai ir (arba) aukštesnei pagal pavaldumą institucijai, o kai kuriais atvejais – dar ir specialiai Mokestinių ginčų nagrinėjimo komisijai. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOS NAGRINĖJIMAS APYGARDOS ADMINISTRACINIAME TEISME Administracinių teisės pažeidimų kodekso 296 straipsnyje nustatyta, kad skundą dėl nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje apygardos administracinis teismas išnagrinėja per dvidešimt dienų nuo jo gavimo dienos, jeigu kitaip nenustato kiti įstatymai.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS administracinės teisės pažeidimo Nutarimo byloje apskundimas ir skundo nagrinėjimas
302 303
Skundo dėl nutarimo, priimto pagal Administracinių teisės pažeidimų kodeksą, nagrinėjimo terminai pradedami skaičiuoti nuo tos dienos, kai teismas gauna administracinės teisės pažeidimo bylą. Skundai dėl nutarimų, priimtų taikant kitus įstatymus (Muitinės kodeksą, Mokesčių administravimo, Konkurencijos, Alkoholio kontrolės, Tabako kontrolės, Produktų saugos, Valstybinio socialinio draudimo ir kitus įstatymus), nagrinėjami bendrąja tvarka, nustatyta Administracinių bylų teisenos įstatyme. Skundus, iki tol nagrinėtus ikiteismine tvarka centrinėse viešojo administravimo institucijose arba specialiojoje mokestinių ginčų nagrinėjimo institucijoje (Muitinės departamente, Valstybinio socialinio draudimo fondo valdyboje, Mokestinių ginčų komisijoje), nagrinėja Vilniaus apygardos administracinis teismas, kuris šalia bendros kompetencijos, būdingos kiekvienam apygardos administraciniam teismui, turi ir specialią kompetenciją, numatytą Administracinių bylų teisenos įstatymo 19 straipsnyje. Vilniaus apygardos administracinis teismas taip pat nagrinėja skundus dėl nutarimų, kuriuos juridinių asmenų atžvilgiu priėmė centrinės viešojo administravimo institucijos (Valstybinė tabako ir alkoholio kontrolės tarnyba, Nacionalinė vartotojų teisių apsaugos taryba, Konkurencijos taryba, Muitinės departamentas ir pan.). Gavus skundą, priimtą pagal kitą įstatymą, jo priėmimo ir nagrinėjimo procedūros administraciniame teisme yra kitokios. Tokio skundo priėmimo klausimą administracinio teismo pirmininkas arba jo paskirtas teisėjas išsprendžia per Administracinių bylų teisenos įstatymo 37 straipsnyje numatytą septynių dienų terminą. Priėmęs skundą, teismo pirmininkas arba teisėjas išsprendžia pasirengimo nagrinėti bylą klausimus – išreikalauja trūkstamus įrodymus, pasiunčia atsakovui ir tretiesiems suinteresuotiems asmenims, jeigu tokių yra, skundo nuorašus. Atsakovas privalo ne vėliau kaip per 14 dienų pateikti savo atsiliepimą, kurį, jeigu yra laiko, teismas išsiunčia pareiškėjui. Pasirengti bylą nagrinėti turi būti baigta per vieną mėnesį nuo skundo priėmimo dienos, o byla išnagrinėta ir sprendimas priimtas ne vėliau kaip per du mėnesius nuo nutarties skirti bylą nagrinėti teismo posėdyje priėmimo dienos (ABTĮ 65 str.). Teisminis bylos nagrinėjimas taip pat skiriasi, atsižvelgiant į tai, apskųstas nutarimas ar kitas panašaus pobūdžio administracinis aktas buvo priimtas taikant Administracinių teisės pažeidimų kodeksą ar kitą įstatymą. Skundo dėl nutarimo, priimto viešojo administravimo subjekto (jo pareigūno) taikant Administracinių teisės pažeidimą kodeksą, nagrinėjimas. Jeigu apskųstas viešojo administravimo subjekto (jo pareigūno) nutarimas, priimtas taikant Administracinių teisės pažeidimų kodekso normas,
tokias administracinės teisės pažeidimų bylas apygardos administraciniame teisme nagrinėja vienas teisėjas pirmosios instancijos teismo proceso tvarka, vadovaudamasis Administracinių teisės pažeidimų kodekso ir Administracinių bylų teisenos įstatymo normomis. Administracinių bylų teisenos įstatymo 46 straipsnyje nustatyta, kad kai kuriais atvejais teismo pirmininko nutartimi gali būti sudaroma teisėjų kolegija nagrinėti ir tokias bylas, kurių numatytas vienasmenis nagrinėjimas. Administracinių bylų teisenos įstatyme yra atskiras specialus – aštuonioliktasis skirsnis, kuriame nustatytos bendros administracinių bylų nagrinėjimo administraciniame teisme tvarkos išimtys. Šios išimtys reikalingos dėl to, kad bendrąja tvarka bylos administraciniame teisme nagrinėjamos kilus ginčui dėl teisės viešojo ar vidinio administravimo srityse, o administracinės teisės pažeidimų bylos yra kitokio pobūdžio: jose sprendžiama, ar padarytas teisės pažeidimas, ar jį padaręs asmuo kaltas, ar nuobauda paskirta teisėtai ir pagrįstai ir t. t. Administracinių bylų teisenos įstatymo 123 straipsnyje nustatyta, kad, parengus bylą nagrinėti teisme, apie teismo posėdžio laiką ir vietą pranešama asmeniui, dėl kurio surašytas administracinės teisės pažeidimo protokolas, nukentėjusiam asmeniui, institucijai, kurios pareigūnas surašė administracinės teisės pažeidimo protokolą, nutarimą administracinės teisės pažeidimo byloje priėmusiai institucijai (pareigūnui), o jeigu skundą padavė kitas tam turintis teisę asmuo – ir jam. Šių subjektų ar jų atstovų neatvykimas į teismo posėdį, jeigu jiems apie posėdį buvo pranešta ir nėra pagrindų atidėti bylos nagrinėjimą, nėra kliūtis nagrinėti bylą ir priimti sprendimą. Tai reiškia, kad byloje turi būti įrodymų, jog paminėtiems asmenims tikrai buvo tinkamai pranešta apie bylos nagrinėjimo laiką ir vietą. Vyriausiasis administracinis teismas byloje, kurioje Kelių policija paskyrė nuobaudą asmeniui, negavusiam šaukimo į bylos nagrinėjimą, akcentavo, kad administracinėn atsakomybės traukiamo asmens dalyvavimas nagrinėjant bylą pirmosios instancijos tvarka leidžia pašalinti visas klaidas, kurios buvo padarytos užtikrinant šio asmens teises ikiteisminėje administracinės bylos nagrinėjimo stadijoje. Jei nagrinėjant bylą teisme šio asmens teisės užtikrinamos ir teismas tinkamai išnagrinėja bylą, pirmosios instancijos teismo sprendimas vien tik dėl pažeidimų, padarytų ikiteisminėje administracinės bylos nagrinėjimo stadijoje, negali būti naikinamas1.
1 Administracinė byla Nr. 29-03 R. Kozačenko v. Vilniaus m. VPK Kelių policija II Administracinių teismų praktika. Nr. 4. Vilnius: Teisinės informacijos centras, 2004. P. 57-59.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS administracinės teisės pažeidimo Nutarimo byloje apskundimas ir skundo nagrinėjimas
304 305
Nagrinėjant skundą dėl nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje, priimto taikant Administracinių teisės pažeidimų kodeksą, bylos šalių procesinė padėtis nesikeičia. Tai reiškia, kad, pavyzdžiui, nutarimą priėmusi institucija ar pareigūnas netampa atsakovu, kaip kad būtų nagrinėjant administracinę bylą bendrąja tvarka, o jo procesinis teisinis statusas išlieka toks pat – įgalioto asmens, valstybės vardu priėmusio nutarimą nubausti teisės pažeidėją. Administracinių teisės pažeidimų kodekso 297 straipsnyje pasakyta, kad teismas, nagrinėdamas skundą dėl nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje, patikrina priimto nutarimo teisėtumą ir pagrįstumą. Kartu teismas, nagrinėjantis skundą, turi patikrinti, ar: 1) nuobauda paskirta pagal įstatymus; 2) ją paskyrė institucija ar pareigūnas, turintys teisę spręsti tos kategorijos bylas; 3) buvo laikomasi nustatytos administracinės nuobaudos skyrimo tvarkos. Išnagrinėjęs bylą dėl skundo, kuris paduotas dėl nutarimo administracinės teisės pažeidimo byloje, pirmosios instancijos teismas priima vieną iš šių sprendimų: 1) palikti nutarimą nepakeistą ir skundo netenkinti; 2) panaikinti nutarimą ir bylą nutraukti; 3) panaikinti nutarimą ir paskirti administracinę nuobaudą remiantis teisės aktu, nustatančiu atsakomybę už padarytą teisės pažeidimą. Toks sprendimas priimamas tais atvejais, kai teisės pažeidimo įvykis nekelia abejonių, teisės pažeidimo veika įrodyta, tačiau teismas nustato, kad buvo netinkamai pritaikytas įstatymas. Teismas, atsižvelgdamas į nustatytas bylos aplinkybes, turi teisę pakeisti teisės pažeidimo kvalifikavimą ir paskirti nuobaudą, atitinkančią pažeidimo kvalifikavimą. Tai numatyta Administracinių bylų teisenos įstatymo 124 straipsnyje. Tačiau čia nėra užuominos apie draudimą sugriežtinti atsakomybę, jeigu skundą pateikė pats teisės pažeidėjas, o tai jau yra didelis minėto teisės akto trūkumas; 4) panaikinti nutarimą ir grąžinti bylą institucijai, įgaliotai surašyti administracinės teisės pažeidimo protokolą, įpareigoti ją tinkamai kvalifikuoti padarytą teisės pažeidimą. Toks sprendimas priimamas tais atvejais, kai reikia atlikti papildomą bylos aplinkybių tyrimą ar kai dėl kitų priežasčių teismas nesiima pats keisti veikos kvalifikavimo; 5) pakeisti nutarimą, paskirti švelnesnę nuobaudą arba nuspręsti neskirti administracinės nuobaudos, t. y. pritaikyti Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnį; 6) panaikinti nutarimą ir išspręsti bylą iš esmės, jeigu pirmosios instancijos teismas nustato, kad nutarimą priėmė institucija ar pareigūnas, neturintys teisės spręsti tokios bylos. Taigi šiuo atveju nenu
matyta bylos perduoti pagal žinybingumą, o proceso operatyvumo vardan teismui suteikta teisė išspręsti bylą iš esmės. Apygardos administracinio teismo nutarimai ir nutartys, kuriais baigiama nagrinėti administracinės teisės pažeidimo byla, paskelbti įsiteisėja per dešimt dienų, jeigu dėl jų nepaduodamas apeliacinis skundas. Padavus apeliacinį skundą, pirmosios instancijos teismo nutarimo ar nutarties įsiteisėjimas priklauso nuo bylos nagrinėjimo antrosios instancijos teisme rezultatų. Jeigu pirmosios instancijos teismo nutarimas ar nutartis paliekami nepakeisti arba tik reikiamai pakoreguojami, jie įsiteisėja nuo antrosios instancijos teismo sprendimo priėmimo dienos. Administracinių bylų teisenos įstatymo 125 ir 147 straipsniuose numatyta, kad įsiteisėjusio pirmosios instancijos administracinio teismo sprendimo nuorašas kitą dieną išsiunčiamas asmeniui, dėl kurio buvo priimtas nutarimas administracinės teisės pažeidimo byloje, nukentėjusiam asmeniui jo prašymu, taip pat protokolą surašiusiai institucijai (pareigūnui) ir nutarimą priėmusiai institucijai (pareigūnui). Apeliacinės instancijos teismo sprendimo, nutarimo ar nutarties nuorašus (kopijas) pirmosios instancijos teismas išsiunčia proceso šalims tik jų prašymu. Taigi atkreiptinas dėmesys, kad visada administracinio teismo sprendimo nuorašą išsiunčia pirmosios instancijos (apygardos administracinis ar apylinkės) teismas, nepaisant kur – šiame ar Vyriausiajame administraciniame teisme buvo baigtas bylos nagrinėjimas. Skundo dėl nutarimo ar kito panašaus pobūdžio administracinio akto, priimto viešojo administravimo subjekto (jo pareigūno) taikant kitus įstatymus, nagrinėjimas. Minėta, kad jeigu toks administracinis aktas priimtas teritorinio administravimo subjekto, byla bus nagrinėjama atitinkamame apygardos administraciniame teisme. Jeigu nutarimą priėmė centrinė administravimo institucija arba ikiteisminio nagrinėjimo tvarka šį klausimą jau sprendė centrinė administravimo institucija (Konkurencijos taryba, Valstybinė alkoholio ir tabako kontrolės tarnyba, Muitinės departamentas ir t. t.), byla bus nagrinėjama Vilniaus apygardos administraciniame teisme. Šių bylų dalyvių teisinė padėtis teisme yra kitokia negu bylų pagal skundus dėl taikant Administracinių teisės pažeidimų kodeksą priimtų nutarimų. Administracinių bylų teisenos įstatymo 48 straipsnyje visi tokių bylų dalyviai skirstomi į ginčo šalis, proceso šalis ir proceso dalyvius. Ginčo (administracinės bylos) šalys yra pareiškėjas ir atsakovas. Administracinės bylos proceso šalys yra: pareiškėjas (skundą padavęs subjektas); atsakovas (institucija, įstaiga, tarnyba, tarnautojas, kurių aktai skundžiami); tretieji suinteresuoti asmenys (t. y. tie, kurių teisėms ar pareigoms bylos išsprendimas gali turėti įtakos).
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS administracinės teisės pažeidimo Nutarimo byloje apskundimas ir skundo nagrinėjimas
306 307
Administracinės bylos proceso dalyviai yra: proceso šalys ir jų atstovai, taip pat prokuroras, administravimo subjektai, organizacijos ir fiziniai asmenys, dalyvaujantys byloje ginant kitų asmenų teises. Bylos šalių ir jų atstovų neatvykimas į teismo posėdį, jeigu jiems tinkamai buvo pranešta apie teismo posėdį, nėra kliūtis nagrinėti bylą ir priimti sprendimą. Šias bylas nagrinėja trijų teisėjų kolegija. Byla administracinio teismo posėdyje nagrinėjama tik kai proceso šalims apie posėdžio laiką ir vietą iš anksto pranešta šaukimu, pranešimu arba viešai paskelbta spaudoje. Išnagrinėjęs tokią bylą teismas gali priimti vieną iš šių sprendimų: 1) atmesti skundą kaip nepagrįstą; 2) patenkinti skundą ir panaikinti skundžiamą aktą (ar jo dalį); 3) patenkinti skundą ir išspręsti ginčą kitu įstatymų numatytu būdu. ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOS NAGRINĖJIMAS VYRIAUSIAJAME ADMINISTRACINIAME TEISME Vyriausiajame administraciniame teisme administracinės teisės pažeidimų bylos nagrinėjamos šiais atvejais: 1) apskundus apylinkės teismo teisėjo nutarimą dėl administracinės nuobaudos skyrimo; 2) apskundus apygardos administracinio teismo nutarimą ar nutartį dėl kitos institucijos ar pareigūno nutarimo; 3) patenkinus prašymą atnaujinti procesą. Apylinkės teismų ir apygardos administracinių teismų nutarimai ir nutartys, priimti nagrinėjant administracinės teisės pažeidimų bylas pirmąja instancija dėl nutarimų, priimtų taikant Administracinių teisės pažeidimų kodeksą, per dešimt dienų nuo nutarimo (nutarties) paskelbimo gali būti skundžiami Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui. Tokie skundai žyminiu mokesčiu neapmokestinami. Vyriausiajame administraciniame teisme šios bylos nagrinėjamos kolegialiai apeliacinio proceso tvarka. Šiame teisme gali būti sudaromos trijų teisėjų kolegijos arba nuspręsta bylą perduoti išplėstinei penkių teisėjų kolegijai arba net teismo plenarinei sesijai. Išplėstinei teisėjų kolegijai arba plenarinei sesijai byla gali būti perduota nagrinėti dėl jos sudėtingumo arba siekiant užtikrinti vienodos teismų praktikos formavimą. Vyriausiajame administraciniame teisme administracinės teisės pažeidimų bylos nagrinėjamos rašytinio proceso tvarka. Tačiau teisėjų kolegija gali nuspręsti, kad konkreti byla nagrinėtina žodinio proceso tvarka. Nagrinėjant administracinės teisės pažeidimų bylą tikrinamas skundžiamo nutarimo teisėtumas ir pagrįstumas. Administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio trečiojoje dalyje nustatyta, kad, išnagrinėjęs bylą apeliacine tvarka dėl skundo admi
nistracinės teisės pažeidimo byloje, Vyriausiasis administracinis teismas priima vieną iš šių sprendimų: 1) palikti nutarimą nepakeistą ir skundo netenkinti; 2) panaikinti nutarimą ir nutraukti bylą; 3) panaikinti nutarimą ir grąžinti bylą iš naujo tirti įgaliotai institucijai arba iš naujo nagrinėti teisme; 4) pakeisti nutarimą ir paskirti švelnesnę nuobaudą arba neskirti administracinės nuobaudos. Išanalizavus šiuos galimus sprendimus galima konstatuoti akivaizdžią spragą tuo atveju, kai apygardos administracinis teismas pakeitė arba panaikino institucijos arba pareigūno priimtą nutarimą, o Vyriausiasis administracinis teismas nusprendė, kad toks pirmosios instancijos teismo sprendimas yra neteisėtas ir naikintinas ir paliekamas galioti institucijos ar pareigūno priimtas nutarimas. Tokio sprendimo, kurį galėtų priimti Vyriausiasis administracinis teismas, minėtame Administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnyje nenumatyta. Tačiau dažni atvejai, kai teismui reikia priimti būtent tokį sprendimą. Formaliai vertinant, teismas to daryti negalėtų, tačiau taip būtų nepagrįstai ribojamos antrosios instancijos teismo teisės. Vyriausiojo administracinio teismo teisėjai įvairiai sukasi iš tokios padėties. Vieni taiko Administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio trečiosios dalies 3 punktą1. Tačiau jame numatyta tik teisė panaikinti priimtą nutarimą ir tik tuo atveju, kai byla grąžinama iš naujo tirti įgaliotai institucijai arba nagrinėti teisme. Kiti taiko Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio pirmosios dalies 2 punktą (apeliacinės instancijos teismo teisė panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą) ir 144 straipsnį (apeliacinės instancijos teismo sprendimas dėl skundo administracinės teisės pažeidimo byloje)2, nenurodydami konkrečios pastarojo straipsnio dalies (jų yra keturios) ir punkto (jų trečiojoje dalyje yra net keturi). Nė viena minėta norma nenumato antrosios instancijos teismo prerogatyvos panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir palikti galioti valstybės valdymo institucijos ar jos pareigūno priimtą nutarimą. Taigi įstatymų leidėjui reikėtų kuo greičiau užpildyti šią įstatymo spragą, kad teisėjai nebūtų verčiami pažeidinėti įstatymą.
1 Pavyzdžiui, Vyriausiojo administracinio teismo byla Nr. 1300-02 pagal Alytaus regiono aplinkos apsaugos departamento apeliacinį skundą dėl Kauno apygardos administracinio teismo 2002 08 28 nutarties. 2 Pavyzdžiui, Vyriausiojo administracinio teismo byla Nr. 2998-01/2001 pagal Šiaulių regiono aplinkos apsaugos departamento apeliacinį skundą dėl Šiaulių apygardos administracinio teismo 2000 12 05 sprendimo //Administracinių teismų praktika. Nr. 1. Vilnius: Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2001. P. 70-74.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
administracinės teisės pažeidimo Nutarimo byloje apskundimas ir skundo nagrinėjimas
308 309
Administracinių bylų teisenos įstatymo 145 straipsnyje nustatyta, kad antrosios instancijos teismo sprendimas, nutarimas ar nutartis įsiteisėja priėmimo dieną ir kasacine tvarka neskundžiami. Antrosios instancijos teismas, išnagrinėjęs apeliacinį skundą, per dešimt dienų grąžina bylą kartu su priimtu sprendimu (nutarimu, nutartimi) pirmosios instancijos teismui. Pirmosios instancijos teismas proceso šalių prašymu išsiunčia joms apeliacinės instancijos teismo sprendimo, nutarimo ar nutarties nuorašus (kopijas) (ABTĮ 147 str.). Administracinių teisės pažeidimų kodekso 301 straipsnyje nustatyta, kad, panaikinus nutarimą ir nutraukus administracinės teisės pažeidimo bylą, grąžinamos išieškotos pinigų sumos, paimti ir konfiskuoti daiktai, taip pat panaikinami kiti apribojimai, susiję su anksčiau priimtu nutarimu. Negalint grąžinti daikto, atlyginama jo vertė. Neteisėtu administracinio arešto paskyrimu asmeniui padarytas nuostolis atlyginamas įstatymų nustatyta tvarka. Civilinio kodekso 6.272 straipsnyje šalia pagrindų, numatančių žalos atlyginimą dėl neteisėtų veiksmų ar sprendimų baudžiamojo proceso metu, nustatyta, kad dėl neteisėto procesinės prievartos priemonių pritaikymo, neteisėto administracinės nuobaudos – arešto – paskyrimo žalą atlygina valstybė visiškai, nepaisant ikiteisminio tyrimo pareigūnų, prokuratūros pareigūnų ir teismo kaltės. Pabrėžtina, kad nutarimas skirti administracinį areštą vykdomas nedelsiant, nelaukiant skundo dėl nutarimo nagrinėjimo rezultatų. Todėl įstatymų numatyta žalos, padarytos dėl neteisėto nubaudimo administraciniu areštu, atlyginimo galimybė užtikrina geresnę žmogaus teisių apsaugą. Tame pačiame Civilinio kodekso straipsnyje numatyta, kad, be turtinės žalos, atlyginama ir neturtinė žala. Kalbant apie žalos, padarytos neteisėtu nubaudimu administracine nuobauda, atlyginimą pasakytina, kad minėtame Civilinio kodekso straipsnyje nenumatytas žalos, padarytos kitokiu administraciniu nubaudimu, atlyginimas, įskaitant ir moralinę žalą. Tai didelis įstatymo trūkumas, nors, kaip ne kartą minėta, administracinės atsakomybės taikymas savo esme kai kada labai priartėja prie baudžiamosios atsakomybės taikymo. Žalos atlyginimą detaliau reglamentuoja specialus Žalos, atsiradusios dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų, atlyginimo įstatymas1. Jis pakeitė iki tol galiojusį 1997 m. lapkričio 4 d. priimtą Žalos, padarytos neteisėtais kvotos, tardymo, prokuratūros ir teismo veiksmais, atlyginimo įstatymą. 1 Valstybės žinios. 2002, Nr. 56-2228.
Šis įstatymas nustato asignavimų žalai, atsiradusiai dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų, atlyginti naudojimą, žalos, atsiradusios dėl neteisėto nuteisimo, neteisėto kardomojo kalinimo (suėmimo), neteisėto sulaikymo, neteisėto procesinių prievartos priemonių pritaikymo, neteisėto administracinės nuobaudos – arešto paskyrimo, atlyginimą ne teismo tvarka, taip pat valstybės regreso (atgręžtinio reikalavimo) teisės į žalą padariusį asmenį įgyvendinimo tvarką. Traukto administracinėn atsakomybėn asmens prašymu apie tai, kad panaikintas nutarimas nutraukiant administracinės teisės pažeidimo bylą, pranešama to asmens darbo kolektyvui arba pagal jo mokymosi ar gyvenamąją vietą. Šiek tiek kitaip yra paduodami ir nagrinėjami apeliaciniai skundai dėl nutarimų ar kitų panašaus pobūdžio administracinių aktų, kuriais paskirtos baudos fiziniams ir juridiniams asmenims taikant kitus įstatymus. Administracinių bylų teisenos įstatymo 127 straipsnyje nustatyta, kad šie skundai gali būti paduoti per 14 dienų nuo sprendimo paskelbimo dienos. Paduodant tokį skundą turi būti sumokėtas 50 litų žyminis mokestis, jei tame pačiame įstatyme nenumatyta, kad tam tikros kategorijos byloje toks mokestis nemokėtinas. Antrosios instancijos teismo teisėjų sudėties taisyklės jau buvo aptartos anksčiau. Tačiau nagrinėjant šias bylas yra ir tam tikrų skirtumų. Visų pirma, šios bylos yra nagrinėjamos žodinio proceso tvarka, t. y. šaukiant į teismo posėdį proceso dalyvius ir juos išklausant. Administracinių bylų teisenos įstatymo 137 straipsnyje nustatyta, kad antrosios instancijos teismas gali išspręsti bylą ir rašytinio proceso tvarka bet tik tais atvejais, kai į posėdį neatvyksta nei bylos šalys, nei jų atstovai, nors apie posėdžio laiką ir vietą jiems buvo tinkamai pranešta. Tokiu atveju priimamas teismo sprendimas nagrinėti bylą rašytinio proceso tvarka, kurį paskelbus teismas išeina į pasitarimų kambarį priimti sprendimo. Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnyje nustatyta, kad, išnagrinėjęs šios kategorijos bylą, antrosios instancijos teismas gali priimti vieną iš šių sprendimų: 1) pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti; 2) panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą; 3) pakeisti pirmosios instancijos teismo sprendimą; 4) panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą visą ar iš dalies ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo;
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
administracinės teisės pažeidimo Nutarimo byloje apskundimas ir skundo nagrinėjimas
310 311
5) panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą, o bylą nutraukti arba skundą palikti nenagrinėtą, jeigu nustatomi Administracinių bylų teisenos įstatymo 101 straipsnyje ir 103 straipsnyje nurodyti bylos nutraukimo ar skundo palikimo nenagrinėto pagrindai. 3. GALIMYBĖ PERŽIŪRĖTI ĮSITEISĖJUSĮ TEISMO SPRENDIMĄ DĖL NUTARIMO ADMINISTRACINĖS TEISĖS PAŽEIDIMO BYLOJE Administracinių bylų teisenos įstatyme numatyta, kad administracinės bylos nagrinėjamos dviejose instancijose: pirmojoje ir apeliacinėje. Tačiau tai nereiškia, kad bylos nagrinėjimas tuo galutinai užbaigiamas. Tam tikromis aplinkybėmis ir esant tam tikriems pagrindams galima kreiptis į Vyriausiąjį administracinį teismą su prašymu atnaujinti procesą. Proceso atnaujinimo pagrindai išvardyti Administracinių bylų teisenos įstatymo 153 straipsnyje. Nors įstatymų leidėjas visus šiuos pagrindus vadina proceso atnaujinimo pagrindais, pagal savo esmę dalis jų yra kasacinio bylos peržiūrėjimo dėl netinkamo materialinės teisės normos aiškinimo ir taikymo arba procesinių normų pažeidimo pagrindai. Todėl visus šiuos pagrindus galima suskirstyti į tris grupes. Prie pirmosios grupės priskirtini pagrindai atnaujinti procesą dėl naujų paaiškėjusių aplinkybių: 1) kai Europos žmogaus teisių teismas pripažįsta, kad Lietuvos Respublikos teismo sprendimas byloje prieštarauja Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijai ir jos papildomiems protokolams; 2) paaiškėja naujų esminių bylos aplinkybių, kurios nebuvo ir negalėjo būti žinomos pareiškėjui bylos nagrinėjimo metu; 3) įsiteisėjusiu teismo nuosprendžiu nustatyti akivaizdžiai melagingi liudytojo parodymai, akivaizdžiai melaginga eksperto išvada, akivaizdžiai neteisingas vertimas, dokumentų arba daiktinių įrodymų suklastojimas, dėl kurių priimtas neteisėtas arba nepagrįstas sprendimas; 4) įsiteisėjusiu teismo nuosprendžiu nustatyti nusikalstami šalių, kitų bylos proceso dalyvių ar jų atstovų veiksmai arba nusikalstamos teisėjų veikos, padaryti nagrinėjant šią bylą; 5) panaikinamas kaip neteisėtas ar nepagrįstas teismo sprendimas, nuosprendis, kuris buvo pagrindas priimti tą sprendimą, nutarimą ar nutartį; 6) panaikinamas kaip neteisėtas teisės aktas, kuriuo remdamasis teismas išsprendė bylą.
Prie antrosios grupės priskirtini pagrindai atnaujinti procesą dėl šiurkščių proceso normų pažeidimų: 1) jeigu viena šalis proceso metu buvo neveiksni ir nebuvo atstovaujama atstovo pagal įstatymą; 2) jeigu sprendime teismas pasisakė dėl neįtrauktų į bylos nagrinėjimą asmenų teisių ar pareigų; 3) jeigu sprendimas ar nutartis yra be motyvų; 4) jeigu bylą išnagrinėjo neteisėtos sudėties teismas. Prie trečiosios grupės priskirtini pagrindai atnaujinti procesą dėl netinkamo materialinės teisės normos aiškinimo ir taikymo: 1) jeigu pateikiami akivaizdūs įrodymai, kad padarytas esminis materialinės teisės normų pažeidimas jas taikant, galėjęs turėti įtakos priimti neteisėtą sprendimą, nutarimą ar nutartį; 2) kai būtina užtikrinti vienodos administracinių teismų praktikos formavimą. Administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnyje nustatyta, kad paduoti prašymą atnaujinti procesą turi teisę: 1) bylos šalys ir jų atstovai pagal įstatymą; 2) neįtraukti į bylos nagrinėjimą asmenys, jeigu įsiteisėjęs sprendimas, nutarimas ar nutartis pažeidžia jų teises ar įstatymų saugomus interesus; 3) prokuroras; 4) viešojo administravimo subjektai, kad būtų apgintas viešasis interesas ar apgintos valstybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai. Teikimą atnaujinti procesą taip pat turi teisę paduoti Vyriausiojo administracinio teismo pirmininkas savo iniciatyva arba apygardos administracinio teismo pirmininko siūlymu. Jeigu byla, kurioje yra teisėjo pareikšta atskiroji nuomonė, nebuvo nagrinėjama apeliacine tvarka arba kai atskirąją nuomonę išdėstė apeliacinio teismo teisėjas, tai sprendimui įsiteisėjus tokia byla perduodama Vyriausiajam administraciniam teismui, o jo pirmininkas nusprendžia, ar paduoti teikimą atnaujinti procesą. Administracinių bylų teisenos įstatymo 156 straipsnyje nustatyta, kad prašymas atnaujinti procesą gali būti paduodamas per tris mėnesius nuo tos dienos, kai jį padavęs subjektas sužinojo arba turėjo sužinoti apie aplinkybes, kurios yra proceso atnaujinimo pagrindas. Asmenims, praleidusiems prašymo atnaujinti procesą padavimo terminą dėl svarbių priežasčių, praleistas terminas gali būti atnaujintas, jeigu prašymas atnaujinti terminą paduotas ne vėliau kaip per vienerius metus nuo sprendimo įsiteisėjimo dienos. Prašymas atnaujinti procesą negali būti paduodamas, jeigu nuo sprendimo ar nutarties įsiteisėjimo praėjo daugiau kaip penkeri metai. Prašymas atnaujinti procesą žyminiu mokesčiu neapmokestinamas.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
administracinės teisės pažeidimo Nutarimo byloje apskundimas ir skundo nagrinėjimas
312 313
Prašymo atnaujinti procesą nagrinėjimo tvarka numatyta Administracinių bylų teisenos įstatymo 158 straipsnyje. Prašymą nagrinėja Vyriausiojo administracinio teismo pirmininko sudaryta teisėjų kolegija rašytinio proceso tvarka, nekviesdama į posėdį bylos proceso dalyvių. Įstatyme nepasakyta, ar svarstant šį klausimą gali dalyvauti tas pats ar tie patys teisėjai, kurie yra dalyvavę priimant sprendimą, dėl kurio paduotas toks prašymas. Tai taip pat didelis įstatymo trūkumas. Tačiau vadovaujantis sveiku protu kolegija procesui atnaujinti neturėtų būti sudaryta iš tų pačių teisėjų, kurie yra dalyvavę priimant sprendimą byloje. Jeigu teisėjų kolegija konstatuoja, kad prašymas paduotas nepralei- dus įstatymo nustatytų terminų ir yra pagrįstas įstatymo numatytais proceso atnaujinimo pagrindais, teismas priima nutartį atnaujinti procesą. Byla nagrinėti iš naujo dažniausiai perduodama tos pačios instancijos teismui, kurio sprendimas, nutarimas ar nutartis yra skundžiami. Tais atvejais, kai skundžiamas nutarimas ar nutartis buvo priimti išnagrinėjus bylą apeliacine tvarka, byla priimama iš naujo nagrinėti Vyriausiajame administraciniame teisme. Administracinių bylų teisenos įstatymo 162 straipsnyje nustatyta, kad, atnaujinęs procesą ir iš naujo išnagrinėjęs bylą, administracinis teismas priima vieną iš šių sprendimų: 1) atmesti prašymą, o apskųstą teismo nutarimą ar nutartį palikti nepakeistą; 2) pakeisti apskųstą nutarimą ar nutartį; 3) panaikinti apskųstą nutarimą ar nutartį ir priimti naują nutarimą ar nutartį. Pirmuoju atveju teismas priima nutartį, kitais dviem atvejais – atitinkamai nutarimą arba nutartį.
PROCESINIS ADMINISTRACINĖS ATSAKOMYBĖS PAGRINDAS
315